EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel KOM(2005) 648 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE neuvostolle esitettävästä kehotuksesta soveltaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 251 artiklaa perustamissopimuksen 65 artiklan nojalla toteutettaviin, elatusapua koskeviin toimenpiteisiin FI FI

2 KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE neuvostolle esitettävästä kehotuksesta soveltaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 251 artiklaa perustamissopimuksen 65 artiklan nojalla toteutettaviin, elatusapua koskeviin toimenpiteisiin 1. LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN JA INSTITUTIONAALINEN YHTEYS 1.1. Elatusapuun sovellettava yhteisön lainsäädäntö Elatusapu on olennainen osa tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 22 päivänä joulukuuta 2000 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 44/ (jäljempänä Bryssel I -asetus ) soveltamisalaa. Kyseisessä asetuksessa vahvistetaan ensinnäkin tuomioistuimen toimivallan määräytymistä koskevat säännöt, joihin sisältyy 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettu erityinen elatusapua koskeva sääntö. Lisäksi asetuksessa vahvistetaan tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevat säännöt, jotka kattavat muun muassa elatusapuun liittyvissä asioissa jäsenvaltioissa annetut tuomiot. Lisäksi olisi todettava, että Bryssel I -asetuksen 57 artiklan 2 kohdassa mainitaan nimenomaisesti hallintoviranomaisen luona tehdyt tai sellaisen vahvistamat elatusvelvollisuutta koskevat sopimukset virallisina asiakirjoina. Elatusapu sisältyy myös riitauttamattomia vaatimuksia koskevan eurooppalaisen täytäntöönpanoperusteen käyttöönotosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 805/ (jäljempänä TEE-asetus ) soveltamisalaan. Kyseisellä säädöksellä varmistetaan tuomioiden vapaa liikkuvuus kaikissa jäsenvaltioissa, kun tuomiot on vahvistettu eurooppalaiseksi täytäntöönpanoperusteeksi. Elatusaputuomiot kuuluvat kyseisen asetuksen soveltamisalaan. Asetuksessa todetaan lisäksi nimenomaisesti, kuten Bryssel I -asetuksessakin, että hallintoviranomaisten kanssa tehdyt tai hallintoviranomaisten oikeaksi todistamat, elatusvelvollisuutta koskevat sopimukset ovat virallisia asiakirjoja (4 artiklan 3 kohdan b alakohta). Sitä vastoin elatusapu ei kuulu tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta 27 päivänä marraskuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2201/ (jäljempänä uusi Bryssel II -asetus ) soveltamisalaan. Tämä ilmenee selvästi 1 artiklan 3 kohdan e alakohdasta sekä johdanto-osan 11 kappaleesta EYVL L 12, EUVL L 143, EUVL L 338, FI 2 FI

3 1.2. Elatusapua koskevan yhteisön lainsäädännön uudistaminen Neuvostolle tehdyn asetusehdotuksen lyhyt esittely Tampereella (15. ja 16. lokakuuta 1999) ja Brysselissä (4. ja 5. marraskuuta 2004) kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti komissio on tehnyt vastavuoroista tunnustamista koskevan ohjelman yhteydessä neuvostolle asetusehdotuksen, jonka tavoitteena on poistaa ne esteet, joita nykyisin edelleen on elatusavun perinnässä Euroopan unionissa. Uuden asetuksen tavoitteena on luoda oikeudellinen toimintaympäristö, joka on mukautettu elatusavun saajien oikeutettuihin pyrkimyksiin. Asetuksen on annettava elatusapuun oikeutetulle mahdollisuus saada nopeasti ja useimmiten maksutta täytäntöönpanoperuste, joka voi liikkua esteettä Euroopan oikeusalueella ja jonka avulla elatusapu saadaan tosiasiallisesti ja säännöllisesti maksuun. Tällainen uusi oikeudellinen toimintaympäristö edellyttää muitakin toimia kuin vain nykyisten välineiden selkeyttämistä. Toimenpiteitä toteutetaan kaikilla merkityksellisillä yksityisoikeudellisissa asioissa harjoitettavan oikeudellisen yhteistyön aloilla, kuten kansainvälinen toimivalta, sovellettava lainsäädäntö, tunnustaminen ja täytäntöönpano, yhteistyö sekä oikeudenkäyntien moitteettoman sujumisen esteiden poistaminen sekä tietojen parempi saaminen elatusvelvollisen tilanteesta riippumatta siitä, missä päin Euroopan unionia hänen asuinpaikkansa on. Toimenpiteet sisällytetään mahdollisuuksien mukaan yhteen yhteisön asetukseen. Tähän aloitteeseen päättyy pitkä pohdintojen ja kuulemisten kausi, johon sisältyivät vertailevan oikeustutkimuksen rahoittaminen (2003), vihreän kirjan laatiminen ja asiaan liittyvät jatkotoimet (2004), useiden asiantuntijakokousten järjestäminen ( ) sekä vaikutusarvion tekeminen ulkopuolisen toimeksisaajan myötävaikutuksella ja yksiköiden välisen pilottiryhmän valvonnassa (ryhmä kokoontui neljä kertaa vuonna 2005) Asetusehdotuksen oikeusperusta Komission ehdotus tuomioistuimen toimivaltaa, sovellettavaa lainsäädäntöä, tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa ja yhteistyötä elatusapuun liittyvissä asioissa koskevaksi neuvoston asetukseksi perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 61 artiklan c alakohtaan ja 67 artiklan 2 kohtaan. Kyseinen ehdotus koskee siis perustamissopimuksen 65 artiklassa määriteltyä oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa, ja se kattaa perustamissopimuksen 67 artiklan 5 kohdan toisen luetelmakohdan mukaiset perheoikeutta koskevat kysymykset. Tämän vuoksi ehdotukseen ei sovelleta yhteispäätösmenettelyä, ja neuvoston on hyväksyttävä ehdotus yksimielisesti Euroopan parlamenttia kuultuaan. 2. ONGELMA-ALUEET Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 67 artiklan 5 kohdan toisessa luetelmakohdassa, sellaisena kuin se on Nizzan sopimuksen perusteella, tehdään ero yksityisoikeudellisissa asioissa harjoitettavan oikeudellisen yhteistyön alalla sikäli että 65 artiklassa määrättyihin toimenpiteisiin sovelletaan 251 artiklassa vahvistettua yhteispäätösmenettelyä lukuun ottamatta perheoikeutta koskevia kysymyksiä. FI 3 FI

4 Nizzan sopimuksen voimaantulopäivän eli 1. päivän helmikuuta 2003 jälkeen voimassa on kaksi järjestelmää eli säännönmukainen yhteispäätösmenettely ja menettely, jossa neuvosto tekee yksimielisen päätöksen Euroopan parlamenttia kuultuaan. Viimeksi mainittu menettely on poikkeusmenettely, joka on varattu perheoikeutta koskevia kysymyksiä sisältäville toimenpiteille. Tavallisesti tällaista eroa ei ole vaikea tehdä. Kukaan ei esimerkiksi kiistä, että perustamissopimuksessa määritellyssä merkityksessä perheoikeuteen kuuluvat avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevat asiat. Kun uudella Bryssel II -asetuksella poistettiin eksekvatuurimenettely tapaamisoikeutta koskevilta tuomioilta, tunnustettiin luonnollisesti, että kyseinen asetus vaikuttaa perheoikeudellisissa asioissa kansallisiin oikeusjärjestelmiin. Koska yksimielisyysperiaate säilytettiin Nizzan sopimuksen voimaantulosta huolimatta, jäsenvaltiot voivat olla varmoja siitä, ettei yhtään yhteisön oikeuden sääntöä hyväksytä ilman niiden suostumusta asioissa, jotka koskevat perheen sisäisiä suhteita varsinkin vanhempien muutettua erilleen. Esimerkkeinä voidaan mainita muun muassa oikeus lapsen huoltoon, lapsen tapaamisoikeus ja lapsen luvattoman poisviennin seuraukset. Koska kyseessä on perhesuhteiden ydin ja yhteisön lainsäätäjän toimet koskettavat itse perheen rakennetta, yksimielisyysperiaatteen säilyttäminen on ymmärrettävää. Ei ole epäilystäkään siitä, etteikö oikeutta lapsen huoltoon ja tapaamisoikeutta koskevan tuomion tunnustaminen tai jättäminen tunnustamatta vaikuttaisi suoraan lapsen ja vanhempien suhteeseen ja näin perhesuhteiden vakauteen eli alaan, jolle on hyvin luonteenomaista jäsenvaltioiden väliset oikeudelliset ja kulttuuriset erot. Sitä vastoin on aloja, joilla tällainen yhteys perhesuhteiden vakauteen ei ole niin selkeä, ja perustamissopimuksen 67 artiklan 5 kohdan toisen luetelmakohdan soveltaminen kyseisillä aloilla johtaa erityisen epätyydyttäviin tuloksiin. Tämä koskee myös elatusavun perintää. Asetusehdotuksessa olisi otettava huomioon itse elatusvastuun käsitteen kaksinaisuus, eli elatusvastuun lähtökohta on perheessä mutta sen toteutus on rahaan liittyvä asia, aivan kuten minkä tahansa muunkin saatavan. Kuten aiemmin on jo todettu, yhteisön lainsäätäjä on itse tähän mennessä aina katsonut, että elatusapuun voidaan soveltaa yksityisoikeudellisissa asioissa harjoitettavaa oikeudellista yhteistyötä koskevia yleisiä oikeussääntöjä kuten mihin tahansa muuhun saatavaan. Elatusapu on sen vuoksi sisällytetty 27. syyskuuta 1968 tehdyn Brysselin yleissopimuksen rakennetta noudattavan Bryssel I -asetuksen soveltamisalaan, perheoikeus puolestaan ei. Sitä vastoin uuteen Bryssel II -asetukseen sisältyvät keskeiset perheoikeuteen liittyvät tekijät (avioero, vanhempainvastuu) mutta ei elatusapu. Elatusapusaatavat on sisällytetty myös TEEasetukseen, joka on hyväksytty yhteispäätösmenettelyä noudattaen. Elatusapua koskeva komission uusi asetusehdotus sijoittuu selkeästi erilaiseen yhteyteen. Päinvastoin kuin Bryssel I- ja TEE-asetukset, joissa elatusapu on ainoastaan toissijaisessa asemassa yksityisoikeudellisia saatavia koskevia yhteisiä sääntöjä sovellettaessa, komission uusi ehdotus koskee yksinomaisesti elatusapua ja siinä vahvistetaan asiaa koskevia erityissääntöjä. Koska elatusapu on asetusehdotuksen yksinomainen kohde, sen perusteella määräytyy asetuksen oikeudellinen luonne. FI 4 FI

5 Koska elatusapu liittyy luonteeltaan selkeästi perheeseen, elatusapuun erityisesti keskittyvä yhteisön lainsäädäntö koskee perustamissopimuksen 67 artiklan 5 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti perheoikeutta ja jää yksityisoikeudellisissa asioissa harjoitettavaa oikeudellista yhteistyötä koskevien yleisten oikeussääntöjen jotka kuuluvat yhteispäätösmenettelyn piiriin ulkopuolelle. Vaikka tämä päätelmä onkin oikeudellisesti vääjäämätön, se ei johda tyydyttävään tulokseen. Vaikka elatusapu koskee perheoikeutta, se on kuitenkin vain yksi hyvin erityinen perheoikeuden osa. Sen jälkeen kun elatusvastuu on tunnustettu ja vahvistettu oikeuden tuomiolla tai muulla siihen verrattavalla asiakirjalla, se muuttuu saamiseksi ja siihen sovellettava oikeusjärjestelmä eroaa tuskin lainkaan varallisuusoikeutta ohjaavasta yleisestä järjestelmästä. Näillä perusteilla elatusapu on myös sisällytetty Bryssel I -asetuksen soveltamisalaan. Sikäli kuin yhteisön oikeus ainoastaan helpottaa elatusapua koskevan tuomion saamista ja varmistaa tuomion liikkuvuuden ja täytäntöönpanon kaikkialla unionissa, se vain varmistaa elatusapuun oikeutetun oikeussuojan saatavuuden ja saatavan tosiasiallisen toteutumisen. Tässä yhteydessä yhteisön lainsäädäntötyö liittyy ennen kaikkea varallisuusoikeuteen. Elatusapusaatava on toki saatavana erityislaatuinen, mutta se on silti saatava eli perittävä rahasumma, ja elatusapusaatavan perimiseksi käytettävissä olevat välineet on helppo yksilöidä ja niitä voidaan soveltaa kaikenlaisiin muihin rahaan liittyviin tuomioihin. Näitä välineitä ovat kansainvälisten yhdenmukaistettujen toimivaltasääntöjen soveltaminen, koko Euroopan unionissa tunnustetun täytäntöönpanoperusteen antaminen, pankkitalletusten ulosmittaus tai palkanpidätys ja jäsenvaltioiden välinen tehokas yhteistyö käyttöönotettujen oikeudellisten mekanismien toiminnan tukena. 3. MAHDOLLINEN RATKAISU Perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla neuvosto voi Euroopan parlamenttia kuultuaan yksimielisesti päättää, että perustamissopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä sovelletaan kaikkiin perustamissopimuksen kolmannen osan IV osastossa tarkoitettuihin aloihin tai osaan niistä. Oikeudellisesti on siis mahdollista siirtää elatusapuun liittyvät asiat yksimielisyyttä edellyttävästä menettelystä yhteispäätösmenettelyyn. Jos neuvosto tekee tällaisen päätöksen, joka mahdollistaa sillan yksimielisyyden ja yhteispäätösmenettelyn välillä, syntyy kahdenlaista etua. Ensinnäkin päätös olisi elatusavun erityisluonteen mukainen. Vaikka millään muotoa ei voida kiistää sitä, että elatusavun ja perhesuhteiden välillä on tiivis yhteys, elatusapusaatavan periminen ei todellisuudessa kuitenkaan vaikuta suoraan näiden suhteiden ytimeen. Toisin kuin tapaamisoikeutta koskeva tuomio, elatusapua koskeva tuomio ei täytäntöönpantuna vaikuta perheenjäsenten välisten suhteiden luonteeseen tai edellytyksiin. Yksimielisyysperiaatteen tarkoituksena on ennen kaikkea ottaa huomioon perherakennetta koskevat jäsenvaltioiden säännöt, eikä sen soveltaminen elatusapuun ole näin ollen perusteltua. Tällaisen sillan ansiosta elatusapua koskeviin erityissääntöihin voitaisiin myös soveltaa samaa lainsäädäntömenettelyä ja Euroopan parlamentin samoja valtaoikeuksia kuin esimerkiksi TEE-asetukseen. Kyseisessä asetuksessa vahvistetaan yhteiset säännöt, joita sovelletaan elatusavun perintään samaan tapaan kuin minkä muun tahansa saatavan perintään. FI 5 FI

6 Kun otetaan huomioon itse elatusavun luonne ja lainsäädännöllinen yhteys, jossa yhteisö on tähän mennessä tällä alalla toiminut, vaikuttaa oikeudellisesti tarkoituksenmukaiselta ja poliittisesti toivottavalta soveltaa elatusapuun perustamissopimuksen 251 artiklassa vahvistettua yhteispäätösmenettelyä. 4. PÄÄTELMÄ Edellä olevan perusteella komissio kehottaa, että neuvosto päättää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti, että 65 artiklassa tarkoitettuihin, elatusapua koskeviin toimenpiteisiin sovelletaan 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä. FI 6 FI

7 LIITE NEUVOSTON PÄÄTÖS Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn soveltamisesta perustamissopimuksen 65 artiklan nojalla toteutettaviin, elatusapua koskeviin toimenpiteisiin EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan, ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon, sekä katsoo seuraavaa: 1) Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen Euroopan yhteisöllä on toimivalta hyväksyä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 65 artiklassa määrättyjä toimenpiteitä, jotka koskevat oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa. 2) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 67 artiklan 5 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti, sellaisena kuin kyseinen kohta on Nizzan sopimuksen perusteella, neuvosto päättää perustamissopimuksen 65 artiklassa tarkoitetuista toimenpiteistä 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen, lukuun ottamatta perheoikeutta koskevia kysymyksiä. 3) Perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan määräysten nojalla neuvosto voi Euroopan parlamenttia kuultuaan yksimielisesti päättää, että perustamissopimuksen 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä sovelletaan kaikkiin perustamissopimuksen kolmannen osan IV osaston soveltamisalaan kuuluviin aloihin tai osaan niistä, ja hyväksyä Euroopan yhteisöjen toimivaltaan liittyviä määräyksiä. 4) Yksityisoikeudellisissa asioissa harjoitettavan oikeudellisen yhteistyön alalla sovelletaan Nizzan sopimuksen voimaantulon jälkeen kahta erilaista järjestelmää eli säännönmukaista yhteispäätösmenettelyä ja menettelyä, jossa neuvosto tekee yksimielisen päätöksen Euroopan parlamenttia kuultuaan ja joka on perheoikeutta koskevia kysymyksiä sisältäville toimenpiteille varattu poikkeusmenettely. 5) Joskus voi olla vaikea määritellä, missä kulkee raja, joka erottaa perheoikeutta koskevat toimenpiteet muista toimenpiteistä. Näin on esimerkiksi elatusavun alalla, sillä elatusvastuu on luonteeltaan kaksinaista: se on perheeseen liittyvää, sillä elatusvastuu syntyy yleensä perhesuhteessa, mutta myös rahaan liittyvää, sillä elatusapu on saaminen, rahasumma. 6) Neuvosto on jo ottanut tämän erityisseikan huomioon hyväksyessään tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 22 päivänä joulukuuta 2001 asetuksen (EY) N:o 44/2001, jonka soveltamisalaan kuuluu elatusapu mutta ei perheoikeus. FI 7 FI

8 7) Kun Nizzan sopimuksen voimaantulon jälkeen hyväksyttiin riitauttamattomia vaatimuksia koskevan eurooppalaisen täytäntöönpanoperusteen käyttöönotosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 asetus (EY) N:o 805/2004, noudatettiin perustamissopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä, vaikka asetuksen soveltamisalaan kuuluu myös elatusapu. 8) Kun otetaan huomioon elatusavun erityinen luonne, olisi päätettävä, että elatusapu kuuluu vastedes perustamissopimuksen 251 artiklassa tarkoitetun menettelyn soveltamisalaan. 9) Tanskan asemaa koskevan, Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn pöytäkirjan 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän päätöksen tekemiseen, eikä päätös siten sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan. 10) Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemaa koskevan, Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn pöytäkirjan 3 artiklan mukaisesti kyseiset jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet haluavansa osallistua tämän päätöksen tekemiseen ja soveltamiseen, ON PÄÄTTÄNYT SEURAAVAA: 1 artikla Neuvosto noudattaa 1 päivästä tammikuuta 2006 alkaen perustamissopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä hyväksyessään perustamissopimuksen 65 artiklassa tarkoitettuja, elatusapua koskevia toimenpiteitä. 2 artikla Perustamissopimuksen 251 artiklaa sovelletaan neuvoston Euroopan parlamentilta ennen 1 päivää kesäkuuta 2006 saamiin lausuntoihin, jotka koskevat ehdotuksia toimenpiteiksi, joiden osalta neuvosto tekee ratkaisunsa tämän päätöksen nojalla perustamissopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta FI 8 FI