1 Työjaoston VM037:00/2016 muistio VM/700/ /2016

Transkriptio

1 1 Maakuntien valtakunnallisten palvelukeskusten valmistelu: Toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskukseen sijoitettavia vesistörakenteita koskevat erityiskysymykset 1. Työjaoston esitys Maakuntauudistuksen projektiryhmä hyväksyi esityksen vesitalous- ja kalataloustehtäviin liittyvien vesistörakenteiden omistajuuden sijoittamisesta maakuntien yhteiseen tilakeskukseen edellyttäen, että laaditaan tarkempi selvitys vesistörakenteisiin liittyvistä lupa- ja vastuukysymyksistä sekä niihin liittyvästä maakuntien ohjaustoimivallasta tilakeskukseen nähden. Työjaosto esittää, että maakunta toimii vesilaissa tarkoitettuna hankkeesta vastaavana eli vastaa vesilaissa tarkoitetun vesitaloushankkeen valmistelusta, toteuttamisesta, käytöstä, toiminnan harjoittamisesta sekä viime kädessä luvanhaltijana myös tilakeskuksen tehtäväksi järjestettävästä kunnossapidosta. Maakunta huolehtii esimerkiksi vesilain mukaisten lupien luonnontaloudellisten ja muiden toimenpidevelvoitteiden hoidosta ja lupien tarkistamisesta. Riittävien lupiin ja sopimuksiin perustuvien käyttöoikeuksien siirtyminen lupien mukana varmistetaan. Vesistörakenteiden ylläpitoon, perusparannuksiin, velvoitteiden hoitoon ja käyttöön tarvittavat valtion talousarvion momentin erillismäärärahat, lukuun ottamatta Inarin säännöstelyyn liittyviä määrärahoja, sisällytetään maakuntien yleiskatteelliseen rahoitukseen. Tilakeskus, joka huolehtii omistukseensa tulevien vesistörakenteiden ylläpidosta, perii maakunnilta vuokrina rakenteisiin kunnossapidosta ja peruskorjauksista aiheutuvat kustannukset. Vuokrajärjestelmä kattaa myös tilakeskuksen kustannukset vesistörakenteiden parissa työskentelevästä henkilöistä sekä tätä vastaavan osuuden yhtiön hallinnosta ja yleiskuluista. Riskinkantokyky mitoitetaan vastaamaan rakenteiden ylläpidon normaaleja riskejä ja laajat ennakoimattomat vahingot suljetaan pois. Vuokra mitoitetaan rakenteiden kunnossapitosuunnitelman pohjalta pitkän aikavälin kustannuksiin. Tilakeskuksella on mahdollisuus periä korkeampaa vuokraa laajemman peruskorjauksen tai -parannuksen yhteydessä. Maakunta kantaa ja vastaa erilaisissa vesilain mukaisia lupia koskevissa menettelyissä. Valtio vastaa valtion omistusaikana tapahtuneista laiminlyönneistä aiheutuneista vahingoista. Tarpeelliset täydennykset lainsäädäntöön Kiinteistöomaisuutta koskevat voimaanpanolain mukaiset menettelyt laajennetaan koskemaan myös vesistörakenteita. Vesioikeudellisten lupien siirrosta säädetään voimaanpanolaissa siten, että luvanhaltijaksi tulee se maakunta, jonka alueella hanke ja sen vaikutukset sijaitsevat. Hankkeissa, joiden merkittävät vaikutukset jakautuvat usean maakunnan alueelle, tulevat luvanhaltijaksi kaikki vaikutusalueen maakunnat. Nämä maakunnat ja luvat yksilöidään asetuksessa. Maakunnan viranomaistoiminnan riippumattomuus maakunnan ollessa vesilain mukaisessa menettelyssä itse asianosaisena varmistetaan.

2 2 2. Toimeksianto Maakuntauudistuksen projektiryhmä hyväksyi kokouksessaan jatkovalmistelun pohjaksi esityksen vesitalous- ja kalataloustehtäviin liittyvien vesistörakenteiden omistajuuden sijoittamisesta maakuntien yhteisesti omistamaan kiinteistöyhtiöön eli tilakeskukseen (Toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskukseen) edellyttäen, että laaditaan tarkempi selvitys vesistörakenteisiin liittyvistä lupa- ja vastuukysymyksistä sekä niihin liittyvästä maakuntien ohjaustoimivallasta tilakeskukseen nähden. Vesistörakenteisiin liittyvät kustannukset katetaan maakuntien maksamalla vuokralla. Maakuntien tilakeskuksen ohjausryhmä asetti työjaoston selvittämään ja valmistelemaan esitys vesistörakenteita koskevissa kysymyksissä. Työjaoston kokoonpano oli neuvotteleva virkamies Leena Westerholm MMM, pj, neuvotteleva virkamies Mikko Saarinen, VM, hallitussihteeri Johanna Korpi, YM, lainsäädäntöneuvos Pekka Kemppainen, MMM, selvityshenkilö Olavi Hiekka, Senaatti-kiinteistöt, maakuntajohtaja Jussi Rämet, Pohjois-Pohjanmaan maakuntaliitto, varajäsen suunnittelujohtaja Antti Saartenoja, Etelä-Pohjanmaan maakuntaliitto, johtaja Aulis Rantala Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus, vesistöpäällikkö Visa Niittyniemi, Kaakkois-Suomen ELY-keskus, palvelujohtaja Miikka Halonen, KEHA-keskus ja projektipäällikkö Elina Ojala, MMM sihteeri. Työjaosto kokoontui neljä kertaa. Kuulemiset Työjaosto kuuli asiantuntijana lainsäädäntöneuvos Jari Salilaa oikeusministeriöstä sekä aluehallintovirastojen edustajia johtaja Tarja Savea-Nukalaa Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue, ja johtaja Erkki Kantolaa, Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue. Työjaoston kuultavina olivat myös liikenne- ja viestintäministeriön toimialalta ylijohtaja Raimo Tapio ja johtaja Laura Kuistio Liikennevirastosta. Kuulemisessa käsiteltiin erityisesti vesilain mukaisten lupien sijoittamisen edellytyksiä. Yhteenvetona voidaan todeta, että sekä oikeusministeriö että aluehallintovirastot pitivät tärkeänä lupien ja niiden edellyttämien pysyvien käyttöoikeuksien säilyttämistä yhtenäisinä, ja pitivät suositeltavina selkeitä ja yksinkertaisia ratkaisuja. Lupien mukaisten vastuiden järjestämistä sopimuksilla pidettiin ongelmallisena lupaviraston työtaakan kannalta. Kuultavat eivät nähneet oikeudellisia esteitä lupien hallinnan siirtämiselle joko maakunnan tai tilakeskuksen vastuulle tai vastuiden järjestämiselle sopimuksilla. Myöskään liikennevirastossa ei nähty esteitä valtion infraomaisuuden tai siihen liittyvien lupien hallinnan siirtämiselle osakeyhtiöön. Kuulemisiin liittyvässä keskustelussa työjaostossa todettiin, että ELY-keskusten hallinnoimiin vesistörakenteisiin liittyviä vastuita on jo nyt monin tavoin järjestetty sopimuksin, ja että omistus ja luvan hallinta eivät aina ole samalla taholla. Todettiin myös, että lupiin liittyviä käyttöoikeuksia ei ole tarkoitus erottaa luvista, vaan nimenomaan järjestää ne samalle taholle. 3. Vesitalousluvat ja vesistörakenteet ELY-keskusten hallinnassa on yli 250 maa- ja metsätalousministeriön toimialan vesitalous- ja kalataloustehtäviin liittyvää vesitaloudellista lupaa ja niihin liittyviä vesistörakenteita. Vesistörakenteiden käyttötarkoituksia ovat tulvasuojelu, maankuivatus, vedenhankinta, vesivoima, vesiliikenne, virkistyskäyttö ja kalatalous. Näistä patoturvallisuuslain mukaisesti luokiteltuja patoja on 46. Näistä suurimman vahingonvaaran aiheuttavia 1. luokan patoja, jotka liittyvät ELY-keskusten vastuulla oleviin tekojärviin, on 12 kpl. Rakenteet liittyvät alueiden tarpeita palvelevaan tulvasuojeluun ja maankuivatukseen, jota aiemmin toteutettiin valtion toimesta rakenteiden jäädessä valtion vastuulle. Nykyisin vastaavia hankkeita ei enää tueta valtion

3 3 omina hankkeina, vaan hankkeet toteutetaan paikallisten toimijoiden vastuulla valtion avustusmuotoisen harkinnanvaraisen tuen turvin. Vesistörakenteisiin ja valtion vesitaloudellisiin lupiin liittyviä tehtäviä ovat: 1. Vesirakenteiden hallinta (omistajuus) on keskitetty Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukseen; 2. Luvanhaltijan tehtävät eli lupamääräysten mukaisten vastuiden ja velvoitteiden hoitaminen kuten kantaminen ja vastaaminen mahdollisissa vahinko- ja korvausasioissa, lupamääräysten mukaiset selvitys- ja tarkistamisprosessit, patoturvallisuuslain mukaiset padon omistajan vastuut sekä kalataloudelliset yms. kompensaatio- ja tarkkailuvelvoitteet, joista kukin ELY vastaa alueellaan; 3. Rakenteiden kunnossapito ja perusparannukset rakenteen pitämiseksi vesilain ja patoturvallisuuslain vaatimusten mukaisessa kunnossa ja turvallisena. Työt hankitaan sekä erillisinä urakoina että osana L-vastuualueiden teiden hoidon alueurakoita sekä toteutetaan vielä vähäisessä määrin omana työnä, ja joiden valtakunnallinen koordinointi on keskitetty Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukseen; 4. Käyttötehtävät eli vesistön säännöstelyn suunnittelu- ja ohjaustehtävät ja vesirakenteiden luvanmukainen käyttö sekä näihin säännöstelyihin liittyvä tulvariskien hallinta ja sen vaatima suunnittelu kyseisissä vesistöissä. Tehtävän hoito edellyttää koko vesistöalueen tuntemusta ja hallintaa sekä vesitaloudellista erityisosaamista. Tehtävät on keskistetty vesistöalueista muodostettuihin suuralueisiin. Vesistörakenteiden kannalta keskeinen alueellinen kokonaisuus on vesistöalue, sillä vesistössä tehtävät toimet (esim. virtaaman säännöstely) vaikuttavat koko alapuoliseen vesistöalueeseen. Tärkein osa ELY-keskusten vastuulla olevista hankkeista on edelleen alkuperäisen tarkoituksen mukaisessa aktiivista ylläpitotoimintaa vaativassa käytössä esim. tulvariskien hallinnassa. Ilmaston muuttuessa ja sään ja vesiolojen ääri-ilmiöiden yleistyessä tarve tulvariskien hallinnan parantamiseen sekä valtion vesistörakenteiden hoidon ja käytön sekä

4 4 ylläpidon kehittämiseen ja tehostamiseen kasvaa. Kunnossapidon ja lupien hallinnan laiminlyönneistä aiheutuvat riskit kasvavat ympäristö- ja käyttöolosuhteiden muutosten myötä. Vesistörakenteisiin ei sisälly kiinteistöomistusta. Jos hankkeisiin on niiden toteutuksen yhteydessä kuulunut maa- ja vesialueita, on ne valtion kiinteistöstrategian mukaisesti siirretty Metsähallitukselle. Vesistörakenteisiin liittyvä kiinteä omaisuus muodostuu itse rakenteesta ja pysyvästä käyttöoikeudesta. Lukumääräisesti huomattavassa osassa vesistöhankkeita ei ole jatkuvaa tarvetta luvanhaltijan käytännön toimiin. Tällaiset hankkeet ovat esimerkiksi uomien perkauksia tai maankuivatustarkoituksessa tehtyjä järvenlaskuhankkeita, jotka vuosien saatossa ovat saavuttaneet uuden luonnontilan. Tällaisiin hankkeisiin saattaa kuitenkin liittyä kertaluonteista toimenpidetarvetta yksittäisen ongelmarakenteen poistamiseksi tai muutoin pysyvän ratkaisun aikaansaamiseksi. Viime vuosina myös virkistyskäyttöä palvelevat vedenkorkeuden nostohankkeet ovat yleistyneet. ELY-keskusten vastuulla on muutamia kalataloudellisten kunnostushankkeiden lupia. Niissä ylläpidettävien rakenteiden määrä ja kunnossapitotarve on melko vähäinen. Vesitalouslupiin ja niihin liittyvien rakenteiden hoitoon käytetään vuosittain noin 8 milj., josta kunnossapidon ja perusparannuksen osuus oli 60 % ja luonnontaloudellisten ja teknisten hoito-, seuranta- ja ylläpitovelvoitteiden osuus vajaat 30 %. Käytetyt määrärahat ja henkilötyöpanokset ovat selvästi suurimmat Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksessa ja seuraavaksi Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa. Määrärahojen käytössä kolmanneksi suurin alue on Lappi, jossa määrärahat kuluivat pääasiassa Venäjän ja Norjan kanssa tehdyn valtiosopimuksen perusteella toteutetusta Inarijärven säännöstelystä velvoitteisiin. Henkilötyöpanokset kohdistuivat samoin kuin valtion vastuulla olevat rakenteet ja niihin käytetyt erillismäärärahat. Vesistörakenteiden kirjanpitoarvo ELY-keskusten taseessa vuonna 2016 oli noin 75 milj. euroa. Vesistörakenteisiin liittyviin tehtäviin suunnataan vuosittain noin 50 htv:tä. Tästä noin puolet on katettu toimintamenomäärärahoin, ja noin puolet, pääosin kunnossapito- ja perusparannustehtäviä, erillismäärärahoin. Henkilöitä tehtävien hoitoon osallistuu lähes kaksinkertainen määrä htv-määrään nähden, koska niitä hoidetaan samalla henkilöstöllä kuin muitakin vesitaloustehtäviä. Vesistörakenteisiin liittyy vesitaloudellisten lupien lisäksi valtion yksityisoikeudellisia sopimuksia hyödynsaajien kuten vesivoimayhtiöiden tai maankuivatusta varten perustettujen vesioikeudellisten yhteisöjen kanssa. Sopimusten mukaisten hankkeiden käyttötarkoituksia ovat erityisesti tulvasuojelu, vesivoima, maankuivatus ja kalatalous. Yksityisoikeudelliset sopimukset liittyvät kunnossapito-, käyttö-, hoito-, kunnostus- ja tarkkailutoimiin. ELY-keskusten hallinnassa on myös joitakin ympäristöministeriön toimialan vesiensuojelutehtävään liittyviä vesistörakenteita. Myös Liikenneviraston, Metsähallituksen ja Luonnonvarakeskuksen hallinnassa on niiden tehtäviin liittyviä valtion vesistörakenteita. 4. Vesitaloudellisiin lupiin ja yksityisoikeudellisiin sopimuksiin liittyvät vastuut Vesitaloudellisiin lupiin ja yksityisoikeudellisiin sopimuksiin liittyviä vastuita ovat lupien mukaiset ja sopimusten mukaiset velvoitteet, velvoite rakenteiden pitämiseksi luvan ja patoturvallisuuslain vaatimusten edellyttämässä kunnossa, patoturvallisuuslain mukaiset muut velvoitteet, lupaehtojen mukainen säännöstelykäyttö ja juoksutusten hoito sekä vastuut mahdollisista aiheutuneista vahingoista. Luvanhaltijalla on vastuu luvan tarkistamisesta, ja luvanhaltija kantaa ja vastaa vesilain mukaisissa menettelyissä.

5 5 Vesilain 17 luvun 7 :n mukaan lupiin liittyvät velvollisuudet siirtyvät omistajanvaihdoksessa uudelle omistajalle. Myös luvanhaltijan toisen kiinteistöön ja muuhun omaisuuteen kohdistuva oikeus pysyy voimassa omistajanvaihdoksesta huolimatta. Valtion vesistörakenteisiin liittyviä sopimuksia on monenlaisia, esimerkiksi: ennen hankkeiden lupahakemusta tehdyt sopimukset tulevan hankkeen toteuttamisesta, yleensä valtion ja voimayhtiön välinen sopimus maanomistajien kanssa hankkeiden toteuttamista varten tehdyt sopimukset käyttöoikeuksista ja vahingonkorvauksista kunnossapidosta tehdyt sopimukset, joilla valtion velvoitteita on siirretty esim. kunnalle, hankkeesta hyötyä saavalle yhteisölle tai maanomistajalle kunnossapidosta ja käytöstä tehdyt sopimukset, jolla hankkeen luvanhaltijan velvoitteita on siirretty valtiolle sopimukset rakenteen omistamisen luovuttamisesta (esim. silta kunnalle tai tiehoitokunnalle) valtion viranomaisten väliset sopimukset, konsulttisopimukset rakenteiden ylläpidosta, velvoitteiden hoidosta ym. sopimukset paikallisten säännöstelyn hoitajien kanssa pitkäaikaiset vuokrasopimukset, esim. hydrologisista havaintoasemista sähkösopimukset ja muut vastaavat sopimukset. Vesistörakenteiden kunnossapito ja perusparannus Vesistörakenteet on pidettävä vesilainsäädännön mukaisen luvan edellyttämässä kunnossa. Patoturvallisuuslaki edellyttää patojen turvallista kuntoa. ELY-keskusten hallinnoimien vesistörakenteiden kunnossapitoon ja perusparannuksiin käytetään vuosittain noin 5 milj. maa- ja metsätalousministeriön myöntämää momentin erillismäärärahaa. Tästä määrärahasta Inarin säännöstelyluvan mukaisia kuluja on vuosittain noin euroa. Normaalitilanteessa rakenteiden kunnossapito ja perusparannukset on voitu tämän määrärahan puitteissa ohjelmoida siten, että rakenteet on voitu pitää vesitalousluvan edellyttämässä ja patoturvallisuuslain vaatimukset täyttävässä kunnossa. Lisäbudjettimenettelyllä on voitu suunnata lisämäärärahoja esim. poikkeuksellisista tulvista aiheutuneisiin korjaustarpeisiin luvulla on yllättäviin menoihin suunnattu määrärahoja vain kerran; vuoden 2013 lisäbudjetissa suunnattiin 2 milj. euroa syksyn 2012 tulvien yhteydessä välttämättömiksi osoittautuneiden perusparannustoimenpiteiden toteuttamiseen. Kunnossapitoon suunnattujen määrärahojen puitteissa on myös toteutettu rakenteiden teknistä päivittämistä ja käytön automatisointia, kaukokäyttöä ja -valvontaa. Nämä investoinnit ovat edellytys rakenteiden tehokkaalle käytölle sekä tehtävien keskittämiselle. Patoturvallisuuslain mukaiset velvoitteet Patoturvallisuuslain (949/2009) velvoitteet kohdistuvat padon omistajaan, joka on patoturvallisuuslaissa tarkoittaa padon omistajaa, haltijaa tai sitä, jonka tehtävänä on huolehtia padon suunnittelusta, rakentamisesta, käytöstä ja kunnossapidosta. Lain mukaan padon omistaja on velvollinen pitämään padon sellaisessa kunnossa, että pato toimii suunnitellulla tavalla ja on turvallinen. Patoa tulee käyttää siten, että käytöstä ei aiheudu vaaraa ihmishengelle ja terveydelle. Padon käytön turvallisuuden varmistamiseksi 1- ja 2-luokan padoilla on oltava riittävät turvajärjestelyt. Padon omistajan tulee järjestää luokitellun padon kunnon ja toimivuuden jatkuva tarkkailu tarkkailuohjelman mukaisesti. Padon omistajan on tarkastettava padon kunto ja turvallisuus vähintään kerran vuodessa tehtävässä vuositarkastuksessa sekä vähintään viiden vuoden välein suoritettavassa määräaikaistarkastuksessa, johon myös patoturvallisuusviranomainen voi osallistua. Padon omistaja vastaa mahdollisista pato-onnetto-

6 6 muuksista aiheutuvista vahingoista siten kuin vahingonkorvauslaissa (412/1974), vesilaissa (587/2011) ja laissa ympäristövahinkojen korvaamisesta (737/1994) säädetään. Padon omistajalla on velvollisuus pato-onnettomuuksien ehkäisemiseen ja onnettomuudesta aiheutuvien vahinkojen rajoittamiseen. Patoturvallisuuslain mukaisten velvoitteiden hoito sisältyy vesistörakenteiden kunnossapidon, hoidon ja käytön menoihin. Lupavelvoitteet ELY-keskusten hallinnoimien vesistörakenteiden vesilain mukaisten lupavelvoitteiden hoitoon käytetään vuosittain noin. 2 milj. maa- ja metsätalousministeriön myöntämää momentin erillismäärärahaa. Tähän määrärahaan sisältyy Inarin säännöstelyluvan mukaisten kalatalousvelvoitteiden hoidon kustannuksia. Vesitalouslupien mukaiset velvoitteet käsittävät: rakenteiden kunnossapitoa (esimerkiksi padot, luukut, penkereet, ja pumppaamot ) muita teknisiä ylläpitovelvoitteita kuten esimerkiksi sortumien korjaukset ja vesistön kunnostusvelvoitteet, rakenteiden käyttöä lupien juoksutus- ja säännöstelymääräysten mukaisesti, vedenkoreuden ja virtaaman seurantaa, vesiluontoon ja -ympäristöön sekä kalastoon ja kalastukseen kohdistuvien vaikutusten tarkkailua sekä kalataloudellisia hoitovelvoitteita kuten kalanpoikasten viljelyä ja istuttamista sekä ylisiirtoa ja muita vastaavia hoitovelvoitteita. Lisäksi lupiin voi sisältyä velvoitteita saattaa määräajoin vireille lupamääräysten tarkistaminen esimerkiksi luvassa määrättyjen selvitysten ja tarkkailujen tulosten perusteella. Käyttö Säännöstelyjä on hoidettava ja vesistörakenteita on käytettävä luvan juoksutus- ja säännöstelymääräyksiä noudattaen. ELY-keskusten hallinnoimien vesistörakenteiden operatiiviseen käyttöön suunnataan vuosittain alle 1 milj. maa- ja metsätalousministeriön myöntämää momentin erillismäärärahaa. Operatiivista käyttöä voidaan rakenteiden teknisen päivittämisen myötä keskittää. Operatiivinen käyttö on myös mahdollista ulkoistaa. Varsinainen säännöstelyjen suunnittelu tehdään virkatyönä. Tätä erityisosaamista vaativaa tehtävää ei voida käytännössä erottaa maakuntiin siirtyvästä vesivarojen käytön ja hoidon tehtävästä lisäämättä tehtävään käytettäviä voimavaroja ja osaamista merkittävästi. Vastuu vahingonvaarasta ELY-keskusten hallinnoimien vesistörakenteiden vahingonvaara aiheutuu lähinnä patorakenteista. Padon omistaja vastaa rakenteen teknisestä pettämisestä aiheutuneesta vahingosta sekä käytöstä aiheutuvista vahingoista. Mahdollisissa ympäristövahingoissa omistajalla on aina ankara vastuu riippumatta tuottamuksellisuudesta. ELY-keskusten hallinnoimiin vesistöpatoihin ei liity suuria ympäristövahinkojen riskejä. Tyypillisesti vesistön tulvavahingot eivät ole vesistössä sijaitsevan rakenteen omistajan tai luvanhaltijan vastuulla vaan aiheutuvat luonnontulvista. Tulvatilanteessa, joka ylittää padon mitoitustulvan, padon sortuminen on siis luonteeltaan tulvavahinko. Valtakunnallisesti ELY-keskusten omistamien patojen taloudelliset vahinkoarvot ovat yhteensä luokkaa milj. euroa. Maakunnittain suurimmat ELY-keskusten omistamien patojen vahingot jakaantuvat Etelä- ja Pohjois-Pohjanmaan kesken. Pato-onnettomuuden riski on suuresta

7 7 vahingonvaarasta huolimatta pieni, sillä pato-onnettomuuksien todennäköisyys on erittäin pieni. Vahingonvaaraltaan suurimpien rakenteiden vesilain mukaiset luvat on siirretty valtiolta aikanaan voimayhtiöille. Patovahinkoihin voi varautua vakuutuksin, mutta tämä ei ole Suomessa yleinen käytäntö. 5. Vesitalous- ja kalataloustehtäviin liittyvien vesioikeudellisten lupien hallinnan sijoittamisen edellytykset Esteellisyys Hallintoasian puolueeton käsittely on varmistettava ELY-keskuksen ollessa asianosaisena ELYlain 20 :n mukaan. ELY-keskuksella on vesilain mukaisissa vesitalousasioissa useita eri rooleja. ELY-keskus toimii paitsi vesilaissa tarkoitettuna valvontaviranomaisena myös patoturvallisuusviranomaisena ja kalatalousviranomaisena sekä huolehtii tulvariskien hallintaan ja vesienhoidon ja merenhoidon järjestämiseen liittyvistä tehtävistä. ELY-keskus toimii myös vesistörakenteiden ja niitä koskevien vesioikeudellisten lupien haltijana. Nämä ELY-keskuksen tehtävät on työjärjestyksellä eriytetty keskuksen viranomaistehtävistä. Patoturvallisuusvalvonnan riippumattomuus on järjestetty keskittämällä tehtävää Kainuun ELY-keskukseen, jonka hallinnassa ei ole patoja. Viranomaisroolissa ELYkeskus valvoo rakenteita ja niitä koskevien lupien noudattamista yhdenmukaisesti rakenteen omistajasta ja luvan haltijasta riippumatta. Tehtävien siirron myötä maakunta huolehtisi kalatalouden, patoturvallisuuden ja tulvariskien hallinnan viranomaistehtävistä sekä valvoisi näissä tehtävissä myös yleistä etua. Valvonnan puolueettomuus on varmistettava myös maakunnassa. Luvan hallinnan erottaminen rakenteiden omistuksesta Luvan haltijalla eli vesitaloushankkeesta vastaavalla on oltava tarvittavat oikeudet hankkeen vaatimiin rakenteisiin sekä rakenteita varten tarvittaviin maa- ja vesialueisiin. Oikeus rakenteisiin ja alueisiin voi vesilain mukaan perustua muuhunkin kuin omistusoikeuteen, esimerkiksi vuokraoikeuteen. Vesilaissa säädettyjen edellytysten täyttyessä lupaviranomainen voi lisäksi myöntää hankkeesta vastaavalle pysyvän käyttöoikeuden muun muassa toiselle kuuluvaan maa- tai vesialueeseen. Tällainen käyttöoikeus pysyy voimassa luvan haltijan tai alueen omistajan vaihtumisesta huolimatta. Vaikka vesilain järjestelmässä luvan hallinta on mahdollista erottaa hanketta varten tarvittavien rakenteiden omistuksesta, erottamisesta mahdollisesti aiheutuvat tulkintatilanteet sekä järjestelyn vaatimat sopimusrakenteet maakunnan ja kiinteistöyhtiön välillä on arvioitava ja pystyttävä ratkaisemaan niin, että ELY-keskuksille nykyisin kuuluvien vesistörakenteiden hallinta ja siihen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet säilyvät selvinä. ELY-keskusten asiantuntijat yhteistyössä tilakeskuksen ja maa- ja metsätalousministeriön kanssa laatisivat tarvittavat arvioinnit ja ratkaisuehdotukset kevääseen 2018 mennessä osana lupien ja vesistörakenteiden sijoittumisen valmistelua. Vesistörakenneomaisuuden ja lupien hallinta valtion tehtävänä ELY-keskusten hallinnassa olevat vesistörakenteet voivat palvella paitsi yksityisten hyödynsaajatahojen kuten hankkeen vaikutusalueen kiinteistöjen omistajien etua myös erilaisia yleisiä etuja, joiden hyödynsaajat eivät ole yksilöitävissä. Vesilain mukaan hankkeesta saatava hyöty yksityiselle ja yleiselle edulle - samoin kuin hankkeesta näille eduille aiheutuvat

8 8 menetykset - otetaan lupaharkinnassa huomioon siitä riippumatta, onko luvan hakija ja tuleva haltija yksityisoikeudellinen vai julkisoikeudellinen taho. Edellä sanotuin perustein vesilain näkökulmasta ei ole estettä sille, että ELY-keskusten hallinnassa olevat vesistörakenteet ja tarvittaessa niitä koskevat luvat siirretään yksityisoikeudelliselle tai julkisoikeudelliselle toimijalle. Esimerkiksi Iijoen, Oulujoen ja Kemijoen säännöstelyluvat on aiemmin voimassa olleen ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) nojalla siirretty hyödynsaajille eli asianomaisille voimayhtiöille. Valtiolla tai ELY-keskuksella ei ole myöskään sellaisia muita velvoitteita, jotka edellyttäisivät vesistörakenteiden omistuksen tai lupien hallinnan pysyttämistä valtiolla. Viime vuosina pääsääntönä onkin ollut, että valtio ei enää ryhdy vastaavanlaisten vesitalouslupien hakijaksi ja haltijaksi. Maakuntalaissa säädettynä julkisoikeudellisena yhteisönä maakunta voi siis toimia vesitaloushankkeesta vastaavana luvan haltijana sekä vesilaissa tarkoitettuna asianosaisena. Kaksi valtion vastuulla olevaa merkittävää hanketta perustuu vesilain mukaisen luvan sijaan ensisijaisesti Suomea sitovaan valtiosopimukseen. Nämä ovat Saimaan ja Vuoksen juoksutussäännöstä tehty sopimus Neuvostoliiton (nyk. Venäjän) kanssa sekä Suomen, Norjan ja Venäjän välinen sopimus Inarijärven säännöstelystä. Näissä hankkeissa ei kuitenkaan käytetä ELY-keskusten hallinnassa olevia rakenteita. 6. Vesioikeudellisten lupien hallinnan sijoittamisen vaihtoehdot ELY-keskusten hallinnassa olevat vesioikeudelliset luvat ja yksityisoikeudelliset sopimukset voidaan sijoittaa joko maakuntaan tai tilakeskukseen. Jos tehtävä sijoitetaan maakuntaan, luvanhaltijaksi tulee luontevimmin se maakunta, jonka alueella hanke ja sen vaikutukset sijaitsevat. Hankkeissa, joiden vähästä suuremmat vaikutukset jakautuvat usean maakunnan alueelle, saattavat maakuntien edut olla ristiriidassa keskenään. Kaikkien vaikutusalueen maakuntien tulisi siis toimia luvanhaltijana yhdessä vesilain järjestelmän mukaisessa solidaarisessa vastuussa. Maakunnat voiva keskenään sopia, että maakunnan vastuulle tulevia tehtäviä hoitaisi jokaisen maakunnan sijasta osa maakunnista, esimerkiksi vesistötehtävien yhteistoiminnan vastuumaakunnat. Toimeksiannon reunaehdot: Vesistörakenteiden omistus ja ylläpidon hankinta sijoittuu tilakeskukseen. Säännöstelyjen ja juoksutusten suunnittelu sekä tulvariskien hallinta ja muut lakisääteiset vesistötehtävät sijoittuvat maakuntaan projektiryhmän linjauksen mukaan. Tehtävät järjestetään maakunnan ja tilakeskuksen välillä siten, että ne voidaan hoitaa nykyisellä henkilöstöllä. Vesistörakenteiden omistukseen ja lupien hallintaan liittyviä tehtäviä on ELY-keskuksissa pystytty hoitamaan riittävällä tasolla tehtävään nykyisin suunnatuilla voimavaroilla ja henkilöstöllä. Vastuu ja intressi vesiasioissa ovat maakunnalla, tilakeskus tuottaa sovittuja palveluja. Maakunta on isäntä, tilakeskus renki. Vaihtoehdot A. Maakunta luvanhaltijana Maakunta vastaisi kaikista lupien hallintaan kuuluvista käyttö- ja velvoitetehtävistä sekä lupien ajan tasalla pitämisestä. Maakunta hoitaisi omana työnä ylläpito-, patoturvallisuustarkkailu-

9 9 jne. tehtävät. Tilakeskukseen siirtyisi rakenteiden omistuksen ohella vain kunnossapidon ja perusparannusten hankintatehtävä (projektipäälliköt). Selkeä ratkaisu maakunnan vastuun ja isännyyden kannalta. Luvat ja niihin liittyvät oikeudet ja velvollisuudet ovat samalla taholla, lupaehtojen toteuttamisen kannalta selkeä. Edellyttää vähiten sopimista maakunnan ja tilakeskuksen välillä. Ei vaadi erityistä säätämistä maakunnan ohjaustoimivallasta tilakeskukseen nähden. Omistuksen ja lupien hallinnan erityttäminen edellyttäisi maakunnan ja tilakeskuksen välistä sopimusta vahingonkorvausvastuista sekä kunnossapito- ja patoturvallisuusvelvoitteiden hoidosta. Maakunnan viranomaisrooli on eriytettävä lupien hallinnasta esteellisyyden välttämiseksi. Lupaviranomaisen ja mahdollisesti ulkopuolisten kannalta omistajuuden ja luvanhallinnan eriyttäminen vastuukysymyksissä on hankalaa. B. Tilakeskus luvanhaltijana, laaja rooli Tilakeskus hoitaisi kunnossapidon hankinnan lisäksi operatiivisen käytön ja velvoitteiden hoidon. Tilakeskukseen siirtyisi operatiivinen henkilöstö, joka hoitaisi myös tulvantorjuntatehtäviä. Maakunta vastaisi säännöstelyjen suunnittelusta ja lupien tarkistamisen asiantuntijatyöstä. Omistus ja lupien hallinta ovat samalla taholla, selkeä ratkaisu. Maakunnan viranomaisroolin kannalta ei esteellisyysongelmaa. Mahdollistaisi operatiivisten toiminnan tilakeskuksen ulkoistettuna hankintana. Yksi valtakunnallinen luvanhaltija. Edellyttäisi sopimista käytöstä, mahdollisesti säädettyä ohjaustoimivaltaa Edellyttäisi lupiin liittyvää osaamista tilakeskuksessa, joko päällekkäistä resursointia tai osaamisen hajottamista. Ratkaistava erikseen sopimuksella, kuka käyttää lupiin liittyvää puhevaltaa erilaisissa hallinnollisissa prosesseissa. Maakunta ei olisi hankkeesta vastaava, vaan ohjaisi sopimuksella kiinteistöyhtiön toimintaa. Tätä vaihtoehtoa ei pidetty tarkoituksenmukaisena voimavarojen käytön kannalta. Myös vastuut ja tarvittavat sopimukset nähtiin sekavina. C. Tilakeskus luvanhaltijana, suppea rooli Tilakeskus vastaisi kunnossapidon hankinnan lisäksi lupien hallintaan kuuluvista toimenpidevelvoitteista ja kompensaatiovelvoitteista. Tilakeskuksen siirtyisi kunnossapidon ja perusparannusten hankinta- ja maksutehtäviä. Maakunnat hoitaisivat käyttötoiminnan, tarkkailuvelvoitteet ja lupien tarkistamisen. Omistus ja lupien hallinta ovat samalla taholla, selkeä ratkaisu. Maakunnan viranomaisroolin kannalta selkeä ratkaisu, ei esteellisyysongelmaa. Mahdollistaisi operatiivisten toimien ulkoistamisen tilakeskuksen hankintana. Yksi valtakunnallinen luvanhaltija, tehtävät silti hajautettu. Lupien mukaisten käyttötehtävien ja velvoitteiden hoito eriytyvät lupien hallinnasta. Tehtävien hoito maakunnassa edellyttäisi maakunnan ja tilakeskuksen välistä sopimusta vesistörakenteiden käytöstä ja muista kysymyksistä. Myös kustannusten jakautuminen perustuisi sopimukseen eikä suoriin vastuisiin. Ratkaistava erikseen säätämällä tai sopimalla, kuka käyttää lupiin liittyvää puhevaltaa erilaisissa hallinnollisissa prosesseissa.

10 10 Esitettävä vaihtoehto Työjaosto päätyi esittämään vaihtoehtoa A, jossa maakunta toimii luvanhaltijana. Erityisesti tulevat toimijat, maakuntaliitto, ELY-keskukset ja tilakeskus, kannattivat tätä vaihtoehtoa. Ratkaisu edellyttää, että maakuntien ja tilakeskuksen välillä laaditaan sopimus, jossa määritellään tilakeskuksen perimä vuokra ja sen tarkistamismenettelyt, vahingonkorvausvastuut mahdollisten vahinkotapausten varalle sekä yksityiskohtainen tehtäväjako mm. patoturvallisuuslain edellyttävien tehtävien jakautumisesta. Omistusrakenne edellyttää maakuntien ja yhtiön välillä jatkuvaa vuorovaikutusta sekä yhteistä ja läpinäkyvää harkintaa kunnossapidon kohdentamisesta. Päätökset kunnossapidon kohdentamisesta jäävät viime kädessä tilakeskukselle, koska se myös vastaa rakenteiden kunnosta.