JÄTEALAN KILPAILUONGELMAT KKV:N ROOLI NYT JA JATKOSSA

Transkriptio

1 JÄTEALAN KILPAILUONGELMAT KKV:N ROOLI NYT JA JATKOSSA Tutkimusjohtaja Martti Virtanen Kohti toimivia markkinoita jätealalla Helsinki

2 ESITYKSEN SISÄLTÖ Yhdyskuntajätehuollon kilpailuongelmat kilpailuviranomaisten selvitysten valossa Toimivien markkina- ja kilpailuolosuhteiden toteuttaminen yhdyskuntajätehuollossa vastaaminen kiertotalouden luomisen haasteeseen KKV:n rooli nyt ja jatkossa Martti Virtanen

3 TAUSTAA LYHYESTI Toimiala on samanaikaisesti auringonnousun ja suuren teollisen muutoksen ala Muutosta edistää sekä kysynnän veto että teknologian työntö Lainsäätäjiä ja viranomaisia kohtaa vaativa haaste Yhdyskuntajätehuoltoon liittyy talousjärjestelmässämme merkittävä julkisen ja yksityisen tuotannon työnjaon muutos Suljetuista sektoreista rinnakkaiseen läsnäoloon Monopoli Kilpailu Yhteistyö, verkostoituminen Tilanne on samankaltainen muissakin maissa Martti Virtanen

4 TERVEEN KILPAILUN EDISTÄMISOHJELMA (Kataisen hallitus) Jätelaki (646/2011) oli tullut voimaan Kuntien oikeudet ja velvoitteet korostuivat uudistuksessa -Liberalisoitumiskehitys pysähtyi ja kääntyi Hallitus otti jätealan terveen kilpailun edistämisohjelmaan Jätemarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi on perusteltua selvittää nykyisten käytäntöjen kilpailuvaikutuksia ja toteuttaa mahdollisesti tarvittavat toimenpiteet tasapuolisten kilpailuolosuhteiden luomiseksi vaarantamatta jätelain tavoitteita Ympäristöministeriön johdolla laaditaan selvitys jätelain soveltamiskäytännöstä Tarvittaessa Kilpailuvirasto puuttuu toimivaltansa rajoissa esille tuleviin puutteisiin kilpailuneutraliteetissa Viittaus Kilpailuviraston selvitystyön tarpeeseen Martti Virtanen

5 KKV:N TOIMINTA TERVEEN KILPAILUN EDISTÄMISOHJELMAN JOHDOSTA KKV käynnisti lopulta kaksivaiheiseksi muodostuneen, Aluehallintovirastojen toteuttaman selvitystyön Raportti julkaistiin selvityssarjassa (2/2016) Pohjoismaisten kilpailuviranomaisten pääjohtajat päättivät jätealan kilpailuolosuhteita Pohjoismaissa käsittelevän raportin laatimisesta syyskuussa 2014 Raportti julkaistiin helmikuussa 2016 samanaikaisesti AVIen raportin kanssa KKV on lisäksi käsitellyt yksittäisiä toimenpidepyyntöjä jätealalta Martti Virtanen

6 HAVAINTOJA AVIEN SELVITYKSISTÄ Martti Virtanen

7 HAVAINTOJA SAADUISTA SELVITYKSISTÄ Poliittisten päätöksentekijöiden, viranomaisten ja kunnallisten jätelaitosten työnjaon ja keskinäisten suhteiden selkeys ja läpinäkyvyys Kuntien ei-operatiivinen päätöksenteko on ollut liiaksi kunnallisten jäteyhtiöiden valmistelun varassa Työnjaon ja rajalinjojen selkeyteen on jatkossa kiinnitettävä huomiota Viranomaisilla on oltava tarvittava asiantuntemus ja informaatio Kuntien julkisen vallan käytön ja kunnallisen elinkeinotoiminnan sekä yksityisen elinkeinotoiminnan rajapinta ja työnjako on jännitteinen Martti Virtanen

8 HAVAINTOJA SAADUISTA SELVITYKSISTÄ (2) Toissijainen vastuu elinkeinotoiminnan jätehuollosta 33 Palvelun todellisen tarpeen selvittäminen: mitä on markkinapuute? Hinnoittelun epäselvyys Käsitteellinen epäselvyys Martti Virtanen

9 HAVAINTOJA SAADUISTA SELVITYKSISTÄ (4) Jätekuljetukset Lainsäädäntö ei tarjoa hedelmällistä pohjaa jätekuljetuksien tarkoituksenmukaista järjestämistä koskevaan keskusteluun Statiikka vs. dynamiikka Vrt. Pohjoismainen selvitys Tarjouskilpailut ovat edistysaskel kuntien omiin kuljetuksiin verrattuna Kun otetaan huomioon kiertotalouteen siirtyminen, tarjouskilpailujen ja kiinteistön omistajille hajautetun jätekuljetuksen tarkoituksenmukaisuuden vertaaminen on monitahoinen kysymys Martti Virtanen

10 HAVAINTOJA SAADUISTA SELVITYKSISTÄ (5) Jätteiden etusijajärjestys ja kotitalouksien mahdollisuudet edistää sitä kuluttajien asema Näkökulma näyttää jääneen huomiotta Kyse on myös siitä, miten kotitalouksille mahdollistetaan omaehtoinen eteneminen jätteiden hyötykäyttöä edistäviin ratkaisuihin Tulevaisuudessa jätealan strateginen kysymys nro 1 Martti Virtanen

11 HAVAINTOJA SAADUISTA SELVITYKSISTÄ (6) Palvelujen saatavuus Monin paikoin hyvin keskittyneet jätekuljetusmarkkinat Jätevirtojen hallinta on ajankohtainen kysymys useissa kunnissa Osin jopa liikettä materiaalisesta kierrättämisestä jätteiden polttamiseen Yhdyskuntajätehuollon ajankohtaisimmat kysymykset ovat lainsäädäntöön ja sääntelyyn liittyviä Näyttöä kilpailulain rikkomuksista ei saatu, vaikka olosuhteet saattaisivat mahdollistaa tällaisia Miten institutionaaliset edellytykset sille, että yhdyskuntajätehuolto jatkuvasti etenee jätehierarkian toteuttamisessa, varmistetaan? Mitä jätteen materiaalinen hyödyntäminen lopulta on? Martti Virtanen

12 POHJOISMAISTEN KILPAILU- VIRANOMAISTEN RAPORTTI JÄTEALASTA Martti Virtanen

13 POHJOISMAINEN JÄTERAPORTTI (2) Sektoritutkimus jätehuollosta Koskee ensisijaisesti yhdyskuntajätteitä ja tuottajavastuujärjestelmiä Kartoittaa alan toimintaa ja lainsäädäntöä eri Pohjoismaissa Alan keskeiset ongelmat ja kehityshaasteet rakenteellisia ja institutionaalisia Tuloksina suosituksia Välittömästi toimeenpantavissa olevia Syvällisempiä muutoksia edellyttäviä Martti Virtanen

14 POHJOISMAISEN RAPORTIN SUOSITUKSET Markkinoihin perustuvien toiminta- ja ratkaisumallien soveltamisen lisääminen Julkisen sektorin eri roolien ja tavoitteiden selkiyttäminen ja alan toimijoiden välisen keskustelun lisääminen Kilpailuneutraliteettiongelmien hoitaminen riittävin työkaluin Julkisten hankintojen parempi käyttö Jätetilastoinnin kehittäminen ja yhteisten jätemääritelmien aikaansaaminen Tuottajavastuusysteemien tehokkuuden takaaminen Martti Virtanen

15 PIRKANMAAN JÄTEHUOLTO OY:N JA KIERTOKAPULA OY:N RATKAISUT KILPAILU- JA KULUTTAJAVIRASTOSSA Pirkanmaan Jätehuolto Oy (Dnrot 1335/ /2009 ja 588/KKV /2013) Kuntavastuullisen toiminnan ohella yritysasiakkaita, eli toimi myös kilpailluilla markkinoilla. Jätteet samoihin kuljetusautoihin muun yhdyskuntajätteen kanssa. Jätteen käsittelymaksu oli sen omien urakoitsijoiden jätekuormille alhaisempi kuin yksityisten palveluntarjoajien samansisältöisille kuormille. Kilpailuneutraliteettiongelma Pirkanmaan Jätehuolto Oy muutti hinnoittelua käsittelyhinta yhdenmukaistettiin - ja tapaus poistettiin käsittelystä Kiertokapula Oy (Dnro 436/KKV /2014) Kuntien omistama jätehuoltoyhtiö, joka tarjoaa myös vuokralavapalvelua talkoo-, remontti-, puutarha- ja purkujätteelle Epäilynä kustannuksia vastaamaton alihinnoittelu, joka heikentää yksityisten kuljetusyritysten mahdollisuuksia kilpailla markkinoilla Selvästi lakiin perustumaton palvelu, mahdollisesti kilpailuneutraliteettiongelma Mahdolliset ongelmatapaukset katsottiin vähäisiksi Asian lisäselvittäminen lopetettiin kilpailulain 32 :n (priorisointi) perusteella KKV kuitenkin edellytti Kiertokapulaa varmistumaan taloudellisen toimintansa hinnoittelun markkinaperusteisuudesta Molemmissa tapauksessa asian tarkastelu olisi ollut mahdollista myös kilpailulain 7 :n perusteella (määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto) Keskeistä ratkaisuissa oli kuitenkin kilpailulain 30 a :n mukainen KKV:n pyrkimys poistaa neuvotteluteitse kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely Martti Virtanen

16 KILPAILUONGELMAT JA JÄTEALAN TULEVAISUUS Kiertotaloudessa jäteala on yhteiskunnallisen resurssien kierrätyksen moottori; toissijaisesti myös energian tuottaja Jäteala ei yksin voi toteuttaa tätä tavoitetta Jäteala on osaltaan puutteellisesti virittäytynyt haasteeseen Materiaalien kierrätyksessä tarvitaan suuri kehitysaskel Jätteiden polttamista saatetaan joutua rajoittamaan Kehitystrendi ei viittaa siihen, että kiertotalousyhteiskunta olisi näillä eväillä syntymässä Martti Virtanen

17 KILPAILUONGELMAT JA JÄTEALAN TULEVAISUUS (2) Jätteiden lajittelun on kehityttävä Uusia materiaalisen hyödyntämisen vaihtoehtoja tarjoavien on voitava tehdä sopimuksia jätteiden haltijoiden kanssa Yksinoikeuksien sijasta jätemateriaalin haltijoiden on voitava sopia erilaisista kehityshankkeista markkinatoimijoiden kanssa Hallitusohjelma, Jätealan lakiryhmä Kotitalouksien on voitava tuoda esiin ja ottaa kustannuksellaan käyttöön uusia jätteiden keräämis- ja lajittelutapoja Martti Virtanen

18 JÄTELAINSÄÄDÄNNÖN UUDISTUSTYÖ Asetettu työryhmä valmistelemaan uudistusta Hallitusohjelman kirjaus Muutetaan jätelakia siten, että kunnille jätelaissa annetut yksinoikeudet rajataan asumisessa syntyviin jätteisiin alueelliset erityispiirteet huomioiden Arvioidaan hankintalain muutoksen vaikutuksia jätealaan Työryhmä on aloittanut työnsä Selvitysmies asetettu arvioimaan muutoksia Martti Virtanen

19 JÄTEALAN TULEVAISUUS (3) Jokainen uusi hyödyntäminen siirtää jätteitä pois toisista jätevirroista Mitä suurempi mittakaava, sitä suurempi vaikutus Koordinoinnin haaste Infrastruktuuri Palvelee kaikkia toimijoita Last resort, kun materiaalinen hyödyntäminen ei kannata Vajaakapasiteettia saattaa ilmentyä, rahoitus? Dynaamisen tehokkuuden edistäminen saattaa heikentää staattista tehokkuutta Pitkän aikavälin hyvinvoinnin maksimoimiseksi osoittautuu tarpeelliseksi Martti Virtanen

20 SÄÄNTELYJÄRJESTELMÄN HAASTEET Miten määritellään kuntien ja kunnallisten tuotantoyksikköjen asema kiertotalouteen suuntaavassa yhdyskuntajätehuollossa? Miten ohjataan yhteistyöverkostoja? Miten kehitetään infrastruktuuria ja huolehditaan myös kaikenvarakapasiteetin olemassaolosta? Miten kehitetään markkinainstituutioita? Julkisen vallan ja lainsäädännön luoma markkinapaikka? Martti Virtanen

21 KKV:N ROOLI NYT Pääpaino toiminnassa on ollut markkinoiden ja kilpailun edistämisessä Markkinoiden ja kilpailun soveltamismahdollisuudet jätealalla Julkisen sektorin uudistusten yhteydet markkinoiden ja kilpailun soveltamiseen Julkisen ja yksityisen tuotannon sopeuttaminen samoilla markkinoilla toimimiseen Kilpailuneutraliteetti keskeisenä huolen aiheena Martti Virtanen

22 KKV:N ROOLI JATKOSSA Erityisten markkinainstituutioiden seuranta ja ohjaaminen Kehittyvät sekä itsestään että lainsäädännön muutosten kautta Tätä kautta kiertotalous ajetaan sisään Toimialalle kehittyy monimutkaisia teollisia yhteistyöhankkeita sekä materiaalien ja palvelujen vaihdantaan liittyviä sopimuksia Lainmukaisuuden arviointi: voi olla vaativaa ja samalla tärkeää alan kehitykselle Sekä kilpailuneutraliteetti että antitrusti ovat ajankohtaisia Myös kuluttajansuojakysymykset aktualisoituvat kun kotitalouksien valinnanvaraa ja liikkumavaraa palveluissa lisätään Hankintalainsäädännön noudattamisen valvonta Jätealalla voi ilmetä erityisiä haasteita ulosmyyntirajojen soveltamisessa Martti Virtanen