Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kuntayhtymähallituksen päätös , joka koskee vanhusten tehostetun palveluasumisen hankintaa.

Transkriptio

1 Sivu 1 / 5 Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (hankintayksikkö) HANKINTAOIKAISUVAATIMUKSEN KÄSITTELY JA PÄÄTÖKSEN PERUSTELUT HANKINTAPÄÄTÖS, JOTA OIKAISUVAATIMUS KOSKEE Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kuntayhtymähallituksen päätös , joka koskee vanhusten tehostetun palveluasumisen hankintaa. HANKINTAOIKAISUVAATIMUKSEN TEKIJÄ Savonlinnan Seudun Muistiyhdistys ry Oikeudenkäyntiavustajat: Asianajaja, laamanni, oikeustieteen tohtori Matti Kunnas Oikeustieteen tohtori, varatuomari Lalli Castrén Asianajotoimisto Ervasti & Kunnas Oy Savilahdenkatu 5-7 B MIKKELI ESITETYT VAATIMUKSET JA NIIDEN PERUSTELUT Asian tausta Savonlinnan Seudun Muistiyhdistys ry on vaatinut päivätyssä oikaisuvaatimuksessaan, että tehtyä hankintapäätöstä oikaistaan siten, että kilpailutus puitejärjestelyyn osallistujille sopimuskaudelle toimitetaan uudelleen lyhytaikaisen tehostetun palveluasumisen osalta. Lyhytaikaisen palveluasumisen erityispiirteet ja tarjouspyynnön virheellisyys Oikaisuvaatimusta on perusteltu ensinnäkin sillä, että pitkäaikaisen palveluasumisen sisältö on käytännössä täysin eri kuin lyhytaikaisessa palveluasumisessa. Hakijan mukaan tarjouspyyntö on rakennettu virheellisesti, kun siinä on nimenomaisesti edellytetty tarjottavan kahta täysin erilaista palvelua, eli vanhusten pitkä- ja lyhytaikaista palveluasumista samoin ehdoin. Tämän virheellisen menettely seurauksena kilpailutuksen lopputulos on oleellisella tavalla vääristynyt. Hakija vetoaa pitkä- ja lyhytaikaisen palveluasumisen erilaisiin kustannus- ja maksurakenteisiin. Hakijan mukaan hankintamenettely on ollut hankintalain 72 :n vastainen, koska vuokraa ei ole otettu lainkaan huomioon kokonaistaloudellisuusarvioinnissa. Lisäksi hakijan esittää, että pitkä- ja lyhytaikaisen asumisen yhdistäminen hankintamenettelyssä ja osallistujien velvoittaminen tarjoamaan pitkä- ja lyhytaikaista asumispalvelua samoin ehdoin vääristää kilpailua niiden toimijoiden hyväksi, jotka tarjoavat pelkästään pitkäaikaista palveluasumista tai sekä pitkä- että lyhytaikaista. Hakijan mukaan kansaneläkelaitoksen tuki pitkäaikaiseen asumiseen vaikuttaa siihen, että kumpaakin asumismuotoa tarjoavien osallistujien on mahdollista subventoida lyhytaikaisen asumisen palveluaan pitkäaikaiseen asumiseen saatavalla valtion tuella. Hakija vetoaa myös siihen, että tarjouspyyntö on laadittu pelkästään pitkäaikaisen tuetun palveluasumisen lähtökohdista. Lyhytaikaisessa asumisessa asukkaiden tarpeet ovat täysin erilaiset, eikä näitä ole huomioitu tarjouspyynnössä lainkaan.

2 Sivu 2 / 5 Virheet hankintamenettelyssä Tarjouspyynnössä olevien virheiden lisäksi hakijan mukaan myös itse menettelyssä on tapahtunut virheitä. Hakijan mukaan sen olisi tullut ensinnäkin saada laatuvertailuun vaikuttavasta kohdasta asumisyksikkö mahdollistaa puolisoiden yhdessä asumisen viisi pistettä, kun sille on annettu nolla pistettä. Toiseksi hakijan mukaan sen olisi tullut saada kohdasta palveluntuottaja laatii jokaiselle asukkaalle yksilöllisen henkilökohtaisen tarpeen mukaisen virkistys-, ja liikunta-, ulkoilu- ja päivätoimintaohjelman, joka on asukkaan ja hänen läheisensä nähtävillä viisi pistettä, kun se on saanut nolla pistettä. PÄÄTÖKSEN PERUSTELUT Asian tausta Hakija on vaatinut, että kilpailutus puitejärjestelyyn osallistujille toimitetaan uudelleen lyhytaikaisen tehostetun palveluasumisen osalta. Hakijaa ei ensinnäkään ole valittu puitejärjestelyyn, ja toiseksi hankintaa ei ole jaettu osiin eikä osatarjouksia hyväksytty. Näin ollen kilpailutusta ei voida toimittaa uudelleen lyhytaikaisen palveluasumisen osalta. Kilpailutuksen järjestäminen uudelleen ylipäätään olisi mahdollista vain siinä tapauksessa, että hankintamenettely keskeytettäisiin. Hankinnan keskeyttämiselle ei kuitenkaan ole hankintalain 73 a :n edellyttämää todellista ja perusteltua syytä. Lyhytaikaisen palveluasumisen erityispiirteet ja tarjouspyynnön virheellisyys Hankinnan kohde Hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä, minkälaisia palveluita se haluaa hankkia ja minkälaisia muita hankinnan kohteeseen liittyviä vaatimuksia se asettaa. Hankinnan kohteena olevassa pitkä- ja lyhytaikaisessa tehostetussa palveluasumisessa on kyse samanaikaisesti kilpailutettavista samantyyppisistä hankinnoista, jotka muodostavat luontevan hankintakokonaisuuden. Kyse ei ole hakija esittämällä tavalla hankintalain 20 :n kiellon vastaisesta hankintojen keinotekoisesta yhdistämisestä. Hankintalain 20 :n mukaan tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Lyhyt- ja pitkäaikaisen palveluasumisen yhdistämisellä ei ole pyritty välttämään hankintalain säännösten soveltamista. Hankintalain esitöiden mukaan lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Lyhyt- ja pitkäaikaisessa tehostetussa palveluasumisessa palvelut ovat sisällöltään samanlaisia. Palvelut eroavat toisistaan vain palvelujen keston osalta. Lyhyt- ja pitkäaikaisen palveluasumisen yhdessä kilpailuttamisella varmistetaan, että lyhyt- ja pitkäaikainen palveluasuminen ovat laadultaan samantasoisia. Tilaajan toiminnan näkökulmasta sekä asiakkaiden palvelutarpeet huomioiden lyhyt- ja pitkäaikainen palveluasuminen kuuluvat toiminnallisesti samaan palveluketjuun ja -kokonaisuuteen. Yhtenäisellä lyhyt- ja pitkäaikaisen palveluasumisen muodostamalla palveluketjulla tavoitellaan kustannusten hallitsemista siten, että lyhytaikaisella asumispalvelulla pyritään tukemaan kotona asumista ja näin ollen viivästyttämään pitkäaikaisen asumispalvelun käyttöönottoa. Lisäksi varmistamalla yhtäläinen palvelun sisältö ja laatu

3 Sivu 3 / 5 lyhyt- ja pitkäaikaisessa palveluasumisessa pyritään välttämään asukkaiden siirto toimintakyvyn ja terveydentilan heikentyessä perus- ja erikoissairaanhoidon kalliille laitospaikoille. Näin ollen on yksiselitteistä, että lyhyt- ja pitkäaikaiset asumispalvelut kuuluvat muodostavat tilaajalle olennaisen tärkeiltä osin yhteneväiseksi yhtenäisen ja tarkoituksenmukaiseksi tarkoituksenmukaisen palvelukokonaisuudeksi. Hankinnan kohteena olevassa tehostetussa lyhyt- ja pitkäaikaisessa palveluasumisessa on kyse sosiaalihuoltolain ( /710) 17 1 momentin 4 kohdassa säädetystä asumispalvelusta. Sosiaalihuoltolaissa ei ole eroteltu lyhyt- ja pitkäaikaista palveluasumista. Lyhyt- ja pitkäaikaisen tehostetun palveluasumisen voidaan katsoa muodostavan luontevan hankintakokonaisuuden, joten niiden kilpailuttaminen yhdessä on ollut perusteltua. Tarjouspyynnön kohdan 4. Hankintalaji- ja menettely mukaan osatarjouksia ei hyväksytä, joten tarjoajan on tullut tarjota sekä pitkä- että lyhytaikaista palveluasumista. Tarjoajan on tullut ymmärtää huomioida sekä pitkä- että lyhytaikaisesta palveluasumisesta aiheutuvat kustannukset määritellessään palvelupaketin hintaa. Koska osatarjouksia ei ole hyväksytty, kaikkien tarjoajien on tullut tarjouksissaan ottaa huomioon sekä lyhyt- että pitkäaikaisesta palveluasumisesta aiheutuvat kustannukset. Lyhyt- ja pitkäaikaisen palveluasumisen kustannusrakenteissa ei myöskään ole merkityksellisiä eroja. Näin ollen hankintamenettelyyn ei ole aiheutunut vääristymää. Tarjouspyynnön kohdan 3. Hankinnan taustaa mukaan tehostetussa palveluasumisessa asukas solmii vuokrasopimuksen palveluntuottajan kanssa. Tilaaja maksaa palveluntuottajalle asiakkaan vuokran ja tarjouspyynnön mukaisen palveluasumisen kustannukset. Tilaaja perii kustannukset asiakkaalta palvelumaksuna. Vuokran maksaa siis viimekädessä asukas. Lyhytaikaisista sijoituksista ei solmita vuokrasopimusta asukkaan osalta, vaan tilaaja vastaa vuokrasta. Lyhytaikaisen sijoituksen vuokra määräytyy saman periaatteen mukaisesti kuin pitkäaikaissijoituksissa. Tarjouspyynnön kohdan 5. Hankinnan kohteen kriteerit mukaan lyhytaikaisen sijoituspaikan vuorokausihinta (palvelupaketti) on sama kuin vastaavan pitkäaikaispaikan vuorokausihinta. Vuokran osalta lyhytaikaisen palveluasumisen vuokra johdetaan ilmoitetusta vuokrasta. Kelan eläkkeensaajalle mahdollisesti myöntämä asumistuki ja verotuksessa mahdollisesti saatava kotitalousvähennys ovat etuuksia, jotka myönnetään suoraan asukkaille, ei palveluntuottajalle tai tilaajalle. Tarjoajien ei voida katsoa tällä perusteella saaneen etua, joka vaikuttaisi tarjoajien syrjimättömään ja tasapuoliseen kohteluun. Lisäksi tarjouspyynnön kohdan 4. Hankintalaji- ja menettely mukaan osatarjouksia ei hyväksytä. Näin ollen tarjouskilpailussa on tullut tarjota sekä pitkä- että lyhytaikaista palveluasumista. Tarjoajan on tullut ymmärtää arvioida palvelun hinta ja käytettävä työaika sen mukaan, että se kattaa sekä pitkä- että lyhytaikaisen asumispalvelun. Asia on tuotu ilmi tarjousten selontekoneuvotteluissa , joissa hakija on ilmoittanut ymmärtäneensä asian. Vastaavat selontekoneuvottelut on käyty kaikkien tarjoajien kanssa samansisältöisinä. Ehdot ovat olleet samat kaikille tarjoajille, eikä kukaan tarjoaja ole saanut hinnoittelussa etua muihin tarjoajiin nähden. Palvelupaketin hinnoittelu on ollut kunkin tarjoajan itsensä päätettävissä. Vertailuperusteet Hankintalain esitöiden mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Kansallisessa oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön harkintavaltaan voidaan puuttua vain silloin, jos valintaperusteen tai vertailuperusteiden asettamisessa on syyllistytty syrjintään. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta ottaa vuokran suuruutta huomioon arvioidessaan tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta.

4 Sivu 4 / 5 Tarjouspyynnön kohdan 11. Päätöksenteon perusteet mukaan tarjousten vertailuperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus huomioiden: hinta 70 % (vanhusten vaativan tehostetun palveluasuminen/palvelupaketti hinta /vrk alv 0 %), lisälaatu 30 %. Tarjousvaiheen aikana tarjoajilla oli mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä. Tarjouspyynnöstä esitettiin muun muassa seuraava kysymys: Ymmärsimmekö oikein, että ilmoitettavaan palvelupaketin hintaan ( /vrk) sisältyy hoivan, aterioiden, siivouspalvelun ja vaatehuollon hinta ja tarjousten vertailu suoritetaan kyseisen hinnan palvelupaketin hinnan perusteella? Näin ollen vuokran suuruus ilmoitetaan vain kohdassa ryhmän yleiset kriteerit muodossa /m2/kk, eikä se vaikuta tarjousten vertailuun? Hankintayksikkö vastasi kysymykseen seuraavasti: Kyllä, hintaan tulee sisällyttää mainitut asiat. Tarjousten vertailu hinnan osalta tehdään palvelupaketin hinnan perusteella. Vuokra ilmoitetaan erikseen tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien mukaisesti. Hintavertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien mukaisesti vertailemalla palvelupaketin hintaa. Vuokraa ei ole vertailtu, koska vuokralle on asetettu kuukausikohtainen enimmäismäärä, jolla on varmistettu vuokran kohtuullisuus sekä tilaajalle että asukkaalle. Vuokran määräytymisperuste on sama molemmissa palvelumuodoissa. Tarjoajaa on pyydetty ilmoittamaan kohdassa 5. Hankinnan kohteen kriteerit yksi asumispalvelun huoneen/huoneiston vuokrahinta muodossa euroa/m²/kuukausi. Lyhytaikaisen sijoituksen päivävuokra johdetaan ilmoitetusta kuukausivuokrasta tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Alan tarjouspyynnöissä on yleistä, että tarjousten vertailussa ei huomioida vuokran suuruutta, koska asukas maksaa vuokran itse joko suoraan palveluntuottajalle tai tilaajan kautta palveluntuottajalle. Tarjouspyynnön kohdassa 3 hankinnan taustaa on ilmoitettu, että vuokran suuruus otetaan huomioon puitejärjestelyn nojalla tehtävissä asukkaan sijoittamispäätöksissä, joten vuokran suuruus enimmäismäärän alittavilta osin tulee huomioiduksi puitejärjestelyssä. Tarjouspyynnön kohdan 4. Hankintalaji- ja menettely mukaan osatarjouksia ei hyväksytä. Näin ollen kaikkien tarjoajien on ollut pakko tarjota sekä pitkä- että lyhytaikaista palveluasumista. Myös hakijan on tullut tarjota sekä pitkä- että lyhytaikaista palveluasumista. Kuten edellä on todettu, kansaneläkelaitos myöntää mahdollisen tuen suoraan asukkaalle, ei palveluntuottajalle tai tilaajalle. Kaikkien tarjoajien on tullut huomioida tarjouksissaan sekä lyhyt- että pitkäaikaisesta palveluasumisesta aiheutuvat kustannukset eikä kukaan tarjoaja ole näin ollen saanut etua muihin tarjoajiin nähden. Tarjouspyynnön laatimisen lähtökohdat Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä, minkälaisia palveluita se haluaa hankkia ja minkälaisia muita hankinnan kohteeseen liittyviä vaatimuksia se asettaa. Lyhyt- ja pitkäaikainen tehostettu palveluasuminen ovat sisällöltään samanlaisia. Palvelut eroavat toisistaan vain sijoitusajan pituuden osalta. Tarjouspyyntö on laadittu hyvän ja laadukkaan palveluasumisen lähtökohdista. Palvelulle asetetut ehdot on laadittu siten, että niillä varmistetaan palvelun olevan yhtä laadukasta niin lyhyt- kuin pitkäaikaisen asumispalvelun osalta. Hakija on esittänyt muun ohella, että esimerkiksi ehto, jonka mukaan palveluntarjoajalta edellytetään mm. maksutonta saattajaa omakustanteisiin virkistysmenoihin kahdesti vuodessa ja ehto, jonka mukaan palveluntuottajan on tarjottava saattohoitoa, ovat joko sisältönsä tai frekvenssinsä puolesta täysin järjenvastaisia lyhytaikaiseen asumiseen kohdistettuina ja koskevat pelkästään pitkäaikaista asumista. Ehdot on asetettu, jotta palvelun laadukkuus taataan sekä lyhytettä pitkäaikaisessa asumisessa. Asukkaalla saattaa olla myös lyhytaikaisen sijoituksen aikana virkistysmeno tai tarvetta saattohoitoon. Asukkaiden tarpeet ovat yksilöllisiä, ja lyhytaikainen hoito voi esimerkiksi olla osa asiakkaan saattohoitoa. Ehdoilla on varmistettu se, että asukkaalla on oikeus myös lyhytaikaisen sijoituksen aikana näihin

5 Sivu 5 / 5 palveluihin. Ehdoilla on varmistettu se, että asukkaalla on oikeus myös lyhytaikaisen sijoituksen aikana näihin palveluihin. Virheet hankintamenettelyssä Hakijalle on annettu kyseisestä kohdasta asumisyksikkö mahdollistaa puolisoiden yhdessä asumisen nolla pistettä, koska hakija on ilmoittanut (selontekoneuvottelut ), että asuminen on toteutettavissa kahden hengen huoneissa, mutta se edellyttää kummaltakin puolisolta sijoittamispäätöstä. Näin ollen pisteisiin oikeuttava vaatimus ei täyty, koska puolisoiden yhdessä asuminen on ollut tarjouksen mukaan mahdollista vain ehdollisesti. Hakija on esittänyt, että sijoituspäätöksen edellyttäminen kummaltakin puolisolta on yleisesti alalla ja seudulla vallitseva käytäntö, kun kyse on lyhytaikaisista hoitopaikoista. Tilaaja on laatinut tarjouspyynnön omista tarpeistaan lähtien, eikä sillä ole velvollisuutta huomioida alalla tai alueella vallitsevia yleisiä käytäntöjä. Hakija on oikaisuvaatimuksessaan lisäksi esittänyt, että tarvittaessa puoliso voi asua kahden hengen huoneessa myös ilman sijoittamispäätöstä. Tarjousvertailu on tehty tarjoajan ilmoittamien tietojen perusteella, eikä tarjoaja voi enää tässä vaiheessa muuttaa tarjoustaan. Tarjouspyynnön kohdassa 5. Hankinnan kohteen kriteerit on esitetty lisälaadun vertailuperusteet. Yhtenä vertailuperusteena on ollut, että Palveluntuottaja laatii jokaiselle asukkaalle yksilöllisen henkilökohtaisen tarpeen mukaisen virkistys-, liikunta-, ulkoilu- ja päivätoimintaohjelman, joka on asukkaan ja hänen läheisensä nähtävillä. Mikäli kyseiseen kohtaan on vastattu Kyllä, on tarjoukseen tullut ladata malli asukkaan henkilökohtaisen tarpeen mukaisesta virkistys-, liikunta-, ulkoilu- ja päivätoimintaohjelmasta. Hakijalle on annettu kyseisestä kohdasta nolla (0) pistettä, koska tarjouksessa esitetystä mallista ei käy riittävästi ilmi asukkaan yksilölliset, henkilökohtaiset tarpeet, vaan esitetty malli pohjautuu enemmälti asumisyksikön yhteisiin virkistys-, liikunta-, ulkoilu- ja päivätoimintaohjelmiin, joihin asukkaalla on mahdollisuus osallistua. Tarjouspyynnössä on pyydetty nimenomaisesti mallia kyseisestä ohjelmasta, mutta hakija on toimittanut hyvin yleisellä tasolla olevan kuvauksen omasta toiminnastaan. Kukaan tarjoajista ei saanut kyseisestä kohdasta pisteitä, koska esitettyjä malleja ei ollut laadittu riittävän henkilökohtaisiksi. Tarjoajia on myös tältä osin kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä. Edellä mainituin perustein Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä katsoo, ettei perusteita hankintapäätöksen muuttamiseen ole ja, että Savonlinnan Seudun Muistiyhdistys ry:n hankintaoikaisuvaatimus on hylättävä.