Kehitysapu ja -yhteistyö kehityspolitiikan välineenä

Transkriptio

1 Luennon aiheita: Kehitysapu ja -yhteistyö kehityspolitiikan välineenä Juhani Koponen Terminologia aina vaan: politiikkaa, yhteistyötä vai apua Kehitysapukeskustelun asemat - moralismin ja pragmatismin lomittuminen Developmentalismi vs. instrumentalismi(t) Julkinen kehitysapu ODA määrät ja määritelmät Hankeapu ja ohjelma-apu Tutkimusnäkemyksiä: apu mustana laatikkona, ketjuna, järjestelmänä ja kompleksina Kehitysavun kaksoisluonne, mahdollisuudet ja rajoitukset Kehityspolitiikka, -yhteistyö ja -apu Apu vs. yhteistyö Kehityspolitiikka - toimintaa kansainvälisen yhteistyön ja kansallisen politiikan lohkoilla, joilla vaikutetaan kehitysmaiden asemaan (turvallisuus-, kauppa-, maatalous-, ympäristö- tai siirtolaispolitiikka ) Kehitysyhteistyö - kehityspolitiikan yksi työkalu ( instrumentti ) Kehitysapu kehitysyhteistyöhön liittyvät varat ja niiden siirrot yhä keskiössä Yhteistyö tavoitteena, apu edelleen faktisesti tarkempi ilmaisu Taustalla apusuhde: yksi osapuoli (antaja) kontrolloi varoja joista toinen osapuoli ( vastaanottaja ) kiinnostunut voivatko olla tasavertaisia kumppaneita? Apu edelleen kaiken kehityspolitiikan pohjana politiikkajohdonmukaisuuden mittakeppi Käsitteet kuvaavat ja rakentavat maailmaa Kehitysyhteistyökeskustelun asemat Julkinen vs. kehityskompleksin sisäinen keskustelu Poliittisesti korrekti enemmistö, apuuskovaisten ja skeptikkojen vähemmistöt Sytyke fundamentaalikriitikolta, skeptikot hurraavat, idealistit (ja aputyöntekijät) kiirehtivät oikomaan, tutkijat ym. kritisoivat Kaksi rinnakkaistodellisuutta? Moralismin ja pragmatismin lomittuminen kehitysyhteistyökeskustelussa Moralismi moraalisilla argumenteilla pelaaminen, hyvän ja pahan vastakkainasettelu Pragmatismi periaatekeskustelu oma sfäärinsä, käytännössä tehdään mitä voidaan Kehitysyhteistyössä moralismi ruokkii pragmatismia joka tarjoaa tavan tehdä sitä mitä moralismi vaatii Moralismin kritiikkikin lipsahtaa moralistiseksi 1

2 Miksi apua annetaan? Miksi apua vastaanotetaan? Motiivikeskustelu egoismi, altruismi, pitkä vs. lyhyt tähtäin Developmentalismi ideat, rakenteet, instituutiot (multi- ja bilateraaliset kehitysjärjestöt) kehityksen käsitteen ympärillä, ajatuksena: kehitysinterventio kaikkien yhteinen etu, siihen varattava resursseja (varoja, instituutioita) Instrumentalismi(t) kehitysvarojen ja instituutioiden käyttö ei-developmentalistisiin tarkoituksiin poliittisiin, kaupallisiin Käytäntö näiden yhteispelin tulosta Developmentalismi: köyhyyden lieventämiseksi, kansan valtaosan elinehtojen parantamiseksi Poliittinen instrumentalismi: kehitys tärkeä politics-politiikan tuote kehitysmaassa, tuo valtaa, voimaa, äänestäjiä Taloudelliset erityisintressit: avun välittäjät voivat hyötyä kohderyhmiä enemmän Mitä on julkinen kehitysapu, ODA Julkinen kehitysapu eli ODA (Official Development Assistance) OECD:n DAC:n (kehitysapukomitean) määritelmä (i) kehitysmaihin vauraammista maista siirrettävät varat jotka (ii) tulevat julkisista eli virallisista lähteistä (iii) päätarkoitus on vastanottajamaan kehityksen ja hyvinvoinnin edistäminen (iv) ovat ehdoiltaan pehmeitä Kehitysavun määritelmän osia ODA-kelpoiset kehitysmaat DAC:n lista (vrt. kehittyvät maat, vähiten kehittyneet maat) Julkinen alkuperä peräisin yksittäisiltä valtioilta Tarkoituksena kehitys ja hyvinvointi ei esim. sotilaallista apua Pehmeäehtoisuus: lahjaosuus 25 % + Mikä on kehitysmaa Kehittyvät vs. vähiten kehittyneet DAC:n lista (uusittu viimeksi 2009) maat joiden bktl/henki alle 11,455 UDS 2007 Koko Afrikka Amerikka (paitsi USA, Kanada, eräät saarivaltiot) Suurin osa Aasiaa (ei Venäjä, ei Arabia) Oseania paitsi Australia, Uusi Seelanti Euroopasta: Balkanin maat, Moldova, Turkki, Ukraina, Kroatia Kehittyvät maat yleistyvä nimitys Kiinalle, Intialle, Brasilialle jne. bktl / henki vielä matala mutta kasvaa nopeasti ja talouden kokonaisvolyymi iso Köyhät, matalan tulotason maat - yleisnimityksiä Vähiten kehittyneet maat: YK:n kategoria 48 maalle köyhimmästä päästä pieniä, heikoimpia - erityiskohtelua 2

3 Julkiset varat Lahja vs. laina Julkinen alkuperä isojakaan yksityisiä lahjoituksia ei lasketa ODA-tilastoihin Ideana tasapuolinen taakanjako rikkaimpien maiden kesken Bilateraalinen (kahdenkeskinen) ja multilateraalinen (monenkeskinen) apu jälkimmäinenkin peräisin edellisestä Tilastoidaan maksatukset, ei määrärahoja ODA joko lahjaa tai pehmeäehtoista lainaa ( lahja-aste 25 % tai enemmän) Lahja-aste saadaan vertaamalla markkinaehtoiseen lainaan, riippuu korosta, laina-ajasta, jne. Koko laina tilastoidaan aluksi apuna, kuoletukset vähennetään myöhemmin Diskursiivitaistelu käyttötarkoituksista ODA-tavoitteet ja todellisuus ODA tarkoitettu kehitykseen ja hyvinvointiin sotilasapu suljettu nimenomaisesti ulos Silti paineita laajentaa ODA-määritelmää kattamaan myös sotilaallisia operaatioita Jo nyt ODA:an voidaan laskea noin 80 % siviilikriisinhallintamenoista kehitysmaissa ja 7 % YK:n valtuuttamista sotilasoperaatioista Entä ilmastonmuutoksen vastaisen toiminnan rahoitus? YK: 0.7 % bktl:sta jokaiselle teollisuusmaalle Euroopan Unionin tavoitteet: 0.51 jokaiselle (vanhalle) jäsenmaalle 2010 (0.56 yhteensä), 0.7. kokonaistavoite 2015 Apumaksatukset 2009 (mrd USD/% bktl:sta): kaikki DAC-maat 120 / 0.31 %, EU-DACmaat 67 / 0.44 %, Suomi 1,3 / 0.54 % Suomen määrärahat 966 m / 0.55 % 2010, 1072 M / 0.58 % 2011 (200 / henki) Muita resurssivirtoja Avun käyttö hankeapu Maailman asevarustelu mrd USD (2009, 2.7 % globaalista bkt:sta), USA:n osuus 607 mrd (Sipri Yearbook 2009) kiihtyy myös kehittyvissä maissa Talouskriisi-elvytysvarat vielä isommat (3-4 % btk:sta?) Suorat investoinnit kehitysmaihin 525 mrd USD 2010 (Unctad) Kehitysmaalaisten siirtolaisten rahalähetykset kotiin noin 300 mrd USD vuodessa (Maailmanpankki) OECD-maiden tuki omalle maataloudelle vajaat 271 mrd vuosittain (OECD) Suomen tulo- ja menoarvio 50,5 mrd 2011 Hankkeella oma päämäärä, henkilöstö ja budjetti ja rajallinen kesto Looginen suunnittelukehikko oletettu kausaaliketju: resursseista ja toimista tuloksiin ja vaikutuksiin Suunnittelu-, toteutus-, lopettamis-, ja arviointivaiheet Tekninen apu (TA): ulkomainen henkilöstö, koulutus antajamaissa kallista ja kiisteltyä Toteutusta enemmän kumppaneille ja kansalaisjärjestöille 3

4 Hankeavun hyviä ja huonoja puolia Avun käyttö ohjelma-apu Tehokkuus konkreettisten tulosten aikaansaamisessa Hahmottamisen ja valvonnan helppous Tehottomuus laajemmissa käyttäytymis- ym. muutoksissa Pistemäisyys ja saarekemaisuus Huono kestävyys sisäänrakennettuna ominaisuutena Avunantajat lyöttäytyvät resursseineen yhteen ja harmonisoivat käytäntöjään kumppanimaan tavoitteiden mukaisesti, kumppanille omistajuus Yleinen budjettituki rahat vastaanottajan tilille, sovitaan käytöstä köyhyyden vähentämiseen, seuranta maanlaajuisten indikaattorien kautta Sektoribudjettituki kuten yllä mutta käyttö ja seuranta rajattu tietylle sektorille (koulutus, vesi, metsä ) Sektori- ja yhteisrahoitusohjelmat avunantajien rahat yhteen mutta käyttö edelleen heidän valvonnassaan Politiikkadialogi ehdollistamisesta valikoivuuteen Ohjelma-avun edellytyksiä ja seurauksia Suomi ja ja hanke- ja ohjelma-apu Ohjelmien toteutus lähes täysin kumppanin vastuulle (sektoriohjelmissa yleensä hieman TA:a) Kumppanimaan julkisen varainhoidon ja hallinnon vahvistuttava Yksittäiset avustajat taka-alalle, antajamaille kokonaisuutena entistä parempi mahdollisuus vaikuttaa vastaanottajaan politiikkaan Laskevatko transaktiokustannukset? Enemmän vai vähemmän väärinkäytösten mahdollisuuksia? KPO 2007 puhuu ohjelmista ja hankkeista niitä lähemmin erittelemättä, käytetään molempia Sektoreina metsä, vesi, ympäristö, energia, koulutus, terveys, alue- ja maaseutukehitys... Keskittämistä paitsi maihin myös sektoreille joilla Suomella uskotaan olevan erityisosaamista (kestävä metsätalous ja teollisuus, vesi, ympäristö, ilmasto, tietoyhteiskunta, kauppakapasiteetin vahvistaminen, kriisien ehkäisy, rauhanprosessien tukeminen) Budjettituki yksi ohjelma-avun instrumentti tietyissä maissa, maakohtainen osuus rajattu 25 %:n käytäntö: siirtyminen takaisin hankeapuun Tutkimuskeskustelua avun toiminnasta ja tuloksista Tietoa vai uskomuksia? Missä raja? Tutkijat keskenäänkin eri mieltä: apuuskovaiset ja kriitikot täälläkin Huomio panos-tuotos suhteeseen vai avun toimintamekanismeihin? Onko apu musta laatikko, pitkä ketju tai ketjusto, monimutkainen systeemi vai dynaaminen kompleksi? Jeffrey Sachs Avun kaksinkertaistaminen lopettaa (äärimmäisen) köyhyyden maailmasta Apu suunnattava isolla rysäyksellä fyysiseen, inhimilliseen, institutionaaliseen ja luonnon pääomaan sekä infrastruktuuriin ja tietotaitoon Vuosituhatkylät: 100 / h viiden vuoden ajan lannoitteisiin, siemeniin, kaivoihin, kouluihin moskiittoverkkoihin jne. Apu auttaa alkuun kehityksen tikkailla Eastely: etsijät hakaavat suunnittelijat 4

5 Dambisa Moyo Ekonometriset vertailututkimukset Apu tukahduttaa kehityksen ja on lopettava Apu ruokkii korruptiota ja johtaa riippuvuuteen, vähentää paikallista säästämistä ja lisää inflaatiota, lietsoo konflikteja, vaikeuttaa vientiä nostamalla kotimaan valuutan arvoa jne. Vaihtoehtona kv. rahoitusmarkkinat, Kiinan sijoitukset, mikrorahoitus, ulkomailla asuvien afrikkalaisten rahalähetykset Afrikka ei tarvitse sääliä avun muodossa Dollar ym. (Maailmanpankki) 1998: apu toimii hyvän politiikan maissa Tarp ym., viim. 2010: apu toimii (=lisää talouskasvua) kaikkialla Rajan ja Subramanian 2008: avun ja talouskasvun välillä ei suhdetta Tulokset vaihtelevat riippuen aineistosta ja malliin syötetyistä oletuksista Monet tulokset mahdollisia, ajan ja rahan hukkaa? Institutionaalinen taloustiede Kehitysetnografia: Ferguson, Mosse Aineelliset kannustimet ja tieto avainasemassa apujärjestelmän kaikilla osapuolilla (antajat, vastaanottajat, toteuttajat, hyödynsaajat ) omansa Kannustimet epätyydyttäviä ja osin luonnottomia - suosivat määrärahojen kuluttamista ja tulosten pinnallista mittaamista toiminnan huolellisen suunnittelun ja perinpohjaisen vaikutusarvioinnin sijaan Pääsyynä avun luonne ylimääräisenä resurssina: kun irrotettu jostain syystä, täytyy laittaa kiertoon olipa kunnon kohteita tai ei Ferguson: kehitysapparaatti politiikan tuhoamiskoneena (Anti-Politics Machine) teknistää poliittiset prosessit kehitysongelmiksi. Vaikutus ei harkittu eikä suunniteltu kehitys tuottaa sen toimijoiden selän takana Mosse: politiikkaa ei ole tarkoitettu toteutettavaksi - sen tehtävä on interventioiden toiminnan oikeuttaminen ja arviointi Interventio toimii omalla järjestelmälogiikallaan ja saattaa muuttua menestyksestä epäonnistumiseksi kun politiikka vaihtuu vaikka siinä itsessään ei tapahtuisi muutosta: sitä vain arvioidaan eri perustein Kehityksen antropologia Koponen ym: apu resurssitaisteluna Olivier de Sardan: kehitysintervention kohdeväestön toimintalogiikat ja - strategioiden kohtaavat ja törmäävät hankkeen areenalla Interventiologiikka : tekninen rationaliteetti (traktori tuottavampi kuin kuokka), poliittiset paineet (markkinatalous), oma sisäinen dynamiikka Kohdeväestön logiikkaa : pyrkimys turvallisuuteen (kuokka ei tarvitse dieseliä, mene rikki), vauraampien ryhmien yritys ohjata lisäapua itselleen Seuraus: hanke ajautuu sivuraiteelle, siitä pystytään toteuttamaan vain ne osat jotka sopivat paikallisten strategioihin (traktorit kuljetusbisnekseen) Developmentalistiset tavoitteet sanahelinää tai sumuverho, todellisuudessa raadollinen taistelu apuvaroista Apuketjussa mukana olevilla tahoilla (poliitikot, virkamiehet, konsulttiyhtiöt, kansalaisjärjestöt ) kullakin omat kannustimensa ristiriitoja Korruptio vs. lailliset edut Apuriippuvaiset kuplataloudet 5

6 Kehitysyhteistyön mahdollisuudet Kehitysapu paljon vai vähän rahaa? Tuloksia vai ei? Riippuu mistä katsoo Varottava yli- ja aliarviointia, ymmärrettävä avun kaksinaisluonne : apu sekä kehitysinterventio että yhteiskunnallinen prosessi ja resurssitaistelu Perustavoite muuttunut: ratkaisusta ratkaisun edellytysten etsimiseen, modernisaatiosta köyhyyden vähentämiseen Kehitysyhteistyö tietämättömyyden hallintaa (Fforde, muista Riddell!) Developmentalismin lupaus moralismia vai ei? 6