U 39/2016 vp. Helsingissä 25 päivänä elokuuta Valtiovarainministeri Petteri Orpo. Lainsäädäntöneuvos Armi Taipale

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 ja direktiivin 2009/101/EY muuttamisesta Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 5 päivänä heinäkuuta 2016 antama ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 ja direktiivin 2009/101/EY muuttamiseksi (COM(2016) 450 final) sekä ehdotuksista laadittu muistio. Helsingissä 25 päivänä elokuuta 2016 Valtiovarainministeri Petteri Orpo Lainsäädäntöneuvos Armi Taipale

2 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2016/1248 VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ EDUSKUNNALLE KOMISSION EHDOTUKSESTA EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI RAHOITUSJÄRJES- TELMÄN KÄYTÖN ESTÄMISESTÄ RAHANPESUUN JA TERRORISMIN RAHOITUK- SEEN ANNETUN DIREKTIIVIN (EU) 2015/849 JA DIREKTIIVIN 2009/101/EY MUUT- TAMISESTA 1 Ehdotuksen tausta ja tavoite Euroopan komissio, jäljempänä komissio, antoi 5 päivänä heinäkuuta 2016 ehdotuksen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan sääntelyn muuttamiseksi. Ehdotettu lainsäädäntökokonaisuus sisältää ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 (neljäs rahanpesudirektiivi) ja direktiivin 2009/101/EY muuttamisesta, jäljempänä direktiivi. Komissio antoi samanaikaisesti myös ehdotuksen direktiivin 2011/16/EU muuttamista koskevaksi neuvoston direktiiviksi siltä osin kuin on kyse veroviranomaisten pääsystä rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin (COM(2016) 452 final) ja tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle lisätoimenpiteistä avoimuuden lisäämiseksi ja verovilpin ja veron kiertämisen torjumiseksi (COM(2016) 451 final). Komission edellä mainittujen ehdotusten yhteisenä tavoitteena on osaltaan lisätä veroviranomaisten tiedonsaantia ja niin sanottujen Panama-papereiden julkitulon myötä vastata esitettyyn tarpeeseen lisätä yritysten omistajatietojen avoimuutta myös yleisölle. Komission neljännen rahanpesudirektiivin muuttamista koskevan direktiiviehdotuksen taustalla on komission 28 päivänä huhtikuuta 2015 antama tiedonanto Euroopan turvallisuusagendaksi. Yksi agendan painopisteistä on EU-lainsäädäntökehikon parantaminen terrorismin torjumiseksi. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto, talous- ja rahoitusasioiden neuvosto (Ecofin) ja Eurooppa-neuvosto antoivat loppuvuonna 2015 päätelmät, joissa korostettiin tarvetta kehittää rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevaa lainsäädäntöä edelleen. Helmikuussa 2016 julkaistussa toimintasuunnitelmassa komissio esitti kaksi päälinjaa toimenpiteille: - terroristijärjestöjen ja niiden tukijoiden käteisvarojen ja muiden omaisuuserien siirtojen havaitseminen ja torjuminen sekä sen varmistaminen, että lainvalvontaviranomaiset voivat missä tahansa jäljittää terroristeja rahaliikenteen avulla ja estää heitä tekemästä rikoksia; ja - terroristijärjestöjen tulonlähteiden kitkeminen kohdentamalla toimia niiden valmiuksiin alun perinkään kerätä varoja. Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto esitti 12 päivänä helmikuuta 2016 ja 22 päivänä huhtikuuta 2016 kokouksissaan, että komission tulisi kiirehtiä lainsäädäntöehdotusta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumisesta ja muun muassa lisätä yleisön pääsyä yritysten omistajia ja edunsaajia koskeviin rekistereihin sekä nopeuttaa kansallisten rekisterien välistä yhteyttä. Direktiivin tavoitteena on eri lainsäädäntötoimin paremmin estää terrorismin rahoitus ja varmistaa maksuliikenteen ja yritysten omistusrakenteiden avoimuus. Komissio pitää uuden lainsäädäntöehdotuksen antamista tarpeellisena, koska terrorismin uhka on kasvanut ja lisääntynyt 2

3 viime aikoina. Ehdotuksella pyritään turvaamaan rahoitusmarkkinoiden luotettavuus estämällä rikollisten mahdollisuudet hyödyntää nykyisen lainsäädännön aukkoja. Komission arvion mukaan ehdotuksissa on pyritty välttämään tarpeettomien esteiden luomista maksujärjestelmien ja rahoitusmarkkinoiden toiminnalle. Maksujen avoimuuden puutteet ovat johtaneet komission mukaan EU:n ulkopuolisten oikeudenkäyttöalueiden käyttöön verojen välttämiseksi tai kiertämiseksi. Ehdotuksen tavoitteena on yhtäältä estää laaja varallisuuden kätkeminen, joka voi heikentää tehokasta talousrikostorjuntaa, ja toisaalta taata laajempi avoimuus yritysten omistusrakenteista. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotuksessa esitetään neljänteen rahanpesudirektiiviin lisättäväksi säännöksiä, joilla pyritään aiempaa tehokkaammin torjumaan rahanpesua ja terrorismin rahoittamista lisäämällä viranomaisten tietojensaantioikeuksia sekä tiukentamalla voimassa olevaa lainsäädäntöä joiltakin osin. Ehdotuksen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi saatettava lainsäädäntöehdotukset voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta Soveltamisala Ehdotuksessa esitetään, että virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelut ja lompakkopalvelun tarjoajat kuuluisivat direktiivin soveltamisalaan (2 artiklan 1 kohdan 3 alakohdan g ja h luetelmakohdat). Näin ollen ne olisivat ilmoitusvelvollisia ja niiltä edellytettäisiin toimilupaa tai rekisteröintiä (47 artiklan 1 kohta). Virtuaalivaluuttoja koskeva lainsäädäntö on osin puutteellista; EU:n viranomaiset eivät valvo virtuaalivaluuttojen vaihdantaan liittyvää toimintaa eikä valvontaa koskevista edellytyksistä ole annettu sitovia säännöksiä EU:ssa tai kansallisesti jäsenvaltioissa. Virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelujen ja lompakkopalvelun tarjoajien saattaminen neljännen rahanpesudirektiivin piiriin, ja siten alan toimijoiden asiakkaan tunnistus- ja tiedotusvelvollisuuksien lisääminen, on omiaan vähentämään riskejä ja väärinkäytöksiä, joita virtuaalivaluuttojen käytön anonyymius eli nimettömyys mahdollistaa. Määritelmät Ehdotuksessa on täydennetty ja erikseen määritelty yksittäisiä käsitteitä selventämään osin tulkinnanvaraista oikeustilaa (muun muassa sähköinen raha ja virtuaalivaluutta, 3 artiklan 16 ja 18 kohdat). Sähköinen raha ja asiakkaan tuntemisvelvollisuus Anonyymin sähköisen rahan myöntämisen edellytyksiä ehdotetaan tiukennettaviksi. Muutosehdotus koskee Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/110/EY sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalaitosten liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta, direktiivien 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta sekä direktiivin 2000/46/EY kumoamisesta (sähkörahadirektiivi) tarkoitettua sähköistä rahaa, jonka liikkeeseenlaskusta on Suomessa säädetty maksulaitoslaissa (297/2010). Ehdotuksen mukaan myyjän tulee noudattaa direktiivin säännöksiä asiakkaan tuntemisesta ja tunnistamisesta, jos maksuvälineelle ladattava summa tai maksuvälineen maksutapahtumien kuukausittainen enimmäismäärä on yli 150 euroa (12 artiklan 1 kohdan a alakohta). Voimassaolevan lainsäädännön mukainen, edellä tarkoitetun tunnistusvelvollisuuden raja on 250 euroa. Vastaavasti lasketaan käteisnostorajoitusta sähköisen rahan raha-arvosta 100 eurosta 50 euroon (12 artiklan 1 kohdan b alakohta). 3

4 Sähköisen rahan käytännön sovellus on anonyymit ennalta maksettavat kortit, prepaid-kortit, joita ovat esimerkiksi lahjakortit, puhelinliittymät sekä erilaiset ladattavat maksukortit ja jotka ovat myös Suomessa yleisesti käytettyjä maksuvälineitä. Sähköisen rahan poikkeusten rajaarvoja ehdotetaan laskettavaksi ja siten sääntelyn piiriin kuuluvien ilmoitusvelvollisten asiakkaan tuntemis- ja tunnistamisvelvollisuutta ehdotetaan laajennettavaksi, jotta maksutavan tällä hetkellä tarjoamaa anonyymiutta ei voisi hyväksikäyttää terrorismin ja muun rikollisuuden tarpeisiin. Tunnistamisvelvollisuutta koskevien poikkeusten rajoittaminen vaikuttaisi Suomessa markkinoilla oleviin tuotteisiin, kun myyjä olisi velvoitettu noudattamaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevaa lainsäädäntöä aiempaa useammin. Komissio ehdottaa, että direktiivin 12 artiklaan lisättäisiin 3 kohta, jolla rajattaisiin kolmansissa maissa myönnettyjen prepaid-korttien käytettävyyttä. Jäsenvaltioiden luotto- ja rahoituslaitokset voisivat hyväksyä vain prepaid-kortteja, jotka on myönnetty sellaisissa kolmansissa maissa, joiden sääntely on yhdenmukainen EU:n lainsäädännön kanssa. Suuririskiset kolmannet maat Neljännessä rahanpesudirektiivissä edellytetään, että suoritettaessa liiketoimia komission suuririskisiksi kolmansiksi maiksi nimeämien kolmansien maiden alueelle sijoittautuneiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa, tulee jäsenvaltioiden toimijoiden suorittaa tehostettuja asiakkaan tunnistamista koskevia toimenpiteitä riskien hallitsemiseksi ja vähentämiseksi. Neljännessä rahanpesudirektiivissä on annettu komissiolle valtuudet hyväksyä kolmesti vuodessa lista suuririskisistä kolmansista maista, joilla on strategisia puutteita rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmissään. Jäsenvaltioita ei ole velvoitettu sisällyttämään kansalliseen sääntelyynsä tehostettujen asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden vähimmäisedellytyksiä kolmansien maiden osalta, ja nämä toimenpiteet myös vaihtelevat jäsenvaltioiden välillä. Menettelyn yhdenmukaistamiseksi komissio ehdottaa, että direktiiviin lisätään yksityiskohtaiset säännökset, joissa määritellään tehostetut asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet (18 a artikla). Näitä toimenpiteitä olisivat muun muassa asiakasta, liiketoimen tarkoitusta ja luonnetta sekä varojen alkuperää koskevat selvitykset. Jäsenvaltiot voisivat halutessaan asettaa kansallisia lisäedellytyksiä, joista tulisi ilmoittaa komissiolle. Maksu- ja pankkitilitietoja koskeva rekisteri tai tiedonhakujärjestelmä viranomaisten käyttöön Komissio ehdottaa neljänteen rahanpesudirektiiviin lisättäväksi 32 a artiklan, jolla laajennettaisiin viranomaisten pankki- ja maksutiliasiakkuuksia koskevaa tietojen saantia. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulisi rakentaa automatisoitu keskitetty pankki- ja maksutilirekisteri tai tiedonhakujärjestelmä, joka mahdollistaisi viranomaisten suoran pääsyn luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden pankki- ja maksutilitietoihin. Järjestelmästä tulisi olla saatavissa tilin omistajan ja hänen puolestaan tiliä käyttävän henkilön nimi ja tunnistustiedot, edunsaajan nimi ja tunnistustiedot, pankki- tai maksutilin IBAN-numero sekä tilin avaamis- ja sulkemispäivämäärä (32 a artiklan 3 kohta). Viranomaisilla tarkoitetaan tässä yhteydessä ensisijassa rahanpesun selvittelykeskusta, mutta myös muita rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi työskenteleviä toimivaltaisia viranomaisia. Näitä viranomaisia ovat Finanssivalvonta, Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Poliisihallitus, Ahvenanmaan maakunnanhallitus, Tilintarkastusvalvonta, asianajajayhdistys ja Verohallinto. Jäsenvaltiot saisivat kansallisesti päättää keskitetyn järjestelmän teknisen toteutuksen. Suomessa ei ole toistaiseksi perustettu keskitettyä pankki- tai maksutilirekisteriä tai tiedonhakujärjestelmää. Eri viranomaiset lähestyvät toimijoita (luotto- ja maksulaitokset) tietopyynnöillä eri 4

5 kanavia käyttäen. Ulosottoviranomaisella on käytössä sähköinen tiedonhakujärjestelmä suurimpien luottolaitosten kanssa ja joillakin muilla viranomaisilla sähköisen järjestelmän käyttöönottoa testataan tai suunnitellaan. Rahanpesun selvittelykeskusten tietojensaantioikeudet Komissio ehdottaa, että rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyötä tehostettaisiin lisäämällä niiden tietojensaantioikeuksia sekä kansallisesti että jäsenvaltioiden kesken (32 artiklan 9 kohta, 50 a artikla, 53 artikla, 55 artikla). Edellisessä kohdassa kuvatun pankki- ja maksutilijärjestelmästä saatavien tietojen lisäksi rahanpesun selvittelykeskukset olisivat oikeutettuja saamaan tietoja ilmoitusvelvollisilta tutkintaansa liittyen (riippumatta siitä, onko ilmoitus epäilyttävästä liiketoimesta tehty). Rahanpesun selvittelykeskus olisi pääsääntöisesti velvollinen antamaan rekisterin tietoja jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskuksille tai muille toimivaltaisille viranomaisille. Jäsenvaltiot määrittäisivät kuitenkin kansallisesti sen, miten näin saatua tietoa tulee hyödyntää ja käsitellä tutkinnan edistämiseksi (muun muassa tietosuojakysymykset, pääsy tietoihin ja tiedon varastointi). Komission ehdotuksen perusteluissa rahanpesu ja terrorismin rahoitus yhdistetään veronkiertoon. Tietojenvaihdon sujuvoittaminen viranomaisten välillä on merkityksellistä paitsi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi myös veronkierron estämiseksi. Neljänteen rahanpesudirektiiviin ehdotetaan lisättäväksi 50 a artikla, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa sääntelyllään estää tai aiheettomasti hankaloittaa toimivaltaisten viranomaisten välistä avunantoa tai tietojenvaihtoa. Toisen jäsenvaltion viranomaisen esittämään avunantopyyntöön ei voisi vastata kieltävästi esimerkiksi sillä perusteella, että tietopyyntö koskisi myös verotuksellisia asioita tai että tietoja pyytävä toisen jäsenvaltion viranomainen olisi eri kuin tietopyynnön kohteena olevan jäsenvaltion viranomainen. Lisäksi komissio ehdottaa, että 30, 31 ja 49 artiklassa mainittaisiin nimenomaisesti veroviranomainen toimivaltaisena viranomaisena rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaisessa työssä. Tietojensaantioikeuksia koskevilla täydentävillä säännöksillä on tarkoitus laajentaa rahanpesun selvittelykeskusten sekä muiden direktiivissä tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten saatavilla olevaa tietomäärää sekä helpottaa niiden pääsyä ilmoitusvelvollisten tietoihin. Muutoksilla pyritään ensi sijassa joustavoittamaan ja nopeuttamaan rajat ylittävää viranomaisyhteistyötä sekä takaamaan toimiva tietojenvaihto osana rahanpesun ja terrorismin rahoituksen sekä myös veropetosten ja veronkierron estämisen vastaista työtä. Passiivisia ei-finanssiyksikköjä koskeva tiukennus edunsaajien rekisteröinnin osalta Ehdotukseen sisältyy muutos koskien yritysten edunsaajien rekisteröintiä, kun omistuksen kohteena on passiivinen ei-finanssiyksikkö. Ehdotuksen mukaisesti henkilöä, joka omistaa yli 10 prosenttia tai käyttää yli 10 prosentin määräysvaltaa neuvoston direktiivissä 2014/107/EU määritellyssä passiivisessa ei-finanssiyksikössä, pidetään tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana (3 artiklan 6 kohdan a alakohdan i kohta). Pääpiirteittäin passiivisella eifinanssiyksiköllä tarkoitetaan yksityistä osakeyhtiötä, jonka toiminta muodostuu keskeisesti varallisuuden ja varallisuuden kerryttämien tulojen (kuten osingot, korot, vuokra- ja rojaltitulot) hallinnoinnista. Käytännössä tällainen yhteisö toimii välittäjänä, joka ei luo omia tuloja vaan ohjaa muista lähteistä saatuja tuloja edelleen. Omistaja- ja edunsaajatietojen avoimuus Komissio ehdottaa, että yleisön pääsyä neljännen rahanpesudirektiivin nojalla rekisteröitäviin yritysten omistaja- ja edunsaajatietoihin laajennetaan sekä jäsenvaltioiden kansallisten rekiste- 5

6 rien välistä yhteyttä parannetaan viranomaistyön helpottamiseksi ja avoimuuden takaamiseksi. Konkreettisesti tämä toteutettaisiin EU-tason kaupparekisterien yhteenliittymällä (hub), johon vaaditut yrityskohtaiset tiedot olisi eritelty direktiivissä (30 artiklan 10 kohta, 31 artiklan 9 kohta). Avoimuuden lisäämisellä pyritään vähentämään talousrikollisuutta, lisäämään toimijoiden välistä luottamusta sekä ennaltaehkäisemään väärinkäytöksiä. Muutos koskisi myös trusteja. Komissiolle on säädetty neljännessä rahanpesudirektiivissä velvollisuus laatia kesäkuuhun 2019 mennessä raportti, jossa arvioidaan kansallisten kaupparekisterien yhteenliittymän aikaansaamiseksi vaadittavia toimenpiteitä, olosuhteita ja teknisiä ominaisuuksia. Koska direktiivissä mahdollistettaisiin edelleen kansalliset poikkeukset omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuudesta, tulisi tietojen luovuttamiselle ja siitä kieltäytymiselle luoda komission mukaan yhtenäiset menettelytavat EU:ssa. Kansallisesti valmisteltavana olevassa hallituksen esityksessä neljännen rahanpesudirektiivin täytäntöönpanemiseksi ehdotetaan yritysten omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen rekisteröinnin osalta noudatettavan rekisterien julkisuutta koskevia säännöksiä. Kaupparekisteri, yhdistysrekisteri ja säätiörekisteri ovat julkisia, eikä komission ehdotuksella avoimuuden lisäämiseksi olisi siitä syystä merkittäviä vaikutuksia neljännen rahanpesudirektiivin täytäntöönpanoon. Trusteihin liittyvät täsmennykset Ehdotuksessa pyritään selventämään trusteihin liittyvää sääntelyä erityisesti edunsaajarekisteröinnin sekä vastuullisen jäsenvaltion osalta. Suomen lainsäädäntö ei tunne trusti-järjestelyjä. Suomessa saattaa kuitenkin olla yrityksiä, jotka tuottavat palveluita ulkomaisille trusteille tai toimivat trustin kohteena olevan omaisuuden edunvalvojana. Komissio ehdottaa, että direktiivissä tarkennettaisiin, että se jäsenvaltio, jossa trustia hallinnoidaan, olisi velvoitettu huolehtimaan trusteja koskevan edunsaajarekisterin ylläpidosta (31 artiklan 3 a kohta). Ehdotuksen mukaan trustia hallinnoitaisiin niissä jäsenvaltioissa, joihin niiden omaisuudenhoitajat ovat sijoittautuneet (31 artiklan 10 kohta). Muilta osin trusteihin kohdistuvilla lisäys- ja täsmennysehdotuksilla pyritään saamaan trusteja koskeva sääntely vastaamaan paremmin yhtiöitä ja muita oikeushenkilöitä koskevaa sääntelyä direktiivin soveltamisalalla. 3 Ehdotuksen vaikutukset 3.1 Komission vaikutusarviot Budjettivaikutukset Esityksellä ei ole vaikutuksia EU:n budjettiin. Suuririskiset kolmannet maat Komissio järjesti lainsäädäntöehdotuksen valmistelun aikana julkisen kuulemisen, jossa se kysyi muun muassa ilmoitusvelvollisilta niiden kokemuksista suuririskisistä kolmansista maista ja sääntelyn harmonisoinnin mahdollisia vaikutuksia toimialalle. Komission saamien tulosten perusteella 81 prosentilla kyselyyn vastanneista toimijoista oli ollut joko työsuhteita tai maksutapahtumia suuririskisten kolmansien maiden kanssa. Kuitenkin vain hyvin pieni osa ilmoitusvelvollisten toiminnasta liittyy suuririskisiin kolmansiin maihin. 6

7 Komissio kysyi kuulemisen yhteydessä myös sääntelyn yhdenmukaistamisen vaikutuksia ilmoitusvelvollisille, jotka eivät kuitenkaan pystyneet antamaan konkreettisia kustannusarvioita. Komissio toteaakin vaikutusarvioissaan, että kustannukset ja hyödyt sääntelyn harmonisoinnista jakautuvat eri toimijoille eri tavoin. Komission vaikutusarvioiden mukaan sekä jäsenvaltiot että lainsäädännön soveltamisalan piiriin kuuluvat ilmoitusvelvolliset pitävät tarpeellisena saada lisää selkeyttä kolmansiin maihin liittyviin tehostettuihin asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeviin toimenpiteisiin ja pitävät tarpeellisena näitä koskevia EU-tasolla yhdenmukaistettuja ja koordinoituja säännöksiä. Sääntelyn harmonisoinnin tarkoituksena on poistaa jäsenvaltioiden kansallisissa lainsäädännöissä olevat aukot, joita suuririskisten kolmansien maiden rikolliset toimijat voivat hyödyntää rahanpesussa tai terrorismin rahoituksessa. Virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelut ja lompakkopalveluiden tarjoajat Komission vaikutusarvioiden mukaan virtuaalivaluuttojen käyttäjiä on maailmassa 1 4 miljoonaa, joista puoli miljoonaa käyttäjää sijaitsee EU:ssa. Lompakkopalveluita, joissa säilytetään virtuaalivaluuttoja, oli komission vaikutusarvioiden mukaan vuoden 2015 lopussa 13 miljoonaa kappaletta. Virtuaalisten lompakkopalveluiden tarjoajia on komission arvion mukaan maailmassa noin 600 kappaletta. Näistä noin 100 toimijan tarjoama palvelu muistuttaa pankkitiliä, jolloin virtuaalivaluutan lohkoketjuun jää tietoja eikä toiminta tällöin ole täysin anonyymia. Tällaisia lompakkopalvelutarjoajia on EU:ssa noin 20. Kuitenkin suurin osa 500 lompakkopalveluntarjoajasta ei toimi edellä mainitulla tavalla, vaan virtuaalivaluutan omistajan henkilöllisyys jää tuntemattomaksi. Komission vaikutusarvioiden mukaan virtuaalivaluuttojen vaihtopalveluntarjoajia on maailmassa arviolta 100 ja EU:ssa 28. Pankkiautomaatteja, jotka vaihtavat virtuaalivaluuttoja perinteiseen valuuttaan, on maailmassa 570 ja EU:ssa 100. Pelkästään kryptovaluutta Bitcoinilla tehdään päivittäin maksutapahtumaa, ja vuoden 2015 lopussa Bitcoin kävi kaupassa maksuvälineenä. Virtuaalivaluuttojen vaihtopalveluiden ja lompakkopalveluiden tarjoajien on komission ehdotuksen mukaan tunnistettava ja tunnettava asiakkaansa ja perustettava järjestelmä, jonka kautta palveluntarjoajat voivat ilmoittaa virtuaalivaluuttoihin liittyvät epäilyttävät maksutapahtumat rahanpesun selvittelykeskukselle. Komissio arvioi, että asiakkaan tunnistamisesta ja tuntemisesta sekä edellä mainituista järjestelmistä aiheutuvat kustannukset ovat korkeintaan viisi miljoonaa euroa koko toimialalle EU:n alueella. Lisäksi komissio toteaa vaikutusarvioissaan, että kansallisille viranomaisille aiheutuu kustannuksia virtuaalivaluuttojen vaihtopalveluiden ja lompakkopalveluiden tarjoajien toiminnan valvonnasta. Komissio arvio, että valvoville viranomaisille aiheutuu ensimmäisenä vuonna korkeintaan euron kustannukset sisältäen järjestelmien perustamiskustannukset. Toisen vuoden ja sen jälkeisten vuosien viranomaisille aiheutuvien kustannusten suuruuden komissio arvioi olevan alle euroa. Anonyymit prepaid-kortit Euroopan keskuspankin keräämän aineiston mukaan 22 jäsenvaltion (aineistoa ei ole Tanskalta, Virolta, Latvialta, Portugalilta, Ruotsilta ja Isolta-Britannialta) sähköisten maksutapahtumien arvo oli 73 miljardia euroa ja lukumäärä kaksi miljardia vuonna Euroopan keskuspankin aineiston mukaan noin neljäsosa, 19 miljardia euroa, sähköisestä rahasta käytetään prepaid-korttien kautta. Tosin tästä summasta 13 miljardia euroa on Italian julkisia tulonsiirtoja kansalaisilleen ja kolme miljardia euroa Ison-Britannian vastaavia toimenpiteitä. Yksityisiä prepaid-kortteja käytetään kolmen miljardin euron arvosta. Komission mukaan prepaidkorttien markkinoiden kuitenkin voidaan nähdä kasvavan entisestään. 7

8 Suurin prepaid-korttien markkina lukumääräisesti on Saksassa, jonka koko on 24 prosenttia Euroopan markkinoista. Seuraavaksi suurimmat markkinat ovat Italiassa, jonka markkinoiden koko on 21 prosenttia Euroopan markkinoista. Prepaid-kortteja on erilaisia, esimerkiksi uudelleen ladattavia ja ei-ladattavia. Ainoastaan 12 prosenttia Euroopan prepaid-korteista on uudelleen ladattavia, mutta niiden maksutapahtumien arvo on 65 prosenttia kaikkien prepaid-korttien tapahtumien arvosta. Lisäksi on olemassa rajoitettuja tai osittain rajoitettuja prepaid-kortteja, joiden käyttö on rajoitettu esimerkiksi tietyn kauppaketjun palveluihin. Näiden lisäksi on olemassa yleiseen käyttöön tarkoitettuja prepaid-kortteja, joita voidaan käyttää käteisen tavoin. Yleiseen käyttöön tarkoitettujen prepaid-korttien lukumäärä on ainoastaan kaksi prosenttia prepaid-korteista Euroopan talousalueella, mutta niiden kautta tehtyjen maksutapahtumien arvo on 28 prosenttia kaikkien prepaid-korttien tapahtumamääristä. Prepaid-kortit voivat erota myös sen suhteen ovatko ne anonyymejä tai tunnistetaanko prepaid-kortin hankkiva asiakas. Komission mukaan kaikki yleiseen käyttöön tarkoitetut eiladattavat prepaid-kortit ovat anonyymejä, kun taas 34 prosenttia uudelleen ladattavista prepaid-maksukorteista on anonyymejä. Komission vaikutusarvioiden mukaan 57 prosenttia prepaid-korttimarkkinoista, arvoltaan 11 miljardia euroa, on anonyymiä prepaid-korttien käyttöä. Komission esityksen tarkoituksena on vähentää anonyymiyttä markkinoilla. Tämän takia komissio ehdottaa, että sähköistä rahaa koskevan soveltamisalan poikkeuksen euromääräinen raja lasketaan 250 eurosta 150 euroon. Komission vaikutusarvioiden mukaan prepaid-korteille on yleensä ladattu euroa, joten asiakkaan tunnistuksen rajan laskulla ei ole suurta vaikutusta. Lisäksi rajan laskun vaikutus koskisi ainoastaan prepaid-kortteja euron välillä eikä kaikkia prepaid-kortteja. Prepaid-korttien tarjoajien kustannukset kuitenkin lisääntyisivät. Asiakkaan tunnistaminen ja tunteminen maksaa toimialan mukaan 2 5 euroa per asiakas. Komissio arvioi, että asiakkaan tunnistamisesta ja tuntemisesta aiheutuvien kustannusten määrä koko EU-alueella on alle 10,6 miljardia euroa. Koska prepaid-kortit ovat hyvä vaihtoehto käteiselle, komissio ei koe tarpeelliseksi alentaa euromääräistä rajaa liian alhaiseksi, jolloin prepaid-kortteja tarjoavien markkinatoimijoiden kannattavuus voisi laskea suuresti. Pankki- ja maksutilijärjestelmä viranomaisten käyttöön Jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskuksilla on ollut vaikeuksia saada pankki- ja maksutilien omistajista tietoja tai tietojen saannissa on kestänyt kauan. Komissio ehdottaa, että jäsenvaltioiden on perustettava keskitetty pankki- tai maksutilirekisteri tai sähköinen tiedonhakujärjestelmä. Järjestelmän tulisi kattaa jäsenvaltion kaikkien luottolaitosten ja maksulaitosten pankki- ja maksutilit. Komission vaikutusarvioiden mukaan pankki- ja maksutilijärjestelmän perustamiskustannukset yksittäiselle jäsenvaltiolle ovat euroa ja rekisterin ylläpitokustannukset euroa vuodessa. Komission hinta-arviot perustuvat jo nyt joidenkin jäsenvaltioiden toiminnassa olevien pankki- ja maksutilijärjestelmien perustamis- ja ylläpitokustannuksiin. Komissio ei pidä pankki- ja maksutilijärjestelmän perustamisesta aiheutuvia kustannuksia suurina, sillä tällä hetkellä rahanpesun selvittelykeskusten yksittäiset pankki- ja maksutilejä koskevat tietopyynnöt rasittavat sekä rahanpesun selvittelykeskuksia että luotto- ja maksulaitoksia. Komission vaikutusarvioissa on esimerkkejä rahanpesun selvittelykeskuksille aiheutuvista kustannuksista maksu- ja pankkitilien selvittelypyynnöistä. Jos rahanpesun selvittelykeskus joutuu lähettämään jokaiselle pankille erikseen selvityspyynnön yhden henkilön maksu- tai 8

9 pankkitiliä koskien, kustannukset olisivat esimerkiksi Kyproksen rahanpesun selvittelykeskukselle euroa vuodessa ja Alankomaiden tapauksessa 81,9 miljoonaa euroa vuodessa. Jos rahanpesun selvittelykeskus voisi samalla pyynnöllä lähettää kaikille pankeille selvityspyynnön, kustannukset Kyproksen tapauksessa olisivat 668 euroa ja Alankomaiden tapauksessa euroa vuodessa. Komission laskelmien mukaan Kyproksen pankkisektorille aiheutuu kyselyistä kustannuksia euroa vuodessa ja Alankomaiden pankkisektorille 164 miljoonaa euroa vuodessa. Kypros on komission vertailussa muista poikkeava jäsenvaltio, sillä kaikkien muiden vertailussa mukana olevien jäsenvaltioiden kustannukset pankkisektorille ovat yli miljoona euroa. Komissio näkeekin pankki- ja maksutilijärjestelmien keventävän rahanpesun selvittelykeskusten ja pankkisektorien kustannuksia pitkällä aikavälillä. Rahanpesun selvittelykeskusten tietojensaantioikeudet Komissio arvioi, että rahanpesun selvittelykeskusten tietojen saanti paranisi niiden saadessa tietoa luotto- tai maksulaitoksilta tutkintaansa liittyen riippumatta siitä, onko epäilyttävää liiketoimea koskeva ilmoitus laadittu. Edellä mainitusta komission ehdottamasta rahanpesun selvittelykeskusten oikeuden parannuksesta ei komission mukaan aiheutuisi kustannuksia toimialalle, mutta se parantaisi rahanpesun selvittelykeskusten toimintakykyä. Lisäksi komissio arvioi, että sen ehdotus parantaisi jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyötä. Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiukennukset Komission vaikutusarvioiden mukaan niin kutsutut Panama-paperit osoittivat, että rahanpesussa ja verojen kierrossa käytetään yleisesti yritysmuotoja, jotka erityisesti sopivat verojen kiertämiseen. Panamalaisen Mossack Fonsecan perustamista välittäjäyhteisöistä lähes oli yritysmuotoisia. Komission mukaan voidaan olettaa, että panamalaiset välittäjäyhteisöt, jotka omistavat 20 prosenttia sveitsiläisistä notariaattitalletuksista, ovat yritysmuotoisia. Tällaisilla verojen kiertoon sopivilla passiivisilla yritysmuodoilla, joilla ei ole taloudellista toimintaa, on komission mukaan mahdollista kiertää edunsaajan 25 prosentin tosiasiallisen edunsaajan ja omistajien tunnistamisrajaa. Heinäkuussa 2016 Nordea julkaisi selonteon liittyen pankkikonsernin veroparatiiseissa oleviin tileihin ja niiden edunsaajiin. Keväällä 2016 Luxemburgin Nordean asiakkailla oli 562 aktiivista yrityskokonaisuutta veroparatiiseissa. Näistä 219 oli Mossack Fonsecan tai muun panamalaisen lakitoimiston perustamia. Näiden 129 yrityskokonaisuuden arvo oli 216 miljoonaa euroa. Näiden 129 yrityskokonaisuuden edunsaajista viisi asui Pohjoismaissa ja 29 edunsaajalla oli jonkin Pohjoismaan kansalaisuus. Ainoastaan yksi edunsaaja oli suomalainen. Lisäksi 16 Nordean Private Banking -asiakkaalla oli kytköksiä veroparatiiseihin. Komissio ehdottaa, että edunsaajan tunnistamisrajaa laskettaisiin 25 prosentista 10 prosenttiin, kun kyseessä on passiivinen ei-finanssiyksikkö. Koska yksikkötilien tiedonkeruu on valmis vasta vuoden 2017 lopussa, tällä hetkellä ei ole käsitystä kuinka paljon ei-finanssiyksiköitä tai niiden edunsaajia on, joten vaikutuksia on vaikeaa arvioida. Komission arvion mukaan 25 prosentin omistajan ja edunsaajan tunnistamisraja riittää hyvin aktiivisesti toimiville yrityksille, koska niillä on aktiivista yritystoimintaa. Kaikkien yritysten omistajien ja edunsaajien tunnistamisrajan lasku lisäisi huomattavasti yrityksille aiheutuvia kustannuksia. 9

10 3.2 Taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset Terrorismin rahoituksen torjunta on tärkeää kansalaisten turvallisuuden kannalta. Komission ehdotuksen yhtenä päätarkoituksena on parantaa ja tehostaa rahanpesun selvittelykeskusten tietojen saantia, mitä kautta rikosten selvittäminen ja rikoshyödyn takaisin saaminen helpottuu. Ehdotuksella on mahdollisesti valvonnan lisääntymisestä johtuvia epäsuoria kielteisiä taloudellisia vaikutuksia yrityksiin ja kansalaisiin. Näitä ja muita mahdollisesti kielteisiä taloudellisia vaikutuksia voidaan perustella sillä, että terrorismin rahoituksen torjunta lisää kansalaisten ja yhteiskunnan turvallisuutta. Komission ehdotuksella on suoria vaikutuksia Suomessa luottolaitoksiin, maksulaitoksiin, prepaid-korttien liikkeeseenlaskijoihin, virtuaali- ja kryptovaluuttojen vaihdantapalveluihin ja lompakkopalvelun tarjoajiin, passiivisiin ei-finanssiyksiköihin sekä valtiontalouteen. Budjettivaikutukset Pankki- ja maksutilirekisteri tai vaihtoehtoinen tiedonhakujärjestelmä tulisi osaksi viranomaisten maksettavaksi, koska myös viranomaisten olisi perustettava tarpeelliset tekniset yhteydet. Virtuaalivaluutat ja lompakkopalveluiden tarjoajat Suomessa toimivien virtuaali- ja kryptovaluuttojen vaihdantapalvelun ja lompakkopalvelun tarjoajien tarkkaa lukumäärää ei tiedetä, koska ne tulevat ehdotuksessa ensimmäistä kertaa valvonnan piiriin. Neljännen rahanpesudirektiivin kansallista täytäntöönpanoa valmistelevassa työryhmävaiheessa tarkasteltiin mahdollisuutta, että virtuaali- ja kybervaluuttojen vaihdantapalvelut kuuluisivat lainsäädännön soveltamisalan piiriin. Lainsäädännön valmistelussa on arvioitu myös vaikutuksia näihin toimijoihin, jos niitä ehdotettaisiin sisällytettäväksi kansalliseen lainsäädäntöön. Komission ehdotus on sisällöltään samankaltainen työryhmän muistioon sisältyvän ehdotuksen kanssa. Täten virtuaali- ja kybervaluuttojen vaihdantapalveluiden sääntelystä ei aiheutuisi merkittäviä taloudellisia vaikutuksia toimialalle tai viranomaisille. Työryhmässä ei tarkasteltu lompakkopalvelun tarjoajia, mutta vaikutusten voidaan arvioida olevan samansuuntaisia virtuaali- ja kybervaluuttojen vaihdantapalveluille aiheutuvien vaikutusten kanssa. Virtuaalivaluuttojen vaihdantapalveluiden ja lompakkopalveluiden tarjoajille voi aiheutua kustannuksia velvollisuudesta tuntea ja tunnistaa asiakkaansa sekä tehdä epäilyttävää liiketoimea koskeva ilmoitus rahanpesun selvittelykeskukselle. Osa toimijoista noudattaa kuitenkin jo nykyään rahanpesun ja terrorismin estämistä ja selvittämistä koskevaa lainsäädäntöä. Virtuaalivaluutat muodostavat huomattavan riskin rahanpesun, huumauskaupan ja terrorismin rahoittamiseen. Lisäksi virtuaalivaluutat mahdollistavat rikoshyödyllä ansaittujen anonyymien varojen pääsyn rahoitusjärjestelmään. Poliisin hakujärjestelmistä löytyy yli tuhat rikosilmoitusta Bitcoinista tai sen parissa toimivista yrityksistä. Tapauksista suurin osa liittyy huumausainerikollisuuteen, petoksiin ja rahanpesurikoksiin. Rikostapaukset ovat olleet suuruudeltaan kymmenestä eurosta kymmeniin ja jopa satoihin tuhansiin euroihin. Anonyymit prepaid-kortit Suomessa oli aktiivista prepaid-puhelinliittymää vuoden 2015 lopussa. Näistä osa on anonyymeja, mutta tarkkaa lukumäärää anonyymien prepaid-puhelinliittymien määrästä ei ole 10

11 saatavilla. Näiden lisäksi Suomessa on saatavilla erilaisia prepaid-kortteja, joista osa on anonyymeja ja joiden tarkkaa lukumäärää ei ole vielä saatu selvitettyä. Suomessa prepaid-kortin tai -puhelinliittymän saa hankittua esimerkiksi joistakin kioskeista ja lisäksi muun muassa teleoperaattorit tarjoavat lähimaksuun soveltuvia sovelluksia, jotka luetaan komission ehdotuksessa prepaid-korttien sääntelyn alle. Myös esimerkiksi osaan korkeakoulujen opiskelijakortteihin voi nykyisin hankkia uudelleen ladattavan prepaidmaksukorttiominaisuuden. Komission ehdotuksen tarkoituksena on ehkäistä prepaid-korttien käyttöä mahdolliseen rikolliseen toimintaan. Kuten komission vaikutusarvioissa arvioidaan, asiakkaan tunnistamisrajan laskusta ei pitäisi vaikuttaa suuresti prepaid-korttitoimijoihin, koska prepaid-korteille on yleensä ladattu arvoa euroa. Ehdotuksella voidaan nähdä olevan turvallisuutta lisääviä vaikutuksia Suomen markkinoille, mutta sen voidaan nähdä huonontavan käteiselle vaihtoehtoisen maksuvälineen markkinoita. Prepaid-kortteja koskevat lainsäädännön tiukennukset voivat laskea toiminnan kannattavuutta, mikä voi johtaa niiden tarjonnan vähenemiseen. Jos prepaid-kortin liikkeeseenlaskijan tai tämän puolesta toimivan on tunnistettava asiakas ja seurattava tämän maksuliikennettä, prepaid-kortin liikkeeseenlaskun ja asiakassuhteen ylläpidon kustannukset saattavat ylittää toiminnasta saatavat tulot. Pankki- ja maksutilijärjestelmä viranomaisten käyttöön Taloudellisesti merkittävin komission ehdottama uudistus on keskitettyjen pankki- ja maksutilirekisterien tai sähköisten tiedonhakujärjestelmien perustaminen viranomaisten tiedonhankintaan. Uudistus koskisi Suomessa toimivia luotto- ja maksulaitoksia. Suomessa oli Finanssivalvonnan valvontatietojen mukaan kesäkuun 2016 lopussa 245 luottolaitosta, 31 ETA-alueen luottolaitoksen sivuliikettä, 10 maksulaitosta, yksi ulkomaisen luottolaitoksen edustusto ja yhdeksän muuta luottoyhteisöä, joita keskitetty pankki- ja maksutilijärjestelmän perustaminen koskisi. Rekisterit tai tiedonhakujärjestelmät tulisivat toimialan ja viranomaisten maksettavaksi. Tässä vaiheessa ei voida vielä esittää tarkkaa arviota keskitetyn pankki- ja maksutilijärjestelmän perustamiskustannuksista. Kuitenkin voidaan arvioida, että uuden järjestelmän perustaminen tulee aiheuttamaan merkittäviä kustannuksia. Kuten aikaisemmin on mainittu, komissio arvioi EU:n tasolla rekisterin tai järjestelmän perustamiskustannuksiksi euroa ja ylläpitokustannuksiksi euroa per jäsenvaltio. Tällä hetkellä ulosottoviranomainen on Suomessa ainoa viranomainen, jolla on mahdollisuus saada joistakin luottolaitoksista sen asiakasta koskevia joitakin tilikohtaisia tietoja sähköisesti. Kuitenkin ulosottoviranomainenkaan ei saa kaikista luottolaitoksista sähköisesti tilikohtaisia tietoja. Komission ehdottama järjestelmä tulisi olemaan Suomessa ensimmäinen keskitetty väylä viranomaisille saada sähköisesti tietoa pankki- ja maksutileistä. Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiukennukset ja suuririskiset kolmannet maat Komission ehdotus sisältää tiukentavia muutoksia neljännen rahanpesudirektiivin edunsaajarekisteriin. Vaikutuksia passiivisten ei-finanssiyksiköiden edunsaajan tunnistamisrajan laskusta 25 prosentista 10 prosenttiin on vaikeaa arvioida, koska EU-tasolla eikä Suomessakaan tiedetä tällaisten passiivisten ei-finanssiyksiköiden tarkkaa lukumäärää. Lisäksi komissio ehdottaa kansallisten edunsaajarekisterien yhteenliittämistä EU-tasolla. Tätä kautta eri jäsenvaltioiden viranomaiset saisivat helposti ja nopeasti tietoa myös yksittäisen omistajan tai edunsaajan muualla EU-alueella sijaitsevista yritysten omistuksista. Edunsaajarekisterin yhteenliittämisen voidaan nähdä lisäävän myös yleistä avoimuutta ja julkisuutta. 11

12 On vaikeaa arvioida taloudellisia vaikutuksia, jotka aiheutuvat komission ehdotuksesta luoda yhdenmukaiset menettelyt jäsenvaltioille suuririskisten kolmansien maiden suhteen. Lisäksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/17/EU neuvoston direktiivin 89/666/ETY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2005/56/EY ja 2009/101/EY muuttamisesta keskus-, kauppa- ja yhtiörekistereiden yhteenliittämisen osalta (yhteenliittämisdirektiivi) säädetään järjestelystä, joka koskee myös omistaja- ja edunsaajatietojen vaihtoa rekisterien välillä. Järjestelyn käyttäminen aiheuttanee joitakin kustannuksia sekä EU-tasolla että kansallisesti, mutta komission ehdotuksessa säädetyt omistaja- ja edunsaajatiedot ovat vain yksi tiedonvaihdon osa-alue järjestelyn puitteissa tapahtuvasta tietojen vaihdosta. 3.3 Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Direktiiviehdotus edellyttää ainakin luottolaitostoiminnasta annetun lain (610/2014), maksupalvelulain (290/2010) ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annetun lain (503/2008) muuttamista. Vaihtoehtoisesti luottolaitostoiminnasta annetun lain ja maksupalvelulain muutosten sijaan olisi mahdollista säätää uusi erillislaki pankki- ja maksutilejä koskevasta tiedonhakujärjestelmästä. Tämä vaihtoehto olisi perusteltu erityisesti silloin, jos viranomaisten oikeutta kysyä tietoa tiedonhakujärjestelmästä ei sidota ainoastaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevaan lainsäädäntöön. 3.4 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Direktiivissä ehdotetuilla rahanpesun selvittelykeskusten ja muiden viranomaisten aiempaa kattavampaa tietojen saantia koskevilla säännöksillä voi odottaa olevan viranomaisten toimintaa ja rikosten ennalta estämistä tehostavia vaikutuksia. Virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelut ja lompakkopalvelun tarjoajat olisivat uusia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen lainsäädännön soveltamisalan piiriin kuuluvia toimijoita. Ne tulisivat todennäköisesti joko Etelä-Suomen aluehallintoviraston tai Finanssivalvonnan valvottaviksi. Tämä lisää viranomaisen työmäärää, kun viranomaisen tulee valvontatyön lisäksi ohjeistaa uusia toimijoita muun muassa siinä, kuinka asiakkaan tuntemisessa noudatettavia menetelmiä tulee rakentaa riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti. 4 Ehdotuksen oikeusperusta ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate Ehdotus perustuu EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 ja 50 artiklaan. Komissio katsoo direktiiviehdotuksen olevan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen, koska yhteisön toiminta on tarpeen sen välttämiseksi, että jäsenvaltiot toteuttavat sisämarkkinoiden toiminnan sekä oikeusvaltion periaatteen ja Euroopan yleisen järjestyksen perusteiden kannalta soveltumattomia toimenpiteitä rahoitusjärjestelmiensä suojaamiseksi. Rikollisesta toiminnasta peräisin olevat varat ja terrorismin rahoitus voivat vahingoittaa finanssimarkkinoiden vakautta ja mainetta sekä uhata EU:n sisämarkkinoita. Tehokkaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen rakenteen puutteet yhdessä jäsenvaltiossa voivat johtaa järjestelmän hyödyntämiseen rikollisten toimesta ja vaikutuksiin muissa jäsenvaltioissa. Komissio arvioi, että ehdotetut muutokset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitettu siihen, mikä on välttämätöntä terrorismin rahoituksen torjunnan tavoitteiden saavuttamiseksi ja yritysten omistusrakenteiden avoimuuden lisäämiseksi. Ehdotuksen suhteellisuusperiaatteen arviointia vaikeuttaa se, että neljännen rahanpesudirektiivin kansallinen täytäntöönpano on Suomessa kesken eikä tulevan uuden kansallisen lainsää- 12

13 dännön vaikutuksia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa ole pystytty ottamaan huomioon. Tästä syystä jää epäselväksi, olisiko ehdotuksen tavoitteisiin päästy osin jo neljännen rahanpesudirektiivin täytäntöönpanolla ilman uusia lainsäädännön muutoksia. Neljännellä rahanpesudirektiivillä puututaan merkittävällä tavalla yksilönsuojaan ja perusoikeuksiin, kuten myös komission direktiiviehdotuksella, joka täydentää neljättä rahanpesudirektiiviä. Yksilönsuojan ja perusoikeuksien turvaamisen kannalta merkittävin komission ehdotus on pankki- ja maksutilijärjestelmän perustaminen. Komission lainsäädäntöehdotuksessa edellytetään jäsenvaltioilta pankki- ja maksutilijärjestelmän perustamista, mutta ehdotuksessa ei yksilöidä esimerkiksi, miten järjestelmässä ja sen käytössä tulee ottaa huomioon henkilötietojen suoja tai kuinka kauan tietoja on säilytettävä. Ehdotuksen johdanto-osassa kuitenkin todetaan, että direktiivin nojalla tapahtuvaan tietojenkäsittelyyn sovelletaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus). 5 Muiden jäsenvaltioiden kannat Jäsenvaltioissa asian kansallinen valmistelu ja kannanmuodostus ovat vielä kesken. 6 Ehdotusten kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Ehdotuksen käsittely alkoi neuvoston työryhmässä heinäkuussa Direktiiviehdotuksesta sekä kirjelmäluonnoksesta järjestettiin 9 päivänä elokuuta 2016 kuuleminen yhtiöille, niiden etutahoille ja sidosryhmille sekä viranomaisille. Kirjelmäluonnos on käsitelty elokuussa 2016 seuraavissa valtioneuvoston EU-asioiden valmistelujaostoissa: rahoituspalvelut ja pääomanliikkeet (10), oikeus- ja sisäasiat (7) ja vakuutuspalvelut (16). 7 Ahvenanmaan toimivalta Asia kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 5 luvun 27 :n perusteella valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto tukee yleisesti direktiiviehdotusta ja sen tavoitetta torjua terrorismin rahoitusta ja tehostaa viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Valtioneuvosto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että direktiiviehdotuksella muutetaan neljättä rahanpesudirektiiviä, jonka kansallinen täytäntöönpano on jäsenvaltioissa kesken, ja ehdotuksen suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta ei ole täysin tästä syystä mahdollista arvioida. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komission ehdotus on yhtenäinen samanaikaisesti annetun verolainsäädännön muutosta koskevan lainsäädäntöehdotuksen (COM(2016) 452 final) kanssa. Tällä taataan muun muassa käsitteistön yhdenmukaisuus ja vältetään ilmoitusvelvollisille aiheutuvaa tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotusta, jonka nojalla virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelujen ja lompakkopalvelun tarjoajat kuuluisivat direktiivin soveltamisalaan. Virtuaalivaluuttoihin liittyviä riskejä on tunnistettu useita ja monet niistä liittyvät rikolliseen toimintaan. Virtuaalivaluuttoja on hyödynnetty esimerkiksi laittomassa ase- ja huumausaineiden kaupassa se- 13

14 kä varallisuuden piilottamisessa. Jos virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelujen ja lompakkopalvelun tarjoajilla on velvollisuus tuntea ja tunnistaa asiakkaansa, seurata tämän rahaliikennettä ja ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista rahanpesun selvittelykeskukselle, lisää se rahoitusjärjestelmän luotettavuutta, rikosten ennalta ehkäisemistä ja selvittämistä sekä asettaa toiminnanharjoittajat yhdenvertaiseen asemaan muiden markkinoilla toimivien toimiluvanvaraisten tai rekisteröitymisvelvollisten toimijoiden kanssa. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, ettei uusien maksuvälineiden tai -järjestelmien kehittymistä ja toimintaedellytyksiä tarpeettomasti rajoiteta sääntelyllä. Prepaid-korttien käyttö luo nykyaikaisen vaihtoehtoisen maksamisvälineen ja on hyödyllinen erityisesti silloin, kun kuluttaja haluaa suunnitella omaa rahan käyttöään. Erityisesti anonyymien prepaid-korttien käyttöön voi kuitenkin liittyä muita maksuvälineitä suurempi väärinkäytön riski rikollisessa toiminnassa. Neljännessä rahanpesudirektiivissä on säädetty sähköistä rahaa koskevista poikkeuksista, joiden täyttyessä asiakasta ei tarvitse tuntea tai tunnistaa. Mitä alhaisempi euromääräinen poikkeuksen raja on, sitä suurempi hallinnollinen taakka aiheutuu yrityksille, esimerkiksi kioskiyrittäjille, jotka myyvät anonyymejä prepaid-kortteja. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotus euromääräisen raja-arvon laskusta 150 euroon on suhteellisuusperiaatteen mukainen ja kannatettava. Samoin valtioneuvosto pitää terrorismin rahoituksen torjumiseksi oikean suuntaisena komission ehdotusta siitä, että luotto- ja rahoituslaitokset hyväksyvät vain sellaiset kolmansissa maissa tehdyt prepaid-korttimaksut, joihin sovelletaan EU-lainsäädäntöä vastaavia rahanpesun ja terrorismin estämisen velvoitteita. Anonyymien prepaid-korttien käytön kiellon valvonta internetmaksamisessa saattaa olla vaikeaa toteuttaa. Rahoitusmarkkinaviranomaisille tulisi asettaa direktiivissä vain sellaisia tehtäviä, joita ne pystyvät tosiasiassa tehokkaasti toteuttamaan. Suomi tukee komission tavoitteita lisätä yritysten omistaja- ja edunsaajatietojen avoimuutta. Suomessa nämä tiedot ovat jo nykyään julkisesti saatavilla. Säännellyillä tai monenkeskisillä markkinapaikoilla kaupankäynnin kohteena olevien yritysten osakkeenomistajat ovat velvollisia tekemään niin sanotun liputusilmoituksen, kun omistus alittaa, ylittää tai saavuttaa tietyn omistusrajan. Näiden yritysten omistajien alin liputusraja on Suomessa viisi prosenttia omistuksesta tai ääniosuudesta. Neljännen rahanpesudirektiivin täytäntöönpanon jälkeen yksityisten yritysten merkittäviä omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot olisivat saatavilla myös keskitetysti rekisteristä. Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioissa rekisteröityjä tietoja olisi mahdollista vaihtaa EU:n keskitetyn alustan kautta. Valtioneuvosto kannattaa yritysten omistajia ja edunsaajia koskevien tietojenvaihdon tehostamista. Ilmoitusvelvollisille, kuten pankeille, ehdotuksessa asetettu velvollisuus kerätä asiakassuhdetta perustettaessa ja asiakassuhteen aikana laajemmin tietoja niin sanottujen pöytälaatikkoyritysten taustalla usein käytettävien holdingyhtiöiden omistaja- ja edunsaajatiedoista lisää rahoitusjärjestelmän luotettavuutta ja ennalta ehkäisee osaltaan pöytälaatikkoyritysten väärinkäytöksiä. Jäsenvaltioiden olisi ehdotuksen mukaan perustettava järjestelmä, josta erityisesti rahanpesun selvittelykeskukset saisivat keskitetysti ja sähköisesti tietoja pankki- ja maksutilien haltijoista. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenvaltioille sallitaan komission ehdotuksen mukaan liikkumavaraa sen suhteen, perustetaanko kansallisesti erillinen keskitetty rekisteri tai tiedonhakujärjestelmä. Direktiivissä tulee turvata riittävällä tavalla henkilötietojen suoja. Direktiivi lisää rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä ja tietojen saantimahdollisuuksia. Lisäksi veroviranomaisten rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen liittyvää tietojen saantia tehostettaisiin. Suomi suhtautuu ehdotukseen tavoitteisiin myönteisesti. Ehdotuksessa tulee kuitenkin ottaa riittävällä tavalla huomioon voimassa olevan EU-lainsäädännön 14

15 ja kansainvälisten sopimusten asettamat rajoitukset tietojenluovutukselle viranomaisten välillä. Komission mukaan jäsenvaltioiden olisi saatettava direktiiviehdotuksen edellyttämät muutokset kansallisesti voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta Valtioneuvosto tukee neuvottelujen edistämistä pikaisesti, mutta lainsäädännön kansallinen voimaansaattaminen ei ole mahdollista komission ehdottamassa aikataulussa. 15