Sosiaali- ja terveysministeriö E-KIRJE STM VAO Lindqvist-Virtanen Carin(STM) Suuri valiokunta

Transkriptio

1 Sosiaali- ja terveysministeriö E-KIRJE STM VAO Lindqvist-Virtanen Carin(STM) Suuri valiokunta Viite Asia Suuren valiokunnan pyytämä selvitys Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvan suhteesta Euroopan unionin säädöksiin U/E-tunnus: 60/2010 vp EUTORI-numero: Ohessa lähetetään suuren valiokunnan 15 päivänä kesäkuuta /2010 vp pyytämä selvitys Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvan suhteesta Euroopan unionin säädöksiin. Osastopäällikkö, ylijohtaja Outi Antila Apulaisosastopäällikkö Carin Lindqvist-Virtanen LIITTEET STM selvitys Raportteja ja muistioita 2011:2

2 2(2) Asiasanat Hoitaa STM Tiedoksi

3 Sosiaali- ja terveysministeriö LAUSUNTO STM VAO Lindqvist-Virtanen Carin(STM) Viite Asia Suuren valiokunnan pyytämä selvitys Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvan suhteesta Euroopan unionin säädöksiin Tiivistelmä Suuri valiokunta päätti istunnossaan 10/2011 vp pyytää valtioneuvostolta selvityksen Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvan suhteesta Euroopan unionissa päätettyihin ja valmisteilla oleviin säädöksiin ja hankkeisiin. Suomen sosiaaliturva on merkittävältä osalta asumisperusteista; sosiaaliturvaan oikeus on Suomessa asuvalla tai Suomessa asuvaksi katsottavalla henkilöllä. Asumisperusteinen sosiaaliturva on pääosin verorahoitteista. Euroopan unionissa sosiaaliturvan rakenteesta ja sisällöstä päättäminen kuuluu jäsenvaltion kansalliseen toimivaltaan, mutta tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on noudatettava unionin oikeutta. Sosiaaliturvan osalta unionin oikeutta ohjaavat toisaalta periaate tukea työntekijöiden, nykyisin laajemmin kaikkien kansalaisten, vapaata liikkuvuutta, toisaalta vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta. Viimeaikaisessa oikeuskäytännössä on vahvistunut tulkinta, jossa asumiseen, varsinkin asumisaikaan, liitettävät vaatimukset sosiaaliturvaoikeuksien syntymiselle ja voivat olla välillisesti syrjiviä. Suomen sosiaaliturvan kannalta ongelmalliseksi nousevat erityisesti tilanteet, joissa henkilön oleskeluaika Suomessa on lyhyehkö eikä pysyväksi tarkoitettu. Hän ei täytä kansallisen lainsäädännön edellyttämää Suomessa asumista, mutta EU-oikeuden mukaan hänelle tulee turvata yhdenvertainen kohtelu sosiaaliturvan osalta. Sosiaaliturvaan luetaan tässä yhteydessä myös kuntien järjestämä terveydenhuolto, mutta ei sosiaalipalveluja. Näiden henkilöiden määrä on laajentuneen liikkuvuuden johdosta jatkuvasti kasvanut ja tulee koskemaan myös EU/ETAalueen ulkopuolelta tulevia uusien maahanmuuttoa säätelevien direktiivien johdosta. Asumisperusteisen sosiaaliturvan sääntöjen yhteen sovittaminen EU-sääntöjen kanssa on jatkuvasti vaikeutunut. Suomessa määritellään lisäksi asumiseen perustuvat oikeudet ja velvollisuudet useassa eri yhteydessä. Kotikuntalain, verolainsäädännön ja soveltamisalalain kohdalla viranomaiset soveltavat kukin itsenäisesti omaa lainsäädäntöään. Käytännössä eri viranomaiset eivät aina päädy samaan lopputulokseen sen osalta katsotaanko henkilö maassa asuvaksi vai ei. Asumisperusteisen sosiaaliturvan rahoitus perustuu pitkälle kunnallis- ja valtionverorahoitukseen. Lyhytaikaisesti työskentelemään tuleva henkilö ei yleensä tule kunnallisverotuksen piiriin, vaikka hänelle syntyisikin oikeus kunnallisiin palveluihin, erityisesti terveydenhoitoon. Viiden vuoden kuluessa on odotettavissa kasvava epätasapaino

4 Johdanto 2(12) etuuksiin oikeutettujen henkilöiden ja rahoitukseen osallistuvien henkilöiden sekä kustannusten ja rahoituksen kohdentumisen välillä, jos kansallinen lainsäädäntö säilyy ennallaan. Euroopan Unionissa Suomen kaltaista laajasti asumiseen perustuvaa sosiaaliturvaa ei ole enemmistössä maita muiden kuin perhe-etuuksien osalta. Maahanmuuttoa koskevan päätöksenteon osalta lisäksi muita asumiseen pohjautuvan sosiaaliturvan maita on vielä vähemmän, koska Tanskalla, UK:lla ja Irlannilla on Maastrichtin sopimuksen johdosta erityisasema. Näin ollen Suomen kokemille asumiskäsitteeseen liittyville ongelmille on vaikeaa saada laajasti ymmärrystä ja ratkaisujen etsimiselle tukea. Tässä selvityksessä on keskitytty tarkastelemaan vain soveltamisalalain piiriin kuuluvan asumisperusteisen sosiaaliturvan suhdetta ja nykytilaa EU:n säädöksiin ja hankkeisiin. Nykylainsäädäntöä ja esille nousseita ongelmia on tarkemmin ja laajemmin selvitetty työryhmäraportissa STM 2011:2. Suuri valiokunta päätti istunnossaan 10/2011 vp pyytää valtioneuvostolta selvityksen Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvan suhteesta Euroopan unionissa päätettyihin ja valmisteilla oleviin säädöksiin ja hankkeisiin. Suomessa asumisperusteinen sosiaaliturva on ollut haasteiden edessä koko EU-jäsenyyden ajan. Suomen liittyessä unioniin lainsäädäntöön tehtiin tarvittavat muutokset, jotta sosiaaliturva sopeutettaisiin Euroopan unionin lainsäädäntöön. Kaikilta osin kansallinen järjestelmä ei kuitenkaan ole ollut helposti yhteen sovitettavissa unionin lainsäädäntöön. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistunut yhdenvertaisen kohtelun periaatteen laajeneva tulkinta välillisen syrjinnän osalta ja vaatimusten ulottaminen yhä laajempiin henkilöryhmiin sekä sosiaaliturvaoikeuksia koskevien sääntöjen sisällyttäminen useisiin maahanmuuttoa, unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta ja eri työntekijäryhmien oikeuksia käsitteleviin direktiiveihin, luovat yhdessä laajenevan sosiaaliturvan kanssa uusia haasteita. Sosiaali- ja terveysministeriö on työryhmämuistiossa (Maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä selvittäneen työryhmän muistio 2011:2) kartoittanut nykysäädöksiä ja niihin liittyviä ongelmia. Työryhmän muistio on tämän selvityksen liitteenä. Sosiaali- ja terveysministeriö on asettanut työryhmän (Solmu IV), jonka tehtävänä on arvioida asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain (1573/1993) (jäljempänä soveltamisalalaki) muutostarpeita ja tulossa olevien direktiivien vaikutuksia. Soveltamisalalain piiriin kuuluvan asumiseen perustuvan sosiaaliturvan lisäksi Euroopan unionin lainsäädännöllä on vaikutusta myös palvelujärjestelmään. Tästä esimerkkinä voi mainita ns. potilasdirektiivin, joka on tullut voimaan Direktiivi tulee saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä vuoden 2013 loppuun mennessä. Tätä varten sosiaali- ja terveysministeriö on asettanut ohjausryhmän koordinoimaan ja valmistelemaan direktiivin toimeenpanoa. Asumiseen perustuvan sosiaaliturvan tämän hetken ja tulevaisuuden haasteet liittyvät yhtäältä yhdenvertaisen kohtelun vaatimukseen ulottuvuuteen ja toisaalta mainittuihin maahanmuuttoa ja vapaata liikkuvuutta koskeviin direktiiveihin. Tästä syystä nyt eduskunnan suurelle valiokunnalle annettavassa selvityksessä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi keskittyä tarkastelemaan vain soveltamisalalain piiriin kuuluvan asumisperusteisen sosiaaliturvan suhdetta ja nykytilaa EU:n säädöksiin ja hankkeisiin hyödyntäen mainitun maahan- ja maastamuuttoa selvittäneen työryhmän selvitystä. Selvitystä laadittaessa on käyty keskusteluja

5 3(12) oikeusministeriön Eurooppaoikeuden yksikön kanssa ja se on ollut kirjallisessa menettelyssä EU-jaostoissa 27 (Henkilöiden liikkuvuuteen liittyvät sosiaaliturvakysymykset), 35 (Oikeudelliset kysymykset) ja 6 (Maahanmuutto-, turvapaikka- ja kotouttamisasiat). Suomen asumisperusteinen sosiaaliturva Suomen sosiaaliturvaan kuuluu asumiseen ja työskentelyyn perustuvia etuuksia. Merkittävä osa suomalaisesta sosiaaliturvasta on asumisperusteista; oikeus sosiaaliturvaan on Suomessa asuvalla tai Suomessa asuvaksi katsottavalla henkilöllä. Asumisperusteinen sosiaaliturva on pääosin verorahoitteista. Työskentelyn perusteella ansaittavaa eli työperäistä sosiaaliturvaa on Suomessa työeläke- ja työtapaturmavakuutus sekä työttömyysvakuutus. Useimmissa muissa jäsenmaissa sosiaaliturvan perinteisenä lähteenä on työ ja sen perusteella syntyvä sosiaalivakuutusoikeus. Esimerkiksi terveydenhoito on usein vakuutuspohjainen. Sosiaaliturvan rakenne pohjautuu myös perhekäsitteeseen: ei- työssä käyvän puolison ja alaikäisten lasten sosiaalivakuutus liittyy perheen elättäjän vakuutukseen. Jäsenmaiden välillä on siten edelleen rakenteellisesti suuria eroja sekä sosiaaliturvan kattavuudessa että työperusteisuudessa, vaikka toteutetut sosiaaliturvauudistukset ovat osin lähentäneet jäsenmaita toisiinsa. Suomen kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on turvata asumisperusteiset sosiaaliturvaoikeudet maassa vakinaisesti asuville. Asuminen on käsitteenä vaikeasti määriteltävissä. Rajanveto tilapäisen oleskelun, pitkäaikaisen oleskelun ja vakinaisen asumisen välillä on vaikeaa. Oikeus asumisperusteiseen sosiaaliturvaan määräytyy soveltamisalalain mukaan: Sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan Suomessa vakinaisesti asuvaan henkilöön, jolla on Suomessa varsinainen asunto ja koti ja, joka jatkuvasti pääasiallisesti oleskelee täällä. (soveltamisalalaki 3 ) Sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan Suomeen muuttavaan henkilöön jo maahan tulosta alkaen, jos henkilön hänen olosuhteensa kokonaisuudessaan huomioon ottaen katsotaan muuttavan Suomeen vakinaisesti asumaan. (soveltamisalalaki 3 a :n 1 momentti) Asumisen arviointi perustuu kokonaisharkintaan. Suomeen muuttavan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavina seikkoina otetaan huomioon muun muassa, että hän on asunut aiemmin vakinaisesti Suomessa tai hän on suomalaista syntyperää, hän on pakolainen tai saanut oleskeluluvan Suomessa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella, hän on Suomessa vakinaisesti asuvan henkilön perheenjäsen, hänellä on vähintään kahden vuoden työsopimus tai muu siihen rinnastettava sopimus Suomessa tehtävää työtä varten sekä oleskelu- ja työlupa. Kokonaistarkastelussa otetaan edellä mainittujen seikkojen lisäksi huomioon henkilön muut siteet Suomeen. Sen sijaan opiskelun vuoksi Suomeen tulevaa ei yleensä pidetä Suomessa vakinaisesti asuvana. Käytännössä Kansaneläkelaitos arvioi henkilön tilannetta ottaen huomioon kaikki sen tiedossa olevat seikat. Nämä voivat olla paitsi Suomessa asumisen vakinaisuutta tukevia tekijöitä, myös seikkoja, jotka osaltaan viittaavat henkilöllä olevan Suomen lisäksi siteitä myös muihin maihin. Jos kaikki seikat huomioon ottaen päädytään siihen, että henkilön siteet muuhun maahan ovat kiinteämmät kuin Suomeen, ei häntä voida pitää Suomessa vakinaisesti asuvana. Jos edellä mainitut vakuuttamisen edellytykset asumisen perusteella eivät täyty unionin kansalaisen kohdalla, sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista arvioidaan myös työntekijänä.

6 4(12) Työntekijään tai yrittäjään, jonka oikeus sosiaaliturvaa määräytyy sosiaaliturva-asetuksen mukaan, sovelletaan tämän lain mukaista sosiaaliturvalainsäädäntöä työskentely tai yritystoiminnan aloittamisesta lukien, jos hän työskentelee yhtäjaksoisesti vähintään neljän kuukauden ajan, tai kun hän on yhtäjaksoisesti harjoittanut yritystoimintaa neljän kuukauden ajan. (soveltamisalalaki 3b ) Suomeen muuttava henkilö kuuluu työskentelyyn perustuvan sosiaaliturvan eli työeläke-, tapaturma- ja työttömyysvakuutuksen alaisuuteen työskentelynsä aloittamisesta lukien. Sairausvakuutetuksi henkilö tulee joko asumisen tai työskentelyn perusteella. Työntekijänä henkilö on sairausvakuutettu työskentelynsä aloittamisesta lukien, jos hän työskentelee yhtäjaksoisesti vähintään neljän kuukauden ajan. Soveltamisalalain mukainen arvio asumisesta on riippumaton kotikuntalakiin perustuvasta arviosta. Siten henkilöllä voi olla kotikunta vaikkei häntä pidetä Suomessa asuvana soveltamisalalain mukaan ja päinvastoin. Kun vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta on suhteellisen helposti yhteen sovitettavissa maksuihin tai työtekoon perustuvien oikeuksien kanssa, se on sen sijaan haasteellisempaa asumiseen perustuvien oikeuksien yhteydessä. Euroopan unionin lainsäädäntö Euroopan unionissa sosiaaliturvan rakenteesta ja sisällöstä päättäminen kuuluu jäsenvaltion kansalliseen toimivaltaan. Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava unionin oikeutta ja erityisesti niitä perussopimuksen määräyksiä, jotka koskevat jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettua vapautta liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Työntekijöiden vapaa liikkuvuus, joka on yksi unionin keskeisistä periaatteista, on edellyttänyt sosiaaliturvan yhteensovittamista, jotta sosiaaliturvan menettäminen maasta toiseen siirryttäessä ei olisi liikkumisen esteenä. Tätä sääntelee ensisijaisesti asetus (EY) N:o 883/2004 sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta ja sen toimeenpanoasetus (EY) N:o 987/2009. Asetuksen henkilöpiiri kattaa nykyään sekä työntekijät, ammatinharjoittajat (yrittäjät) että ns. ei-aktiivit henkilöt. Asetuksen soveltamisala on laajennettu asetuksella (EY) N:o 1231/2010 kattamaan unionin kansalaisten lisäksi myös unionin alueella laillisesti oleskelevia kolmansien valtioiden kansalaisia. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen unioni voi toteuttaa sosiaaliturvan alaa koskevia toimenpiteitä etenkin SEUT 21(2), 48, 79(2)(b) artiklojen nojalla. Sosiaaliturvan yhteensovittaminen rakentuu seuraaville periaatteille: yhdenvertainen kohtelu; jäsenvaltion alueella asuvalla oleskelevalla tai työskentelevällä henkilöllä on samat oikeudet ja velvollisuudet kuin ko. valtion omilla kansalaisilla; henkilöön sovellettava lainsäädäntö määräytyy yksinomaan asetuksen säännösten mukaan; vakuutus-, työskentely- ja asumiskaudet tulee tarvittaessa rinnastaa etuuksien saavuttamiseksi saavutettujen oikeuksien tulee säilyä (etuuksien eksportointi). Kansallisessa laissa oleva asumista koskeva edellytys liittyy kaikkien näiden edellä mainittujen periaatteiden toteutumiseen ja jollei asetuksen 883/2004 säännöksistä muuta johdu, asumista koskevaa vaatimusta ei saa soveltaa, jos se vaikuttaa haitallisesti rajojen yli liikkuvien henkilöiden oikeuksiin. Siten esimerkiksi kansaneläke maksetaan koko EU/ETA-alueelle vaikka kansallinen lainsäädäntö määrittelee oikeuden perustaksi Suomessa asumisen.

7 Asetuksen 987/ artiklassa säädetään henkilön asumisen määrittämiseen liittyvät tekijät. Artikla perustuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä luotuun käsitteeseen henkilön etujen tavanomainen keskus, jonka avulla pyritään tekemään kokonaisarvio henkilön tilanteesta tosiseikkojen perusteella. 5(12) Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa säädettiin, että toisen jäsenvaltion kansalaisena olevan työntekijän on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin työskentelyvaltion omat kansalaiset. Unionin tuomioistuin on lausunut, että mainittua säännöstä voidaan soveltaa sosiaalisiin etuihin, jotka kuuluvat sosiaaliturvan yhteensovittamisesta annetun asetuksen erityiseen soveltamisalaan. Asetuksessa 1612/68 eikä sitä korvanneessa asetuksessa (EU) N:o 492/ ei ole asumista koskevaa määritelmää. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus merkitsee, että asumista ei voi asettaa edellytykseksi sosiaalisten etujen saamiselle. Sosiaaliturvaoikeuksia sääntelevät lisäksi useat direktiivit ja oikeuksia on täsmennetty ja laajennettu ajan oloon. SEUT 20 ja 21 artiklojen mukainen kansalaisten vapaan liikkuvuuden periaate asettaa vaatimuksia sosiaaliturvaoikeuksien myöntämiselle myös muiden kuin työntekijöiden osalta. 2 Erityisesti EU- kansalaisten vapaata liikkuvuutta ja oleskeluoikeutta koskevan direktiivin 2004/38 suhde asetukseen 883/2004 on tällä hetkellä keskustelun kohteena jäsenmaiden kesken. Direktiivin mukaan EU kansalaisen yli kolmen kuukauden oleskelun edellytyksenä on, että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten sairausvakuutus ja riittävät varat, jotta he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Sosiaaliturva-asetuksen yhdenvertaisen kohtelun vaatimus puolestaan velvoittaa myöntämään asumisperusteiset etuudet jäsenvaltioon muuttavalle jäsenvaltion kansalaiselle. Komission mukaan direktiivin edellyttämä riittävän toimeentulon vaatimus täyttyisi, kun henkilölle syntyy uudessa asuinmaassaan sosiaaliturva-asetuksen perusteella oikeus kaikkiin asumisperusteisiin etuuksiin. Toisin sanoen sosiaaliturvaasetuksen soveltamisalaan kuuluvat asumisperusteiset etuudet muodostaisivat direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun riittävän toimeentulon eikä jäsenvaltio voisi direktiivin mukaisesti asettaa maassa olon edellytykseksi riittävien tulojen vaatimusta. Suomi katsoo, että unionin kansalaisen yli kolmen kuukauden oleskelu edellyttää, että henkilö on joko töissä tai hänellä on riittävät varat Suomessa asumiseen. Tämä on kirjattu myös ulkomaalaislakiin, jonka mukaan oleskeluoikeuden rekisteröinti edellyttää, että henkilö on joko töissä tai hänellä on riittävät varat, ja että tämä myös pystytään osoittamaan rekisteröivälle viranomaiselle eli poliisille. Myös muut jäsenvaltiot ovat arvostelleet komission tulkintaa voimakkaasti ja ovat vaatineet laajaa keskustelua asetuksen ja direktiivin suhteesta sekä mahdollisten epäkohtien korjaamista lainsäädäntömuutosten avulla. Euroopan unionin tavoitteena on luoda kattava maahanmuuttopolitiikka ja yhdenmukaistaa maahanmuuttoa koskevia säännöksiä. Päätavoitteena on tukea työperäistä ja laillista maahanmuuttoa. Maahanmuuttoa sääteleviä direktiivejä ja direktiiviehdotuksia on useita. Yhteistä niille on, että sosiaaliturvaoikeuksien osalta niissä edellytetään, että direktiivin tarkoittamia kolmansien maiden kansalaisia kuten kausityöntekijöitä, yrityksen sisällä siirtyviä ja erityisosaajia kohdellaan yhdenvertaisesti omien kansalaisten kanssa. Ns. puitedirektiivissä 3 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 492/2011, annettu 5 päivänä huhtikuuta 2011, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta 2 Direktiivi N:o 2004/38 Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella 3 Ehdotus neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista. KOM (2007) 638 lopullinen.

8 6(12) yhdenvertaisen kohtelun henkilöpiiriä on rajattu siten, että oikeus yhdenvertaiseen kohteluun sosiaaliturvaetuuksien osalta edellyttää, että henkilö on tai on ollut työssä. Yhdenvertaisen kohtelun perusteella oikeudet kuuluisivat myös mukana seuraaville perheenjäsenille. Suomi on korostanut periaatetta, että muiden kuin työssä olevien osalta tulee voida kansallisesti ratkaista sosiaaliturvaoikeuksien laajuus, jotta vaikutukset olisivat tasapuolisia sen suhteen miten maassa on järjestetty sosiaaliturva. Suomessa yhdenvertainen kohtelu kohdistuisi asetuksen 883/2004 piirissä olevaan sosiaalivakuutukseen, perhe-etuuksiin ja julkisiin terveyspalveluihin. Sen ulkopuolella ovat sosiaalipalvelut, toimeentulotuki ja yleinen asumistuki. Asumiskäsite ja yhdenvertaisen kohtelun periaate Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan henkilöiden yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että unionin kansalaisille tulisi antaa samat sosiaaliturvaoikeudet kuin oman maan kansalaisille. Sosiaaliturvaan kuulumisen ehdot eivät saa olla sellaisia, että ne ovat suoraan tai välillisesti syrjiviä. Asumisvaatimuksen asettamista EU-kansalaisille on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä pidetty syrjivänä. Esimerkiksi asiassa (C-503/09 Stewart ) asetuksen 1408/71 10 artiklan 1 kohta on esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa kysymyksessä olevan työkyvyttömyysetuuden saamisen edellytykseksi sen, että hakijalla on vakinainen asuinpaikka kyseisen jäsenvaltion alueella. SEUT 21 artiklan 1 kohta tuomioistuimen mukaan on esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa tällaisen etuuden saamisen edellytykseksi sen, että hakija on aiemmin oleskellut kyseisen jäsenvaltioin alueella, ja sulkee pois kaikki muut osatekijät, joiden perusteella voidaan varmistaa, että hakijan ja kyseisen jäsenvaltion välillä on tosiasiallinen yhteys. Unionin lainsäädännön vastaista on myös se, että jäsenvaltio asettaa etuuden edellytykseksi sen, että hakija oleskelee kyseisen jäsenvaltion alueella hakemuksen jättämishetkellä. Asiassa (C-206/10 Euroopan Komission v. Saksan liittotasavalta ) Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut sosiaaliturvan yhteensovittamisesta annetun asetuksen 1408/71 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan tarkasteltuna yhdessä sanotun asetuksen III osaston 1 luvun kanssa, ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta annetun asetuksen 1612/68 7 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on edellyttänyt sokeille, kuuroille ja vammaisille tarkoitettujen etuuksien myöntämiseltä, että henkilöt asuvat tai oleskelevat vakituisesti kyseisessä (osa)valtiossa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö koskee unionin kansalaisia eikä kolmansien valtioiden kansalaisia koskevia vastaavia ratkaisuja ole toistaiseksi. Sen sijaan tästä on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Lissabonin sopimuksen myötä perusoikeuskirja ja siihen kirjattu syrjintäkielto on tullut oikeudellisesti sitovaksi. Unioni on myös liittymässä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Havaittavissa on ollut myös se, että unionin tuomioistuin on ratkaisuissaan antanut yhä enemmän merkitystä yleisille oikeusperiaatteille. Näin ollen on mahdollista, että tulevaisuudessa yhdenvertaisen kohtelun vaatimus laajenee nykyisestään ja tulee tulevaisuudessa koskemaan kaikkia EU:n alueella oleskelevia. Asumisperusteisen sosiaaliturvan näkökulmasta yhdenvertaisen kohtelun periaatteen laajeneminen koskemaan sekä uusia henkilöryhmiä että uusia etuuksia on haasteellista erityisesti, kun on kyse enemmän tai vähemmän lyhytaikaisesta ja tilapäisestä oleskelusta maassa. Suomi ei kuitenkaan ole näiden haasteiden edessä yksin. Tästä on esimerkkinä käynnissä oleva keskustelu sosiaaliturva-asetuksesta ja EU-kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevasta direktiivistä. Pohjoismaiden lisäksi asumisperusteisen sosiaaliturvan maat Iso- Britannia ja Hollanti, mutta myös Ranska ja Saksa ovat kaikki olleet vaatimassa perusteellista

9 keskustelua säädösten keskinäisestä suhteesta ja niiden vaikutuksista asumisperusteisiin etuuksiin sekä epäkohtiin puuttumista. 7(12) Euroopan Unionissa Suomen kaltaista laajasti asumiseen perustuvaa sosiaaliturvaa ei ole enemmistössä maita kuitenkaan ole muiden kuin perhe-etuuksien osalta. Maahanmuuttoa koskevan päätöksenteon osalta lisäksi muita asumiseen pohjautuvan sosiaaliturvan maita on vielä vähemmän, koska Tanskalla, UK:lla ja Irlannilla on Maastrichtin sopimuksen johdosta erityisasema. Näin ollen Suomen kokemille asumiskäsitteeseen liittyville ongelmille on usein vaikeaa saada laajasti ymmärrystä ja ratkaisujen etsimiselle tukea. Suomen lainsäädännön kannalta nykytilanteessa hankalaksi on osoittautunut yhdenvertaisen kohtelun vaatimus silloin, kun henkilön ei voida katsoa olevan kansallisen lainsäädännön mukaan Suomessa asuva. Maahanmuuttodirektiivien käsittelyn yhteydessä Suomi on pitänyt hyväksyttävänä sosiaalisten oikeuksien takaamiseksi, että nimenomaan työssä olevilla on oikeus myös asumisperusteiseen sosiaaliturvaan, vaikka henkilö ei täyttäisi kansallisia asumiskriteereitä. Tältä osin kansallista sosiaaliturvalainsäädäntöä on muutettava ja työntekijät on otettava soveltamisalalaissa tarkoitetun asumisperusteisen sosiaaliturvan piiriin nykyistä laajemmin. Julkisten terveyspalvelujen osalta vaatimus tarkoittaa sitä, että direktiivin nojalla työskentelemään tulevalle ja oleskeluluvan saaneelle on annettava samat oikeudet terveyspalveluihin kuin maassa asuvilla siinäkin tapauksessa, ettei heillä ole kotikuntaa Suomessa ellei direktiivissä nimenomaisesti muusta säädetä. Maahanmuuton lisääntyminen ja eri syistä tapahtuvan maahantulon sekä oleskelun keston vaihtelut ovat paljastuneet asumiseen perustuvaa sosiaaliturvaa koskevan lainsäädännön ongelmat. Suomen laajan asumiseen perustuvan sosiaaliturvan lähtöajatuksena on pysyvä ja vakinainen Suomessa asuminen. Tästä periaatteesta on jo osittain luovuttu sosiaaliturvaasetusta sovellettaessa ja oikeus sosiaaliturvaan myös asumisperusteisien etuuksien osalta syntyy täällä työskentelyn perusteella. Maahanmuuttoa ja maastamuuttoa selvittäneen työryhmän näkemysten mukaan nykyistä lainsäädäntöä on tarpeen selkiyttää niin, että asumisperusteisen sosiaaliturvan edellytyksiä täsmennetään ja sopeutetaan laajenevaan liikkuvuuteen ja muuttoliikkeeseen. Sosiaali- ja terveysministeriön asettaman Solmu IV työryhmän tavoitteena on muun muassa sosiaaliturvan piiriin tulemisen ja kuulumisen johdonmukaisuus sekä asumisperusteisten että työhön liittyvien etuuksien osalta. Erityisesti säännökset tulee sopeuttaa toimiviksi myös lyhytaikaisen maahan- tai maastamuuton tilanteissa. Samalla on arvioitava etuuksien rahoitukseen liittyviä muutostarpeita ja valvonnan kehittämistä. Kansallisin keinoin unionin säädöshankkeiden haasteisiin vastaaminen voi tapahtua vain unionin oikeuden rajoissa. Kansallisten intressien valvomiseksi onkin ensiarvoisen tärkeää aktiivinen vaikuttaminen säädöshankkeisiin sen kaikissa eri vaiheissa ja riittävä yhteistyö muiden maiden kanssa. Kaikkea kansallista lainsäädäntöä valmisteltaessa olisi myös riittävästi arvioitava EU-sääntelyn vaikutuksia ja tähän työhön olisi voitava ohjata riittävät resurssit. Johtopäätökset Jos kansallinen lainsäädäntö säilyy periaatteiltaan ennallaan pitkälle asumiseen ja verorahoitukseen pohjautuvana, Suomen sosiaaliturvajärjestelmä kohtaa seuraavan viiden vuoden kuluessa kasvava epätasapaino etuuksiin oikeutettujen henkilöiden ja rahoitukseen osallistuvien välillä, sekä kustannusten ja rahoituksen kohdentumisen välillä. Olemassa olevat tilastot ovat vain suuntaa antavia sen arvioimiseksi, monestako henkilöstä olisi kyse; esimerkiksi Kansaneläkelaitos antaa noin vakuuttamispäätöstä vuodessa;

10 8(12) näistä annetaan Suomeen tuleville henkilöille. Lähetettyjen työntekijöiden päätöksiä on annettu noin Sen sijaan ei ole tietoa siitä, kuinka moni näistä työskentelee Suomessa vain lyhytaikaisesti, eikä myöskään rajatyöntekijänä työskentelevien määristä. On kuitenkin arvioitavissa että jo nyt kyseessä on useita tuhansia työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään. Olemassa olevien tietojen perusteella ei myöskään ole mahdollista arvioida tarkemmin eri sosiaaliturva-järjestelmille aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia. Suuntaa antavasti voi todeta, että yhden 0-64-vuotiaan henkilön verorahoitteisen turvan vuosimeno terveydenhoidosta on keskimäärin 1 300, ja perheellisen (puoliso ja kaksi lasta) vuosimeno terveydenhoidosta ja perhe-etuuksista noin Jos vuositasolla työskenteleviä olisi , joista puolella on perhe, olisi vuosimeno yhteensä noin 150 miljoonaa euroa. Se, missä määrin nämä osallistuvat kustannusten rahoittamiseen ja miten rahoitus kohdentuu, riippuu pääosin verolainsäädännöstä ja verosopimuksista. Terveydenhoidon rahoituksessa tämä ryhmä on toistaiseksi vain rajallisesti otettu huomioon. Tämänhetkinen lainsäädäntö on osin epäyhtenäinen eikä varmista riittävää tasapainoa etuuksien ja rahoituksen osalta. Kansallista lainsäädäntöä tulisi tarkistaa niin, että se täsmällisemmin määrittelee sosiaaliturvajärjestelmien piiriin kuulumisen, siihen liittyvät velvoitteet sekä oikeudesta etuuksiin, kuitenkin siten, ettei väliinputoajaryhmiä synny. Samoin on syytä määritellä millä edellytyksin oikeus niihin sosiaalivakuutusetuuksiin, jotka eivät suoraan liity työntekoon, avautuu ja mitä kriteerejä tässä sovelletaan nykyistä selvemmin vakuutuksen käsitettä soveltaen. Säännöt tulee sopeuttaa toimiviksi myös lyhytaikaisen maahan - ja maastamuuton osalta. Määrittelyä siitä, milloin henkilö katsotaan vakinaisesti maassa asuvaksi, tulisi yhdenmukaistaa ja viranomaisten käytäntöjä olisi yhtenäistettävä. Rahoitusvastuiden tarkistamista valtion, kuntien ja vakuutusjärjestelmien kesken tulisi arvioida erityisesti niiden tilanteiden osalta, jossa velvoitteet etuuksiin syntyvät Suomea koskevien EUja muiden kansainvälisten säädösten ja sopimusten johdosta. Kansallista lainsäädäntöä valmisteltaessa tulisi jo alkuvalmistelussa ottaa EU-sääntelyn vaikutukset riittävästi huomioon. EU:n säädöshankkeisiin on aktiivisesti pyrittävä vaikuttamaan kaikissa vaiheissa ja tätä varten on turvattava riittävät kansalliset resurssit ja toimiva horisontaalinen yhteistyö. Liitteet 1. Asetuksen 883/2004 soveltamisalaan kuuluvat etuudet Suomessa 2. Verorahoitteisen sosiaaliturvan keskimääräisiä kustannuksia 2. Raportteja ja työryhmämuistioita 2011:2 (STM)

11 9(12) LIITE 1 Asetuksen 883/2004 soveltamisalaan kuuluvat etuudet Suomessa (883/2004, 3 artikla) Sairausetuudet Rahaetuudet sairauspäiväraha ja osasairauspäiväraha erityishoitoraha eläkettä saavan hoitotuki alle 16-vuotiaan ja 16 vuotta täyttäneen vammaistuki kuntoutusraha, omaisen kuntoutusraha, nuoren kuntoutusraha, ylläpitokorvaus ja kuntoutusavustus Luontoisetuudet julkiset terveys- ja sairaalapalvelut sairausvakuutuslain mukaiset lääkärin- ja hammaslääkärinpalkkiot, tutkimuksen ja hoidon korvaukset sekä matka- ja lääkekustannusten korvaukset (sairaanhoitokorvaukset) Kelan järjestämä tai korvaama kuntoutus: ammatillinen kuntoutus, vaikeavammaisten lääkinnällinen kuntoutus, harkinnanvarainen kuntoutus Äitiysetuudet ja vastaavat isyysetuudet sairausvakuutuslain mukaiset äitiys-, erityisäitiys ja isyysraha vanhempainraha ja osittainen vanhempainraha Työkyvyttömyysetuudet kansaneläkelain mukaiset työkyvyttömyysetuudet (asumiseen perustuva etuus) määräaikainen kuntoutustuki (asumiseen perustuva etuus) työeläkelainsäädännön mukaiset työkyvyttömyysetuudet takuueläke Vanhuusetuudet kansaneläkelain mukaiset vanhuus- ja työttömyyseläkkeet työeläkelainsäädännön mukaiset vanhuuseläkkeet takuueläke Perhe-eläke-etuudet Kansaneläkelain mukaiset perhe-eläkkeet: leskeneläke ja lapseneläke Työeläkelainsäädännön mukaiset perhe-eläkkeet: leskeneläke ja lapseneläke Työtapaturma- ja ammattitautietuudet Tapaturma- ja ammattitautilainsäädännön mukaiset etuudet Kuolemantapauksen johdosta myönnettävät avustukset

12 10(12) Ei erillistä järjestelmää. Hautausavustuksia maksetaan tapaturmavakuutuslainsäädännön perusteella. Työttömyysetuudet työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha ja ansiopäiväraha Varhaiseläke-etuudet Perhe-etuudet Työeläkelainsäädännön mukainen osa-aikaeläke lapsilisä lasten kotihoidon tuki: hoitoraha Maksuihin perustumattomat erityisetuudet eläkkeensaajan asumistuki työmarkkinatuki

13 LIITE 2 11(12) Verorahoitteisen sosiaaliturvan keskimääräisiä kustannuksia Terveydenhuolto Terveydenhoito, julkinen Rahoitetaan kunnallisverolla, valtionosuudella ja asiakasmaksuilla Terveydenhoidon kustannukset keskimäärin vuodessa (2009) 0-64 vuotiaat 1132 /v 0-2 vuotiaat 1703 /v 3-6 vuotiaat vuotiaat vuotiaat vuotiaat Sairausvakuutuskorvaukset sairaanhoitovakuutuksesta Rahoitetaan valtion ja vakuutettujen maksuilla; Vakuutusmaksu määräytyy verotettavan tulon mukaan Terveydenhoidon kustannuskorvaukset keskimäärin vuodessa 0-64-vuotiaat 133 /v Perhe-etuudet Lapsilisät 2011 Rahoitetaan valtion varoista /v 1. lapsilisään oikeutetusta lapsesta 1248,80 2. lapsilisään oikeutetusta lapsesta 1331,28 3. lapsilisään oikeutetusta lapsesta 1698,72 4. lapsilisään oikeutetusta lapsesta 1945,80 Jokaisesta seuraavasta lapsilisään oikeutetusta lapsesta 2192,76 Päivähoito Rahoitetaan kunnallisverolla ja asiakasmaksuilla Päivähoidon keskimääräiset kustannukset vuodessa ovat noin 9200 yhdestä lapsesta Perheen maksuosuus määräytyy kotitalouden tulojen perusteella.

14 12(12) LIITTEET Asiasanat Hoitaa STM Tiedoksi

15 Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistiota 2011:2 Maahanmuuttoon ja maastamuuttoon LIITTYVÄÄ SOSIAALITURVASÄÄNNÖS- TÖÄ SELVITTÄNEEN TYÖRYHMÄN MUISTIO Helsinki 2011

16

17 KUVAILULEHTI Julkaisija Sosiaali- ja terveysministeriö Tekijät Maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä selvittävä työryhmä. Puheenjohtaja: Carin Lindqvist-Virtanen, STM Sihteerit: Jarno Virta, STM saakka, Henna Huhtamäki, Kela, Karita Hanhimäki, STM. Julkaisun päivämäärä Toimeksiantaja Sosiaali- ja terveysministeriö HARE-numero ja toimielimen asettamispäivä STM135:00/ Muistion nimi Maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä selvittäneen työryhmän muistio Tiivistelmä Sosiaali- ja terveysministeriö asetti työryhmän selvittämään maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä. Työryhmä on pyrkinyt arvioimaan sitä, ovatko nykyiset maahanmuuttoa ja maastamuuttoa ja sosiaaliturvaoikeuksia koskevat säännökset yhteisvaikutuksiltaan johdonmukaisia ja kansallisia tavoitteita tukevia vai onko sosiaaliturvalainsäädäntöä joltain osin tarpeen tarkistaa tai täydentää sekä miten lainsäädäntöä tulisi tarkistaa. Työryhmä on koonnut asiaan liittyvän keskeisen voimassa olevan lainsäädännön ja selvittänyt toimeenpanoon liittyviä kokemuksia. Työryhmän työskentelyn aikana on samanaikaisesti ollut käsittelyssä maahanmuuttoa koskevia EU-tason direktiiviesityksiä. Myös EU:n uuden sosiaaliturvan koordinaatioasetuksen tulkintaa ollaan vasta täsmentämässä. Siten lopullista arviota ei ole voitu tehdä. Työryhmän arvion mukaan nykyiseen lainsäädäntöön liittyy kuitenkin jo merkittäviä soveltamisongelmia ja tulossa olevat direktiivit ja uuden asetuksen tulkintasäännöt todennäköisesti entisestään korostavat näitä. Ongelmaa aiheuttaa erityisesti asumiskäsite ja sen sovittaminen toisaalta työskentelyyn pohjautuvaan sääntelyyn ja toisaalta oleskelukäsitteeseen. Siten asumiseen perustuva sosiaaliturva on yhä vaikeammin sopeutettavissa nykyisin säännöin EU-sääntöihin. Lainsäädäntöä tulisi tarkistaa siten, että vakuuttamisratkaisu perustuisi aiempaa selvemmin objektiivisiin, osittain jopa kaavamaisiin, tosiasioihin ja yksilötilanteeseen liittyvää harkintaa vähennettäisiin. Rajanvetoa tilapäisen ja pysyvän asumisen välillä ja niihin liittyvien oikeuksien osalta tulisi selkeyttää. Lainsäädäntöä tulisi myös täsmentää sen osalta milloin oikeudet etuuksiin alkavat ja milloin ne päättyvät. Lisäksi sekä viranomaisten yhteistyötä ja muuttoliikkeen tilastointia tulisi parantaa. Asiasanat maastamuutto, maahanmuutto, sosiaaliturva Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2011:2 ISBN: URN:ISBN: Muut tiedot Kokonaissivumäärä 102 Kieli suomi

18 PRESENTATIONSBLAD Utgivare Utgivningsdatum Social- och hälsovårdsministeriet Författare Uppdragsgivare Arbetsgruppen som utreder bestämmelser om Social- och hälsovårdsministeriet social trygghet med anknytning till invandring Projektnummer och datum för tillsättandet av organet och utvandring STM135:00/ Ordförande:Carin Lindqvist-Virtanen, SHM Sekreterare: Jarno Virta, SHM till Henna Huhtamäki, FPA, Karita Hanhimäki, SHM Rapporterns titel Promemoria av arbetsgruppen som utrett bestämmelser om social trygghet med anknytning till invandring och utvandring Referat Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte en arbetsgrupp att utreda bestämmelser om social trygghet som anknyter till invandring och utvandring. Arbetsgruppen har haft som mål att bedöma om de nuvarande bestämmelser som gäller invandring och utvandring samt rättigheter till social trygghet är konsekventa i fråga om sina verkningar och stöder de nationella målen, eller om det är behövligt att revidera eller komplettera lagstiftningen om social trygghet till vissa delar. Arbetsgruppen skulle också lägga fram förslag om revidering av lagstiftningen. Arbetsgruppen har skärskådat den centrala lagstiftningen kring frågan och utrett erfarenheter om dess verkställighet. Under den tid arbetsgruppen varit verksam har förslag till EU-direktiv om migration samtidigt varit under behandling. Eftersom man först nu håller på att precisera tolkningen av den nya EU-förordningen om samordning av systemen för social trygghet har man inte kunnat göra en slutlig utvärdering av saken. Enligt arbetsgruppens bedömning är redan den nuvarande lagstiftningen förknippad med betydande tillämpningsproblem, och de framtida direktiven och anvisningarna om tillämpning av den nya förordningen kommer att ytterligare framhäva dessa. I synnerhet boendebegreppet och dess samordning med å ena sidan den anställningsbaserade regleringen och å andra sidan begreppet om uppehåll medför problem. Sålunda blir det allt svårare att med de nuvarande reglerna anpassa den boendebaserade sociala tryggheten till EU-regler. Lagstiftningen behöver revideras så att försäkringsbesluten tydligare än förut kommer att basera sig på objektiva, delvis även schematiska fakta, och övervägandet enligt individuella situationer kommer att minska. Gränsdragningen mellan tillfälligt och permanent boende och rättigheter i samband med dessa bör förtydligas. Lagstiftningen behöver också preciseras i fråga om när rätten till förmåner börjar och när den slutar gälla. Dessutom ska samarbetet mellan myndigheterna och statistikföringen över migrationsrörelsen förbättras. Nyckelord invandring, social trygghet, utvandring Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior RAP2011:2 ISBN URN:ISBN: Övriga uppgifter Sidoantal 102 Språk svenska

19 Sosiaali- ja terveysministeriölle Sosiaali- ja terveysministeriö asetti työryhmän selvittämään maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä. Työryhmän tavoitteena on ollut arvioida sitä, ovatko nykyiset maahanmuuttoa ja maastamuuttoa ja sosiaaliturvaoikeuksia koskevat säännökset yhteisvaikutuksiltaan johdonmukaisia ja kansallisia tavoitteita tukevia vai onko sosiaaliturvalainsäädäntöä joltain osin tarpeen tarkistaa tai täydentää sekä miten lainsäädäntöä tulisi tarkistaa. Työryhmälle alun perin asetettua määräaikaa on jatkettu sosiaali- ja terveysministeriön tekemällä päätöksellä asti. Työryhmä on ottanut nimekseen Maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä selvittävä työryhmä (MAASTO). Työryhmän puheenjohtajana on toiminut apulaisosastopäällikkö Carin Lindqvist-Virtanen sosiaali- ja terveysministeriöstä. Jäseninä ovat olleet hallitusneuvos Marja-Terttu Mäkiranta sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylitarkastaja Hanna Kiiskinen sosiaali- ja terveysministeriöstä, neuvotteleva virkamies Viveca Arrhenius sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylitarkastaja Juha-Pekka Suomi sisäasiainministeriöstä, ylitarkastaja Elina Immonen sisäasiainministeriöstä, ylitarkastaja Timo Meling työ- ja elinkeinoministeriöstä, vanhempi hallitussihteeri Joni Hiitola opetusministeriöstä, budjettineuvos Tuomas Sukselainen valtiovarainministeriöstä, lakimies Johanna Karlström Kuntaliitosta huhtikuuhun 2010 ja toukokuusta 2010 alkaen Mika Paavilainen, lakimies Antti Klemola Kansaneläkelaitoksesta ja yhteyspäällikkö Minna Levander Eläketurvakeskuksesta. Työryhmää on täydennetty johtaja Pertti Siikillä sosiaali- ja terveysministeriöstä. Työryhmän sihteereinä ovat toimineet ylitarkastaja Jarno Virta sosiaali- ja terveysministeriöstä ja lakimies Henna Huhtamäki Kansaneläkelaitoksesta. Sihteerin tehtävissä on avustanut myös korkeakouluharjoittelija Karita Hanhimäki sosiaali- ja terveysministeriöstä. Työryhmä on kuullut ylitarkastaja Minna Korhosta valtiovarainministeriöstä, johtavaa tiedeasiantuntija Tiina Petästä ja lakimies Katja Majamaata Suomen Akatemiasta, toiminnanjohtaja Eeva Rantalaa Tieteentekijöiden liitosta, kansainvälisten asioiden sihteeri Elena Gorschkow-Salonrantaa Suomen Ylioppilaskuntien Liitosta, henkilöstöasiainhoitaja Anneli Notkoa Suomen lähetysseurasta, henkilöstöasiainhoitaja Ritva Enkenbergiä Suomen helluntaiseurakuntien lähetys- ja kehitysyhteistyöjärjestö Fidasta, hallintokoordinaattori Sisko Leinoa Kehitysyhteistyön palvelukeskus Kepasta, asiantuntija Mikko Räsästä Elinkeinoelämän keskusliiton (EK) koulutus ja työvoimayksiköstä, elinkeinopoliittista asiantuntija Pia Björkbackaa Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestöstä (SAK), sosiaali- ja terveyspoliittista asiantuntija Riitta Työläjärveä Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:sta, neuvontalakimies Sirkku Niemistä Väestörekisterikeskuksesta, rekisteripäällikkö Tuovi Kontiota Helsingin maistraatista, lainsäädäntöneuvos Ilkka Turusta valtiovarainministeriöstä, tilastopäällikkö Kaija Ruotsalaista Tilastokeskuksesta, erikoissuunnittelija Timo Leinosta Maahanmuuttovirastosta, suunnittelija Arja Saartoa sisäasiainministeriön muuttoliikeyksiköstä, pääsuunnittelija Esko Ruhasta Kelan aktuaari- ja tilasto-osastolta, tarkastaja Anssi Riihijärveä Uudenmaan työsuojelupiiristä, kehityspäällikkö Markus Palomurtoa Eläketurvakeskuksesta, erityisasiantuntija Sinikka Huhtalaa Suomen Kuntaliitosta ja pääsuunnittelija Noora Heinosta Kansaneläkelaitoksesta.

20 Työryhmä on kokoontunut välisellä ajalla 15 kertaa. Työryhmä jättää sosiaali- ja terveysministeriölle kunnioittavasti toimeksiantonsa mukaisen raporttinsa. Helsingissä 23 maaliskuuta Carin Lindqvist-Virtanen Marja-Terttu Mäkiranta Hanna Kiiskinen Viveca Arrhenius Juha-Pekka Suomi Elina Immonen Timo Meling Joni Hiitola Tuomas Sukselainen Mika Paavilainen Antti Klemola Minna Levander Pertti Siiki Jarno Virta Henna Huhtamäki Karita Hanhimäki

21 SISÄLLYS 1. Johdanto Nykytilan kuvaus Suomen sosiaaliturvan rakenne Sosiaaliturvan käsitteestä ja Suomen sosiaaliturva Kuntien lakisääteiset sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Suomen sosiaaliturvan rahoitus EU- oikeuden vaikutus Suomen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamiseen Suomeen muuttamista koskeva lainsäädäntö Ulkomaalaislaki Kolmannen maan kansalaisen oleskeluoikeus Unionin kansalaisen oleskeluoikeus Kansainvälinen suojelu Maasta poistaminen Väestörekisteri ja kotikunnan myöntäminen Suomeen muuttavan oikeus sosiaaliturvaan kansallisen lainsäädännön mukaan Suomeen muuttavan työntekijän vakuuttaminen Työnhakijaksi rekisteröiminen ja työttömyysturva Kotouttamislaki Suomesta muuttava henkilö ja sosiaaliturvan säilyminen Kotikunnan säilyminen ulkomaille muutettaessa Soveltamisalalain säännökset Oikeus Suomen sosiaaliturvaan ilman hakemusta Tiettyjä henkilöryhmiä koskevat erityiskysymykset Työvoiman vuokraus, satunnainen ja keikkatyö Valtioiden välisen järjestön palveluksessa olevat henkilöt Opiskelijat Apurahansaajat Suomeen tuleva apurahansaaja Ulkomaille lähtevä apurahansaaja EU-oikeus ja henkilöiden vapaa liikkuvuus Oikeus liikkumiseen EU:n sisällä Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen assosiaatiosopimusten puitteissa Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat direktiivit ja direktiiviehdotukset Sosiaaliturvasopimukset Sopimusten henkilöpiiri Sopimusten piiriin kuuluvat etuudet Sopimusten yleiset määräykset ja lainvalintamääräykset Pohjoismainen sosiaaliturvasopimus Verotus Yleinen ja rajoitettu verovelvollisuus Suomeen tulevat työntekijät Suomesta lähtevät työntekijät / ulkomaantyöskentelyn verotus Suomessa asuvan eläkkeensaajan verotus Nykytilanteen arviointi, todetut ongelmakohdat ja tulevat haasteet Keskeiset käsitteet Asumisen määrittely ja asumisperusteinen turva Työntekijäkäsite ja oikeudet työntekijänä Yhdenvertainen kohtelu... 75

22 3.5. Terveydenhoitoon liittyviä erityisongelmia Yhteenveto Tilastotietoja Valvonta Nykytilanne Kehittämisvaihtoehtoja Kehittämisehdotukset LIITE 1 Tiettyjen etuuksien myöntäminen ulkomaalaisille LIITE 2 Voimassa olevat sosiaaliturvasopimukset

23 9 1. JOHDANTO Sosiaali- ja terveysministeriö asetti maahanmuuttoon ja maastamuuttoon liittyvää sosiaaliturvasäännöstöä selvittävän työryhmän (MAASTO-työryhmä). Työryhmän alkuperäinen toimikausi päättyi Toimikautta jatkettiin tehdyllä päätöksellä päättymään Hallitus on ohjelmassaan todennut tavoitteeksi lisätä erityisesti työperäistä maahanmuuttoa. Samalla Euroopan unionissa on viimeisten vuosien aikana uusittu unionin alueella liikkumista sääteleviä direktiivejä ja pyritty yhdenmukaistamaan unionin alueelle pääsyn sääntöjä. Suomen kannalta merkitystä on myös unionin laajenemisella, jossa Suomen lähialueen valtioita on tullut unionin jäseniksi. Euroopan unionissa sosiaaliturva on jokaisen jäsenvaltion kansallinen asia. Sen sijaan työntekijöiden vapaa liikkuvuus, joka on perustamissopimuksen mukaan yksi unionin keskeisistä periaatteista, on edellyttänyt sosiaaliturvan yhteensovittamista, jotta sosiaaliturvan menettäminen maasta toiseen siirryttäessä ei olisi liikkumisen esteenä. Sosiaalisia oikeuksia sääntelevät toisaalta työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella annettu asetus N:o 1612/68, toisaalta palkattuja työntekijöitä, itsenäisiä ammatinharjoittajia ja heidän perheenjäseniään koskeva ns. sosiaaliturvan koordinaatioasetus N:o 883/2005. Jälkimmäinen asetus on laajennettu koskemaan paitsi unionin jäsenvaltion kansalaisia myös laillisesti unionin alueella asuvia kolmannen valtion kansalaisia. Asetus N:o 1408/71 on uusittu vuonna 2004 ja uusi lainsäädäntö tulee sovellettavaksi 2010 siihen liittyvän täytäntöönpanoasetuksen tullessa voimaan. Uusi lainsäädäntö kattaa myös ei-aktiivit henkilöt ja lisäksi henkilön yhteisölainsäädännön perusteella saamat oikeudet muuttuvat jossain määrin. Sosiaaliturva käsittää paitsi varsinaiset työntekoon liittyvät sosiaalivakuutukset myös muut kansalliseen sosiaaliturvaan kuuluvat järjestelmät ja etuudet. Suomen kansallinen sosiaaliturva käsittää useita asumiseen liitettyjä oikeuksia. Sosiaaliturva muodostuu siten sekä asumisperusteisesta että työntekoon perustuvasta sosiaaliturvasta. Keskeinen käsite on kotikunta ja se kenellä ja millä edellytyksin on Suomessa kotikunta. Lisäksi laissa asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta, ns. soveltamisalalaissa, on määritelty Suomessa asuminen ja milloin maahan saapuva henkilö saa oikeuden soveltamisalalaissa tarkoitettuun asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Rajanveto on tarpeen varsinkin lyhytaikaisen työskentelyn osalta, jolloin henkilö ei muuta Suomeen vakinaisesti eikä hänellä myöskään ole kotikuntaa Suomessa. Euroopan unionin sosiaaliturvan koordinaatio taas lähtee ensisijaisesti työntekoon liittyvistä sosiaaliturvaoikeuksista. Uuden koordinaatioasetukset, ovat voimaan tullessaan kuitenkin laajentaneet myös työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden oikeuksia. Lähtökohtaisesti vain yksi maa kerrallaan on vastuussa henkilön sosiaaliturvasta ja tämä maa määräytyy pääsääntöisesti sen perusteella missä henkilö (työntekijä) työskentelee. Koordinaatioasetukset turvaavat perheen päähenkilön kautta nk. ei-aktiiveille perheenjäsenille myös ns. johdettuja oikeuksia sosiaaliturvaan siitä maasta, jossa työntekijä on työskentelyn perusteella vakuutettu. Suomessa sosiaaliturvaoikeudet ovat kansallisen lainsäädännön mukaan yksilöllisiä. Unionin sosiaaliturvan koordinaatiota koskevat uudet säännöt ja laajennettu henkilöpiiri sekä maahanmuuton ja maastamuuton säännösten muutokset ovat muuttaneet ja muuttavat sitä lainsäädännöllistä kehikkoa, jossa henkilön oikeus sosiaaliturvaan määräytyy. Suomeen on myös asettunut useita kansainvälisiä järjestöjä, joiden henkilöstön asemasta on säännöksiä ns. isäntämaasopimuksissa. Liikkuvuuden yleinen lisääntyminen ja Suomen kansalliset tavoitteet mahdollistaa sekä suomalaisten liikkuvuus ja samalla heidän sosiaaliturvaoikeutensa turvaaminen että lisätä Suomeen muuttoa luovat tarpeen arvioida sitä, ovatko nykyiset säännökset johdonmukaisia ja tavoitteita tukevia vai onko niitä joltain osin tarpeen tarkistaa tai täydentää. Hallituksen maahanmuuttopoliittinen ohjelma (politiikkalinjaus 21:n toimenpiteet) edellyttää, että lyhytaikaiseen työsuhteeseen tulevien työntekijöiden sosiaaliturvaa seurataan ja selvitetään siihen liittyvät kehittämistarpeet. Asumisperusteisessa sosiaaliturvalainsäädännössä ja sen soveltamisessa ilmenneitä ongelmia on käsitelty aikaisemmin kolmessa sosiaali- ja terveysminiteriön työryhmässä. Asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain muutostyöryhmä (SOLMU 1) selvitti sosiaaliturvalainsäädännössä ja sen soveltamisessa ilmenneitä ongelmia silloin, kun

24 10 henkilö muuttaa ulkomailta Suomeen tai Suomesta ulkomaille (STM:n työryhmämuistio 1998:12). Työryhmän mietinnön pohjalta valmistellulla lain muutoksella muun muassa pidennettiin aikaa, jonka tilapäisesti ulkomailla työskentelevä henkilö voi kuulua Suomen sosiaaliturvan piiriin. Työryhmä kiinnitti huomiota sosiaaliturvan rahoitukseen liittyviin ongelmiin, joita selvitettiin Sosiaaliturvamaksujen kattavuutta selvittäneessä työryhmässä (SOLMU 2). Tämän työryhmän ehdotusten (STM:n työryhmämuistio 2000:16) pohjalta annettiin hallituksen esitys (HE 244/202) eduskunnalle ulkomailla olevien ja eräiden muiden henkilöiden sosiaaliturvan rahoitusta koskevaksi lainsäädännöksi. Sosiaali- ja terveysministeriö asetti kolmannen asumisperusteista sosiaaliturvaa selvittävän työryhmän (SOLMU 3) selvittämään muutostarpeet ja mahdollisuudet Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön uudistamiseksi siten, että se olisi mahdollisimman yhteensopiva yhteisölainsäädännön kanssa. Työryhmä kartoitti luovuttamassaan väliraportissa asumisperusteista sosiaaliturvaa koskevan kansallisen ja EY-lainsäädännön keskeisen sisällön ja ongelmat (Asumisperusteista sosiaaliturvaa selvittäneen työryhmän (SOLMU 3) väliraportti, STM:n työryhmämuistioita 2002:20). Työryhmän luovutti loppuraporttinsa (STM:n työryhmämuistio 2003:22). MAASTO-työryhmän tavoitteeksi asetettiin arvioida, ovatko nykyiset maahanmuuttoa ja maastamuuttoa ja sosiaaliturvaoikeuksia koskevat säännökset yhteisvaikutuksiltaan johdonmukaisia ja kansallisia tavoitteita tukevia vai onko sosiaaliturvalainsäädäntöä joltain osin tarpeen tarkistaa tai täydentää sekä miten lainsäädäntöä tulisi selkeyttää. Työryhmän tuli asettamispäätöksen mukaan kartoittaa säädöskehikko, joka säätelee Suomeen tai Suomesta muuttoa ja liikkuvan henkilön sosiaaliturvaoikeuksia eri tilanteissa. Työryhmän tuli ottaa huomioon Euroopan unionin asiaa koskeva lainsäädäntö, kansallinen lainsäädäntö sekä kansainväliset sopimukset, joihin Suomi on sitoutunut. Työryhmän tehtäväksi annettiin myös arvioida, onko nykyinen säädöskehikko Suomen kansallisia tavoitteita tukeva ja johdonmukainen sekä esittää lainsäädäntöön mahdollisia tarkistus- ja täydennystarpeita. Erityisesti työryhmän tuli - kartoittaa tilanne eri henkilöryhmien, kuten lyhytaikaiseen työsuhteeseen tulevien työntekijöiden, tutkijoiden, opiskelijoiden ja kansainvälisen järjestön palveluksessa olevien osalta - kartoittaa eri henkilöryhmien osalta lukumääriä ja sitä, mistä maista henkilöitä Suomeen saapuu ja mihin maihin Suomesta lähdetään, sekä tilapäisesti Suomeen työhön tulevien työskentelypituuksia ja toimialoja - arvioida, onko oikeuksien, velvoitteiden ja eri tahojen rahoitusvastuiden osalta tarkistamisen tarvetta - arvioida eri ratkaisumalleja ja esittää lainsäädäntöön mahdollisia tarkistuksia ja täydennyksiä.