Valmiussuunnittelu pelastuslaitoksissa. Ohje. Sisäinen turvallisuus

Transkriptio

1 Valmiussuunnittelu pelastuslaitoksissa Ohje Sisäinen turvallisuus SISÄASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 26/2007

2 SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Pelastusylitarkastaja Tarmo Kopare Julkaisun laji Ohje Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä) Valmiussuunnittelu pelastuslaitoksissa Julkaisun osat Tiivistelmä Valmiussunnitteluohjeen tavoitteena on antaa pelastuslaitoksille yhtenäinen perusta valmiussuunnitelmien laatimiselle ja kehittämiselle. Ohje sisältää valmiussuunnittelun perusteet, pelastuslaitosten varautumistehtävien tarkastelun, valmiuden tehostamisen, valmiussuunnitelman käsittelyprosessin sekä valmiussuunnittelun ohjaamisen ja valvonnan. Valmiussuunnittelma koostuu useista erilaisista suunnitelmista ja asiakirjoista. Niistä on annettu myös erillisiä ohjeita esimerkkinä väestön evakuointien suunnittelu. Valmiussuunnittelussa on tärkeää yhteistoiminta alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa. Varautumisen taso tulee määrittää palvelutasopäätöksessä ja varautumistehtävät kytkeä yksiköiden ja henkilöiden tehtäviin, toiminta- ja taloussuunnitteluun, erilaisiin kehittämishankkeisiin ja raportointijärjestelmiin.. Avainsanat (asiasanat) varautuminen, valmiussuunnittelu, väestönsuojelu Muut tiedot Myös sähköisessä osoitteessa julkaisut. Verkkoversion numero on ISBN Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriön julkaisu 26/2007 Kokonaissivumäärä 16 Kieli Suomi Jakaja Sisäasiainministeriö, julkaisupalvelut ISSN Hinta 10,00 + alv Kustantaja Sisäasiainministeriö ISBN Luottamuksellisuus Julkinen

3 Valmiussuunnittelulla valmiutta eri tilanteisiin Pelastuslaitokset ovat tärkeitä toimijoita ja yhteistyökumppaneita erilaisissa häiriötilanteissa, erityistilanteissa ja poikkeusoloissa. Niihin varautuminen edellyttää valmiussuunnittelua, materiaalihankintoja ja muita etukäteisjärjestelyjä sekä koulutusta. Riskien ja uhkien arvioinnin pohjalta määritellään tilanteet joihin tulee varautua sekä pelastustoimen toimenpiteet ja toimintavalmius. Normaaliolojen valmius on perusta myös poikkeusolojen toiminnalle sekä lisätoimenpiteiden valmistelulle ja toteuttamiselle. Varautuminen on käsitteenä laaja ja sisältää myös yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen tähtäävät tehtävät sekä väestönsuojelutehtävät. Valtion viranomaisilla ja kunnilla on vastuu ohjata alaistaan hallintoa ja omalta osaltaan huolehtia varautumisesta. Pelastuslaitokset huolehtivat omista varautumistehtävistään ja niihin liittyvästä yhteistoiminnasta sekä omatoimisen varautumisen organisoinnista. Lisäksi niiden tehtävänä on järjestää koulutusta asuintalojen ja laitosten suojeluhenkilöstölle ja ohjata yritysten ja laitosten omatoimiseen varautumiseen valmentavaa koulutusta. Pelastustoimen strategiassa on yhdeksi painopistealueeksi määritetty varautuminen suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin. Päämääränä on, että väestö kyetään suojaamaan uhkien edellyttämällä tavalla ja että organisaatiot, toimitilat ja tekniset järjestelmät mahdollistavat pelastustoimen tehokkaan toiminnan kaikissa tilanteissa. Tämän valmiussuunnitteluohjeen tarkoituksena on osaltaan auttaa tähän päämäärään pääsemisessä. Helsingissä 24 päivänä huhtikuuta 2007 Pelastusylijohtaja Pentti Partanen

4 SISÄLTÖ VALMIUSSUUNNITTELU PELASTUSLAITOKSISSA YLEISTÄ PERUSTEET Varautumisen periaatteita Säädösperusteet ja ohjeet Uhkaperusteet PELASTUSLAITOKSEN VARAUTUMISTEHTÄVÄT Uhkien havaitseminen Uhkista varoittaminen Väestön suojaaminen Pelastustoiminta Omatoiminen varautuminen Johtaminen Tehtävien priorisointi Palvelujen turvaaminen Viestintä Koulutus ja valistus VALMIUDEN TEHOSTAMINEN VALMIUSSUUNNITELMAN KÄSITTELYPROSESSI VALMIUSSUUNNITTELUN OHJAUS JA VALVONTA LIITE: Valmiussuunnittelua koskevia säädöksiä, päätöksiä ja ohjeita

5 VALMIUSSUUNNITTELU PELASTUSLAITOKSISSA 1 YLEISTÄ Pelastuslaitosten valmiussuunnittelun ohjaus valtakunnan tasolla kuuluu sisäasiainministeriölle ja läänin tasolla lääninhallitukselle. Lisäksi valmiussuunnittelua koskevaa ohjausta ja ohjeistusta antavat muutkin ministeriöt ja aluehallinnon organisaatiot omien vastuidensa ja yhteistoimintavelvoitteidensa mukaisesti. Pelastuslaitosten tehtävänä on valmiussuunnittelun ja etukäteen tehtävien valmistelujen avulla varmistaa, että ne pystyvät huolehtimaan ihmisten ja omaisuuden suojaamiseen ja pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistään sekä tehtävien edellyttämästä yhteistoiminnasta myös poikkeusoloissa siten, että ihmishenkiä ja omaisuutta ei menetetä puutteellisten varautumisjärjestelyjen vuoksi. Pelastuslaitosten valmiussuunnittelutehtävät edellyttävät yhteistoimintaa ja sopimuksia useiden viranomaisten ja muiden tahojen kanssa. Tärkeitä yhteistyötahoja ovat pelastustoimen alueella sijaitsevat kunnat ja niiden eri toimialat. Kuntien varautumista johtaa kunnanjohtaja yhdessä kunnanhallituksen kanssa. Pelastuslaitosten tehtävänä on antaa tehtäväalueensa puitteissa asiantuntijapalveluja ja täten osaltaan tukea kuntien ja muiden yhteistyötahojen varautumista. Tämän ohjeen tarkoitus on antaa perusteita pelastuslaitosten valmiussuunnittelulle. Pelastuslaitoksilla on erittäin tärkeä tehtäväalue erilaisissa turvallisuustilanteissa joko vastuullisena toimijana tai tärkeänä asiantuntijana ja yhteistyökumppanina. Tehtävät edellyttävät ajan tasalla olevia suunnitelmia, etukäteisvalmisteluja ja harjoittelua. 2 PERUSTEET 2.1 Varautumisen periaatteita Varautumisella pyritään ehkäisemään vaara- ja kriisitilanteiden syntyminen sekä huolehtimaan väestön suojaamisesta ja yhteiskunnan ja talouselämän toiminnan turvaamisesta kaikissa turvallisuustilanteissa. Turvallisuustilanteita ovat normaaliolot, häiriötilanteet ja poikkeusolot, joissa saattaa syntyä myös erityistilanteita. 4

6 Häiriötilanteessa toimivaltaisen viranomaisen on ryhdyttävä erityistoimenpiteisiin tilanteesta selviämiseksi. Tällöin toiminnassa on keskeistä yhteistoiminnan, johtamistoiminnan ja tiedottamisen tehostaminen. Häiriötilanteissa selvitään normaaliolojen lainsäädännöllä. Erityistilanteilla tarkoitetaan normaaliolojen, häiriötilanteiden ja poikkeusolojen aikaisia yllättäviä tai äkillisiä uhkia tai tapahtumia, jotka voivat vaarantaa yhteiskunnan tai väestön turvallisuuden, ja joiden hallinta edellyttää normaalista poikkeavaa johtamista ja viestintää. Poikkeusolot on määritelty valmiuslaissa. Valmiuslain säätämiä toimivaltuuksia voidaan ottaa käyttöön vain tilanteissa, joissa tilanteen hallitseminen viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksin ei ole mahdollista. Varautuminen käsittää valmiussuunnitelmien laatimisen eri turvallisuustilanteita varten ja niihin perustuvat etukäteisjärjestelyt. Varautuminen perustuu normaaliolojen organisaatioiden ja vastuujärjestelyjen pohjalle. Niitä muutetaan vain välttämättömissä tapauksissa. Varautumisessa on tärkeää yhteiskunnan voimavarojen tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö sekä eri viranomaisten ja tahojen yhteistoiminta. Pelastuslaitosten varautumisen perusta muodostuu normaaliolojen valmiudesta toimia tavanomaisissa onnettomuustilanteissa, suuronnettomuustilanteissa sekä häiriö- ja erityistilanteissa. Tämä edellyttää suunnitelmia, resursointia, yhteistoimintaa eri viranomaisten kanssa ja käytännön harjoituksia. Poikkeusolojen toimintaa varten normaaliolojen valmiutta täydennetään uhka-arvioiden edellyttämillä lisätoimenpiteillä. Varautumistehtävien hoitamiselle luo perustan varautumisen tason määrittäminen palvelutasopäätöksessä sekä tehtävien liittäminen yksiköiden ja henkilöiden tehtäviin. Varautuminen tulee kytkeä toiminta- ja taloussuunnitteluun sekä erilaisiin kehittämishankkeisiin ja raportointijärjestelmiin. 2.2 Säädösperusteet ja ohjeet Valmiuslaissa on muun muassa kunnat velvoitettu valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisjärjestelyin sekä muin toimenpitein varmistamaan tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa. Valmiuslaissa on määritelty poikkeusolot ja tilanteet, joihin varaudutaan. Siinä on säädetty toimivaltuuksista ja niiden käytöstä. Pelastustoimen osalta valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia voidaan tarvita koskien väestönsuojeluvelvollisuutta johtokeskusten ja väestönsuojelumuodostelmien perustamista pelastustoimessa tarvittavien tavaroiden luovutusvelvollisuutta oleskelurajoituksia väestön suojaamiseksi väestönsuojeluun tarvittavien alueiden ja tilojen luovutusvelvollisuutta 5

7 väestön siirtämistä johto- ja alistussuhteita. Pelastuslaissa ja valtioneuvoston asetuksessa pelastustoimesta on määritelty pelastustoimen vastuulle kuuluvat väestönsuojelutehtävät. Väestönsuojelutehtäviä kuuluu myös kunnille sekä muille viranomaisille ja tahoille kuten edellä mainituissa säädöksissä on todettu. Pelastuslaissa on annettu pelastustoiminnan johtajalle laajat toimivaltuudet pelastustoiminnan johtamisessa koskien sekä normaali- että poikkeusoloja. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia määritellään turvallisuustilanteet, uhkamallit, yhteiskunnan elintärkeät toiminnot ja niiden tavoitetilat sekä elintärkeiden toimintojen turvaaminen. Pelastustoimi kuuluu yhtenä osa-alueena sisäiseen turvallisuuteen. Valmiussuunnittelun perustana ovat myös sisäasiainministeriön antamat erilliset ohjeet. Niistä keskeisiä ovat tämän ohjeen lisäksi toimintavalmiusohje alueen pelastustoimen palvelutasoa koskeva ohje ohje väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta. Sisäasiainministeriön lisäksi myös muu keskushallinto on antanut pelastustoimea velvoittavia suunnitteluohjeita. Esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriö on antanut patoturvallisuusohjeet, jotka sisältävät yksityiskohtaiset ohjeet pelastussuunnitelmien laatimisesta pato-onnettomuuksien varalta sekä Säteilyturvakeskus on antanut ohjeita koskien säteilyvalvontaa ja toimintaa säteilyonnettomuustilanteissa. Myös aluehallintoviranomaiset, kuten esimerkiksi alueelliset ympäristökeskukset, antavat vastuullaan olevista tehtävistä, joissa pelastustoimella on vastuita, ohjeita pelastuslaitoksille. Tärkeä valmiussuunnittelua koskeva asiakirja on alueen pelastustoimen palvelutasoa koskeva palvelutasopäätös, jossa määritetään myös pelastustoimen poikkeusolojen toimintaa koskeva varautumisen taso ja suunnitelma varautumisen kehittämiseksi. 2.3 Uhkaperusteet Varautumisen perusteena on riskien ja uhkien arviointi. Normaaliolojen riskikohteet ja -alueet määritellään toimintavalmiusohjeessa esitettyjen perusteiden mukaan. Tämä määrittely antaa osittain perustaa myös poikkeusolojen toiminnalle. Uhkatekijöitä ja uhkamalleja on esitetty ja arvioitu muun muassa turvallisuusja puolustuspoliittisessa selonteossa ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiassa (YETTS). 6

8 YETTS:ssa on lueteltu uhkamallit ja niihin liittyvät erityistilanteet. Pelastustoimen kannalta keskeisiä uhkamalleja, joiden pohjalta uhka-arvioita tulee tarkastella pelastustoimen alueen puitteissa, ovat suuronnettomuudet ja luonnon aiheuttamat onnettomuudet sähköisen infrastruktuurin häiriintyminen ympäristöonnettomuudet väestön terveyden ja toimeentulon vakava häiriintyminen terrorismiin ja järjestäytyneeseen ja muuhun vakavaan rikollisuuteen liittyvät uhat väestöliikkeisiin liittyvät uhat sotilaallisen voiman käyttö (strateginen isku, alueiden valtaaminen). Uhkamalliin suuronnettomuudet ja luonnon aiheuttamat onnettomuudet sisältyvät seuraavat pelastustoimen vastuiden kannalta merkittävät eritystilanteet: ydinonnettomuus Suomessa tai lähialueella vakava vaarallisten aineiden onnettomuus evakuointeja tai vakavia tuhoja aiheuttavat myrskyt, tulvat tai patoonnettomuudet räjähdys, tulipalo tai muu vakava teko tai onnettomuus vakava lento-onnettomuus matkustajaliikenteen rautatieonnettomuus tai laaja tieliikenneonnettomuus matkustaja-alusonnettomuus. Myös muihin uhkamalleihin sisältyy eritystilanteita, joihin pelastustoimen tulee osaltaan varautua. Pelastusviranomaisten aktiivinen yhteistoiminta uhkien arvioinnissa muiden viranomaisten ja asiantuntijatahojen kanssa on tärkeää. Sotilasviranomaisilta saadaan pelastustoimen aluetta koskevat perusteet sotilaallisesta toiminnasta johtuvien uhkien arvioinnille. Lisäksi perusteita saadaan lääninhallitukselta, Säteilyturvakeskukselta, alueellisilta ympäristökeskuksilta, poliisilta ja muilta asiantuntijatahoilta. Pelastustoimen alueen puitteissa tulee laatia uhka-arviot poikkeusolojen toimintaa varten yhteistyössä sotilasviranomaisten ja muiden asiantuntijatahojen kanssa. Myös erityistilanteisiin liittyvät uhka-arviot tulee laatia perustaksi niiden edellyttämien suunnitelmien laatimiselle. Uhkatekijöitä tulee arvioida säännönmukaisesti toiminta- ja taloussuunnittelun yhteydessä. Uuden uhkatekijän ilmetessä se tulee ottaa mahdollisimman nopeasti varautumisessa huomioon. 3 PELASTUSLAITOKSEN VARAUTUMISTEHTÄVÄT 3.1 Uhkien havaitseminen Valvonta- ja tunnistusjärjestelmien avulla pyritään uhkaavat vaarat havaitsemaan niin ajoissa, että tarvittavat suojaamis- ja muut toimenpiteet voidaan toteuttaa oikea-aikaisesti. Valvontatoimintaan kuuluvat säteilyvalvonta, kemiallinen 7

9 ja biologinen valvonta sekä ilmavalvonta. Lisäksi siihen voidaan katsoa kuuluvaksi säähavainnot ja seismiset havainnot. Säteilyvalvonnan osalta noudatetaan Säteilyturvakeskuksen antamia ohjeita. Lisäksi säteilymittauskalustoa tulee hankkia siten, että johtopaikoilla ja pelastusmuodostelmilla on mahdollista seurata säteilyannoksia ja annosnopeuksia. Kemiallisten aineiden valvontaan tulee varautua. Pelastuslaitoksella tulee olla hyvät valmiudet havaita ja tunnistaa vaarallisia kemikaaleja. Kemiallisten taisteluaineiden mahdolliseen käyttöön tulee varautua ja luoda tiedolliset ja taidolliset edellytykset huolehtia pelastustoimelle soveltuvista valvontatehtävistä. Samoin valvontakalustoa tulee hankkia riskien mukaisesti. Kemiallisten aineiden valvontatehtävissä on tärkeää yhteistoiminta kuntien terveydenhuoltoviranomaisten kanssa. Biologisten uhkien valvonta kuuluu ympäristöterveydenhuollon ja terveydenhuollon viranomaisille ja - toimintayksiköille. Pelastuslaitoksen tehtävänä on antaa aineiden tunnistamiseen liittyen virka-apua esimerkiksi näytteiden keräämisessä ja kuljettamisessa. Poikkeusoloissa pelastusviranomaiset saavat ennakkovaroituksen ilmasta kohdistuvasta sotilaallisesta uhasta puolustusvoimien ilmavalvontajärjestelmän kautta. Valvontatietojen perusteella tehdään päätökset väestön hälyttämisestä väestönsuojiin. Hälytyspäätökset tulevat hätäkeskuksiin ja ne huolehtivat väestön varoittamistoimenpiteiden käynnistämisestä. Pelastusviranomaiset saavat käyttöönsä säätiedot, joiden merkitys väestön suojaamisessa kasvaa tulevaisuudessa ilmastomuutoksista johtuen. Samoin seismiset havainnot koskien maanjäristyksiä ja mahdollisia ydinräjähdyksiä pelastusviranomaiset saavat nopeasti käyttöönsä. 3.2 Uhkista varoittaminen Väestön varoittamisessa varaudutaan käyttämään ulkohälyttimiä, sähköisten viestimien kautta annettavia viranomaistiedotteita, kaiutinautoja sekä poikkeusoloissa omatoimisen varautumisen organisaatioita ja henkilöstöä. Alueilla, joilla on merkittävä väestön turvallisuutta vaarantava suuronnettomuuden tai hyökkäysvaikutuksen riski, on ulkona olevaa väestöä voitava varoittaa ulkohälyttimien avulla. Sähköisten viestinten käyttöä varoittamisessa kehitetään siten, että koko väestöä on mahdollista varoittaa jonkin sähköisen viestimen avulla. Tätä kehittämistyötä tehdään valtakunnantasoisesti. 8

10 3.3 Väestön suojaaminen Väestön suojaamisen yleisenä tavoitteena on, että väestö kyetään suojaamaan normaaliolojen onnettomuus- ja vaaratilanteissa siten, että ihmishenkiä ei menetetä puutteellisten suojautumismahdollisuuksien vuoksi. Poikkeusoloissa suojaamistavoitteesta ei luovuta, vaikka täydelliseen suojaamiseen ja turvallisuuteen ei voida yltää. Pelastuslaitoksilla on vastuu alueensa väestön suojaamisen suunnittelusta yhteistyössä alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa sekä suojautumista koskevien ohjeiden antamisesta väestölle. Normaaliolojen onnettomuus- ja muissa vaaratilanteissa suojautumiskeinot ovat suojautuminen asuin- ja muihin sisätiloihin sekä evakuointi. Poikkeusoloissa väestö varaudutaan suojaamaan hyökkäysvaikutusten riskialueilla väestönsuojien ja evakuointien avulla. Muualla väestö suojataan riskiarvioiden ja uhkatilanteiden mukaisesti evakuoimalla tai suojaamalla se mahdollisimman hyvän suojan antaviin sisätiloihin tai olemassa oleviin väestönsuojiin. Väestönsuojat on suunniteltu suojaamaan ensisijaisesti tavanomaisten aseiden vaikutuksilta. Ne suojaavat hyvin myös säteilyltä. Kemiallisilta aseilta (taistelukaasuilta) väestönsuojat suojaavat myös edellyttäen, että ilmanvaihtolaitteet suodattimineen on pidetty kunnossa. Biologisten aseiden käyttötapa ja vaikutusmekanismit poikkeavat muista aseista. Niiltä suojautuminen perustuu ensisijaisesti vastaaviin terveydenhoidon keinoihin samalla tavoin kuin muidenkin taudinaiheuttajien osalta on käytettävissä. Pelastuslaitoksella tulee olla selvillä väestönsuojapaikkatilanne ja eri suunnitelmien yhteydessä tiedot väestönsuojien käytöstä. Väestön evakuointien suunnittelun osalta on annettu ohjeet erikseen. 3.4 Pelastustoiminta Pelastustoiminta tulee suunnitella ja järjestää siten, että siihen kuuluvista tehtävistä on edellytykset huolehtia kaikissa turvallisuustilanteissa. Erityistä huomiota tulee kiinnittää pelastusvalmiuteen erilaisissa suuronnettomuuksissa ja niihin sisältyvissä erityistilanteissa, mikä luo keskeisen perustan myös poikkeusolojen ääritilanteiden toiminnalle. Pelastustoimintaa varten tarvitaan muodostelmaresursseja, joiden mitoitus perustuu uhka-arvioihin. Pelastusmuodostelmien osalta pidetään minimitasona, että poikkeusolojen tehtäviin varaudutaan käyttämään kaikkia pelastustoimen alueella olevaa pää- ja sivutoimista henkilöstöä, vapaaehtoisia palokuntia sekä tehdas- ja laitospalokuntia siten kuin niiden kanssa toiminnasta sovitaan. Lisäksi omatoimisen varautumisen organisaatiolla ja sen toiminnalla on tärkeä merkitys, joka korostuu poikkeusoloissa. Perinteisten pelastus- ja sammutustehtävien lisäksi tulee poikkeusoloja varten varautua normaalioloja laajempiin tiedustelu- ja tilanteenarviointitehtäviin sekä materiaalipuhdistukseen ja terveydenhuoltoviranomaisten ohella kenttäolosuhteissa tapahtuvaan henkilöpuhdistukseen. 9

11 Pelastuskoirien käyttöön ja saatavuuteen tulee varautua jo normaaliolojen tilanteiden esim. rakennusten sortumaonnettomuuksien varalta. Samoin pelastuskoiria tarvitaan kansainvälisessä avustustoiminnassa. Poikkeusoloissa pelastuskoirien tarve kohdistuu ensisijaisesti hyökkäysvaikutusten riskikohteissa olevaan tuhotilanteiden jälkeiseen pelastustoimintaan. Pelastuskoiraryhmän kokoonpano on yleensä ryhmän johtaja ja kolme koiraa ohjaajineen. Pelastuslaitokset sopivat edellä mainituista tarpeista alueensa pelastuskoiratoimintaan varautuvien yhdistysten kanssa. Pelastustoimintaan osallistuu myös muita viranomaisia, vapaaehtoisjärjestöjä ja tahoja, joiden kanssa pelastuslaitoksen tulee sopia toiminnasta koskien myös poikkeusoloja sekä huolehtia tehtävien yhteensovittamisesta. Erittäin tärkeitä osapuolia ovat pelastustoimen alueen kunnat. Pelastuslaitoksilla tulee olla käytössään ajantasaiset tiedot kuntien ja muiden tahojen pelastustoimintaan osallistuvista voimavaroista. Pelastusviranomaiset huolehtivat näiden tietojen viemisestä Pronto-järjestelmään. Muodostelmien toimintaedellytyksiin poikkeusoloissa tulee kiinnittää huomiota. Niiden sijoittaminen suojatiloihin tai hajasijoittaminen mahdollisilla hyökkäysten vaikutusalueilla on perusteltua suunnitella etukäteen. Pelastuslaitosten tulee varata käyttöönsä omalla vastuullaan oleva henkilöstö sotilasviranomaisilta sekä tarpeelliset lisäajoneuvot ja työkoneet sekä toimitilat asianomaiselta lääninhallitukselta. Pelastuslaitosten ja vapaaehtoisten palokuntien omistamia ajoneuvoja ei tarvitse varata. Samoin kunnat saavat pitää omistamansa rakennukset käytössään poikkeusoloissa, joten niitä ei tarvitse varata. Varaamisesta on annettu ohjeet erikseen. 3.5 Omatoiminen varautuminen Omatoiminen varautuminen käsittää rakennusten omistajien ja haltijoiden, virastojen, laitosten ja yritysten asianomaisessa kohteessaan ja toiminnassaan velvoitteet ehkäistä onnettomuuksien syntymistä ja varautumista sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät. Pelastuslainsäädännössä on erikseen määritelty kohteet, joissa tulee laatia pelastussuunnitelma. Pelastuslaitoksen tulee tiedottaa pelastussuunnitelman laatimisvelvoitteista alueellaan ja valvoa palotarkastusten yhteydessä ja muutoinkin, että velvoitteiden mukaiset suunnitelmat on laadittu. Pelastussuunnitelma tai sen yhteenveto on toimitettava pelastusviranomaiselle tämän antaman ohjeen mukaisesti. Pelastuslaitosten tehtävänä on huolehtia omatoimisen varautumisen organisoinnista poikkeusolojen varalle siten, että omatoimisen varautumisen toimintoja voidaan johtaa suojautumista ja evakuointeja edellyttävissä tilanteissa ja että ohjeiden perillemeno ja tilannekuvan kokoaminen on mahdollista. 10

12 Edellä mainittu merkitsee omatoimisen varautumisen organisoimista suojelupiireiksi, -lohkoiksi ja -yksiköiksi sekä niihin perustettavia johtokeskuksia. Aluejaon suunnittelussa tulee ottaa huomioon esiintyvät riskitekijät, asukasmäärät, maantieteellinen ulottuvuus, olemassa olevat aluejaot sekä johtamisedellytykset. Pelastuslaitokset suunnittelevat normaalioloissa suojelulohkoja ja suojelupiirejä koskevat aluejaot. Suojelulohkojen ja suojelupiirien johtajat tulee kouluttaa ja niiden johtokeskuksia varten tulee varata tarpeelliset suojatilat. Suojeluyksiköiden suunnittelu voidaan toteuttaa valmiuden tehostamisvaiheessa. Aluejaot on syytä suunnitella yhteistyössä kuntien kanssa. Myös kunnat voivat hyödyntää omatoimisen varautumisen johtamista varten perustettavia johtokeskuksia omassa poikkeusolojen toiminnassaan. Siltä osin tehtävien ja tarvittavien resurssien suunnittelu on kuntien vastuulla. 3.6 Johtaminen Poikkeusoloissa pelastustoiminta laajenee ja toiminnassa tarvitaan enemmän voimavaroja muun muassa kuntien perustamia väestönsuojelumuodostelmia. Lisäksi väestönsuojelutehtävät ja omatoimisen varautumisen johtaminen merkitsevät johtoportaiden lukumäärän lisääntymistä ja johtamistehtävien laajentumista. Perustana johtamisrakenteille on suuronnettomuuksissa käytettävä linjaesikuntaorganisaatio. Pelastuslaitoksella tulee olla johtokeskus, jossa toiminta poikkeusoloissa on mahdollista. Johtokeskus sijoitetaan väestönsuojatilaan ja sen keskeiset tehtävät ovat tilannekuvan ylläpito pelastustoiminnan johtaminen väestön evakuointien johtaminen omatoimisen varautumisen johtaminen väestön varoittaminen yhteydenpito kuntien johtokeskuksiin ja muihin yhteistyötahoihin raportointi ylemmälle johtoportaalle eli läänin johtokeskukselle viestintä. Johtokeskuksen organisaatio tulee suunnitella siten, että se pystyy huolehtimaan tehtävistä keskeytyksettä. Kokoonpanoa voidaan keventää tai vahventaa tilanteen vaatimusten mukaisesti. Eri tilanteita varten tulee kartoittaa ja sopia johtamisessa tarvittavasta yhteistyöstä, yhteyshenkilöistä, asiantuntijoista ja yhteystiedoista. Pelastustoimen tulee asettaa tilanteen vaatiessa oma yhteyshenkilö alueensa kuntien johtokeskuksiin. Johtokeskuksen tilaratkaisussa toimivin vaihtoehto on, että samaa johtokeskustilaa käytetään kaikissa turvallisuustilanteissa. Tilanteissa, joissa samaan aikaan on tapahtunut laajalla alueella merkittäviä tuhoja, on yksiköiden käyttöä perusteltua priorisoida tilanteenarvioinnin perusteella. Tällöin pelastusjohdon tulee antaa riittävän nopeasti ohjeet hätäkeskukselle, 11

13 että se ei hälytä yksiköitä toimintaan normaalin vastesuunnitelman mukaan, vaan se toimii pelastusjohdon antamien käskyjen ja ohjeiden mukaisesti. Omatoimisen varautumisen johtaminen tapahtuu ensisijaisesti ketjussa pelastustoimen johtokeskus suojelupiiri suojelulohko suojeluyksikkö, mutta tuhotilanteessa alueella toimiva omatoimisen varautumisen johto voidaan myös alistaa pelastustoimen johtokeskuksen alaiselle pelastusjohdolle. 3.7 Tehtävien priorisointi Pelastustoimen tehtävät häiriötilanteissa, erityistilanteissa ja poikkeusoloissa eivät muutu, mutta niiden painopiste siirtyy pelastustoimintaan ja väestön suojaamistehtäviin sekä poikkeusoloissa omatoimisen varautumisen ohjaustehtäviin. Samoin viestintä, viranomaisyhteistyö, väestöön kohdistuva valistustoiminta sekä muut turvallisuusasiat korostuvat. Tehtävien uudelleenkohdentaminen tulee suunnitella ja huolehtia henkilöstön perehdyttämisestä mahdollisesti muuttuneisiin tehtäviin. 3.8 Palvelujen turvaaminen Pelastuslaitosten tulee huolehtia, että tarpeelliset hallinto-, tuki- ja huoltopalvelut toimivat erilaisissa turvallisuustilanteissa. Tämä edellyttää, että palvelun tuottaja huolehtii tarpeellisen henkilöstön varaamisesta ja ostopalvelujen palvelutasosta myös kaikissa edellä mainituissa tilanteissa. Vastuiden rajat kirjataan palvelusopimuksiin ja johtosääntöihin. 3.9 Viestintä Pelastusjohdon on kyettävä vastaamaan nopeasti, luotettavasti ja mahdollisimman avoimesti muiden viranomaisten, median ja väestön lisääntyneeseen tiedontarpeeseen. Viestintään voidaan katsoa kuuluvaksi onnettomuusilmoitukset viranomaistiedotteet (hätätiedote, muu viranomaistiedote) tiedottaminen tilanteesta ylemmälle johtoportaalle ja yhteistyötahoille onnettomuuden kohteeksi joutuneiden/ vaikutusalueella olevan väestön neuvonta uutistiedottaminen sisäinen tiedottaminen. Väestölle on tärkeää tiedottaa myös ennakkoon asuinympäristössä esiintyvistä riskeistä, suunnitelmista ja pelastuslaitoksen valmiuksista huolehtia tehtävistään. Viestintätehtäviin on syytä varata ammatti- ja kielitaitoista henkilöstöä tarvittaessa pelastuslaitoksen ulkopuolelta. Pelastusjohto on vastuussa viestinnän sisäl- 12

14 löstä. Viestintä tulee suunnitella etukäteen. Poikkeusoloissa viestintää hoidetaan pääosin samoilla välineillä ja menetelmillä kuin normaalioloissakin Koulutus ja valistus Pelastuslaitoksen tulee selvittää koulutustarpeet ja laatia koulutussuunnitelma, joka sisältää eri turvallisuustilanteiden valmiuksien kehittämisen. Koulutustilannetta tulee myös seurata. Koulusta tarvitsevat voidaan jakaa seuraaviin ryhmiin oma henkilöstö pelastustoimen perustamisvastuulla olevan henkilöstö omatoimisen varautumisen henkilöstö yhteistoimintaan osallistuvat organisaatiot. Pelastuslain mukaan pelastuslaitos ohjaa yritysten ja laitosten omatoimiseen varautumiseen valmentavaa koulutusta. Lisäksi sen tulee järjestää koulutusta asuintalojen ja laitosten suojeluhenkilöstölle sekä perustamisvastuullaan olevalle väestönsuojeluorganisaatioon kuuluvalle muulle kuin valtion koulutusvastuulla olevalle väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstölle. Koulutuksen toteuttamisesta voivat huolehtia Pelastusopisto, alan järjestöt, pelastuslaitos itse tai muu taho siten kuin pelastuslaissa säädetään ja pelastuslaitos on asiasta päättänyt. Erittäin tärkeitä ovat erityistilanteisiin liittyvät suuronnettomuusharjoitukset sekä valmiusharjoitukset, joiden yhteydessä on mahdollista harjoitella eri viranomaisten ja organisaatioiden yhteistoimintaa ja johtamista laajasti aina omatoiminen varautuminen mukaan luettuna. Tavoitteena on, että harjoituksia toteutetaan vähintään yksi vuodessa. Valmiuskoulutuksen yhteydessä on kiinnitettävä huomiota myös humanitaarisoikeudellisten asioiden opetukseen. Pelastustoimen valistuksen ja neuvonnan tavoitteena on, että ihmiset tunnistavat erilaiset vaaran aiheuttajat, osaavat ehkäistä onnettomuuksia ja toimia onnettomuustilanteissa sekä tietävät, miten varautua poikkeusoloihin. Valistus ja neuvonta tulee suunnitella eri turvallisuustilanteita varten. Väestön suojaamiseen liittyviä valistuksen ja neuvonnan painopistealueita ovat, että ihmiset tunnistavat yleisen vaaramerkin ja siihen liittyvät toimintaohjeet sekä normaalioloissa että poikkeusoloissa tuntevat perustiedot suojautumisesta sisätiloihin/ väestönsuojaan tietävät, mikä väestönsuoja on ja kuinka se saatetaan toimintakuntoon tietävät suojautumismahdollisuudet omassa kunnassaan. 13

15 4 VALMIUDEN TEHOSTAMINEN Pelastustoimen toimintavalmius määritetään riskien ja uhkien perusteella noudattaen toimintavalmiusohjeessa annettuja periaatteita ja alueelle laadittuja arvioita. Valmiusasteita ovat perusvalmius, tehostettu valmius ja täysvalmius. Perusvalmius luodaan ja ylläpidetään normaalioloissa. Siihen kuuluu, että uhkien mukaiset valmiussuunnitelmat on laadittu, tehtäviin on varattu ja koulutettu henkilöstö, asianmukaiset toimitilat ovat olemassa sekä tarvittava materiaali ja välineet on hankittu. Tehostetussa valmiudessa kohotetaan valmiutta hallita uhkaava onnettomuus- tai vaaratilanne. Täysvalmiudessa otetaan kaikki suunnitellut resurssit käyttöön. Valmiutta tehostetaan joustavasti ja etupainotteisesti tilanteen edellyttämällä tavalla. Valmiusasteita varten laaditut toimenpideluettelot auttavat valmiuden tehostamisessa. Normaaliolojen pitkäkestoiset häiriötilanteet ja poikkeusolot, erityisesti sotilaallinen kriisi, voivat muuttaa pelastuslaitoksen tulo- ja menokehyksiä merkittävästi. Täysvalmiuteen siirtymiseen on varauduttava suunnittelemalla ennakolta lisääntyneet menot ja miten ne voidaan kattaa budjettipainotuksin. Pelastuslaitoksissa tulee jatkuvasti seurata turvallisuustilannetta ja tehostaa tarvittaessa toimintavalmiutta. Valmiuden tehostamiskäsky voi tulla myös ylemmältä johtoportaalta. Poikkeusoloissa valmiuden tehostaminen voi edellyttää valmiuslain toimivaltuuksien käyttöä. Tällöin ylempi johtamistaso antaa tarpeelliset valmiuden tehostamista ja muut toiminnan järjestämistä koskevat määräykset ja ohjeet. Jos henkilöitä määrätään valmiuslain toimivaltuuksien perusteella väestönsuojelutehtäviin, heille annetaan kansainvälinen väestönsuojelutunnus ja henkilökortti. Nämä antavat Geneven vuoden 1949 sopimuksen ja sen vuodelta 1977 olevan lisäpöytäkirjan määrittelemän kansainvälisoikeudellisen suojan. Näistä sisäasiainministeriö antaa valmiuden tehostamisvaiheessa ohjeet erikseen. 5 VALMIUSSUUNNITELMAN KÄSITTELYPROSESSI Valmiussuunnitelma koostuu useista erilaisista suunnitelmista ja asiakirjoista. Valmiussuunnittelutehtävät ja -vastuut tulee määrittää kiinteästi pelastuslaitoksen eri yksiköiden ja henkilöiden tehtäviin sekä toiminnan ja talouden suunnitteluprosesseihin. Pelastusjohtaja on kokonaisvastuussa valmiussuunnittelusta ja sen organisoinnista pelastuslaitoksessa. Suunnittelussa tarvitaan lisäksi yhteistyötä eri viranomaisten ja vapaaehtoisjärjestöjen sekä asiantuntijoiden kanssa. Valmistelun yhteydessä on kiinnitettävä huomiota asiakirjojen julkisuutta ja tietoturvallisuutta koskeviin säännöksiin ja niiden noudattamiseen. Suunnitelmia laadittaessa tulee niissä käsiteltävien asioiden julkisuus määritellä jo suunnittelun 14

16 alkuvaiheessa. Tiedon omistaja on vastuussa luovuttamansa tiedon määrittelystä julkiseksi tai salaiseksi. Alueen pelastustoimi hyväksyy palvelutasopäätöksen yhteydessä varautumisen tason ja valmiussuunnittelun keskeiset asiat. 6 VALMIUSSUUNNITTELUN OHJAUS JA VALVONTA Sisäasiainministeriön pelastusosaston tehtävänä on ohjata pelastustoimen valmiussuunnittelua valtakunnallisesti ja seurata tehtävien edellyttämän toimintakyvyn kehittämistä. Lääninhallituksella on vastaava tehtävä läänitasolla. Pelastusviranomaiset voivat varautumisjärjestelyjen valvomiseksi tehdä tarkastuksia. Lääninhallitusten tehtävänä on huolehtia läänin alueen pelastustoimen palvelujen arvioinnista ja raportoinnista sisäasiainministeriölle. Pelastuslaitosten tulee sisällyttää varautumista koskevat asiat normaaleihin raportointijärjestelmiinsä. 15

17 VALMIUSSUUNNITTELUA KOSKEVIA SÄÄDÖKSIÄ, PÄÄTÖKSIÄ JA OHJEITA Liite Valmiuslaki (1080/1991) Pelastuslaki (468/2003) Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) Laki maa-alueilla tapahtuvien öljyvahinkojen torjumisesta (378/1974) Valtioneuvoston asetus öljyvahinkojen ja aluskemikaalivahinkojen torjunnasta (636/1993) Valtioneuvoston asetus pelastustoimesta (787/2003) Sisäasiainministeriön asetus S1- ja K-luokan teräsbetonisista väestönsuojista (1385/2006) Sisäasiainministeriön asetus S1-, S3- ja S6-luokan kalliosuojista sekä S3-luokan teräsbetonisesta väestönsuojasta (1384/2006) Sisäasiainministeriön asetus väestönsuojan laitteista ja varusteista (660/2005) Sisäasiainministeriön päätös suojelukohteista, SM /Tu-36 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia, VN:n periaatepäätös Toimintavalmiusohje, SM /Tu-35, Ohje väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta, SM /Tv-31, Alueen pelastustoimen palvelutasoa koskevat päätökset, SM /Tu-311, Pelastustoimen ajoneuvojen ja työkoneiden varaaminen poikkeusoloja varten, SM 65/200h SAL, Sisäasiainministeriön ja puolustusministeriön välinen sopimus menettelytavoista puolustusvoimien osallistuessa pelastustoimintaan sekä muista pelastustointa koskevista yhteistoimintajärjestelyistä, SM /Tu-311, Influenssapandemiaan varautuminen pelastustoimessa, SM /Tu-3, Pelastustoimen varautuminen ja toimenpiteet luonnonlintuja koskevissa joukkokuolemissa ja lintuinfluenssatilanteissa sekä siipikarjaan kohdistuvissa lintuinfluenssatilanteissa, SM /Tu-311, Patoturvallisuusohjeet, MMM:n julkaisuja 7/1997 Kunnan varautuminen erityistilanteisiin ja poikkeusoloihin, Pelastusopiston julkaisuja 11/2004 Pelastustoiminnan johtaminen, Pelastusopiston julkaisu 23/2005