Valtion tuet ja markkinataloussijoittajaperiaate. Eurooppa-oikeuden professori Juha Raitio Helsingin yliopisto

Transkriptio

1 Valtion tuet ja markkinataloussijoittajaperiaate Eurooppa-oikeuden professori Juha Raitio Helsingin yliopisto

2 Valtion tuet SEUT 107(1) artiklan (EY 87(1) artikla) kieltämät valtiontuet? Ks. SEUT artiklat, (EY artiklat), SGEIpalvelut SEUT 106(2) artikla, (EY 86(2) artikla) Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Kyseisen toimenpiteen on toiseksi oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua. Ks. esim. C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (2006) ECR I- 2941, kohta 56 -Rajanveto-ongelmia julkisten tehtävien hoitamisen ja sijoitustoiminnan välillä. Juha Raitio 2

3 Valtion tuet ja SGEI-palvelut -C-280/00 Altmark (2003) ECR I-7747: Millä edellytyksin jäsenvaltion yrityksille suorittamat korvaukset SGEI-palveluista eivät ole SEUT 107(1) artiklassa tarkoitettua valtiontukea? -T-289/03 BUPA (2008) ECR II-81: Missä määrin SGEI-palvelut ovat kansallisesti määriteltävissä? -huomioon esim. Kansallisen terveydenhuolto- tai sosiaaliturvajärjestelmän erityispiirteet (Irlannin sairausvakuutusmarkkinoiden riskintasausjärjestelmä) 3

4 Mikä termi? Market economy investor principle, markkinataloussijoittajaperiaate, markkinataloustoimijaperiaate Uudemmassa oikeuskäytännössä ei välttämättä käytetä termiä markkinataloussijoittajaperiaate, vaan toisinaan viitataan markkinatalouden ehdoilla toimivaan yksityiseen sijoittajaan tai myyjään. Ks. esim. T-268/08 ja T-281/08 Land Burgenland v. komissio, ratkaisu on annettu , ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, kohdat 55 ja 89. Juha Raitio 4

5 Markkinataloussijoittajaperiaate Keskeinen sisältö: Kyseessä ei ole SEUT 107(1) artiklan tarkoittama valtiontuki, mikäli valtion sijoituspäätös on tehty sellaisin perustein, jotka olisivat hyväksyttäviä myös vastaavassa tilanteessa tavanomaisin markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen sijoittajan kannalta. Soveltuminen: Markkinataloussijoittajaperiaatetta sovelletaan kaikenlaiseen kaupalliseen toimintaan, kuten esimerkiksi valtion luotonantoon, sijoituksiin, takauksiin, valtion maan ja rakennusten myyntiin, palveluiden tarjoamiseen ja yksityistämiseen. Periaate ei sovellu esimerkiksi verotukseen tai sosiaaliturvaan liittyviin toimenpiteisiin (julkisen vallan käyttöä) Juha Raitio 5

6 Markkinataloussijoittajaperiaate Arviointia: markkinatilannetta tarkastellaan kokonaisuutena, mitkä seikat voivat johtaa yksityisten sijoittajien vetäytymiseen yrityksestä (esim. korkeat tuotantokustannukset, yrityksen jatkuvat tappiot, huono likviditeetti, raskas velkaantuneisuus ja tuotannonalan ylikapasiteetti, mistä. ks. ns. Tubemeuse-tapaus C-142/87 Belgia v. komissio (1990) ECR I-959, kohta 29). Tällaisessa tilanteessa annettu julkinen tuki voi olla SEUT 107(1) artiklan kieltämää (esim. Verlipack-tapaus C-457/00 Belgia v. komissio (2003) ECR I-6931). Juha Raitio 6

7 Markkinataloussijoittajaperiaate Toisaalta markkinataloussijoittajaperiaatteella on tulkinnalliset rajoituksensa, esimerkiksi tulkintaongelma tuettavan yrityksen vaikeuksien tilapäisyydestä. EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tietyin edellytyksin katsottu olevan mahdollista, että markkinataloussijoittajan motiivina on auttaa yritys tilapäisten vaikeuksien yli. Esimerkiksi sijoittamalla rajoitetun ajan uutta pääomaa tilapäisissä talousvaikeuksissa olevaan tytäryritykseen markkinataloussijoittaja voi pyrkiä säilyttämään konsernin maineen tai suuntaamaan uudelleen konsernin toimintaa. (Ks. 234/84 Belgia v. komissio (1986) ECR 2263, kohta 15 ja ns. ENI-Lanerossi -tapaus C-303/88 Italia v. komissio (1991) ECR I-1433, kohta 21.) Juha Raitio 7

8 Markkinataloussijoittajaperiaate Valtiolla on erityisasema sijoittajana, eli huomioon valtion tehtävät (yrityksen omistaja/ julkisvallan käyttäjä). Valtion tehtäviin julkisvallan käyttäjänä kuuluu mm. julkisten palveluiden tarjoaminen, joka voi tapahtua ns. julkisen yrityksen (SEUT 106(1) artikla) muodossa tai julkisena hankintana. Markkinataloussijoittajaperiaatteen avulla pyritään varmistamaan, että julkisia ja yksityisiä yrityksiä sekä niiden sijoitustoimintaa kohdellaan tasapuolisesti. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ei merkitse sitä, että julkinen ja yksityinen sijoitustoiminta olisi täysin samanlaista. Niiden välillä voi olla eroja esimerkiksi sen suhteen, kuinka pian sijoituksesta saadaan tuottoa. Julkisvallalla rakennepolitiikkaa edistävä funktio Aina vertailukohtaa eli yksityistä markkinatoimijaa ei ole. Juha Raitio 8

9 Markkinataloussijoittajaperiaate ja Net Present Valuemalli (NPV) ja Capital Asset Pricing-malli (CAPM) Komissio käyttää usein kahta mallia (NPV tai CAPM) markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltumisen määrittämiseen. NPV-mallissa lasketaan investoinnin nettonykyarvo, eli diskontataan investoinnista odotettavissa oleva tuotto. Esimerkki: valtio investoi e, tuottoa e, e, e ja e, joten tuottoa 4 vuodessa e. Tämä tuotto diskontattuna 10 prosentin diskonttokorolla olisi e. Tällä laskelmalla investoinnin nettonykyarvo on e, eli investointi tuottaa e neljältä vuodelta, mikä vastaa n. 8 prosentin vuosituottoa. Hyväksyisikö markkinoilla toimiva yksityinen sijoittaja ko. tuoton? Juha Raitio 5/2/

10 Markkinataloussijoittajaperiaate ja Capital Asset Pricing-malli (CAPM) CAPM:lla voidaan arvioida, kuinka suuren tuottovaatimuksen yksityinen sijoittaja vaatisi tekemästään sijoituksesta. Ks. esim. Komission päätös 2013/126/EU, EUVL N:o L 85, , s. 10 (Ciudad de la Luz): Markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaan tehty investointi katsotaan valtiontueksi, jos valtion siitä saama odotettu korvaus on pienempi kuin mitä yksityinen sijoittaja olisi edellyttänyt ko. hankkeesta (kohta 68). Ciudad de la Luzin vuonna 2004 ehdottaman liiketoimintasuunnitelman perusteella hankkeen sisäinen tuottoaste on 5,74 prosenttia. Yksityinen sijoittaja, joka harkitsi investoimista Ciudad de la Luziin, jonka pääoman vaihtoehtoiskustannukset ovat vähintään 14 prosenttia, ei olisi tehnyt tällaista investointia, koska sen sisäinen tuottoaste on alempi kuin pääoman vaihtoehtoiskustannukset, kohta 78. Juha Raitio 10

11 Markkinataloussijoittajaperiaate ja Capital Asset Pricing-malli (CAPM) Markkinoiden odottama tuottovaatimus eli oman pääoman kustannukset Ke arvioidaan seuraavan kaavan avulla (kohta 71): Ke = Rf + β (Rm Rf) Rf=riskitön korko, (Rm Rf) on markkinariskipreemio ja β on ns. beetaarvo, joka kuvaa liiketoiminta- ja rahoitusriskiä. Kaavalla Ke = Rf + β (Rm Rf) voidaan siis laskea, kuinka suurta tuottoa omalle pääomalleen markkinoilla toimivalla sijoittajalla on syytä odottaa sijoituskohteen riskiin suhteutettuna. Niinpä kaavalla voidaan arvioida se, kuinka suuri osa valtion yritykseen kohdistamasta tuesta kuuluu SEUT 107(1) artiklan piiriin. Ongelma: beeta-arvon määrittäminen on hankalaa, mikäli markkinoilla ei ole vertailukohtaa Juha Raitio 11

12 Oikeuskäytäntöä markkinataloussijoittajaperiaatteesta C-457/00 Belgia v. Komissio (2003) Kok. I-6931, k. 50 Erään Belgian hallintoalueen myöntämiä lainoja konkurssin uhan alla olevalle yritykselle ei voitu pitää sellaisina, että markkinoilla toimiva sijoittaja tai velkoja olisi ne voinut hyväksyä (lainaa ilman vakuuksia). C-278/00 Kreikka v. Komissio (2004) Kok. I-3997, k. 46 Lainaa myönnetty 50 % markkinakorkoa alhaisempaan korkotasoon. T-20/03 Kahla/Thüringen Porzellan v. Komissio (2008) Kok. II-2305, k. 20 Thüringenin osavaltion määräysvallassa oleva yritys hankki 49 %:n määräysvallan taloudellisissa vaikeuksissa olevasta yrityksestä yksityisiä sijoittajia heikoimmin osakkuusehdoin työllisyyden säilyttämiseksi. Juha Raitio 12

13 Oikeuskäytäntöä taloudellisen ja julkisen vallankäytön rajanvedosta Esim. T-196/04 Ryanair (2008) Kok. II-3643: Halpalentoyhtiö Ryanair teki vuonna 2001 sopimuksen Charleroin lentoaseman omistajana olevan Vallonian alueen ja Vallonian alueen määräysvallassa olevan Brussels South Charleroi Airport -nimisen yrityksen (BSCA) kanssa siitä, millä eri tavoin Ryanair saa sopimuskumppaneiltaan taloudellista tukea, kun se sitoutui pitämään Charleroin lentoasemaa asemapaikkana kahdesta neljään lentokoneelle ja liikennöidä päivittäin vähintään kolme vuoroa kullakin lentokoneella 15 vuoden ajan. Vallonian alueen tuki koski esimerkiksi alennusta lakisääteisistä laskeutumismaksuista ja BSCA:n tuki puolestaan esimerkiksi tukea Ryanairin henkilökunnan hotelli- ja oleskelukustannuksiin. Vallonian aluetta ja BSCA:ta on pidettävä yhtenä yksikkönä SEUT 107(1) artiklan näkökulmasta. Oliko Vallonian alueen toimintaa pidettävä taloudellisena toimintana? Kyllä, sillä mm. laskeutumismaksujen vahvistaminen oli taloudellista toimintaa ja siten markkinataloussijoittajaperiaate soveltui. Juha Raitio 13

14 Markkinamyyjäperiaate ja yksityistäminen Markkinamyyjäperiaate (market economy vendor principle) Yksityinen myyjä myy yrityksen korkeimpaan mahdolliseen hintaan asettamatta ehtoja, jotka vaikuttaisivat alentavasti kauppahintaan. Jäsenvaltioiden on siten myydessään omaisuuttaan käyttäydyttävä kuin markkinoilla toimiva yksityinen myyjä. Esim. ks. esim. Automobile Craiova, komission päätös 2008/717/EU, EUVL N:o L 230, , s. 69. Romania oli yksityistäessään sen määräysvallassa olevaa autonvalmistajaa asettanut ostajalle ehdoksi mm. yrityksen tehtaisiin tehtävät investoinnit ja tiettyyn tuotantotavoitteeseen pääsemisen. Ehdoilla alennettiin myyntihintaa ja karkoitettiin potentiaalisia ostajia. Kaupasta koitui valtion tukea ostajayritykselle siltä osin kuin hinta poikkesi markkinahinnasta. Juha Raitio 14

15 Markkinamyyjäperiaate ja yksityistäminen Markkinaehtoinen myynti pörssissä, julkisessa tarjousmenettelyssä tai listautumisannissa./ Tosin laman aikana saatu hinta saattaa olla kohtuuttoman alhainen??? Jottei kyse ole valtiontuesta, on myynti järjestettävä avoimen ja läpinäkyvän tarjousmenettelyn avulla ja yritys on myytävä korkeimman tarjouksen tehneelle. Pohdittavaa: Valtion erityisluonne sijoittajana onko sitä vai eikö ole? Esim. Valtiolla on verovarojen myötä yksityistä suuremmat resurssit, valtion on huolehdittava yhteiskunnan kokonaisedusta, valtion tehtävä ei ole tuottaa voittoa yksityisen yrityksen tapaan Juha Raitio 15