Sisällys. Alkusanat v Alkusanat toiseen, uudistettuun laitokseen Sisällys ix Lyhenteitä xix Prologi xxi. I Johdanto 1. II Hallintolain syntyvaiheet 25

Transkriptio

1 Sisällys Alkusanat v Alkusanat toiseen, uudistettuun laitokseen Sisällys ix Lyhenteitä xix Prologi xxi vii I Johdanto 1 1. Miksi uusi hallintolaki? 1 Perusoikeusuudistus ja uusi perustuslaki 1 Julkishallinnon rakennemuutos, erityisesti yksityistämiskehitys 2 Eurooppaoikeuden haasteet 2 Tietotekninen kehitys 3 Yleishallinto-oikeuden sääntely- ja kodifiointitarpeet 4 Sääntelyn selkeys ja hyvän lakikielen vaatimukset 4 2. Uudistuksen tavoitteet 5 Tavoiteasettelun muotoutuminen 5 Tiivistelmä tavoitteista 7 Vertailua hallintomenettelylain lähtökohtiin ja tavoitteisiin 8 3. Hallintomenettelylain perintö 10 Hallintomenettelylain valmistelu ja säätäminen 10 Hallintomenettelylain luonne ja siinä säännellyt asiat 14 Hallintomenettelyä koskeva käytäntö ja oikeustieteellinen tutkimus 16 II Hallintolain syntyvaiheet Hallintolakiuudistuksen lainsäädäntöhistorian päälinjat Valmisteluvaiheet 27

2 x sisällys Hallintomenettelylain seurannasta uuden lain valmisteluun 27 Hallintolakihanke käynnistyy 29 Esitysluonnos hallintolaiksi valmistuu 36 Lausunnonantajien vastaanotto 37 Jatkovalmistelu 38 Eduskuntakäsittely 40 Lain vahvistaminen, voimaantulo ja toimeenpanon käynnistäminen 44 III Hallintolain rakenne, systematiikka ja ydinsisältö Lain nimike Hallintolain rakenne ja systematiikka Hallintolain kirjoittamistapa Hallintolain ydinsisältö: Mikä uudistui ja muuttui? Entä mikä ei muuttunut? 49 IV Kansainvälinen oikeuskehitys ja lainsäädäntö eräissä muissa maissa Kansainvälinen oikeuskehitys 51 Hyvä hallinto ja hallintoasian käsittely Euroopan unionin oikeudessa 51 Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen merkitys kansalliselle hallinnolle Hallintoasian käsittelyä koskeva lainsäädäntö eräissä muissa maissa 58 Pohjoismaat 58 Eräät muut Länsi-Euroopan maat 68 Eräät Keski- ja Itä-Euroopan maat 80 V Lain tarkoitus ja soveltamisala Hallintolain tarkoitus (1 ) 87 Tarkoitussäännöksen yleinen merkitys 87 Lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa 88 Hallinnon palvelujen laadun ja tuloksellisuuden edistäminen Lain soveltamisala (2 4 ) 90 Hallintolain soveltamisala on huomattavasti laajempi kuin hallintomenettelylain 90 Soveltamisen ydinala: hallintoasioiden vireillepano, käsittely ja tiedoksianto 93

3 sisällys xi Hallintolakia sovelletaan osittain hallintosopimuksiin 94 Lakia sovelletaan osittain myös hallintokanteluasioihin ja muuhun viranomaistoimintaan 100 Lain ulkopuolelle jäävät asiat: lainkäyttö, esitutkinta, poliisitutkinta ja ulosotto, sotilas- ja virkakäskyasiat sekä ylin laillisuusvalvonta Lakia soveltavat viranomaiset ja muut toimijat 105 Viranomaiskohtainen soveltamisala on toissijainen lain asialliseen soveltamisalaan nähden 105 Valtion viranomaiset 106 Kunnalliset viranomaiset 107 Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset 108 Eduskunnan virastot ja tasavallan presidentin kanslia 108 Valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset yhdistykset ja yksityiset niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä 110 Ahvenanmaan maakunnan viranomaiset sekä saamelaiskäräjät Hallintolain suhde muuhun lainsäädäntöön (5 ) 113 Hallintolaki on hallinnon toimintaa sääntelevä yleislaki 113 Erityislainsäädännöllä voidaan poiketa hallintolaista, mutta poikkeamiseen on oltava perustellut syyt 114 Hallintolain suhde lakiin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 115 Kirkon hallintoasioiden käsittelyssä noudatetaan pääosin hallintolain säännöksiä 117 Asioiden kirjaamisesta säädetään julkisuuslaissa 117 VI Hyvän hallinnon perusteet Taustaa ja perusteluja hallintolain 2 luvun säännöksille 119 Laadulliset vähimmäisvaatimukset viranomaistoiminnalle 119 Miksi hallintolakiin on otettu säännös viranomaisen harkintavaltaa ohjaavista keskeisistä periaatteista? 119 Hallintolain oikeusperiaatteiden luettelo ei ole tyhjentävä Hallinnon oikeusperiaatteet (6 ) 125 Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti (yhdenvertaisuusperiaate) 126 Viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin (tarkoitussidonnaisuuden periaate) 128 Viranomaisten toimien on oltava puolueettomia (objektiviteettiperiaate) 129

4 xii sisällys Viranomaisten toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden (suhteellisuusperiaate) 130 Viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia (luottamuksensuojaperiaate) Palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus (7 ) 133 Palveluja järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaiden tarpeet 133 ja viranomaisten näkökulma Neuvonta (8 ) 136 Viranomaisella on neuvontavelvollisuus, kun kysymys on hallintoasian hoitamisesta, asia kuuluu viranomaisen toimivaltaan ja neuvontaan on konkreettinen tarve 136 Neuvonta on maksutonta 139 Hallinnon asiakas on pyrittävä opastamaan toimivaltaiseen viranomaiseen Hyvän kielenkäytön vaatimukset (9 ) 141 Viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä 141 Hallintolaissa ei säädetä kielellisistä oikeuksista Viranomaisten yhteistyö (10 ) 144 Viranomaisella on velvollisuus yhteistyöhön, kun asia koskee hallintotehtävän hoitamista, asia kuuluu viranomaisen toimivaltaan ja pyyntö on oikeassa suhteessa asian laatuun nähden 144 Viranomaisten välisen muun yhteistyön edistäminen 145 Viranomaisten välinen virka-apu jää lain ulkopuolelle 146 VII Asianosaisasema ja puhevallan käyttäminen Asianosaisaseman määräytyminen 147 Asianosaisaseman merkitys hallintoasioissa 147 Hallintolain 11 :n mukaan asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee 152 Oikeusvaikutus voi olla välitön tai välillinen 153 Oikeus, etu ja velvollisuus 157 Kuka voi olla hallintoasiassa asianosainen? Asiamies ja avustaja 162 Hallintoasiassa saa käyttää asiamiestä ja avustajaa 162 Asiamiehen on osoitettava toimintaoikeutensa 163 Asiamiehen ja avustajan sopivuus tehtävään 166 Asiamiehen ja avustajan salassapitovelvollisuus Puhevalta hallintoasiassa 171 Puhevallan käyttämistä koskevat yleiset periaatteet 171

5 sisällys xiii Vajaavaltaisen puolesta puhevaltaa käyttää pääsäännön mukaan edunvalvoja, huoltaja tai muu laillinen edustaja 172 Edunvalvojan puhevalta 176 Päämiehen ja edunvalvojan tai muun laillisen edustajan kuuleminen 178 VIII Asiakirjan lähettäminen viranomaiselle ja hallintoasian vireilletulo Asiakirjan lähettäminen 181 Hallintolaki sisältää asiakirjan lähettämistä koskevat perussäännökset 181 Asiakirjan käsite 182 Asiakirjan toimittamistavat 184 Viranomaiselle toimitettavasta asiakirjasta tulee käydä ilmi asian hoitamiseksi välttämättömät tiedot 185 Lähettäjä vastaa asiakirjan perillemenosta 187 Milloin asiakirja katsotaan saapuneeksi viranomaiseen? Hallintoasian vireilletulo 192 Vireilletulon edellytykset 192 Asia pannaan vireille pääsäännön mukaan kirjallisesti 195 Suullinen vireillepano on mahdollista viranomaisen suostumuksella 196 Milloin hallintoasia tulee vireille? Asiakirjan siirto ja täydentäminen 199 Erehdyksessä väärälle viranomaiselle toimitettu asiakirja on pyrittävä siirtämään toimivaltaiselle viranomaiselle 199 Asiakirjan täydentäminen 203 IX Asian käsittelyä koskevat yleiset vaatimukset Käsittelyvelvollisuus ja käsittelyn viivytyksettömyys 207 Käsittelyvelvollisuus 207 Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi viivytyksettä 209 Käsittelyaikoihin on kiinnitetty yhä enemmän huomiota 210 Euroopan unionin oikeudessa ja muiden maiden lainsäädännössä käsittelyaikaa koskevat säännökset ovat tavallisia 214 Hallintolaissa edellytetään viivytyksetöntä asian käsittelyä 219 Asianosaiselle on annettava tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta 221 Vireillä on uudistus käsittelyn joutuisuuden parantamiseksi hallinnossa ja oikeussuojakeinoiksi käsittelyn viivästyessä 223

6 xiv sisällys 2. Esteellisyys 224 Esteellisyyssääntelyn tarkoitus 224 Esteellinen virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä asiaa käsiteltäessä 227 Keihin esteellisyyssäännöksiä sovelletaan? 228 Virkamiehen läheispiiri jaetaan kolmeen ryhmään 232 Esteellisyysperusteita ei muutettu hallintolain säätämisen yhteydessä 235 Osallisuus käsiteltävänä olevaan asiaan 236 Edustaminen tai avustaminen asiassa 237 Intressi asian kohteeseen 237 Palvelus- tai toimeksiantosuhde asianosaiseen taikka siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa 239 Toimielinedustukseen perustuva esteellisyys 240 Johtokunnan jäsenyyteen perustuva esteellisyys 242 Yleislausekkeeseen perustuva esteellisyys 244 Esteellisyyden ratkaiseminen ja asian käsittelyn jatkaminen 254 Virkamies saa käsitellä kiireellisen asian, jonka ratkaisuun esteellisyys ei voi vaikuttaa Tulkitseminen ja kääntäminen 258 Tulkitseminen ja kääntäminen viranomaisen velvollisuutena 258 Viranomaisen harkintaan perustuva tulkitseminen ja kääntäminen 263 Mitä tulkitsemisesta ja kääntämisestä huolehtiminen tarkoittaa käytännössä? 264 Kielellisistä oikeuksista säädetään erikseen Yhdessä käsitteleminen ja käsittelyn julkisuus 270 Toisiinsa vaikuttavat asiat on käsiteltävä yhdessä 270 Käsittelyn julkisuudesta säädetään erikseen 272 X Asian selvittäminen ja asianosaisen kuuleminen Selvittämisvelvollisuus 275 Viranomaisella on päävastuu asian huolellisesta ja asianmukaisesta selvittämisestä 275 Asianosaisen selvittämisvastuu ja myötävaikutusvelvollisuus 279 Selvityspyyntö on yksilöitävä Asianosaisen kuuleminen 282 Kuulemisperiaate ja sen merkitys hallintoasioissa 282 Asianosaiselle on varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä asiaan vaikuttavista vaatimuksista ja selvityksistä 284

7 sisällys xv Kuulemisaineisto ja menettelyn ajoittaminen 287 Kuulemisvelvollisuutta koskevat poikkeukset 288 Asianosaiselle on ilmoitettava kuulemistilaisuuden varaamisesta 294 Asianosaisen oikeus esittää tietoja suullisesti 296 Asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava riittävä määräaika Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen 301 Perustuslaillisten osallistumisoikeuksien edistäminen osana hyvän hallinnon takeiden turvaamista 301 Asian vaikutusalaan kuuluvilla on oikeus esittää asiasta mielipiteensä Suulliset selvityskeinot 307 Viranomainen voi toimittaa katselmuksen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi 307 Katselmuksessa noudatettava menettely 308 Katselmusta ei saa toimittaa kotirauhan piirissä 312 Hallintolaki ei perusta toimivaltaa tarkastuksen suorittamiseen 314 Tarkastuksessa noudatettava menettely 316 Suullinen todistelu 318 Suullisesti esitetyt tiedot on kirjattava 321 XI Hallintoasian ratkaiseminen Päätöksen muoto ja sisältö 323 Hallintopäätöksen käsite 323 Hallintopäätös on pääsäännön mukaan annettava kirjallisesti 326 Mitä seikkoja päätöksestä on käytävä ilmi? 327 Toimituskirja ja sen allekirjoittaminen 330 Päätös voidaan antaa suullisesti, jos se on välttämätöntä asian kiireellisyyden vuoksi Päätöksen perusteleminen 334 Perusteluvelvollisuuden merkityksestä 334 Hallintopäätös on pääsääntöisesti perusteltava 336 Milloin perustelut voidaan jättää esittämättä? 338 Asian kiireellisyys 339 Kunnallinen vaali 341 Vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen ja hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntäminen 342 Yhtä asianosaista koskevan vaatimuksen hyväksyminen 342 Perustelemisen muu tarpeettomuus 343 Ratkaisulinjan olennaiset muutokset on aina perusteltava 344

8 xvi sisällys 3. Oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus 345 Viranomaisen on annettava päätöksen yhteydessä ohjeet oikaisukeinon käyttämisestä 345 Hallintolaissa säädetään valitusosoituksen liittämisestä päätökseen 347 XII Oikaisuvaatimusmenettely ja päätöksessä olevan virheen korjaaminen Oikaisuvaatimusmenettely 353 Hallintolakiin uudet säännökset lakisääteisestä oikaisuvaatimusmenettelystä 353 Vasta oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla 355 Kirjallinen oikaisuvaatimus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista 355 Toimivaltainen oikaisuviranomainen voi olla päätöksen tehneestä viranomaisesta erillinen 356 Oikaisuvaatimus on käsiteltävä kiireellisesti 356 Viranomainen voi muuttaa hallintopäätöstä, kumota sen tai hylätä oikaisuvaatimuksen Asia- ja kirjoitusvirheen korjaaminen 357 Virheen korjaaminen viranomaisen itseoikaisuna 357 Asiavirheen ydinsisältö: virheellinen tai puutteellinen selvitys taikka ilmeisen väärä lain soveltaminen 358 Asiavirheenä voidaan korjata myös menettelyvirhe 359 Uusi selvitys asiavirheen korjaamisen edellytyksenä 360 Asiavirheen korjaaminen on viranomaisen harkinnassa 361 Asianosaisen suostumuksen tarve riippuu siitä, korjataanko päätös myönteiseen vai kielteiseen suuntaan 362 Viranomaisella on velvollisuus korjata päätöksessään oleva kirjoitusja laskuvirhe sekä muu niihin verrattava selvä virhe 365 Hankintaoikaisu Korjaamisasian käsittely 367 Viranomainen käsittelee korjaamisasian omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta 367 Korjaamisasian käsittelyssä noudatettava menettely riippuu virheen laadusta 369 Muutoksenhakuasian samanaikainen vireilläolo ei estä päätöksen korjaamista 371

9 sisällys xvii XIII Hallintopäätöksen ja muun asiakirjan tiedoksianto Tiedoksiantovelvollisuus 375 Tiedoksiantosäännösten uudistamistarpeesta 375 Viranomaisen on annettava tiedoksi tekemänsä päätös ja muu asian käsittelyyn vaikuttava asiakirja 376 Asiakirja annetaan tiedoksi alkuperäisenä tai jäljennöksenä Tiedoksiantotavat 379 Tiedoksiantotavat jaetaan kolmeen pääryhmään 379 Tiedoksianto toimitetaan pääsääntöisesti postitse kirjeellä 380 Todisteellinen tiedoksianto 382 Sijaistiedoksianto 385 Yleistiedoksianto 387 Ulkomaille toimitettava tiedoksianto 391 Tiedoksisaantiajankohta eri tiedoksiantotapoja käytettäessä Tiedoksiannon vastaanottajat 396 Tiedoksianto yksityishenkilölle 396 Tiedoksianto yhteisölle, säätiölle, kuolinpesälle ja konkurssipesälle 398 Tiedoksianto valtion tai kunnan viranomaiselle 401 XIV Hallintolain toimeenpano ja seuranta Hallintolain voimaantulo 403 Hallintolaki tuli voimaan vuoden 2004 alusta 403 Suhteellisen pitkä siirtymäkausi oli välttämätön tiedotuksen ja koulutuksen vuoksi Hallintolaista johtuvat lainsäädäntömuutokset 404 Välttämättömät tarkistukset erityislainsäädäntöön 404 Hallintolain ja erityislainsäädännön yhteensovittaminen Hallintolain toimivuuden seuranta Epilogi: Julkinen hallinto ja hallinto-oikeus ennen, nyt ja tulevaisuudessa Hallinto hallinnasta oikeudelliseksi ilmiöksi Hallinto-oikeus oikeudellisena tutkimuksena Suomessa K. J. Ståhlbergistä 2000-luvulle Julkisen hallinnon organisointi Suomessa 416 Kuntien hallinto ja kunnallisoikeus 420

10 xviii sisällys Kysymys alueellisesta itsehallinnosta 424 Yksityistäminen Hallinto-oikeudellisen järjestelmän muutokset vuosituhannen vaihtuessa 426 Perustuslaki ja hallinto 427 Hallinto-oikeudellinen lainsäädäntö 432 Julkisuuslainsäädäntö 432 Sähköistä asiointia koskeva lainsäädäntö 433 Kielilaki 435 Hallintolainkäyttö Eurooppalainen hallinto-oikeus hyvä hallinto perus- ja ihmisoikeudeksi 440 Euroopan neuvoston suositukset julkisesta hallinnosta 440 Hyvä hallinto ja Euroopan unioni 447 Euroopan unioni hallinto-oikeudellisena järjestelmänä ja sen tulevaisuus Hallinto-oikeuden nykyisyys ja tulevaisuus 457 Lähteitä 463 Liitteet 475 Henkilöhakemisto 531 Oikeustapaukset 533 Asiahakemisto 537