OY AUDIAPRO AB LAUSUNTO HANKINTAMENETTELYSTÄ PERUSTURVAKUNTAYHTYMÄ KARVIAINEN

Transkriptio

1 OY AUDIAPRO AB LAUSUNTO HANKINTAMENETTELYSTÄ PERUSTURVAKUNTAYHTYMÄ KARVIAINEN

2 Asiantuntijalausunto perusturvakuntayhtymä Karviaisen viranhaltijoiden toiminnasta hankintamenettelyssä sekä viranhaltijoiden vastuuvapaudesta tilikaudelta 2011 Perusturvakuntayhtymä Karviaisen yhtymähallitus on pyytänyt vuoden 2011 tilintarkastuskertomuksen johdosta asiantuntijalausunnon Oy Audiapro Ab:ltä. Tilintarkastajat ovat esittäneet tilintarkastuskertomuksen vuodelta Kertomuksessa esitetään muistutus, jossa todetaan hankintaprosessiin liittyvien epäselvyyksien johtavan siihen, etteivät tilintarkastajat puolla vastuuvapauden myöntämistä kolmelle johtavalle viranhaltijalle. Tässä selvityksessä on tarkasteltu viranhaltijoiden toiminnan moitittavuutta sekä mahdollisesti toiminnan seurauksena aiheutunutta taloudellista vahinkoa käytettävissä olleen, tilaajan toimittaman aineiston perusteella. Selvitys on rajattu koskemaan vuoden 2011 hankintoja, sekä toimia, joiden osalta vastuuvapauskysymys on nyt käsillä. Aikaisempaa aineistoa on soveltuvin osin käytetty vertailuaineistona. HANKINTA-ASIA Lausunnossa selvitetään yhtymähallituksen pyynnöstä: A. Arvio viranhaltijoiden toiminnan moitittavuudesta hankintalainsäädännön valossa, ottaen huomioon erityisesti palveluiden järjestämisestä johtuvat lainsäädännölliset velvoitteet B. Perusteltu arvio johtavien viranhaltijoiden toiminnan aiheuttamasta mahdollisesta taloudellisesta vahingosta hankintaprosessissa. A. Arvio viranhaltijoiden toiminnan moitittavuudesta hankintalainsäädännön valossa 1.1 Yleistä perusturvapalveluiden hankinnoista sekä kilpailuttamisesta Kuntalain mukaan kunta tai kuntayhtymä voi siirtää viranomaistehtävien ulkopuolisia tehtäviä oman toiminnan ulkopuolelle, silloin kun kyse ei ole julkisen vallan käytöstä. Kunnan tulee kilpailuttaa hankintansa julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) mukaisesti silloin, kun se päättää hankkia palveluita tai tavaroita. Näiltä osin on huomionarvoista, että vastuu peruspalveluiden, kuten sosiaali- ja terveyspalveluiden, saatavuudesta, sisällöstä ja laadusta säilyy kunnilla, vaikka toiminta toteutettaisiin alihankintana tai vuokratyövoimalla. Keskeisiä säädöksiä, jotka kohdistavat velvoitteita julkiseen organisaation hankintalainsäädännön lisäksi ovat kansanterveyslaki ( /66), terveydenhuoltolaki (1326/2010), asetus neuvolatoiminnasta ja kouluterveydenhuollosta (VNA neuvolatoiminnasta, koulu- ja opiskeluterveydenhuollosta sekä lasten ja nuorten ehkäisevästä suun terveydenhuollosta 338/2011) sekä viranomaisten suositukset. Näissä laeissa määritellään palveluiden vähimmäistaso, jonka tulee täyttyä kaikissa tilanteissa.

3 2 Julkisella sektorilla kilpailuttaminen on ennen kaikkea väline. Ei ole tarkoituksenmukaista, että julkinen sektori tuottaa kaiken itse. Kansalaisten kannalta erityisesti sosiaali- ja terveyssektorilla on tärkeää, että he saavat hyviä palveluja riittävästi. Kilpailuttaminen sosiaali- ja terveyspuolella on pitkä prosessi, joka edellyttää riittävää palvelutarjontaa. Erityisesti sosiaali- ja terveyssektorilla kilpailuttaminen voi joskus olla vaikeaa, koska toimivat markkinat ovat ohuet, tai niitä ei ole lainkaan. Esimerkiksi yksityiset terveydenhoitopalvelut ovat alueellisesti jakautuneet epätasaisesti. Samoin lääkärien ja muun pätevän henkilöstön saaminen näihin kansalaisten keskeisiin palveluihin voi olla haastavaa ja aikaa vievää. Siksi kansalaisten turvallisuuden sekä peruspalveluiden takaamiseksi tilanteet voivat erityisesti uudessa kuntien yhteistoimintamallissa vaatia sitä, että tarjotut palvelut ostetaan silloin kun siihen tarjoutuu mahdollisuus. Perusturvakuntayhtymä Karviaisen viranhaltijoiden mukaan Karviaisessa on alusta alkaen linjattu henkilöstön rekrytoinnin osalta, että avoimet tehtävät täytetään lähtökohtaisesti ja ensisijaisesti suoraan kuntayhtymän palvelukseen rekrytoitavilla henkilöillä. Näiden ammattitaitoisten henkilöiden saatavuudessa on kuitenkin ollut ennalta-arvaamattomia vaikeuksia, ja siksi vajetta on täydennetty vuokratyövoimalla sekä ostamalla palvelut yksityisiltä palveluntuottajilta. 1.2 Vastuuvapautta koskeva sääntely Kuntalain 75 :ssä säädetään vastuuvapauden myöntämisestä tilivelvolliselle. Vastuuvapauden myöntämisen jälkeen tilivelvolliseen ei lähtökohtaisesti voida kohdistaa vaatimuksia, jollei vaatimus perustu vähäistä suurempaan vastuuvapauden myöntämisen jälkeen ilmenneeseen rikokseen. Vastuuvapauden myöntämisen jälkeen siviilioikeudellisten vahingonkorvausvaatimusten esittäminen ei ole enää mahdollista. Sen sijaan rikokseen perustuvia vaatimuksia voidaan esittää virkarikosoikeudenkäynnissä. Tästä johtuen arvioitavaksi tuleva taloudellinen ja muu vahinko koskee vain vuoden 2011 aikana tehtyjä hankintoja. Näiltä osin esim. KHO 1998:18, jossa todettiin, että vastuuvapauden epääminen myöhemmältä vuodelta ei vaikuttanut aikaisemmin myönnettyihin vastuuvapauksiin. Aikaisemmin myönnetyt vastuuvapaudet saattavat kuitenkin pienentää korvausvastuuta. 1.3 Toiminta perusturvakuntayhtymä Karviaisessa vuonna 2011 Tilintarkastajien muistutus perustuu Karviaisen kuntayhtymän syksyllä 2011 tilaamaan sisäisen tarkastuksen toimeksiantoon, jonka yhteydessä todettiin hankintoihin liittyviä epäkohtia. Karviaisen kuntayhtymän hallitus oli tilannut toimeksiannon selvittääkseen hallinnon ja hankintaprosessien oikeellisuuden. Sisäisen tarkastuksen raportti annettiin Raportissa mainittuihin, tarkastuksessa ilmenneisiin epäkohtiin puututtiin, ja tammikuussa 2012 kuntayhtymän hallituksessa tehtiin toimenpide-ehdotus , Ky- Hall 29 Liite 8. Perusturvakuntayhtymä Karviaisen aloittaessa toimintansa vuonna 2009 jäsenkunnilta siirtyi viranhaltijoiden mukaan olemassa olevia ostopalvelusopimuksia perusturvakuntayhtymälle. Tällaisia ovat ainakin olleet ostopalvelusopimus Vihdin kunnassa sekä Karkkilan kaupungissa. Siirtyneiden sopimusten ehtoihin ei tehty muutoksia eikä niitä neuvoteltu uudelleen, vaan ne siirtyivät sellaisenaan Karviaiselle. Vuokratyövoimaa on ostettu vuosina monilta eri palveluntuottajilta, ja nämä resurssit ovat tulleet Karviaiseen täyttämään akuuttia henkilöstöpulaa. Viranhaltijoiden mukaan lääkäreiden osalta työvoiman tarve oli suurta erityisesti 2009 ja 2010, ja kokonaisuutena lääkärityövoiman saatavuus oli huono.

4 3 Vuokratyövoiman hankintoja ei ole kilpailutettu. Ennen vuokratyövoiman hankintoja linjajohtajat sekä ylilääkäri, joiden vastuulla on taata työvoiman riittävyys, ovat kuitenkin selvittäneet useilta palveluntuottajilta tilapäisen vuokratyövoiman tarjoamismahdollisuuksia. Toimeksiannon osana toteutetuissa viranhaltijoiden haastatteluissa todettiin, että sopimukset lääkäreiden sekä hoitajien kanssa tehtiin hyvin pienissä osissa, koska kokonaistarvetta ei tiedetty eikä voitu arvioida varmasti. Lääkäreiden ja hoitajien sopimukset olivat lyhyitä määräaikaisia, eikä viranhaltijoiden mukaan näiden ennakoitua arvoa vuosi- tai kausitasolla voitu väliaikaiseksi oletetun luonteen sekä nopeasti muuttuvien tilanteiden vuoksi arvioida. Viranhaltijoiden mukaan kilpailutus Karviaisessa on lähtökohtainen toimintaperiaate, ja sen mukaan on toimittu aina mahdollisuuksien mukaan. Kilpailutuksen kokonaisvolyymi on vuosina ollut euroa (lähde: viranhaltijoiden toimittama epävirallinen luettelo kilpailutuksista). Tämä summa koostuu erilaisten palveluiden ja tavaroiden kilpailutuksista, jotka ovat valmistuneet ja joiden osalta palveluntuottajien kanssa on solmittu sopimukset hankintalainsäädännön edellyttämällä tavalla. Myös vuokratyövoiman ostojen osalta kilpailutusta on valmisteltu pitkään (2010 alkaen, käy ilmi pöytäkirja-aineistosta), mutta organisaation sisäisistä seikoista johtuen tämä kilpailutus viivästynyt eri syistä. Viranhaltijoiden mukaan ajallisesti eniten kilpailutuksen kestoon vaikuttanut on suunniteltu yhteispäivystys Lohjan sairaanhoitoalueen, Lohjan perusturvakeskuksen sekä perusturvakuntayhtymä Karviaisen välillä. Kilpailutus siirtyi yhteispäivystyshankkeen vuoksi, sillä hankkeesta olisi tullut myös Karviaiseen lisää henkilöstöresursseja, lähinnä päivystyksen lääkärivakanssien myötä. Yhteispäivystyksen osalta hanketta valmisteltiin pitkään, mutta hanketta koskeva aiesopimus jätettiin pöydälle maaliskuussa Kuntatasolla yhteispäivystyshankkeen aiesopimusta ei ole hyväksytty. (KyHall ) Yhteispäivystyshanketta ei missään vaiheessa päätetty lakkauttaa virallisesti, mutta hankkeen toteutuksen viivästyessä Karviaisessa päätettiin viranhaltijoiden mukaan jatkaa lääkäri- ja hoitajatyövoiman kilpailutushanketta. Vuokratyövoiman ostopalveluja koskeva kilpailutus on valmistunut kesällä 2012, ja puitesopimukset palveluntuottajien kanssa alkavat Henkilöstöä koskevat linjaukset Karviaisessa Karviaisen viranhaltijoiden mukaan henkilöresurssien hankinnoissa Karviaisessa ensisijainen tavoite on henkilön palkkaaminen työ- tai virkasuhteeseen, ja vuokratyövoiman käyttö on viimesijaista siten, että työvoiman hankintaan ostopalveluina turvaudutaan vain välttämättömissä tilanteissa. Tavoite omasta työtai virkasuhteisesta henkilöstöstä ei nykyisessä markkinatilanteessa sekä työvoimatilanteessa ole ollut aina mahdollista. Tästä syystä on jouduttu käyttämään vuokratyövoimaa, jotta hoitotakuulain vaatimukset vähimmäissaatavuudesta sekä muun terveydenhuoltolainsäädännön pakottavat velvoitteet on voitu täyttää sekä potilasturvallisuus työvuoroissa taata. Harjoitetun toiminnan näkökulmasta potilasturvallisuus sekä palveluiden katkeamaton tarjoaminen ovat ensisijaisia, keskeisiä toimintaan liittyviä velvoitteita, joiden toteutumisesta on pidetty kiinni Karviaisessa. Tästä syystä tiettyjä toimintoja on niukkojen resurssien puitteissa ollut välttämätöntä priorisoida. Viranhaltijoiden mukaan sopimukset lääkäri- ja hoitajatyövoiman ostopalveluista tehtiin, jotta potilasturvallisuus sekä potilaiden hoito voitaisiin turvata 24 tuntia vuorokaudessa. Potilaiden hoidon jatkuvuus on perusturvakuntayhtymän keskeisin velvoite.

5 4 1.5 Johtavien viranhaltijoiden hankintavaltuuksien ylittyminen Perusturvakuntayhtymä Karviaisessa Tilintarkastajat ovat tilintarkastusmuistiossa esittäneet lisäksi, että perusturvakuntayhtymä Karviaisessa määritellyt hankintavaltuudet ovat ylittyneet. Tilintarkastajat ovat muistutuksena esittäneet, että useissa palvelujen hankinnoissa sopimuksen on allekirjoittanut henkilö, jolla ei ole ollut toimivaltaa hankinnan tekemiseen. Hallintosäännön mukaan 9 : Kuntayhtymän johtajan tehtävänä on 9) päättää hankinnoista, ellei muualla ole toisin määrätty. 10 : Palvelulinjajohtajien tehtävänä on 8) päättää yhtymän hallituksen päättämien perusteiden mukaisesti talousarvion puitteissa tulosalueen hankinnoista. Toimivaltuuksien täsmentäminen PTKyHall Kuntayhtymän hallitus on päättänyt täsmentää hallintosääntöä toimivaltuuksien osalta seuraavasti: - yhtymähallitus päättää hankinnoista, joiden arvo on vähintään euroa vuodessa - palvelulinjajohtaja päättää hankinnoista joiden arvo on enintään euroa vuodessa. KyH 7 ei ole mainintaa kuntayhtymän johtajan valtuuksista muilta osin kuin perussäännöksessä (hallintosäännön 9 kohta 9) on mainittu. Valtuus on kuitenkin katsottava olevan alle hankintoja koskeva. Kaikki merkitykselliset, yli hankinnat on katsottu tuleva kuntayhtymähallituksen toimivaltaan. Kuntayhtymän johtaja Riitta-Liisa Reiterä Ikäihmisten palvelulinjan johtaja Ritva Lundbom (nyk. Tauriainen) Johtava ylilääkäri Mikko Purhonen Hankintavaltuus asti asti asti Vuokratyövoiman ostopalvelujen tarkastusta koskevassa raportissa hankintavaltuuksien ylityksiä ei ole euromääräisesti määritelty. Raportissa on kuitenkin todettu yksittäisten sopimusten allekirjoittajina olleen johtavia viranhaltijoita linjajohtajien asemassa. Myöhemmin hankintojen kokonaissummat ovat ylittäneet yksittäiset hankintavaltuudet. Vuokratyövoiman ostopalvelujen tarkastusta koskevassa raportissa hankinnat palveluntuottajilta on laskettu yhteen vuositasolla siten, että yhdeltä palveluntuottajalta ostetut kaikki palvelut on yhdistetty. Näin on laskettu siitä huolimatta, että päätöksentekijöitä, sopimuksen hyväksyjiä sekä toimintoja on ollut useita. Hankintavaltuudet on ylitetty pääosin siitä syystä, että palveluhankintojen euromääräisiä kokonaishankintoja ei ole seurattu. Karviaisessa hankintoja ei ole yhdistetty jokaisen palveluntuottajan osalta yhdeksi hankinnaksi. Hankinta on määritelty Karviaisessa eri tavoin, yleensä sopimus kerrallaan, lisäksi laskelmia ennakoidusta arvosta ei ole tehty.

6 5 Vuokratyövoiman hankintoja koskien ennakoituja arvoja ei ole laskettu, eikä arvioita kokonaishankintasummasta ole tehty. Haastatteluissa tuotiin esiin, että tämä johtui työvoiman tarpeen ennakoimattomasta luonteesta ja äkillisestä kasvusta. Vuokratyövoimaa koskevia hankintoja on seurattu palvelulinjoittain budjettitasolla, mutta ei hankintakohtaisesti eikä palveluntuottajien osalta eriytettynä. Viranhaltijoiden haastatteluissa esitettiin, että olemassa olevia ostopalvelusopimuksia ei ole käyty läpi kootusti, ja hankintojen seuranta on ollut näiltä osin hajanaista. Hankinnat on nähty siten erillisinä, ettei hankintojen kokonaissummia yhdistelty missään vaiheessa palveluntuottajittain. Vuokratyövoiman ostopalvelujen tarkastusta koskevassa raportissa hankinnat on laskettu palveluntuottajilta ostettujen kaikkien palveluiden yhteenlasketusta summasta. Sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta hankintakokonaisuuden määrittäminen on kuitenkin tulkinnanvaraista. Hankintojen keinotekoinen pilkkominen osiin ei ole hankintalainsäädännön mukaan sallittua, mutta tietyt erilliset kokonaisuudet voitaisiin tästä huolimatta erottaa omiksi hankinnoikseen. Näin olisi erityisesti hoitajien ja lääkäripalveluiden osalta, jotka ovat paitsi hinnoittelultaan, myös palveluiltaan erilaisia. Jako pienempiin osakokonaisuuksiin yhdeltä palveluntuottajalta tehtyjen hoitaja- ja lääkäriostojen mukaan eriteltyinä pienentäisi näin kokonaishankintojen summaa hankintavaltuuksien kannalta. 1.6 Arvio tilivelvollisten toiminnasta Perusturvakuntayhtymä Karviaisessa vuonna 2011 koskien tilintarkastajan esittämiä hankintoja sekä vastuuvapauden myöntämistä Asiaa tutkittaessa on tehty seuraavat keskeiset havainnot: 1. Kilpailuttamatta jäämiseen ja hankintarajojen ylittymiseen ovat osittain vaikuttaneet viranhaltijoista riippumattomat syyt, kuten a. toiminnan ja aikaisempien sopimusten siirtyminen sellaisenaan edelliseltä palvelun järjestäjältä ja b. ennalta arvaamattomat vaikeudet lääkäri- ja hoitajatyövoiman saatavuudessa, mikä on johtanut vuokratyövoimatarpeen odottamattomaan kasvuun ja c. viranhaltijoista riippumattomat palvelujen järjestämistapaan liittyvät muutossuunnitelmat, erityisesti yhteispäivystyshanke ja d. voimavarojen puute, erityisesti hankinta-asiantuntemuksen ja sitä koskevien tukipalveluiden osalta. 2. Hankintoja on tehty tasapuolisesti usealta eri palveluntuottajalta. 3. Tarkastusraportissa samalta toimittajalta tehdyt hankinnat on yhdistetty johtopäätöksin, että kilpailutusrajat ja valtuudet ovat ylittyneet, vaikka ne ovat sisältäneet useita eri hankintoja eri viranhaltijoiden tekeminä. Sen johdosta on epäselvää, minkä verran yksittäisen viranhaltijan toiminnassa on laiminlyöntejä. Toisin sanoen väitteitä ei ole yksilöity riittävästi, joten mahdollisten korvausten vaatiminen viranhaltijoilta vaatisi tarkempaa selvitystä ja selkeämpää näyttöä toiminnan moitittavuudesta. Ottaen huomioon käynnissä olleen kilpailutuksen valmistelun, yhteispäivystystä koskevassa yhteistyöprojektissa tapahtuneet viivästykset, markkinatilanteen lääkäreiden ja hoitajien palveluja tarjoavien yritysten osalta sekä tehtyjen hankintojen hajauttamisen monille markkinoilla oleville yrityksille, kokonaisuutena arvioiden toimintaa ei voida pitää käytettävissä olleen aineiston perusteella arvioituna erityisen moititta-

7 6 vana. Viranhaltijoiden olisi tullut tietää hankintoihin liittyvät kilpailutusvelvoitteet sekä hankintavaltuuksien asettamat rajoitukset. On kuitenkin otettava huomioon, että viranhaltijat joutuivat tekemään työvoiman ostopalveluita koskevat ratkaisut tilanteessa, jossa lakisääteiset perusturvapalvelut kuntalaisille oli toteutettava. Viranhaltijoiden mukaan tehdyt vuokratyövoiman ostopalveluhankinnat olivat välttämättömiä toiminnan jatkumisen sekä potilaiden katkeamattoman hoidon turvaamiseksi. Lisäksi on otettava huomioon se seikka, että osa sopimuksista palveluntuottajien kanssa on siirtynyt perusturvakuntayhtymälle jäsenkunnilta. Viranhaltijoiden toimittamien suullisten tietojen perusteella seuraavat sopimukset ovat siirtyneet jäsenkunnilta Perusturvakuntayhtymä Karviaiselle: 1. Mediverkko Oy:n kanssa tehty ostopalvelusopimus Mediverkon lääkäreiden työskentelystä Vihdin kunnassa, allekirjoitettu , sopimuksen allekirjoittajana Marja-Liisa Vuoristo. Sopimusta on jatkettu muutoksitta Perusturvakuntayhtymä Karviaisessa. 2. Attendo MedOne Oy:n (ent. MedOne Oy) ja Vihdin kunnan väliset ostopalvelusopimukset vuoteen 2008 asti. Sopimus on myöhemmin siirtynyt Perusturvakuntayhtymä Karviaiselle, jossa sopimusta on jatkettu. 3. Suomen Kotilääkäripalvelut Oy:n ja Karkkilan kaupungin väliset sopimukset lääkäri- ja hoitajatyövoiman ostopalveluista. Sopimus on myöhemmin siirtynyt Perusturvakuntayhtymä Karviaiselle, jossa sopimusta on jatkettu. Näiltä osin toimintamallia voitaneen pitää vakiintuneena tapana, jonka syntymiseen viranhaltijat eivät ole vaikuttaneet. Toimintamallia on ryhdytty muuttamaan hankintalainsäädännön vaatimalla tavalla heti perusturvakuntayhtymän toiminnan alkuvaiheessa. B. Arvio johtavien viranhaltijoiden toiminnan aiheuttamasta mahdollisesta taloudellisesta vahingosta hankintaprosessissa Seuraavassa arvioidaan hankintojen kilpailuttamatta jättämisestä mahdollisesti aiheutunutta vahinkoa käytättämällä tilaajan toimittamaa materiaalia, vuokratyövoiman ostopalvelujen tarkastuksesta tehdyn raportin tietoja, laskutuksesta haettuja tietoja sekä vertailuaineistona 2012 valmistuneen kilpailutuksen tietoja. 2.1 Lääkäri- ja hoitajatyövoiman ostopalveluita tarjoavat yritykset Palveluntuottajat, joilta palveluja on hankittu vuonna 2011 Karviainen perusturvakuntayhtymässä hankinnat ovat koskeneet seuraavia palveluntuottaja-yrityksiä: (Alleviivatut ylittävät hankintarajat vuokratyövoiman ostopalvelujen tarkastusta koskevan raportin arvioinnin perusteella. Ensimmäisessä ryhmässä mainitut yritykset ovat jatkossa tarkastelun kohteena.) Suomen Geriatriakeskus Oy Medivida Oy Suomen Kotilääkäripalvelut Oy Mediverkko Oy Mediverkko Hoivapalvelut Oy Lääkärit Lääkärit, Hammashoitajat Lääkärit Lääkärit, Hammaslääkärit, Hoitajat Hoitajat

8 7 Attendo MedOne Oy EMA Group Oy Med Group Oy Hoivapalvelu Metsätähti Oy Lääkärit, Hammaslääkärit, Hammashoitajat Lääkärit, Hammashoitajat Lääkärit, Hammaslääkärit Hoitajat Kiviniemi Riitta Debora Oy Psyko-Pro Näsiä Oy Mikko Honkasalo Aiderix Oy Sairaanhoitopalvelu Minttu Markkinoilla vuosina toimineet yritykset Markkinoilla on vuosina toimineet seuraavat yritykset (arviointi perustuu mm. kilpailutuksen 2012 tuloksiin): Lääkäripalvelut EMA Group Oy Med Group Oy Coronaria Hoitoketju Oy City Care Oy Mediverkko Terveyspalvelut Oy Suomen Kotilääkäripalvelu Oy Attendo Terveyspalvelut Oy Mediverkko Hammanlääkäripalvelut Oy Doctagon Oy Hoitajapalvelut Debora Oy Mediverkko Terveyspalvelut Oy Barona Hoiva Oy City Care Oy Hoivapalvelu Metsätähti Oy Mediverkko Hammaslääkäripalvelut Oy Ema Group Oy Attendo Terveyspalvelut Oy Suomen Kotilääkäripalvelu Oy Coronaria Hoitoketju Oy Suomen Hammaslääkäripalvelut Oy Hammaslääkäripalvelut Mediverkko Terveyspalvelut Oy

9 8 EMA Group Oy City Care Oy Attendo Terveyspalvelut Oy Med Group Oy Mediverkko Hammaslääkäripalvelut Oy Suomen Kotilääkäripalvelu Oy Hammashoitajapalvelut City Care Oy Debora Oy Suomen Kotilääkäripalvelu Oy Med Group Oy Barona Hoiva Oy Attendo Terveyspalvelut Oy EMA Group Oy Hoivapalvelu Metsätähti Oy Mediverkko Hammaslääkäripalvelut Oy Mediverkko Terveyspalvelut Oy Työterveyslääkäripalvelut City Care Oy EMA Group Oy Mediverkko Hammaslääkäripalvelut Oy Med Group Oy Suomen Kotilääkäripalvelut Oy Mediverkko Terveyspalvelut Oy Attendo Terveyspalvelut Oy Doctagon Oy Huomioitava: Osa palveluntuottajista on muuttanut nimeään tai organisaatiorakennetta, jolloin kyse on asiallisesti samasta konsernista, mutta erinimisestä palveluntuottaja-yrityksestä. Vuoden 2011 hankinnoissa palveluja on ostettu useilta markkinoilla toimivilta yrityksiltä. Hankinnoissa on tilanteesta huolimatta noudatettu syrjimättömyyden periaatetta, ja hankintoja on tehty kattavasti markkinoilla olleilta yrityksiltä. Tämä osoittaa osaltaan, että kilpailuttamatta jättämisen seurauksena palveluntuottajia ei ole olennaisesti syrjitty, eikä asiallinen lopputulos ole kilpailutetusta lopputuloksesta käytettävissä olleen aineiston perusteella merkittävästi poikkeava johtuen markkinoiden rakenteesta. 2.2 Hoitaja- ja lääkärityövoiman ostopalveluiden hintatasot Vertailuaineiston, laskutustietojen, sekä vuoden 2012 valmistuneen kilpailutuksen aineistosta voidaan päätellä seuraavaa (hintatiedot sekä vertailuaineisto liitteenä I(salainen)):

10 9 Lääkäripalveluiden osalta ei ole aiheutunut vahinkoa, päinvastoin hintataso on ollut alhaisempi ennen kilpailutusta, joten taloudellista vahinkoa kuntayhtymälle ei ole hankintojen perusteella näiltä osin aiheutunut. Hintataso ennen kilpailutusta on ollut 77,50-97,50 euroa/tunti. Kilpailutuksen päätyttyä hintataso on ollut 79,50-130,00 euroa/tunti. Kilpailutettu hintataso on aikaisempia hankintahintoja 2 32,50 euroa, eli 2 33 % korkeampi. Hoitajapalveluiden osalta kirjanpidosta tilaajan keräämän laskutusaineiston perusteella kahdelta yhtiöltä olisi ostettu valtaosa hoitajista. Hintataso ennen kilpailutusta on ollut 31,37-45,61 euroa/tunti. Kilpailutuksen päätyttyä hintataso on ollut 32,00-44,31/tunti. Hintatasossa ei ole merkittäviä muutoksia. Kilpailutettu hintataso on aikaisempia hankintahintoja 0-2 % korkeampi. Hoitajatyön tuntihinnan arviointi on lisäksi muuttuvaa, sillä työajasta riippuen (päivä, ilta, yö) hinta vaihtelee suuresti myös yhden palveluntuottajan tarjoamana. Hammaslääkäripalveluiden osalta Ennen kilpailutusta hammaslääkäreiden ostopalvelun hinta on ollut 62,70-83,01 euroa/tunti. Kilpailutuksen valmistuttua kilpailutettu hinta, jolla palveluntarjoajat ovat osallistuneet avoimeen tarjouskilpailuun, on ollut 72,20-89,90 euroa/tunti. Kilpailutuksen myötä hintataso on aikaisempia hankintahintoja 6,89-9,5 euroa/tunti, eli 8-15 % korkeampi. Hammashoitajapalveluiden osalta Ennen kilpailutusta hammashoitajien ostopalvelun hinta on ollut 26,00-36,50 euroa/tunti. Kilpailutuksen valmistuttua hintataso on 29,79-38,00 euroa/tunti. Kilpailutettu hintataso on aikaisempia hankintahintoja 1,5-3,79 euroa/tunti, eli 4 14,5 % korkeampi. Työterveyslääkäripalveluiden osalta Ennen kilpailutusta työterveyslääkäreiden ostopalvelun hinta on ollut 89,00-105,00 euroa/tunti. Kilpailutuksen valmistuttua hintataso on 87,69-160,00 euroa/tunti. Kilpailutettu hintataso on aikaisempia hankintahintoja 0 55 euroa/tunti, eli 0 52 % korkeampi. Tarjottujen hintojen hajonnasta johtuen keskimääräisesti laskettu hintataso antaa osaltaan myös kuvan hintojen kehityksestä: Ennen kilpailutusta hintataso on keskimäärin ollut 97 euroa/tunti. Kilpailutettu hintataso on keskimäärin 130,41 euroa/tunti. Kilpailutettu hintataso on keskimääräisesti laskettuna 33,41 euroa/tunti kalliimpi, eli 34 % korkeampi. Kuluttajahintaindeksin keskimääräinen vuosimuutos on vuonna 2011 ollut 3,4 % (lähde: Tilastokeskus), joten kilpailutuksen seurauksena kustannukset ovat keskimäärin nousseet inflaatiota nopeammin. 2.3 Taloudellinen vahinko kuntayhtymän osalta Kilpailuttamatta tehdyistä hankinnoista mahdollisesti aiheutunutta taloudellista vahinkoa on vaikea arvioida, sillä kyse on teoreettisista vaikutuksista, joiden taloudellista arvoa ei voida laskennallisesti vahvistaa. Selvityksessä on käyty läpi Karviaisessa tehtyjen ostojen hintatasoa, sekä vastaavien palvelujen hintatasoja. Näistä on tulkittavissa joitain vertailutietoja. Vertailuaineistosta haetun tiedon, vuokratyövoiman ostoja koskevien tietojen sekä markkinatiedon perusteella voidaan osaltaan todeta, että kuntayhtymälle ei ole aiheutunut käytettävissä olleen aineiston perusteella osoitettavaa konkreettista taloudellista vahinkoa. Palveluita on ostettu kilpailuttamatta, mutta sillä

11 10 ei ole ollut hintatasoon nostavaa, taloudellista vahinkoa aiheuttanutta vaikutusta. Hintataso on ennen kilpailutusta ollut pääosin alhaisempi kuin avoimen kilpailutuksen jälkeen. Perusturvakuntayhtymä Karviaisen tekemät ostot hoitaja- ja lääkäripalveluita koskien olisi tullut kilpailuttaa, mutta johtuen muiden syiden ohella kuntayhtymää velvoittavista muista lainsäädännöllisistä vaatimuksista näin ei ole toimittu. Tilintarkastajien sisäisen tarkastuksen raportissa kilpailuttamatta jätetyt hankinnat sekä toimivaltojen ylitykset on käsitelty euromääräisinä kokonaissummina, hankintojen kohteista tai markkinatilanteesta ei ole esitetty mitään. Kuntayhtymän viranhaltijoiden toimittaman materiaalin pohjalta sekä viranhaltijoiden lausuntojen johdosta voidaan todeta, että hankinnat ovat kohdistuneet moniin palveluntuottajiin, jotka ovat sijoittuneet kattavasti markkinoilla. Perusturvapalveluiden, sekä koko sosiaali- ja terveyspalveluiden alalla markkinat ovat usein ohuet ja tarjontaa epätasaisesti. Tästä johtuen palvelujen järjestämisvelvoitteiden täyttämiseksi kaikki tarjotut palvelut on ostettu potilasturvallisuuden sekä toiminnan jatkuvuuden varmistamiseksi. Hintavertailu kilpailutettujen hintojen sekä kilpailuttamatta ostettujen hankintojen välillä osoittaa osaltaan, että taloudellista vahinkoa kuntayhtymälle ns. ylihinnoittelun kautta ei ole syntynyt. 2.4 Johtopäätökset Perusturvakuntayhtymä Karviaiselle ei ole aiheutunut aineellisia, todettavissa olevia taloudellisia vahinkoja viranhaltijoiden toiminnasta, ottaen huomioon ostojen välttämättömyyden sekä osaltaan ostojen kohdistumisen kattavasti palveluntuottajamarkkinoille. Johtopäätöksenä voidaan todeta, että kilpailuttamatta jättämisellä ei ole ollut haitallista, nostavaa vaikutusta sosiaali- ja terveysalan ostopalveluiden hintoihin. Päinvastoin, hinnat ovat jääneet jopa alhaisemmiksi verrattuna kilpailutetussa tilanteessa tehtyihin ostoihin. Palveluntarjoajat pyrkivät usein nostamaan hintojaan kilpailuttamiskierroksilla. Tällöin kyseessä olevan alan yleinen hintataso nousee samalla. Karviaisen perusturvakuntayhtymän lääkäri- ja hoitajatyövoiman kilpailutuksessa tämä kilpailutuskierroksen hintatasoa nostava vaikutus on nähtävissä. Ennen kilpailutusta tehdyt ostot on saatu keskimääräisesti edullisemmin kuin avoimen kilpailutuksen valmistuttua. C. Yhteenveto Ottaen huomioon käytettävissä olleen materiaalin sekä asiassa tehdyn selvityksen, yhteenvetona todetaan seuraavaa: Toiminnan moitittavuusarviointi Ottaen huomioon palveluiden asianmukaisesta järjestämisestä aiheutuneet velvoitteet, potilasturvallisuus sekä terveydenhoitopalveluiden jatkuvan toiminnan edellytys, viranhaltijoiden toiminta ei ole ollut käytettävissä olleen aineiston perusteella arvioituna erityisen moitittavaa. Viranhaltijoiden olisi tullut kilpailuttaa hankinnat, sekä olla tietoisia siitä, että kilpailuttamatta jättämisellä voi olla vaikutusta vastuuvapauden myöntämiseen. Kilpailuttamatta jättämiseen ja hankintarajojen ylittymiseen ovat kuitenkin osittain vaikuttaneet myös viranhaltijoista riippumattomat syyt. Kokonaisarviointina käsillä olleessa tilanteessa viranhal-

12 11 tijoilla ei ole käytettävissä olleen materiaalin perusteella arvioituna ollut mahdollisuutta toimia toisin kuin nyt on toimittu, ottaen huomioon muun lainsäädännön velvoitteet. Mahdollinen taloudellinen vahinko Oikeudellisesti arvioiden hankinnat olisi tullut kilpailuttaa hankintalain säädösten mukaisesti. Kuitenkin arvioitaessa kilpailuttamatta jättämisen aiheuttamia vaikutuksia, ei ole osoitettavissa, että kuntayhtymälle olisi aiheutunut toiminnasta taloudellista vahinkoa. Tätä johtopäätöstä tukee tässä lausunnossa tehty vertailulaskelma hintatasosta, markkinakartoitus sekä se seikka, että hankintoihin liittyneet puitteet on sittemmin viiveettä korjattu, ja asianmukaisesti kilpailutetut puitesopimukset palveluntuottajien kanssa on laadittu (elokuu 2012). Koska asiaa tutkittaessa ei ole havaittu näyttöä taloudellisesta vahingosta, mitä vahingonkorvauslaki edellyttää korvausvaatimuksen esittämiseksi viranhaltijoille, vastuuvapauden myöntämiselle ei ole näkemyksemme mukaan estettä. Tilintarkastajien sisäisen tarkastuksen raportissa esittämät puutteet kilpailutuksessa sekä palveluntuottajien kanssa tehtävissä sopimuksessa on kesän 2012 lopussa päättyneen kilpailutuksen myötä korjattu. Laati: Oy Audiator Ab Turussa Netta Skön asiantuntija, OTM Jaana Lehtonen erityisasiantuntija, VT Liitteet: Liite I Lääkäri- ja hoitajatyövoiman ostopalveluiden hintatasot, vuodet 2011 ja Salainen, laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 6.