Alueellisen innovaatiopolitiikan haasteita. Tutkimustulosten tulkintaa

Transkriptio

1 Alueellisen innovaatiopolitiikan haasteita Tutkimustulosten tulkintaa Alueiden kehittäminen 16/2004

2 SISÄASIANMINISTERIÖN JULKAISU 16/2004 Alueiden kehittäminen ISSN: ISBN: (nid.) ISBN: (PDF) Taitto: AT-Julkaisutoimisto Oy - SM/KKn Paino: Suomen Printman Oy, Helsinki 2004

3 Alueellisen innovaatiopolitiikan haasteita - tutkimustulosten tulkintaa Jorma Lievonen - Tarmo Lemola

4 SISÄLLYS TYÖN TILAAJAN ALKUSANAT... 7 TEKIJÖIDEN ALKUSANAT... 9 ALUEELLISEN KEHITTÄMISEN TEORIA JA TODELLISUUS ALUEELLINEN KEHITYS JA KEHITTÄMINEN ALUE JA ALUEPOLITIIKKA Kriittinen massa, ulkoisvaikutukset ja kumuloituva kehitys ALUEPOLITIIKAN TARVE Alueellinen innovaatiopolitiikka TUOTTAVUUSEROT ALUEELLISEN INNOVAATIOPOLITIIKAN TARPEEN INDIKAATTORINA Kaupungistuminen ALUEPOLITIIKAN KEINOT ALUEKEHITYSTÄ SELITTÄVIÄ TEORIOITA TALOUSTEORIA ALUEKEHITYKSEN SELITTÄJÄNÄ Ruuhkautuminen, seutuistuminen ja hajautuminen UUSKLASSINEN ALUEKEHITYKSEN TEORIA Tasapaino-oletusten horjuvuus TUOTANNON MITTAKAAVAETUJA KOROSTAVAT TEORIAT INNOVAATIOTOIMINNAN MITTAKAAVAETUJA KOROSTAVAT TEORIAT KOHTI YHTENÄISTÄ ALUEKEHITYKSEN SELITYSMALLIA INNOVAATIOTOIMINNAN ELEMENTTEJÄ JA VUOROVAIKUTUSSUHTEITA INNOVAATIOTOIMINNAN ELEMENTTEJÄ Innovaatio Sosiaalinen innovaatio Innovaatiotoiminta Innovaatiotoiminnan ja aluekehityksen polkuriippuvuus Inhimillinen pääoma INNOVAATIOTOIMINNAN VUOROVAIKUTUSSUHTEITA Innovaatioverkostot Verkostot, hierarkiat ja markkinat Sosiaalinen pääoma Yritysryppäät eli klusterit Innovaatiotoiminnan ympäristö Kansallinen innovaatiojärjestelmä Alueellinen innovaatiojärjestelmä ja oppiva alue Innovaatiokapasiteetti TOIMIALAN KILPAILUYMPÄRISTÖ TOIMIALAN TIETOPERUSTA TIEDON SIIRTYMINEN YRITYSTEN VÄLILLÄ Tietoa yli alue- ja toimialarajojen ALUEKEHITTÄMISEN MUUTTUVA TOIMINTAYMPÄRISTÖ GLOBALISAATIO JA MUITA MUUTOSVOIMIA Alueiden luovuus ja innovatiivisuus TEKNOLOGIASYKLIEN ALUEELLISET VAIKUTUKSET

5 Verkostoitumisen suhdanteet KANSALLISEN INNOVAATIOPOLITIIKAN MUUTTUVAT PAINOPISTEET Polarisaatio ja koheesio EU:N TUTKIMUSTOIMINNAN KESKITTYMINEN KIIHTYY ALUE- JA INNOVAATIOPOLITIIKAN JÄNNITTEITÄ Tekesin aluestrategia hakee tasapainoa INNOVAATIOTOIMINTA MAASEUDULLA JA KAUPUNGISSA SUOMALAINEN MAASEUTU INNOVAATIOTOIMINNAN YMPÄRISTÖNÄ MAASEUDUN MÄÄRITELMÄ Maaseudun symboliarvo SUOMALAISEN MAASEUTUTUTKIMUKSEN PIIRTEITÄ MAASEUTU MOSAIIKKINA Maaseudun kehityksen lähtökohtia MONIPUOLISTUMISEN VOIMANLÄHTEITÄ Maatilatalouden monipuolistuminen Maaseudun innovaatioverkostot Innovaatioverkostot maaseudun eri toimialoilla EU:n maaseutupolitiikan vaikutukset EU:n tavoiteohjelmat maaseudun kehittämisessä Maaseudun toimintaryhmät Kaupunkien läheisyyden hyödyntäminen Loma-asuntojen potentiaali Eläkeläisten maallemuutto Etätyön potentiaali Maaseutu ekologisten palvelujen tuottajana Vuohijärvi - yritysjohdon paikallisen sitoutumisen merkitys MONIPUOLISTUMISTA RAJOITTAVIA TEKIJÖITÄ Maaseudun innovaatiotoiminnan ongelmia Maaseutuyritysten verkostoitumisen ongelmia Maaseudun kehittämistyön pirstoutuneisuus MAASEUTUPOLITIIKAN PAINOPISTE EI OLE OLLUT INNOVAATIOTOIMINNASSA SUOMALAINEN KAUPUNKI INNOVAATIOTOIMINNAN YMPÄRISTÖNÄ SUURTEN JA PIENTEN KAUPUNKIEN INNOVAATIOTOIMINNAN EROJA SUOMEN KAUPUNKIEN ERIKOISTUMINEN Helsingin seutukunta Tampereen seutukunta Turun seutukunta Oulun seutukunta Jyväskylän seutukunta PIENET YLIOPISTOKAUPUNGIT ERIKOISTUNEET TEOLLISUUSKAUPUNGIT Varkaus - erikoistunut osaaminen houkuttelevana voimavarana ALUEELLISEN KEHITTÄMISEN VOIMAVAROJA ALUEKESKUSOHJELMA ALUEKESKUSAJATTELU SUOMALAISESSA TUTKIMUKSESSA Aluekeskusten haasteita ja mahdollisuuksia

6 7.2 ALUEKESKUSOHJELMAN TAVOITTEET ALUEKESKUSOHJELMAN KEINOT OSAAMISKESKUSOHJELMA OSAAMISKESKUKSET ALUEELLISESSA INNOVAATIOPOLITIIKASSA Osaamiskeskittymät TEKNOLOGIAKYLISTÄ OSAAMISKESKUKSIIN OSAAMISKESKUSOHJELMAN PERUSTAMINEN JA KEHITYS OSAAMISKESKUKSET INNOVAATIONA OSAAMISKESKUKSET JA TEKNOLOGIAKESKUKSET Pohjois-Suomen Multipolis-verkosto OSAAMISKESKUSTEN TOIMINTAYMPÄRISTÖJEN EROJA OSAAMISKESKUSTEN TOIMINNAN TULOKSELLISUUS OSAAMISKESKUKSET INNOVAATIOYMPÄRISTÖNÄ KORKEAKOULUT KORKEAKOULUJEN ALUEELLINEN VAIKUTTAVUUS KORKEAKOULUJEN ALUEELLISEN VAIKUTTAVUUDEN KRITEEREJÄ YLIOPISTOJEN ROOLI ALUEKEHITTÄMISESSÄ Yliopistokeskukset Oulun yliopiston vaikuttavuus Vaasan yliopiston vaikuttavuus Itä-Suomen korkeakoulujen vaikuttavuus Lapin yliopiston vaikuttavuus AMMATTIKORKEAKOULUJEN ROOLI ALUEELLISESSA KEHITTÄMISESSÄ ARVIOITA AMMATTIKORKEAKOULUJEN ALUEELLISESTA VAIKUTTAVUUDESTA INNOVAATIOTOIMINNAN RAHOITUS INNOVAATIOTOIMINTA INVESTOINTINA YKSITYINEN RAHOITUS JULKINEN YRITYS- JA INNOVAATIOTOIMINNAN RAHOITUS Alueellinen pääomasijoitustoiminta EU:N RAKENNERAHASTOT RAKENNERAHASTOJEN INNOVAATIOTUEN ALUEELLISET VAIKUTUKSET RAHOITUKSEN SAATAVUUDEN ALUEELLISET EROT YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET TULOKSIA JA UUSIA TULKINTOJA ALUEKEHITYS JA INNOVAATIOTOIMINTA Alueelliset tuottavuuserot Innovaatiotoiminnan merkitys Keskittymisen suhdanteet Kehityksen riskit SOSIAALINEN PÄÄOMA ALUEIDEN KEHITYKSESSÄ Uusia tulkintoja ALUEKEHITTÄMISEN HAASTEET Maaseudun tutkimuksen ja kehittämisen haasteita Alueellisen innovaatiopolitiikan haasteet Korkeakoulujen palvelut laajenevat Innovaatiotoiminnan rahoitus Aluekeskus- ja osaamiskeskusohjelma KIRJALLISUUS

7 Työn tilaajan alkusanat Käsillä olevassa raportissa on koottu yhteen tietoa ja johtopäätöksiä tutkimuksista, jotka ovat kohdistuneet alueellisen kehittämisen yhteen osa-alueeseen, alueelliseen innovaatiopolitiikkaan. Raportin tekemisen taustalla oli tarve saada aikaisempaa selvempi kuva innovaatiopolitiikan ja aluepolitiikan suhteesta ja vuorovaikutuksesta sekä selventää alueellisen innovaatiopolitiikan käsitettä. Suomessa innovaatiopolitiikassa on perinteisesti painotettu kansallista näkökulmaa ja valtakunnallisia järjestelyjä. On katsottu, että Suomi on väestöltään ja voimavaroiltaan niin pieni maa, että meillä ei ole varaa alueelliseen innovaatiopolitiikkaan. Siinäkin tapauksessa, että innovaatiotoiminnan kehittäminen on tapahtunut maan eri osissa, siltä on edellytetty valtakunnallista näkökulmaa. Alueellinen näkökulma tuli Suomen innovaatiopolitiikkaan kuitenkin 1980-luvulla ja se vahvistui ja vakiintui 1990-luvun puolivälissä. Jo tätä ennen alueellisuutta painotettiin mm. uusien yliopistojen perustamisessa ja teollisuuspolitiikassa erityisesti aluekehityslainsäädännössä. Alueellisen innovaatiopolitiikan veturina on toiminut kymmenisen vuotta osaamiskeskusohjelma, joka on saanut merkittävää vetoapua EU:n rakennerahastoista. Alueellisen innovaatiopolitiikan osana ja osin rinnalla kaupungit ja kaupunkiseudut ovat aktivoituneet innovatiivisten ympäristöjen kehittämisessä. Selvityksessä haluttiin vastausta kysymykseen mitkä todellisuudessa ovat niiden tiedolliset ja taidolliset valmiudet tässä työssä. Innovaatiopolitiikassa olemme kohtuullisesti selvillä siitä missä tällä hetkellä liikumme. Tiedämme suurin piirtein mistä globalisaatiossa, EU-jäsenyydessä ja alueellisen innovaatiopolitiikan nousussa on kysymys, millaisia keskinäisiä kytkentöjä näillä asioilla on, ja minkä tyyppisiin muutoksiin joudumme innovaatiotoiminnan kehittämisessä varautumaan. Olemme kuitenkin murrosvaiheessa, koska päätöksentekojärjestelmissä on tapahtumassa rakenteellisia muutoksia ja avoimia kysymyksiä on edelleen runsaasti. Kun voimavarojen niukkuus todennäköisesti kasvaa suhteessa tarpeisiin, jonkinlaista kokonaisvaltaista näkemystä voimavarojen optimaalisesta allokaatiosta tarvitaan. Miten alueellinen innovaatiopolitiikka pärjää voimavarojen jaossa ja mitä valintoja tullaan tekemään tämän politiikan sisällä? Innovaatiopolitiikan alueellistuminen ja kiinnostuksen yleinen lisääntyminen innovaatioympäristöjä kohtaan on lisännyt Suomessa näihin kysymyksiin kohdistuvaa tutkimustoimintaa. Tutkimuksia on tehty ja tekeillä useissa yliopistoissa ja tutkimuslaitoksissa. Aihealueen tutkimustoiminnan lisääntymistä ovat tukeneet keskeiset rahoittajaorganisaatiot Suomen Akatemia, Tekes ja Sitra. Myös rakennerahasto-ohjelmiin ja osaamiskeskusohjelmaan liittyvä arviointitoiminta on lisännyt tietoa innovaatiotoiminnasta ja siihen vaikuttavista tekijöistä. Tutkimus- ja arviointitoiminta on ollut niin runsasta, että tarvitaan hyvää analyyttista yhteenvetoa tähänastisista tutkimustuloksista sekä tutkimustoiminnan edelleen kehittämiseksi että myös tulosten hyödynnettävyyden varmistamiseksi. Synteesiraportin avulla on myös mahdollista tehdä laajemmin tunnetuksi tähänastista tutkimusta sekä saada tehdyille tutkimuksille uusia lukijoita. Selvityksen ajankohtaisuutta lisäävät myös talouden globalisaatioon liittyvät aluetalouden nopeat muutokset. Yritykset näyttävät siirtyvän Suomestakin yhä herkemmin suurten markkinoiden ja halpojen tuotantokustannusten maihin. On tärkeää muodostaa kokonaiskuva a siitä, mitkä ovat globalisaation vaikutukset kansallisvaltioiden ja alueiden kilpailukykytekijöihin, ja mikä on tiedon ja osaamisen osuus kilpailukyvyssä. Tiedon ja osaamisen merkitys kilpailukykyä luovana tekijänä korostuu aloilla, joilla teknologi- 7

8 nen kehitys on nopeaa. Näillä aloilla tutkimus- ja tuotekehitystoiminnalla ei tavoitella pelkästään tuottavuuden nousua, vaan ensisijaisesti uusia tuotteita joiden myötä kysyntä ja työpaikkojen määrä kasvaa. Näiden alojen yritykset sijoittuvat mielellään suurimpiin kaupunkeihin lähelle yliopistokampuksia ja tutkimuslaitoksia. Tärkeä kysymys on miten uutta kilpailukykyä luovien innovatiivisten toimintaympäristöjen syntymistä ja kehitystä voitaisiin edistää? Tekniikan ja luonnontieteen tutkimusta harjoittavat yliopistot ovat olleet monien kaupunkien kehityksen moottoreita. Suurimpiin yliopistokaupunkeihin on syntynyt innovatiivisia ympäristöjä paikallisten ja valtakunnallisten kehittäjäyhteisöjen yhteistyön tuloksena. Suomessa erityisesti pääkaupunkiseudulla on suuri vastuu innovaatioiden sekä uusien yritysten ja toimialojen luomisessa. Eräillä mittareilla mitattuna pääkaupunkiseudun innovatiivisuus ei kuitenkaan ole väestömäärään verrattuna juuri korkeampaa kuin muualla maassa. Pääkaupunkiseudulla olisikin mietittävä miten alueen osaamispotentiaalia voitaisiin hyödyntää ja innovatiivisuutta kehittää jatkossa entistä tehokkaammin. Pienillä kaupunkiseuduilla voimavarat saattavat riittää omien vahvojen alojen kehitystä tukevien innovatiivisten toimintaympäristöjen kehittämiseen. Parhaiten pärjäävät kaupungit, jotka onnistuvat erikoistumaan nopeasti kasvaville aloille. Silloinkin riskinä ovat äkilliset teknologiset ja muut kilpailukykyä heikentävät murrokset. Tilanteeseen vaikuttavien tekijöiden tunnistaminen ja murrosten ennakointi ja pehmentäminen on jatkossa olennaisen tärkeää. Tässä raportissa muodostuneen näkemyksen mukaan sosiaalinen pääoma on keskeinen eri alueiden kehityspotentiaalia selittävä tekijä. Sosiaalisella pääomalla tarkoitetaan luottamusta ja muita yhteistyötä edistäviä tekijöitä. Jos alueilta puuttuu sosiaalista pääomaa uusien oppimisprosessien käynnistyminen ja innovaatiotoiminnan kehittäminen on erittäin vaikeaa. Tilastojen mukaan heikoimmat innovaatiotoiminnan valmiudet ovat maaseudulla ja avainkysymys on miten myös maaseudun innovaatiotoimintaa voitaisiin vahvistaa tulevaisuudessa. Onko kansallisella innovaatiopolitiikalla jokin erityinen tehtävä alueellisessa kehittämisessä ja toisaalta onko alueellisella innovaatiopolitiikalla jokin rooli kansallisen politiikan alueellistamisessa ja eri alueiden välisen työnjaon kehittämisessä ja syventämisessä teknologia- ja innovaatiopolitiikassa? Kansainvälisen innovaatiokilpailun kiristyessä kansallisia resursseja on ehkä suunnattava entistä valikoivammin nykyisille ja kehittymässä oleville vahvuusaloille ja alueellista monimuotoisuutta on vahvistettava. Innovaatiotoiminnan tuloksellisuus riippuu voimakkaasti paikallisista ja alueellisista voimavaroista. Tulevaisuuden aluepolitiikka pystyy ehkä yhdistämään yhdeksi kokonaisuudeksi pyrkimyksen kehittää heikoimpien alueiden sosiaalista pääomaa ja vahvimpien alueiden innovaatioympäristöjä. Sisäasiainministeriö kiittää tutkijoita Jorma Lievosta ja Tarmo Lemolaa laaja-alaisesta ja mielenkiintoisesta synteesiraportin teosta. Raportissa esitetyt johtopäätökset ovat tutkijoiden omia näkemyksiä ja herättävät toivottavasti vilkasta keskustelua alueellisen innovaatiopolitiikan merkityksestä ja roolista osana kansallista innovaatiopolitiikkaa ja alueellista kehittämistä. Helsingissä 3 päivänä maaliskuuta 2004 Aluekehitysjohtaja Veijo Kavonius 8

9 Tekijöiden alkusanat Tässä raportissa esitetään yhteenveto ja tulkinta suomalaisesta alueellista innovaatiopolitiikkaa koskevasta tutkimuksesta. Innovaatiopolitiikan merkitys alueellisen kehittämisen keinona on kasvanut 1990-luvun alkuvuosista lähtien. Alueellista innovaatiopolitiikkaa on Suomessa tutkittu monista eri näkökulmista, ja tutkimuksen keskeisiä tuloksia on syytä koota yhteen. Tässä raportissa Suomessa saavutettuja tuloksia asetetaan myös laajempaan, kansainvälisessä tutkimuksessa muodostuneeseen viitekehykseen. Aluepolitiikan kehittämisessä tutkimustyöllä on tärkeä tehtävä. Tutkimus voi selventää aluepolitiikan suunnittelussa ja toteuttamisessa käytettyjä käsitteitä ja ajatusmalleja. Tutkimustoiminta voi myös paljastaa aluepolitiikan kehityssuuntia, ongelmia ja uusia mahdollisuuksia. Tutkimus voi osoittaa päätöksenteolle aluepolitiikan kehittämistarpeita ja tarjota aineksia aluepolitiikkaa koskevalle keskustelulle. Tutkimustyön tulokset ovat kuitenkin vain harvoin sovellettavissa suoraan yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Tässäkin raportissa esitettyjä ehdotuksia on pidettävä päätöksentekoa edeltävän keskustelun virikkeinä. Tämän raportin aihepiirissä kohtaavat aluekehittämiseen ja innovaatiotoimintaan liittyvät teemat. Uusimmassa aluekehittämisen tutkimuksessa innovaatiotoiminnan edistäminen nähdään tärkeänä keinona uudistaa ja tehostaa aluetaloutta. Vastaavasti innovaatiotutkimuksessa ymmärretään, että innovaatioiden kehittämisessä tärkeitä ovat usein yritysten paikalliset ja alueelliset voimavarat. Yritykset tähtäävät kansainvälisille markkinoille ja hyödyntävät kansainvälisen tutkimuksen tuloksia, mutta menestyksen ratkaisee monesti tietyille paikkakunnille kertynyt osaaminen. Yritysten toimipaikkojen jatkuvalle kehitykselle on tärkeää yhteistyö paikallisten tutkijoiden ja asiantuntijoiden sekä alueellisten kehittäjäyhteisöjen kanssa. Alueellisessa innovaatiotutkimuksessa on pystytty valottamaan eräitä innovaatiotoiminnan perusilmiöitä. Kansainvälisesti kilpailukykyinen tutkimusosaaminen, yritysten ja muiden organisaatioiden yhteistyö sekä julkisen rahoituksen saatavuus edistävät innovaatiotoimintaa. Tarvitaan myös kilpailua ja pääsyä kansainvälisille markkinoille. Tutkimustulokset kertovat yritysten toimintaympäristön jatkuvasta nopeasta muutoksesta ja innovaatiotoiminnan kiihtyvästä kilpailusta. Innovaatiotutkimuksessa on vielä tärkeitä ongelmia ratkaisematta. Yritysten toimintaympäristön muutosten ennakoinnissa tarvittaisiin parempia työkaluja. Usein innovaatiotutkimuksessa käytetyt aineistot perustuvat pelkästään yrityksiin, jotka harjoittavat innovaatiotoimintaa. Tietoja innovaatiotoiminnan ulkopuolelle jäävistä yrityksistä ei kerätä eikä käytetä. Kuitenkin yritykset ja organisaatiot, joissa innovaatioita ei tapahdu, ovat monin tavoin merkityksellisiä. On myös viitteitä siitä, että ainakin maaseudulla on toimintaympäristöjä, jotka voivat suorastaan haitata innovaatioiden kehittämistä. Disinnovatiivisia ympäristöjä voisi löytyä etsittäessä kaupungeistakin. Tarvitaan enemmän tietoa niistä tekijöistä, joiden vaikutuksesta yritysten ja muiden yhteisöjen kehitys estyy tai taantuu. Niiden tutkimusten perusteella, joihin perehdyttiin tätä raporttia varten, sosiaalisella pääomalla saattaa olla merkitystä selitettäessä eroja menestyvien ja taantuvien yhteisöjen välillä. Sosiaalisella pääomalla tarkoitetaan yrityksen, yhteistyöverkoston tai alueen sisäistä ja ulkoista yhteistyötä helpottavia normeja, arvoja ja käsityksiä. Luottamus yhteisön muihin jäseniin ja mahdollisuus saada yhteisöstä tukea ilmentää yhteisön sosiaalista pääomaa. On tutkittava lähemmin sitä, missä määrin sosiaalinen pääoma on yhteisen oppimisen ja innovaatiotoiminnan edellytys ja miten sen muodostumista voidaan edistää. 9

10 Aluetutkimuksessa tutkimusotetta olisi mahdollista tulevaisuudessa vahvistaa kiinnittämällä enemmän huomiota alueille ankkuroituneiden yhteisöjen toimintaan ja erityispiirteisiin. Tähän asti päähuomio on kiinnitetty yrityksiin, aluekehittämisen yhteistyöverkostoihin ja hallintoon. Sosiaalisen pääoman muodostumisen kannalta kiinnostavia yhteisöjä ovat kuitenkin myös erilaiset julkisen sektorin organisaatiot, ammatilliset yhteistyöverkostot, poliittiset järjestöt, uskonnolliset yhteisöt, urheiluseurat ja harrastuspiirit. Tällaisia jäsenistönsä ja osittain toimintansakin suhteen päällekkäisiä yhteisöjä toimii kaikilla alueilla, ja niillä on vuorovaikutussuhteita muiden alueiden yhteisöjen kanssa. Alueellinen kehitys ei ole pelkästään taloudellista kehitystä. Vuorovaikutus on tärkeä arvo sinänsä, ja sen edistämisessä paikallisilla yhteisöillä on ehkä tärkeämpi merkitys kuin ehkä vielä tiedetäänkään. Kiitämme sisäasiainministeriön neuvottelevaa virkamiestä Mika Pikkaraista ja aluekehitysjohtaja Veijo Kavoniusta arvokkaista kommenteista ja tekemisen vapaudesta. Espoossa tammikuussa 2004 Jorma Lievonen Tarmo Lemola 10

11 Alueellisen kehittämisen teoria ja todellisuus 11

12 1. Alueellinen kehitys ja kehittäminen 1.1 Alue ja aluepolitiikka Raportissamme käsitettä alue käytetään tavalliseen tapaan. Sillä viitataan toisinaan maantieteelliseen, toisinaan taas hallinnolliseen tai taloudelliseen kokonaisuuteen, kuten kaupungin työssäkäyntialueeseen. Alue voitaisiin ymmärtää myös asukkaiden identiteettiin tai paikalliseen kulttuuriin viittaavana käsitteenä. Suomen EU-jäsenyyden jälkeen alueiden asema on vahvistunut Suomessa suhteessa valtioon. Keskushallinto on menettänyt osan päätäntävallastaan. Valtio on myös siirtänyt vastuuta ihmisten ja yhteisöjen arkipäivään vaikuttavista politiikkatoimista alueelliselle ja paikalliselle tasolle. Alueet ovat myös kokeneet, että vastuu kehityksessä tarvittavien voimavarojen hankkimisesta on entistä enemmän niiden itsensä harteilla. Tämä on aktivoinut alueita omatoimisuuteen. Terminä alueellinen kehitys sisältää arvolatauksen, joten sitä on käytettävä tietyllä varovaisuudella. Paikallisten liikenneolojen kehittäminen voi aiheuttaa osalle alueen asukkaista taloudellisia kustannuksia tai muita ongelmia. Pienyrityksen kehittäminen voisi vaatia lainanottoa ja sitoutumista yritysverkoston vaatimuksiin, mutta samalla yrittäjän riippumattomuus voisi vähentyä ja riskit kasvaa. Osa yrittäjistä arvostaa vapautta, itsenäisyyttä, itsensä toteuttamista ja kiinteää yhteyttä perheeseen ja kotipaikkaan enemmän kuin yrityksen kasvua (Ruuskanen 1999: 82). Alueellisen kehityksen sijasta olisikin parempi puhua muutoksesta - esimerkiksi aluetalouden, elinkeinorakenteen, työllisyyden, sosiaalisen rakenteen tai asuinympäristön muutoksesta. Muutos olisi tulkittavaksi kehitykseksi vain suhteessa yleisesti hyväksyttyihin tai selkeästi ilmaistuihin kriteereihin. Termeinä kehitys ja kehittäminen ovat kuitenkin vakiintuneet, ja niitä käytetään tässäkin raportissa, mutta pitäen mielessä niihin liittyvät arvovaraukset. Tässä raportissa päähuomio kohdistuu alueiden taloudelliseen kehitykseen. Alueen kehityksen kriteerinä voidaan sen takia käyttää asukasta kohti laskettua kansantuotetta. Täydentäviä kriteerejä ovat alueen elinkeinorakenteen monipuolisuus sekä alueen sisäisen ja ulkoisen vuorovaikutuksen monipuolisuus. Voimme siten määritellä alueellisen kehityksen taloudelliseksi kasvuksi, elinkeinorakenteen monipuolistumiseksi tai alueen sisäisen tai ulkoisen vuorovaikutuksen vilkastumiseksi. Talouden kasvu voitaisiin suhteuttaa sen aiheuttamiin ympäristövaikutuksiin. Kestävän kehityksen periaate toisaalta rajoittaa tarjolla olevia vaihtoehtoja, mutta toisaalta se tekee myös mahdolliseksi ottaa käyttöön ympäristömyötäisiä toimintatapoja ja teknologioita (Lievonen 2003). Alue, joka tuottaa tietyn asukasta kohti lasketun kansantuotteen tason usean yrityksen, elinkeinon ja toimialan avulla on tämän raportin kriteereillä kehittyneempi kuin alue, joka pääsee samaan tulokseen harvempien elinkeinojen tai yritysten voimin. Monipuolinen talous vahvistaa alueen kykyä kestää muutoksia, tarttua uusiin mahdollisuuksiin, kasvattaa tuottavuutta ja kehittää innovaatioita. Yksi taloustieteen klassikoista, englantilainen Alfred Marshall ymmärsi jo 1800-luvun lopussa, että yhdestä elinkeinosta riippuvainen alue voi kärsiä pahoin, jos ala joutuu vaikeuksiin vähenevän menekin tai raaka-aineen saantiongelmien takia. Monipuoliset kaupungit ja teollisuusalueet ovat sen takia paremmassa asemassa. (Marshall 1890: IV.X.12.) Kehityksen määritelmässä on talouden kasvun lisäksi mukana myös vuorovaikutus. Se tarkoittaa tuotteiden, tuotantopanosten, palvelujen, rahoituksen, tiedon tai osaamisen ostamista tai myyntiä ja matkustamista. Alarinta (1998) on korostanut vuorovaikutuksen merkitystä maaseutuyrittäjien innovaatiotoiminnassa. Eräässä eurooppalaisessa tutkimuksessa lentoasemien mat- 12

13 kustajamäärät selittivät yhdessä teknologian tason (patenttien) ja työvoiman keskittymisen kanssa alueellisia työn tuottavuuden eroja (Gambardella ym. 2002). Alueellisella kehittämispolitiikalla tarkoitamme julkisen vallan toimenpiteitä, joiden avulla pyritään edistämään talouden alueellista kasvua sekä monipuolistamaan alueiden elinkeinorakennetta ja vuorovaikutussuhteita. Yhteen toimialaan tai elinkeinoon kohdistuva kehittämispolitiikka ei mielestämme ole aluepolitiikkaa. Alueellisessa kehittämisessä tavoitteena on saada aikaan useampaan kuin yhteen toimialaan kohdistuvia vaikutuksia. Esimerkiksi matkailijoiden määrän lisääntyessä alueella paikallinen teollisten tuotteiden valmistaja saattaa havaita menekin kasvavan, eli matkailualan kehitys aiheuttaa tässä tapauksessa teollisuudelle positiivisia ulkoisvaikutuksia. Julkisen vallan toimilla voi olla myös negatiivisia ulkoisvaikutuksia. Jos alueelle perustetaan julkisen rahoituksen tuella kaivosyritys, se voi aiheuttaa ympäristöhaittoja, jotka vaikeuttavat muiden yritysten toimintaa. Alueen elinkeinorakenne voi yksipuolistua. Silloin alueen tulotaso ja työllisyys voivat tulla herkemmäksi yhden alan suhdannevaihteluille ja yhden yrityksen liiketoimintapäätöksille. Julkisen vallan kannattaa pyrkiä monipuolistamaan alueen elinkeinorakennetta niin, että sinne sijoittuu sellaisia yrityksiä ja julkisen sektorin laitoksia, joiden toiminnasta aiheutuu mahdollisimman laajoja positiivisia ulkoisvaikutuksia. Alueellisessa kehittämisessä on siis pohdittava, millainen toiminta ja millaiset yritykset tai laitokset herättävät merkittävimpiä positiivisia alueellisia ulkoisvaikutuksia. Innovaatiotoiminnan tutkimuksessa on saatu melko paljon todisteita siitä, että juuri innovaatiotoiminta ja yleensäkin tiedon tuottaminen ja käsittely johtavat usein merkittäviin positiivisiin, toimialarajat ylittäviin ulkoisvaikutuksiin. Tieto kasvattaa. Kriittinen massa, ulkoisvaikutukset ja kumuloituva kehitys Ydinfysiikasta lainattu kriittisen massan käsite on hyödyllinen myös aluepolitiikassa. Kun taajaman asukasmäärä ylittää kriittisen massan, se alkaa ylläpitää taloudellisen kasvun ketjureaktiota. Taloudellinen vuorovaikutus vilkastuu taajaman sisällä, paikkakunta alkaa houkutella lisää yrityksiä, ja niiden tarjoamat uudet palvelut vetävät yhä lisää väkeä. Miten suuri sitten on kriittinen asukasluku? Sitä on tarkasteltava alue-, palvelu- ja toimialakohtaisesti. Aluerakenne määrää, missä määrin paikkakunnan yritykset joutuvat kilpailemaan lähikaupunkien kanssa asiakkaista. Julkisten palvelujen kustannuksia arvioidaan pienissäkin kunnissa tavallisesti yksittäisen laitoksen tai hallintokunnan tulostavoitteiden perusteella. Julkisen sektorin sisäinen hallinnollinen eriytyminen voi pysäyttää paikallisen kehityksen ketjureaktion, kun koulu ja posti lakkautetaan. Kuitenkin kustannuksia voitaisiin säästää lisäämällä kunnan hallintokuntien yhteistyötä ja kunnan palveluissa käytettyjen voimavarojen yhteiskäyttöä. Koulurakennus voisi toimia myös postina ja terveydenhoitajan työpisteenä. (Katajamäki ym. 2001: 29.) Yritysten kannattavuuden ratkaisee pitkälti markkinoiden koko. Harvaan asutuilla alueilla edellytykset riittävän suurten markkinoiden tavoittamiseksi ovat olleet huonot, ja on ollut mahdotonta kehittää palveluja markkinoiden varassa. Palvelut on jouduttu rahoittamaan verotuksella, mikä on edelleen vaikeuttanut yritystoiminnan edellytyksiä. Julkisen sektorin varassa toimivan aluetalouden tärkeä etu on palvelujen laatu ja sosiaalinen tasa-arvo. Ongelmana ovat korkeat kustannukset ja julkisen sektorin laitosten taipumus jättää asiakkaiden toiveet vähälle huomiolle. Taloudellisen kehityksen ketjureaktion käynnistyminen riippuu asukkaiden määrän ja yritysten koon lisäksi alueen yritystoiminnan luonteesta. Jos paikkakunnan yritykset hyödyntävät 13

14 toistensa palveluja ja kysyntää, vuorovaikutus on vilkasta ja yritysten toiminnan ulkoisvaikutukset ovat suuret. Jos taas yritykset vain hankkivat alueelta edullista raaka-ainetta, joka kuljetetaan jalostettavaksi suurempiin keskuksiin, kasvua edistäviä ulkoisvaikutuksia syntyy melko vähän. Uuden tiedon hankkimisella ja tuottamisella on merkittäviä positiivisia alueellisia ulkoisvaikutuksia, minkä takia alueellinen koulutus- ja innovaatiotoiminta ovat usein kehityksen ketjureaktion käynnistäjiä. 1.2 Aluepolitiikan tarve Tarvitaanko rahaa, ja kuinka paljon? Markkinataloudessa julkisen vallan puuttumiselle talouden toimintaan on oltava kritiikin kestäviä perusteita. Muuten hyvää tarkoittavat toimet voivat johtaa taloudellisten voimavarojen epätarkoituksenmukaiseen käyttöön. Voimavarojen tuhlauksesta löytyy hyviä esimerkkejä teollistuneiden maiden lähihistoriastakin. Vuonna 2001 OECD-maat käyttivät lähes miljardi dollaria päivässä tukeakseen maatalouttaan mm. kehitysmaiden tuottajia vastaan (IMF ja World Bank 2002: 23). Tuki vähensi OECD-maiden oman maatalouden tehokkuutta ja lisäsi kehitysavun tarvetta. Kehitysapua OECD-maat maksoivat noin viidesosan maatalouteen käyttämästään tuesta. Vuonna 2001 Yhdysvallat asetti terästeollisuutensa suojaksi noin 30 %:n tullit. Vuonna 2003 niistä arvioitiin muodostuneen noin 40 miljoonan dollarin hyvinvointitappiot Yhdysvaltain taloudelle. Terästuotteiden käyttäjien kärsimät haitat olivat moninkertaiset teräksen tuottajien saamaan hyötyyn verrattuna (USITC 2003: 27-28). Yksittäisille toimialoille kohdistetuista suojelu- ja tukitoimista pyrkii kehittymään kokonaisuuksia, jotka vievät kasvavan osan yhteiskunnan voimavaroista, sillä suojelua nauttivien alojen kilpailukyky vain heikkenee ajan myötä, ja tuen tarve kasvaa. Aluepolitiikan tarve on perusteltavissa paremmin kuin rahan antaminen yksittäisille toimialoille. Alueellinen keskittymisprosessi on taloustutkimuksen mukaan markkinatalouteen kuuluva luonnollinen ja väistämätön ilmiö. Se eroaa markkinailmiöistä siinä, että sen ei odoteta päätyvän edes teoriassa johonkin optimaaliseen tasapainotilaan. Vapaasti toimivien markkinoiden voidaan odottaa epäonnistuvan aluekehityksen säätelyssä, mikä merkitsee tilausta aluepolitiikalle. Aluepolitiikaltakaan ei voi odottaa täydellisiä ratkaisuja, mutta muutosprosessien aiheuttamia ongelmia voidaan ainakin koettaa tasoitella. Aluepolitiikan tarve ilmenee selvimmin tilanteessa, jossa markkinamekanismit ja muut sopeutumisilmiöt eivät pysäytä tietyn alueen negatiivista kehitystä. Tärkeän elinkeinon tai yrityksen taantuminen on voinut käynnistään itseään ylläpitävän syöksykierteen, jota vahvistavat työttömiksi jääneiden asukkaiden muutto pois ja jäljelle jäävien yritysten heikentyvä kehitys. Syntyy negatiivisia odotuksia, joilla voi olla vahva kehitystä ohjaava vaikutus. Kehityksen suunnan kääntämiseksi tarvitaan odotusten muutosta. Se voidaan saada aikaan herättämällä uskottavaa toivoa paremmista elinkeino- ja innovaatiotoiminnan olosuhteista. Oulu kärsi 1980-luvun alkuvuosina vanhojen teollisuudenalojensa vaikeuksista, ja jotkut alueen päättäjistä halusivat, että kaupunki hakisi aluepoliittista tukea. Sen sijaan kaupunki päättikin tukeutua vielä keskeneräisiin vahvuuksiinsa, suuntautui kohti tulevaisuutta ja julistautui teknologiakaupungiksi, mikä herätti etelässä hilpeyttä. Toimillaan kaupunki kuitenkin onnistui muovaamaan alueella vallitsevia odotuksia ja kääntämään kehityksen suunnan. Apunaan kaupunki käytti myös tavoitteellista tiedotusstrategiaa, jolla muokattiin odotuksia. (Männistö ja Tervo 2000: ) Aluepolitiikan tarvetta perustellaan usein myös alueellisten tuloerojen tasaamisella. Alueellisen kehityksen kannalta onkin merkittävää, miten tuottavuuden tulokset jaetaan keskus-periferia - 14

15 ulottuvuudella yrityksissä ja muualla yhteiskunnassa. Resurssien allokaatiosta päätetään hierarkioiden ylätasoilla, joten oma merkityksensä on silläkin, keskittyvätkö yritysten ja julkisen sektorin pääkonttorit jollekin alueelle, sillä päättäjät saattavat suosia lähiympäristöään. Yksityisen sektorin pääkonttoreilla näyttää olevan taipumus sijoittua suuriin kaupunkeihin, joissa on saatavana mm. rahoitus- ja markkinointipalveluja. Pääkonttorit näyttävät hyötyvän myös toisensa läheisyydestä, mikä sekin lisää niiden keskittymistaipumusta. (Davis ja Henderson 2003.) Julkisella sektorilla pääkonttorien sijaintipaikan valintaan vaikuttavat vastaavat tekijät. Vaikka julkinen hallinto onkin Suomessa yksi vähiten alueellisesti keskittyneistä toimialoista, Helsingin kaupunkialueella työskentelee yli kolmannes koko maan julkisen sektorin työntekijöistä (Laakso ja Loikkanen 2000: 44). Alueiden välisiin tuloeroihin vaikuttaa myös valtakunnallinen suuri aluepolitiikka eli tulonsiirtojen kokonaisuus. Tulonsiirtojen ansiosta alueiden väliset tuloerot ovat viime vuosiin asti supistuneet. Kunnallisveron alaisia tuloja koskevien puutteellisten tietojen mukaan tulojen tasoittumista näyttää tapahtuneen vuodesta 1934 lähtien (Kangasharju ym. 1999:15). Kotitaloustiedustelujen perusteella eri alueiden asukkaiden käytettävissä olevat tulot lähentyivät toisiaan vuodesta 1966 lähtien aina 1990-luvulle asti. Vuoden 1995 jälkeen alueiden hyvinvointierot alkoivat kasvaa, ja vuoteen 2000 mennessä ne olivat Suomessa samaa luokkaa kuin Italiassa ja Ranskassa ja siten suuremmat kuin Ruotsissa ja Iso-Britanniassa (Mella 2003: 8). Vuonna 1993 Uudenmaan ja Lapin asukkaiden välillä oli noin 4000 euron ero asukasta kohti lasketuissa verotettavissa tuloissa. Vuonna 2001 ero oli yli kaksinkertainen, 8500 euroa (Tilastokeskus 2003c). Eräässä kansainvälisessä alueellisten tuloerojen vertailussa (Huggins Associates 2003) Suomen alueellisten tuloerojen kasvua liioiteltiin virheellisten lähtötasotietojen takia. Pieni aluepolitiikka tarkoittaa varsinaista aluepolitiikkaa eli nimenomaan eri alueille kohdistuvia toimia. Alueellisen elinkeinorakenteen monipuolistamiseen tähtääviä toimia tarvitaan erityisesti maaseudulla ja sellaisissa kaupungeissa, jotka ovat erikoistuneet hitaan kasvun toimialoille. Julkinen valta voi käynnistää alueellisia ja paikallisia kehitysprosesseja, jotka tekevät mahdolliseksi alueiden voimavarojen tehokkaan hyödyntämisen. Tavoitteena on itseään ylläpitävän ja vahvistavan aluetalouden kasvun ja monipuolistumisen aikaansaaminen. Alueellinen innovaatiopolitiikka Innovaatiopolitiikka on niiden politiikkatoimien kokonaisuus, joilla edistetään uuden tiedon tuottamista, laajaa leviämistä ja hyödyntämistä. Kansallinen innovaatiopolitiikka sisältää tiede-, tutkimus-, teknologia- ja koulutuspolitiikan osa-alueita. Uusien tuotteiden ja menetelmien kehittämiseen sekä uusien innovatiivisten yritysten rahoittamiseen liittyvät kysymykset, keksintöjen suojaamista ja uusien teknologioiden käyttöönottoa koskevat säädökset sekä yritysten kotimaiseen ja kansainväliseen kilpailuun vaikuttavat seikat ovat keskeistä innovaatiopolitiikan toimintakenttää. Innovaatiopolitiikkaa tehdään myös alueellisella ja paikallisella tasolla. Alueellisella tasolla voidaan vaikuttaa tarjolla olevaan koulutukseen, työvoiman ammattitaitoon, tutkimustoiminnan puitteisiin, uuden teknologian hyödyntämiseen, yritysten perustamis- ja toimintaedellytyksiin, sekä alueen sisäisten ja ulkoisten yhteistyöverkostojen muodostumiseen. Alueellisella innovaatiopolitiikalla on erityisen tärkeä merkitys alueiden elinkeinorakenteen monipuolistamisessa, sillä innovaatiopolitiikan keinoilla voidaan edistää uusien tuotteiden, yritysten ja jopa uusien toimialojen syntymistä. Tulevaisuudessa Euroopan unionin voidaan odottaa vahvistavan innovaatiopolitiikkaansa. Silloin jäsenmaiden kansallisen innovaatiopolitiikan asema voi alkaa muistuttaa nykyisen alueel- 15