EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 Budjettivaliokunta huhtikuuta 2002 TYÖASIAKIRJA Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille EY:n/Euratomin luotonanto- ja takuukapasiteetista ulkoisille toimille Budjettivaliokunta Esittelijä: Esko Olavi Seppänen DT\ doc PE

2 I. Luotonantovälineet Luotonanto kolmansille maille on yhteisölle tärkeä ulkopolitiikan väline. Luotonanto sisältyy moniin EU:n ja kolmansien maiden välisiin yhteistyösopimuksiin (useimmiten EIP:n lainojen muodossa). On myös tapauksia, joissa yhteisön on vastattava ennakoimattomiin tapahtumiin (kuten vuoden 1999 maanjäristys Turkissa) erityisillä lainajärjestelyillä tai annettava makrotaloudellista apua voimakkaasti kasvaville talouksille. Luotonannon ilmeisenä etuna on sen pienemmät kustannukset tukena myönnettäviin avustuksiin verrattuna (ne vaikuttavat talousarvioon ainoastaan, jos lainaa ei makseta ja joudutaan turvautumaan takuuseen). Näiden välineiden merkitystä yhteisön ulkosuhteissa joskus aliarvioidaan juuri sen vuoksi, että niillä ei ole paljon vaikutusta yhteisön talousarvioon. Luvut kuitenkin osoittavat niiden painoarvon ulkopolitiikassa. Yhteisön lainakannan kokonaismäärä on tällä hetkellä noin 15 miljardia euroa. Yhteisön vuotuinen luotonantokapasiteetti rajoittuu tällä hetkellä noin 3 miljardiin. Ulkosuhteiden alalla on käytettävissä kolme keskeistä luotonantovälinettä: 1. Makrotaloudellinen apu kolmansille maille komission antamien ad hoc -lainojen muodossa. Apu annetaan tavallisesti kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa sovittujen uudistusohjelmien osana. Näille lainoille annetaan yhteisön talousarviosta 100-prosenttinen takuu Euratomin lainoja voidaan käyttää ydinturvallisuuden parantamiseen Keski- ja Itä-Euroopassa. Alun perin vuonna 1977 ne tarkoitettiin ydinenergian kehittämiseen yhteisössä. Lainat taataan 100-prosenttisesti yhteisön talousarviosta Euroopan investointipankin lainat kolmansille maille ovat pääasiallinen luotonantoväline. Lainakannan kokonaismäärästä (15 miljardia euroa) yhteensä 13 miljardia euroa on EIP:n luotonantoa. Pankillaan on käytössään erilaisia välineitä: ennen vuotta 1997 tehtyjen yhteistyösopimusten nojalla tehdyt lainapäätökset (Välimeren maat, Aasia ja Latinalainen Amerikka, Etelä-Afrikka, Keski- ja Itä-Eurooppa). Näiden lainojen takuu kattaa prosenttia sen mukaan, mitä sopimuksissa on määrätty. vuosien yleinen luotonantovaltuutus (kattaa kaikki edellä mainitut alueet sekä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Bosnian). Nämä lainat saavat 70 prosentin takuun. vuosien uusi yleinen luotonantovaltuutus. Nämä lainat saavat 65 prosentin takuun. Turkin jälleenrakennukseen liittyvä erityisjärjestely (600 miljoonaa euroa), jossa takuu on 65 prosenttia. 1 Apuun sisältyy esimerkiksi 225 miljoonan euron makrotaloudellisen avun laina entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle, josta tehtiin varaus vuonna 2001, ja 18 miljoonan euron laina Ukrainalle (58 miljoonaa maksettu aikaisemmin), jonka neuvosto hyväksyy piakkoin (budjettivaliokunta hyväksyi sen 18.maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä). 2 Toimenpiteisiin sisältyy esimerkiksi 657 miljoonan euron laina Ukrainalle (K2-R4-hanke), josta 503 miljoonaa oli varattu aikaisemmin, ja 212 miljoonan euron laina Bulgarialle (Kozloduyn ydinvoimalan turvallisuuden parantaminen), josta on jo tehty varaus. Näitä kahta välinettä ei vielä ole maksettu, lukuun ottamatta 40 miljoonan euron määrää Bulgarialle vuonna PE /7 DT\ doc

3 Itämeren Venäjän ympäristöön liittyvä erityistoimi (100 miljoonaa euroa), jossa takuu on 100 prosenttia. II. Miten yhteisön talousarvio on suojattu lainojen laiminlyöntiä vastaan? Edellä mainituille luotonantovälineille annetaan tapauksen mukaan yhteisön talousarviosta prosentin takuu. Ennen vuotta 1993 ei tehty erityisjärjestelyjä lainojen mahdollisen laiminlyönnin aiheuttamien potentiaalisten riskien kattamiseksi. Jos takuun maksua vaadittiin, komission oli turvauduttava käteisvaroihinsa täyttääkseen velvoitteensa. Jos ne eivät riittäneet oli pyydettävä lisävaroja siirron avulla. Viimeisenä keinona komissio olisi voinut loppujen lopuksi ehdottaa täydentävää ja korjaavaa talousarviota. Tämän vuoksi vuonna 1993 perustettiin takuurahastomekanismi suojelemaan yhteisön talousarviota tämäntyyppisiltä riskeiltä. Esittelijä selitti tämän mekanismin toimintaa yksityiskohtaisesti aikaisemmassa työasiakirjassaan 1, joten tässä riittäköön sen perusperiaatteen mainitseminen. Takuuvaraus perustetaan ja sen enimmäismäärä vahvistetaan toimielinten välisellä sopimuksella (213 miljoonaa euroa vuonna 2002). Takuuvarauksesta siirretään kutakin luotonantotointa varten takuurahastoon määrä, joka vastaa yhdeksää prosenttia taattavasta pääoman kokonaismäärästä 2. Jos takuun maksamista vaadittaisiin, rahasto kattaisi kustannukset. Esittelijä on komission kanssa samaa mieltä siitä, että takuurahastomekanismi on täyttänyt tehtävänsä onnistuneesti. Takuurahastosta on maksettu yhteensä 459 miljoonaa euroa kattamaan maksamatta jääneitä lainoja sen perustamisesta lähtien vuonna Määrä on pieni luotonannon kokonaismäärään verrattuna. Voitaisiin kuitenkin perustellusti kysyä, ovatko neuvoston poliittiset valinnat aina olleet yhteisön edun mukaisia tai olisiko näitä laiminlyöntejä voitu jos ei välttää niin ainakin vähentää arvioimalla tarkemmin riskitilannetta. Parlamentti on omasta puolestaan huomauttanut useassa yhteydessä, että neuvoston ei ole asianmukaista tehdä päätöksiä yksimielisesti ja että tällä alalla olisi sovellettava yhteispäätösmenettelyä. Itse takuurahastosta esittelijä kuitenkin toteaa, että mekanismi on suojannut odotetusti yhteisön talousarviota. III.Ongelma: rajoitettu luotonantokapasiteetti Toimielinten välisessä sopimuksessa takuuvaraukselle vahvistettu enimmäismäärä (213 miljoonaa euroa vuonna 2002) asettaa käytännössä rajan yhteisön vuotuiselle luotonantokapasiteetille (noin 3 miljardia euroa). Parlamentti on useassa yhteydessä varoittanut, että nykyinen enimmäismäärä ei enää anna yhteisölle mahdollisuutta käyttää luotonantokapasiteettiaan vastatakseen ennakoimattomiin tapahtumiin 3 tai kattaakseen uusia tarpeita. Marginaali käytettiinkin täysin loppuun vuonna 2001, ja varainhoitovuoden Työasiakirja "Takuuvaraus ja takuurahasto: nykytilanne ja kehitys vuosina " (PE ) miljoonan euron makrotaloudellisen avun laina (100 prosentin takuu) edellyttäisi 9 miljoonan euron siirtämistä takuuvarauksesta takuurahaston varaukseen. EIP:n 100 miljoonan laina (65 prosentin takuu) edellyttäisi 5,85 miljoonaa euroa. 3 EU pystyi esimerkiksi reagoimaan Turkissa vuonna 1999 sattuneen maanjärjistyksen aiheuttamiin vahinkoihin yhteensä 600 miljoonan euron erityislainajärjestelyllä. Yksityiskohdat on esitetty 10. marraskuuta 1999 päivätyssä Esko Seppäsen mietinnössä ehdotuksesta neuvoston päätökseksi yhteisön takuun myöntämisestä Euroopan investointipankille maanjäristyksen Turkissa vaurioittamien alueiden jälleenrakentamiseen liittyviin hankkeisiin myönnetyistä lainoista aiheutuvien tappioiden varalta (PE ). DT\ doc 3/7 PE

4 enimmäismäärän alle jää enää 19,85 miljoonan euron marginaali 1. Jäljellä oleva luotonantokapasiteetti on siis miljoonaa euroa, sen mukaan mitä välinettä käytetään. Rajallisen luotonantokapasiteetin aiheuttamat ongelmat eivät johdu yksin takuuvarauksen enimmäismäärästä, jota neuvosto kieltäytyy mukauttamasta. Ongelmana on myös neuvoston tavassa käyttää Euroopan investointipankille annettua takuutasoa, mikä vähentää liikkumavaraa entisestään. Tämä ongelma näkyy selvimmin neuvotteluissa, jotka johtivat ympäristöön liittyvän erityistoimen hyväksymiseen Venäjän Itämeren alueella (100 miljoonan euron järjestely). Komissio oli sen yhteydessä ehdottanut 65 prosentin takuutasoa, jota myös parlamentti kannatti. Neuvosto kuitenkin päätti poiketa komission ehdotuksesta ja antaa Euroopan investointipankille 100 prosentin takuun, mikä nieli kaiken enimmäismäärän alapuolella olleen marginaalin. Ottaen huomioon Venäjälle myönnettävän ympäristöavun merkityksen parlamentti päätti lopulta hyväksyä mietintönsä ja mahdollistaa tämän uuden välineen hyväksymisen parannetuin ehdoin Euroopan investointipankille, jotta vuoden 2001 enimmäismäärään jäävä marginaali ei jäisi käyttämättä 2. Esittelijä on kuitenkin yhä vakuuttunut siitä, että 100 prosentin takuun myöntäminen EIP:lle 65 prosentin takuun sijaan oli tarpeetonta. Neuvosto puolestaan myönsi, että oli tullut aika käsitellä takuuvarauksen enimmäismäärän aiheuttamia ongelmia. IV.Ehdotettu ratkaisu Varainhoitovuotta 2003 koskevista suuntaviivoista annetussa parlamentin päätöslauselmassa (42 kohta) todetaan seuraavasti 3 : "katsoo, että toimielinten välisellä sopimuksella asetettu takuuvarauksen enimmäismäärä ei enää riitä kattamaan tarpeita; huomauttaa, että vuoden 2003 todennäköinen marginaali antaa ainoastaan hyvin rajalliset lainamahdollisuudet uusia tilanteita varten; panee tyytyväisenä merkille neuvoston halukkuuden tarkastella marginaalikysymystä ja pyytää komissiota esittämään virallisen ehdotuksen lainakapasiteetin lisäämiseksi asianmukaisin keinoin; kehottaa neuvostoa sillä välin pidättäytymään uusien aloitteiden tukemisesta olemassa olevien kustannuksella;" Komissio on nyt parlamentin kehotuksesta, jonka se on esittänyt myös aiemmissa päätöslauselmissaan, päättänyt hahmotella mahdollisen strategian luotonantokapasiteetin lisäämiselle muuttamalla takuurahaston toimintasääntöjä: kunkin luoton rahoitusaste alennettaisiin yhdeksästä kahdeksaan prosenttiin ja Euroopan investointipankille myönnettyä yleistakuuta mukautettaisiin alentamalla se 65:sta 60 tai jopa 50 prosenttiin. Esittelijä hyväksyy periaatteessa komission analyysin. Esittelijän ensisijaisena tavoitteena ei suoralta kädeltä olisi rahoitusasteen alentaminen, sillä takuurahaston on ehdottomasti säilytettävä täydellinen suojaamiskykynsä. Esittelijä kuitenkin tunnustaa, ettei ole mitään järkeä pitää rahoitusastetta 9 prosentissa, jos takuurahastoon tehdään liikaa varauksia, jolloin 1 Komission käsiteltävänä olevassa tiedonannossaan KOM(2002) 20 antamien lukujen mukaan, jotka puolestaan perustuvat Euroopan investointipankin joulukuussa 2001 toimittamiin tietoihin; EIP:n uusien ennusteiden mukaan enimmäismäärän alapuolelle ilmeisesti kuitenkin jäisi 58 miljoonan euron marginaali. 2 Asiaa on käsitelty yksityiskohtaisemmin Esko Seppäsen mietinnössä ehdotuksesta neuvoston päätökseksi yhteisön takuun myöntämisestä Euroopan investointipankille pohjoisen ulottuvuuden puitteissa Venäjän Itämeren altaan ympäristöhankkeille myönnetyistä erityislainoista aiheutuvien tappioiden varalta (PE ). 3 Euroopan parlamentin päätöslauselma vuoden 2003 talousarviomenettelyn suuntaviivoista (2002/2004(BUD)). Hyväksytyt tekstit PE /7 DT\ doc

5 tavoitemäärän ylittävät määrärahat palautuvat jäsenvaltioille (165 miljoonaa euroa vuonna 2001). Rahoitusasteen alentaminen yhdellä prosentilla todellakin lisäisi luotonantokapasiteettia. Esittelijä on myös samaa mieltä siitä, että Euroopan investointipankille myönnetyn yleistakuun alentamisen ei pitäisi vaikuttaa kielteisesti investointipankkiin, sillä käytännössä kaikki lainat taataan kokonaisuudessaan, kunnes saavutetaan 65 prosenttia koko salkusta. V. Euroopan investointipankin kannat Investointipankin puheenjohtaja on ilmoittanut budjettivaliokunnalle 1 kantansa komission tiedonantoon. Sen kanta on pääpiirteissään seuraava: pankilla ei ole mitään sitä vastaan, että rahoitusaste alennetaan yhdeksästä kahdeksaan prosenttiin, mutta se vastustaa pankille myönnettävien takuuehtojen heikentämistä. Se ilmoittaa myös, että takuuehtoja voitaisiin tarkastella uudelleen yleisen luotonantovaltuutuksen välitarkastelun yhteydessä, joka alkaa ensi vuonna. Euroopan investointipankki olisi voinut toimia parlamentin ja komission kanssa enemmän yhteistyössä etsittäessä ratkaisua takuuvarauksen enimmäismäärän aiheuttamiin rajoitteisiin. Investointipankki näyttää kuitenkin onnistuneen hyvin varmistamaan, että sen ehdot otetaan täysin huomioon neuvoston päätöksissä luotonantovälineistä. Välineen hyväksyminen Itämeren Venäjän ympäristöön liittyvää erityistointa varten on tästä esimerkki. Kuten edellä mainittiin, komissio ehdotti 65 prosentin takuutasoa, jota parlamentti tuki. Neuvosto kuitenkin päätti myöntää pankille 100 prosentin takuun parlamentin ilmaisemasta huolesta huolimatta. Tämäntyyppiset toimenpiteet vähentävät takuuvarauksen liikkumavaraa. Investointipankin lähestymistapaa kuvaa myös seuraava: käsiteltävänä olevan komission tiedonannon luvut perustuvat ennusteisiin, jotka pankki teki vuonna 2001 ja joiden mukaan enimmäismäärän alapuolelle jää 19,85 miljoonan euron marginaali. Pankki oli jopa vuoden 2001 loppupuolella suunnitellut siirtävänsä aikaisemmaksi joidenkin välineiden luotonantoa huolimatta takuuvarauksen vaikeasta tilanteesta ja marginaalin puuttumisesta. Jos lainojen myöntämistä olisi vielä aikaistettu, loputkin vuoden 2002 marginaalista olisi luultavasti mennyt, jolloin jäljelle ei olisi jäänyt juuri lainkaan liikkumavaraa muiden tarpeiden kattamiseen. Kun komissio hyväksyi tiedonantonsa, jossa muun muassa ehdotettiin investointipankin yleistakuun alentamista, pankki kuitenkin esitti varainhoitovuodeksi 2002 ja eteenpäin uudet, leikatut ennusteet, joissa enimmäismäärään jäävä marginaali on nyt suurempi (58 miljoonaa euroa vuonna 2002). Nyt investointipankki väittääkin, että sille myönnettävää yleistakuuta ei enää tarvitse laskea, koska marginaali riittää kattamaan muut tarpeet. Syyt Euroopan investointipankin ennusteiden tarkistamiseen näyttävät ilmeisiltä. Esittelijä ei mitenkään halua tuomita investointipankin toimintatapaa tässä yhteydessä, mutta hän haluaisi kiinnittää jäsenten huomion tapaan, jolla pankki on muuttanut ennusteitaan. Lisämarginaalia on luotu muun muassa siirtämällä myöhemmäksi tulevaisuuteen lainoja, jotka liittyvät järjestelyyn Turkin jälleenrakentamiseksi maanjäristyksen jälkeen. Järjestely hyväksyttiin vuoden 1999 lopussa, ja sen kokonaisrahoitus on 600 miljoonaa euroa. Siitä oli tarkoitus antaa hätäapua maanjäristyksestä kärsineelle väestölle vuosina 2000 ja Parlamentti kannatti voimakkaasti välineen hyväksymistä. Tällä hetkellä kuitenkin alle 50 prosenttia varoista on maksettu, ja nyt pankki aikoo lykätä niiden maksamista entisestään. 1 Puheenjohtaja Maystadtin 6. maaliskuuta 2002 päivätty kirje puheenjohtaja Wynnille ja sen liitteenä oleva 13. helmikuuta päivätty kirje puheenjohtaja Maystadtilta komission jäsenelle Solbesille. DT\ doc 5/7 PE

6 VI.Esittelijän johtopäätökset Esittelijä panee merkille takuuvarauksen käytöstä esitetyt tarkistetut luvut (ks. liite 1) mutta toteaa, että vuosien 2002 ja 2003 lisämarginaali johtuu ainoastaan aikataulun muuttamisesta eikä ratkaise perusongelmaa. Yhteisön luotonantokapasiteetin luonne on pitkälti poliittinen kysymys. Parlamentin ja neuvoston asiana on päättää, mikä on luotonannon rooli EU:n ulkoisessa toiminnassa. Esittelijä on yhä sitä mieltä, että takuuvarauksen enimmäismäärää on mukautettava. Tämä antaisi yhteisölle mahdollisuuden kattaa mahdollisesti syntyvät uudet tarpeet esimerkiksi Välimeren ja Itämeren alueella ja Venäjällä osana pohjoista ulottuvuutta. Ottaen huomioon otsakkeen 4 ("Ulkoiset toimet") budjettirajoitteet ja se, että luotonanto synnyttää kustannuksia talousarvioon ainoastaan, jos laina jää maksamatta ja vaaditaan takuun maksamista, enimmäismäärän mukauttaminen parantaisi huomattavasti unionin ulkopolitiikan vaikutusalaa olemattomin kustannuksin. Esittelijä pitää kiinni myös siitä, että parlamentilla on oltava sananvaltaa unionin luotonantokapasiteetin käyttöön. Neuvosto ei voi jatkossa enää päättää ulkopolitiikan aloitteista yksipuolisesti. Esittelijä pitää kuitenkin komission ehdotuksia myönteisenä ensimmäisenä askelena oikeaan suuntaan, tukee kumpaakin toimenpidettä ehdotetussa muodossa ja kehottaa komissiota nyt tekemään muodollisen ehdotuksen. Hän voi tukea rahoitusasteen alentamista yhdeksästä kahdeksaan prosenttiin ainoastaan, jos rahaston suojaamiskyky ei vaarannu. EIP:n yleistakuun alentamista esittelijä ei vastusta, kunhan toimenpide ei haittaa investointipankin pääsyä rahoitusmarkkinoille mahdollisimman suotuisin ehdoin. Kuten eräässä aikaisemmassa työasiakirjassa ehdotettiin, olisi harkittava myös mahdollisuutta siirtää varauksesta käyttämättä jäänyt osuus vuoden lopussa seuraaviin vuosiin. Pienikin ylijäämä voisi kumuloituessaan tuoda lisää liikkumavaraa. PE /7 DT\ doc

7 Liite 1 Indicative amounts of loans and loan guarantees to be provisioned under the reserve for guarantees (based on the February 2002 EIB estimates) (in EUR million) Provisioning rate of the Guarantee Fund 9% Guarantee of EIB loans : 65% Year Expected Expected Expected Expected Expected Expected Expected Expected loan provision. loan provision. loan provision. loan provision. amounts amounts amounts amounts Amount of the reserve Total lending and guarantee capacity min.* 2311 min min min max.** 3556 max max max GUARANTEES OF EIB LOANS 1 Decided operations Mediterranean Basin, 4th Syrian Protocol 115,00 1,01 35,00 2, general lending mandate 20,00 0, general lending mandate ,00 175, ,00 179, ,00 174, ,00 168,19 Estimated carry over -327,30 0,00-327,30-19,15 Special Turkey reconstruction facility 75,00 4,39 150,00 8,78 Baltic sea Russia special action 100,00 9,00 25,00 2,25 40,00 3,60 35,00 3,15 Estimated carry over -100,00 0,00-100,00-9,00 2. MACRONANCIAL ASSISTANCE (LOANS) Decided operations FRY 225,00 20,25 Proposed operation 4 Ukraine 110,00 9,90 Estimated carry over -92,00-12,88 Suspended operation 5 Albania (estimated carry over 2 ) -20,00-2,80 3. EURATOM LOANS Provisional estimates Ukraine 4 154,00 13,86 Use of the reserve (1+2+3) 207,18 154,96 177,64 193,97 Margin within the reserve (after provisioning of 0,82 58,04 40,36 27,03 above-indicated loans) Residual lending and guarantee min.* 9,10 644,92 448,47 300,31 capacity max.** 14,00 992,18 689,96 462,01 The EC guarantee for EIB loans covers 75 % of the principal for loans provided under the 4th Syrian Protocol (Mediterranean Basin), 70 % of the principal for loans provided under the general lending mandate, 100 % of the principal for loans provided under the recently adopted Baltic sea Russia special action and 65 % of the principal for loans provided under the other mandates and facilities. The figures mentioned under the general lending mandate include the amounts for Croatia and those for the Turkey customs special action. The Commission is expected to approve a draft Council Decision in favour of Ukraine shortly. For Ukraine, under the envisaged EUR 657 million loan for the K2-R4 project, EUR 503 million are already provisioned from previous years and EUR 154 million are planned to be provisioned in For Bulgaria, under the EUR 212 million loan for the Kozloduy NPP upgrading, provisioning took place in previous years. * For macro-financial assistance and Euratom loans. ** For guarantees of EIB loans. DT\ doc 7/7 PE