Lausunnonantajan lausunto. Kuntarahoitus Oyj. Lausunto Asia: VM085:00/2018, VM/1352/ /2018. Luonnoksesta yleisesti

Transkriptio

1 Kuntarahoitus Oyj Lausunto Asia: VM085:00/2018, VM/1352/ /2018 Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi kuntalain muuttamisesta (mm. erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn perusteet) Lausunnonantajan lausunto Luonnoksesta yleisesti Kriisikuntakriteerien uudistus on kokonaisuutena arvioiden myönteinen kehityssuuntaus. Vanhat kriteerit eivät kuvaa kuntien taloutta riittävästi esimerkiksi rahoituksen riittävyyden näkökulmasta. Luonnoksessa mukaan tuodut ns. keltaiset valot eli raja-arvot ovat myös hyvä uudistus. Raja-arvot antavat mahdollisuuden seurata heikkenevään kehityssuuntaan menossa olevia kuntia. Perusteltua onkin olettaa, että kriteereistä on hyötyä kunnille paitsi valmistelun, esittelyn ja päätöksenteon näkökulmasta myös oman talouden kehittymisen seuraamisessa ja operatiivisessa johtamisessa. Myös kuntien vertailtavuus paranee, kunhan seurantajärjestelmä tuottaa johdonmukaisen aikasarjaaineiston. Vanhoista kriteereistä tuloveroprosentti ja suhteellinen velkaantuneisuus eivät toimineet optimaalisesti silloin, kun halutaan tunnistaa kuntia, jotka ovat selvästi muita kuntia heikommassa asemassa. Yli puolet kunnista täytti suhteellinen velkaantuneisuuskriteerin, ja tässä joukossa on myös taloudellisesti hyvässä tilanteessa olevia kuntia. Uusissa kriteereissä on pyritty huomioimaan sekä pidempää aikajännettä (alijäämäkriteeri) että lyhyempää aikaväliä. Kertynyt alijäämä kuvaa pääsääntöisesti hyvin kunnan taloutta pidemmällä aikajänteellä. Kertyneen alijäämän kaksi heikkoutta liittyvät kuitenkin siihen, että tunnuslukuna se ei välttämättä anna oikeaa kuvaa kunnan nykytilasta, ja toisaalta erilaiset yhtiöittämiseen liittyvät järjestelyt vaikuttavat tunnusluvun arvoon, vaikka ne eivät välttämättä vaikuta kunnan taloudelliseen tilaan. Uusista kriteereistä tulkinnallinen on konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden määrä kriteeri eri rahoitusmallien osalta. Vuokrasopimukset näkyvät jo nyt taseen liitetiedoissa, joissa eritellään myös kunnan muut sopimusvastuut. Luonnoksen yleisperusteluissa s. 4 todetaan yleisluonteisesti, että Velkaantuneisuutta kuvaavien tunnuslukujen vertailukelpoisuutta ja luotettavuutta vaikeuttaa lisäksi, että kuntien palveluissa käytettäviä tiloja rahoitetaan erilaisilla Lausuntopalvelu.fi 1/5

2 vuokrausmalleilla kuten yksityisrahoitus eli PPP (public private partnership) -malleilla ja kumppanuussopimuksilla. Mainittuja instrumentteja tai muita tosiasiassa vuokravastuisiin rinnastettavia sopimustyyppejä ei kuitenkaan selkeästi rinnasteta vuokravastuisiin ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa eikä luonnoslakitekstissä, mikä käytännössä asettaa kuntien kohtelun kriteeriä vasten epätasa-arvoiseen asemaan. Näin siksi, koska käytännössä muun muassa PPP-hankkeet, ollakseen sijoittajien näkökulmasta riittävän houkuttelevia, eivät niiden toteuttamiseen vaadittavan investoitavan pääoman suuruuden vuoksi ole mahdollisia kuin isoimmille kaupungeille. Perusteltu huoli onkin, mikäli luonnoksena olevaa ehdotusta kuntalain muuttamisesta ja sen 118 :n sanamuotoa ei tarkenneta ja täsmennetä, että laskennallisten tunnuslukujen ulkopuolelle muina sopimusvastuina katsottaisiinkin kuuluvan myös tosiasiallisesti rakennusten vuokravastuiksi katsottavissa olevia eriä. Tällöin toisella kunnalla olevat kiinteistöleasingvastuut katsottaisiin vuokravastuueräksi, kun taas toisella kunnalla (kaupungilla) oleviin esimerkiksi PPP-hankkeisiin, erilaisiin kumppanuussopimuksiin ja/tai elinkaarihankkeisiin liittyviä tosiasiallisesti rakennuksiin kohdistuvia vastuita ei, huolimatta siitä, että kummankin kunnan osalta sopimuksen kohteena olevan/olevien rakennusten tosiasiallinen käyttäjä ja vastuuvelvollinen on kunta. Luonnoksen mukaan uudistus toteutetaan vuosien 2016 ja 2017 konsernilukujen perusteella, jotka ovat olleet kunnille hyviä vuosia. Tähän sisältyy mahdollisesti riski siitä, että raja-arvot asetetaan liian tiukoiksi erilaisiin suhdanteisiin nähden. Lisäksi kriteerien uudistuksen ajoitus on hankala maakuntauudistuksen näkökulmasta. Mikäli maakunta- ja soteuudistus toteutuu, kuntien luvut saattavat näyttää hyvinkin erilaisilta uudistuksen jälkeen, jolloin saatetaan joutua uudelleen tarkistamaan kriteerejä tai ainakin arvioimaan raja-arvoja uudelleen. Uudistuksen ajoitus tulisikin synkronoida sen kanssa, toteutuuko maakunta- ja soteuudistus ja jos toteutuu, minkä sisältöisenä, jotta seurantajärjestelmän aikasarja-aineistosta tulisi johdonmukainen ja eri vuosien välisen vertailtavuuden mahdollistava. Konsernituloslaskelman vuosikatteen ja poistojen suhde, raja-arvo 80 % Vanha kriteeri negatiivinen vuosikate on täyttynyt erittäin harvoin. Luonnoksen uusi kriteeri kuvaa tulorahoituksen riittävyyttä poistoihin. Jos vuosikate riittää poistoihin kunnan talous on tasapainossa. Tunnusluku antaa kuvan kunnan lyhyen aikavälin eli kyseisen tilikauden tilanteesta. Lisäksi tunnusluku on yleisesti kuntataloudessa jo tunnettu ja käytetty. Ehdotettua raja-arvoa voidaan pitää perusteltuna arvioitaessa kriisikunnan talouden tasapainoa, mutta tunnusluvun arvoa laskettaessa tarkastelujaksona esitetty kaksi vuotta on varsin lyhyt (ellei jopa liian lyhyt) ajanjakso antamaan luotettavan kuvan kunnan talouden tasapainosta. Kunnan tuloveroprosentti, raja-arvo 2,0 prosenttiyksikköä kaikkien kuntien painotettua keskimääräistä tuloveroprosenttia suurempi Kunnan tuloveroprosentin vertailu kuntien keskimääräiseen veroprosenttiin kuvaa, miten kunnalla on mahdollista sopeuttaa talouttaan. Vanhoissa kriteereissä tuloveroprosenttikriteeri on täyttynyt 141 kunnassa, joten se ei kuvaa hyvin erityisen heikossa asemassa olevia kuntia. Luonnoksen tuloveroprosenttikriteerin myötä kriteerin täyttävien kuntien määrä vähenee 24 kuntaan. Luonnoksen mukaisen kriteerin myötä kunnilla on liikkumavaraa, mutta kysyä voidaan, johtaako luonnoksen mukainen kriteeri siihen, että tuloveroprosenttia voi nyt herkemmin nostaa? Kyseessähän on Lausuntopalvelu.fi 2/5

3 merkittävin tulonlähde kunnille. Toisaalta voi olla kuntia, jotka ovat aikaisemmin olleet vaikeuksissa ja joutuneet nostamaan veroprosenttiaan. Näiden kuntien tilanne voi olla parempi tällä hetkellä, mutta tosiasia on, että nyt korkean tuloveroprosentin kunnalla olisi luonnoksen toteutuessa vähemmän liikkumavaraa kuin matalan veroprosentin kunnalla. Kokonaisuutena arvioiden, ja huomioiden kuntakentän kuntakohtaisten verotulojen eroavaisuus ja lakisääteisten palveluiden tuotantokustannusten merkittävät alueelliset erot, tunnusluvun laskennassa käytetyn raja-arvon nosto yhdestä prosenttiyksiköstä kahteen prosenttiyksikköön on perusteltua. Konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden määrä, raja-arvo 50 % keskimääräistä suurempi Erilaiset rahoitusmallit (esimerkiksi leasing ja PPP-elinkaarimallit) ovat yleistymässä. Periaatetasolla onkin hyvä asia, että uudessa tunnusluvussa kuntien kaikki velkavastuut lähtökohtaisesti otetaan tunnusluvun laskennassa huomioon ja sitä kautta tunnusluku kuvaa velkavastuita nykyistä tunnuslukua paremmin. Samanlainen kehitys on käynnissä IFRS-maailmassa, missä vuokrasopimukset ja leasing otetaan mukaan vuokralleottajan taseen velkoihin (IFRS 16, alkaen). Vuokravastuiden kuntakohtaisia tietoja ei vielä ole kattavasti kerätty, joten uuden tunnusluvun toimivuus herättää kysymyksiä. Lisäksi pienemmissä kunnissa isot rakennushankkeet tai muut yksittäiset suuremmat investoinnit aiheuttavat merkittäviä vuositason poikkeamia. Edelleen konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden määrä yksittäisenä tunnuslukuna ei mahdollista esimerkiksi kunnan velkaantuneisuuden pidemmän aikavälin kehityksen analysointia muutoin kuin vasta sen jälkeen, kun tunnusluvun pidemmän aikavälin toteutunut vertailukelpoinen lukusarja on selvillä. Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston antaman yleisohjeen ( Yleisohje ) kunnan ja kuntayhtymän tilipäätöksen liitetiedoista (ISBN (pdf)) mukaan taseeseen sisältymättömistä vastuusitoumuksista ja vastuista on esitettävä liitetietoina vuokrasopimusten mukaisten vuokrien jäljellä olevien määrien yhteissumma, jos se on merkittävä (sivu 32). Mainitun kohdan mukaan vuokravastuisiin ei sisällytetä mahdollista palvelumaksun osuutta, joka esitetään sopimusvastuissa. Edelleen Yleisohjeen mukaan muissa taseen ulkopuolisissa järjestelyissä sopimusvastuissa esitetään muun muassa yhteistyö- ja kumppanuussopimukset, esimerkiksi elinkaarimallilla toteutettu kiinteistö X:n palvelumaksu yhteensä x euroa vuoden 2030 loppuun asti (sivu 35). Mainitussa kohdassa alaviitteessä 4 todetaan lisäksi, että merkittävien yhteistyö- ja kumppanuussopimusten jäljellä oleva yhteismäärä (arvio) ilman mahdollista vuokran osuutta ilmoitetaan sopimusvastuuna, vuokran osuuden tullessa ilmoitettavaksi vuokravastuissa. Mikäli Yleisohjeen mukaisesti tulkittaisiin vuokravastuun käsitettä nyt puheena olevaa tunnuslukua laskettaessa, muut sopimusvastuut, kuten esimerkiksi elinkaarihankkeiden palvelumaksut, kumppanuussopimuksiin sisältyvät vastuusitoumukset, PPP-hankkeisiin liittyvät sitoumukset, erilaiset jälleenvuokrausratkaisut ja muut vastaavat sopimusvastuut ja sitoumukset, jäisivät vuokravastuiden ulkopuolelle huolimatta siitä, että näissäkin järjestelyissä (samoin kuin kiinteistöleasingjärjestelyissä) rakennuksen käyttäjänä ja vastuuvelvollisena on rakennuksen käyttäjänä oleva kunta tai kaupunki. Erilaisiin kumppanuusso-pimuksiin ja elinkaarihankkeisiin sisältyvät palvelumaksut, PPP-hankkeisiin sisältyvät vastuut ja vastaaviin uudenlaisiin Lausuntopalvelu.fi 3/5

4 rahoitusmalleihin sisältyvät kunnan/kaupungin vastuut saattavat kuitenkin suuruudeltaan olla erittäin merkittävät. Huomioiden lisäksi, että luonnoksen mukaan Tavoitteena on oikeudenmukainen ja luotettava kuntien erityisen vaikean talouden arviointitapa, joka kannustaa kuntia pitkällä aikavälillä taloudellisesti kestäviin ratkaisuihin., instrumenttina kiinteistöleasinginstrumenttia ei siten tule (eikä voida) asettaa eriarvoiseen asemaan tunnuslukua laskettaessa verrattuna erilaisiin palvelumaksun sisältäviin kumppanuussopimuksiin, elinkaarihankkeisiin tai PPP-hankkeisiin tai mahdollisesti muihin ja myöhemmin kehitettäviin vastaaviin (innovatiivisiinkin) instrumentteihin nähden, koska jo kaikissa näissä rakennuksen tosiasiallisena käyttäjänä ja vastuuvelvollisena on kunta tai kuntaomisteinen yhtiö (käytännössä siis aitona vuokralaisena ). Lisäksi sillä, toteutetaanko rakennukseen kohdistuva investointi ja rahoitusmalli kunnan/kaupungin investointibudjetista (kuten useimmiten on asianlaita kumppanuus-, elinkaari- ja PPP-hankkeissa) vai talousbudjetista (kuten useimmiten on asianlaita kiinteistöleasinghankkeissa), ei tulisi olla vuokravastuun käsitettä arvioitaessa merkitystä. Näin ollen on perusteltua edellyttää, että vuokravastuun kriteeristöä tunnuslukua laskettaessa pitää täsmentää lakitekstissä. Konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate, raja-arvo 0,8 Vanha kriteeri suhteellinen velkaantuneisuus toimi huonosti erityisen heikon kunnan tunnistamiseen, koska yli puolet kunnista täytti suhteellinen velkaantuneisuuskriteerin. Kriteerin muuttaminen onkin hyvä asia. Luonnoksen uusi tunnusluku kuvaa velanhoitokykyä, kun vuosikatteen riittävyyttä verrataan lainojen korkokuluihin ja lyhennyksiin. Harkittavaksi tulisi kuitenkin ottaa, että kaavamaisen kahdeksan vuoden takaisinmaksuajan sijasta käytettäisiin pidempää ajanjaksoa, koska kuntien keskimääräiset laina-ajat ovat pidempiä kuin kahdeksan vuotta (varsinkin konserniyhtiöiden osalta) ja toisaalta, että tämän tunnuslukumittarin osalta kunta täyttäisi kriisikuntakriteerin vasta, mikäli kunnan sijoitus tällä tunnuslukumittarilla arvioituna olisi kuntien joukossa esimerkiksi viimeiseen viidennekseen kuuluva. Perusteluissa olisi hyvä selventävänä seikkana todeta, että laskennalliseen hoitokatteeseen lasketaan konsernitaseen lainat, mukaan lukien myös lyhytaikaiset velat ja kuntatodistukset. Lisäksi maakunta- ja soteuudistuksen jälkeen kuntakonsernin suhteellista velkaantumista koskeva tunnusluku tulee kuntakonsernien tilinpäätöksissä nousemaan olennaisesti eduskunnan käsiteltävänä olevan maakunta- ja soteuudistuksen (HE 15/2017) voimaantullessa, koska kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirtyessä maakunnalle kunnilta poistuvat näihin tehtäviin liittyvät tulot. Kyseinen tunnusluku ei siten tehtävien siirron jälkeen ole käyttökelpoinen arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksenä. Uudistuksen ajoitus tulisikin synkronoida sen kanssa, toteutuuko maakunta- ja soteuudistus ja jos toteutuu, minkä sisältöisenä, jotta seurantajärjestelmän aikasarja-aineistosta tulisi johdonmukainen ja eri vuosien välisen vertailtavuuden mahdollistava. Monipaikkaisuuden huomioon ottaminen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämisessä sekä kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevat teknisluonteiset muutokset Lausuntopalvelu.fi 4/5

5 On hyvä asia, että kunnissa huomioidaan työn, opiskelun tai muun syyn takia säännöllisesti olevat henkilöt voimavarana ja otettaisiin käyttöön tällaisten monipaikkaisten ihmisten vaikuttamisen mahdollistavia keinoja ja menetelmiä. Kunnassa eri syistä säännöllisesti oleskelevien huomioiminen on yhtä lailla perusteltua kuin kunnan asukkaankin osalta. Koska kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevat muutokset ovat teknisluonteisia, niistä Kuntarahoitus Oyj:llä ei ole lausuttavaa. Perälä Markku Kuntarahoitus Oyj Lausuntopalvelu.fi 5/5