MAL-suunnittelun vaikutusten arviointikehikon muodostaminen

Transkriptio

1 MAL-suunnittelun vaikutusten arviointikehikon muodostaminen Työohjelma luonnos

2 Sisällys 1. Johdanto... 3 MAL-sopimuksen valmistelu ja rakennesuunnitelman päivitys Lähtökohdat... 4 Seutusuunnittelun vaikutusten arviointi menetelmät... 4 Vaikutusten arviointikehikon muodostamisen tavoiteperusta... 5 Tampereen kaupunkiseudun strategia... 5 Kansallinen päästövähennystavoite... 5 Rakennesuunnitelma MAL3-seuranta... 6 Muut selvitykset ja seurannat Tavoitteet Työvaiheet... 7 Seudun tavoitteiden ja niihin liittyvien arvioitavien teemojen kartoittaminen... 7 Arviointiteemojen indikaattorien ja laadullisten menetelmien tunnistaminen... 8 Tunnistettujen vaikutusten arviointimenetelmien kartoittaminen... 9 Suunnittelussa hyödynnettävän arviointikehikon ja -tavan määrittäminen Vuoden 2019 toteutettava MAL-sopimuksen valmistelun ja rakennesuunnitelman päivityksen ohjelmointi ja päätöksenteko Aikataulu Organisointi

3 1. Johdanto MAL-sopimuksen valmistelu ja rakennesuunnitelman päivitys Tampereen kaupunkiseudulla on tehty maankäytön, asumisen ja liikenteen seudullista suunnittelua vuosikymmenen ajan. Seudullinen suunnittelu mahdollistaa seudun kehittämisen yhtenä toiminnallisena kokonaisuutena haluttujen vaikutusten saavuttamiseksi. Yhteisen tahtotilan avulla seutu voi puhua yhdellä äänellä valtion suuntaan ja kunnat saavat kokoaan voimakkaammin äänensä kuuluviin. Maankäyttö, asuminen ja liikenne muodostavat erittäin laaja-alaisen suunnittelukokonaisuuden, jolla on erittäin laajat ja pitkäaikaiset vaikutukset. Suunnittelun kompleksisuus, toimintaympäristön muuttuminen sekä suunnittelulle asetettavien raja-arvojen ja tavoitteiden kehittyminen edellyttävät suunnittelukäytäntöjen jatkuvaa kehittämistä. Voimassa oleva rakennesuunnitelma 2040 kuvaa vision ja välineet seudun kehittämiseksi pitkällä aikajänteellä. Suunnitelman pohjalta tehdyn MAL-sopimuksen vuosille toteuttaminen on käynnissä. Rakennesuunnitelman valmistumisen jälkeen seudulla ja toimintaympäristössä laajemmin on tapahtunut jo muutoksia. Päästövähennystavoitteet ovat kiristyneet merkittävästi. Nämä ja monet muut tekijät perustelevat suunnitelman uudelleen tarkastelua, yhä vaikuttavampien toimenpiteiden tunnistamista sekä entistä määrätietoisempaa toteuttamista, jotta seutu kehittyy tavoitteiden mukaisesti. Rajalliset resurssit tulee voida entistä tehokkaammin suunnata siten, että ne tukevat seudun kehittymistä kokonaisuutena. Päivitystarpeiden tunnistamiseksi, rakennesuunnitelmaa peilataan tuoreimpiin suunnitelmiin, tavoitteisiin ja näkemyksiin toimintaympäristön muutoksesta tulevien vuosien ja vuosikymmenten aikana. Rakennesuunnitelman toimenpiteitä ja kehittämisalueita priorisoidaan niiden vaikuttavuuden mukaan ja toimenpiteitä täydennetään tarvittaessa uusilla. Seuraavaan MAL-sopimukseen valmistautumiseksi on perusteltua keskittyä tunnistamaan toimenpiteitä, joita valtio ja kunnat voivat edistää yhteistyössä ja joilla voidaan nopeallakin aikataululla vastata kansallisiin haasteisiin. Pitkän aikajänteen visiota voidaan rakentaa tunnistettavien, vuoteen 2030 mennessä toteutettavien, keskeisimpien toimenpiteiden päälle. Seudulla on siis tarpeen muodostaa päivitetty tahtotila ja priorisoida konkreettinen toimenpideohjelma, jota toteuttamalla toimintaympäristön haasteisiin voidaan vastata seutuna mahdollisimman tehokkaasti. Läpinäkyvä ja laadukas vaikutusten arviointi antaa seudun ja valtion asiantuntijoille sekä päätöksentekijöille edellytykset ja perusteet kohdentaa rajalliset resurssit vaikuttavuudeltaan parhaiden toimenpiteiden edistämiseen. Suunnittelun aikana tehtävä vaikutusten arviointi ohjaa suunnittelua ja perustelee toimenpiteiden prirorisointia. Vaikutusten arviointi on työkalu, joka muodostaa selkeän yhteyden strategisten tavoitteiden ja konkreettisten toimenpiteiden välille. 3

4 Seutusuunnittelutason vaikutusten arvioinnin avulla ei ole tarkoituksenmukaista pyrkiä osoittamaan tarkasti kaikkia suunnitelman toteuttamisen vaikutuksia, vaan keskittyä osoittamaan keskeisiä vaikutuksia ja eroja eri suunnitteluvaihtoehtojen välillä. Vaikutusten arvioinnin avulla voidaan myös tunnistaa vaikutusten kohdentumista ja siten tunnistaa koko seudun yhteisiä toimenpiteitä ja lujittaa tahtotilaa. Tampereen seudulla ei olemassa systeemitasolle soveltuvaa, johdonmukaista ja läpinäkyvää, vaikutusten arviointi menetelmää.. MAL-sopimuksen valmistelemiseksi ja rakennesuunnitelman päivittämiseksi toteutetaan olemassa olevan rakennesuunnitelmalle auditointi sekä määritetään vaikutusten arviointi kehikko, jota hyödynnetään suunnittelussa ja toimenpiteiden priorisoinnissa. MAL-sopimuksen avulla edistettäväksi toimenpiteiksi kartoitetaan vaikuttavuudeltaan keskeisimpiä toimenpiteitä, joiden edistämiseen sekä seudulla että valtiolla on insentiivit. Tässä työohjelmassa kuvataan vaikutusten arviointikehikon muodostamiseen tähtäävä työ, jota toteutetaan vuorovaikutuksessa samanaikaisesti toteutettavan rakennesuunnitelman auditoinnin kanssa vuoden 2018 lopulla 2. Lähtökohdat Seutusuunnittelun vaikutusten arviointi menetelmät Seudulla ei ole toistaiseksi selkeästi kuvattua, seututasonsuunnittelua palvelevaa, vaikutusten arviointikehikkoa. Aiempien rakennesuunnitelmien valmistelussa vaikutusten arviointia on toteutettu ohjaaman rakennesuunnitelmavaihtoehtojen valintaa, mutta eri toimenpiteiden merkityksen ja valinnan prosessi ei näyttäydy johdonmukaisena kokonaisuutena. Selkeää kuvaa siitä, miten hyvin rakennesuunnitelma toteuttaa seudulle asetettuja tavoitteita, ja mitkä toimenpiteet ovat siinä keskeisiä, ei rakennesuunnitelman aineistoista pysty muodostamaan. Toimenpiteiden priorisoimisen ja vaikutusten arvioinnin suhde ei näyttäydy selkeänä. Rakennesuunnitelman yhteydessä tehdyt analyysit ovat kuitenkin ansiokkaita, joten rakennesuunnitelman valmistelun asiantuntemusta ei ole syytä epäillä. Rakennesuunnitelman päivittämistarpeet kartoitetaan tämän työn kanssa samanaikaisesti toteutettavassa auditointityössä, joka antaa näkemystä myös vaikutusten arvioinnin päivittämistarpeesta. Rakennesuunnitelman päivittämisen ja vaikutusten arviointikehikon muodostamisen keskeisenä lähtökohtana ovat seudun ja sen kuntien asettamat strategiset tavoitteet. Seudun tavoitteet myös myötävaikuttavat kansallisten ja EU-tason tavoitteiden saavuttamiseen, joista keskeinen huomioon otettava on kansallinen päästövähennysvelvoite. Olemassa olevan rakennesuunnitelman mukaisilla 4

5 toimenpiteillä ei siinä esitettyjen tunnuslukujen valossa päästä lähellekään voimassa olevaa päästövähennystavoitetta. Vaikutusten arviointikehikon muodostamisen tavoiteperusta Tampereen kaupunkiseudun strategia Visio: yhdessä tekemisen edelläkävijä, kansainvälisen älykkään kasvun keskus Vision saavuttamiseksi on määritetty kolme tavoitekokonaisuutta Lisää Kilpailukykyä vahvistamme kansainvälistymistä ja luomme uutta osaamista ja työmahdollisuuksia Hyvinvoiva yhteisö uudistamme palveluja ja rakennamme yhteisöllisyyttä asukkaiden kanssa Kasvulle kestävä rakenne edistämme väestönkasvua ja hyödynnämme kaupungistumista. Käytämme resursseja viisaasti ja hillitsemme ilmastonmuutosta. MAL-suunnittelu ja -sopimus sekä rakennesuunnitelma keskittyvät erityisesti kasvulle kestävän rakenteen toteuttamiseen ja myötävaikuttavat siten kilpailukyvyn ja yhteisön hyvinvoinnin kehittymiseen. Kansallinen päästövähennystavoite Suomi on sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään vuoteen 2030 mennessä 39% vuoden 2005 tasosta. Tästä vähennystavoitteesta on kansallisessa energia ja ilmastostrategiassa allokoitu liikenteen päästövähennystavoite siten, että päästöjen tulee vähentyä vuoteen 2030 mennessä 50% vuoden 2005 tasosta. Liikenteen päästöt kuvaavat hyvin yhdyskuntarakenteesta ja sen kehittämisestä johtuvia päästöjä. Päästövähennystavoite on teemana kokoava ja sellainen, joka on kaikessa valtion maankäyttöä, asumista ja liikkumista koskevassa toiminnassa esillä. Edunvalvonnallisessa mielessä se on siten keskeinen teema perusteleman valtion osallistumista seudun kehittämiseen. Päästövähennysteeman tunnistaminen on toki oleellista myös siksi, että mikäli seutu ei proaktiivisesti edistä tavoitteen saavuttamista omilla ehdoillaan, on riski, että tavoitteen saavuttamiseksi joudutaan etenemään reaktiivisesti epämieluisammilla ehdoilla. Tämä päästövähennystavoite on ollut seudullisen ilmasto- ja energiatavoitteiden määrittämisen taustalla. Työssä on seudulle määritetty myös laskennallinen kulkutapajakauma päästövähennyksen saavuttamiseksi. 5

6 MAL-työssä tulee tunnistaa vaikutukset myös muihin päästövähennyspotentiaaleihin, mutta palvelujen ja muiden toimien saavutettavuuteen (ts. liikenteen päästöihin) liittyvä toiminta pidetään keskiössä, jotta kokonaisuus pysyy hahmotettavana. Rakennesuunnitelma 2040 Rakennesuunnitelma kuvaa pitkän aikajänteen tahtotilan ja varautumisen kasvuun. Se sisältää alueita, yhteyksiä ja oletuksia toimintaympäristön kehittymisestä, joihin liittyen on tullut uusia näkemyksiä, tarpeita ja velvoitteita. Suunnitelmaa on tarpeen päivittää näiltä osin. Kokonaisuutena rakennesuunnitelma kuvaa kuitenkin edelleen hyvin seudun rakennetta ja sen keskeisiä yhteyksiä. Rakennesuunnitelma ja sen tausta-aineistot toimivat käynnistettävän työn tietolähteinä. MAL3-seuranta Voimassa olevan MAL-sopimuksen seurannan yhteydessä on koostettu tietoaineistoa, jota voidaan hyödyntää vaikutusten arviointikehikon muodostamisessa. Muut selvitykset ja seurannat Tampereen kaupunkiseudulla, sen kunnissa ja valtion toimesta on tehty paljon selvityksiä, jotka antavat lisätietoa liittyen Tampereen kaupunkiseudun kehittämiseen ja kehittymiseen. Selvitysten tuottama tietoaineisto otetaan työssä huomioon. Vaikutusten arviointikehikon muodostamisessa on keskeistä ottaa huomioon se, mitä tietolähteitä on olemassa ja millaisen tiedon kokoamiseen on menetelmät olemassa. 3. Tavoitteet Tämän työn tavoitteena on määrittää Tampereen kaupunkiseudun MAL4- sopimuksen valmistelussa ja rakennesuunnitelman päivittämisessä hyödynnettävä vaikutusten arviointikehikko ja ohjelmoida vaikutusten arvioinnin toteuttaminen MAL4-sopimuksen valmistelussa. Vaikutusten arviointikehikon muodostamiseksi tulee vastata seuraaviin kysymyksiin: o Millaisia arvioitavia teemoja ja vaikutuksia asetettuihin tavoitteisiin sisältyy? 6

7 o Millaisilla indikaattoreilla ja laadullisilla mittareilla voidaan kuvata keskeiset vaikutukset? o Millaisten indikaattorien ja laadullisten mittarien hyödyntämiseen seudulla on tietopohja ja edellytykset olemassa? o Miten arviointi toteutetaan laadukkaasti, läpinäkyvästi ja tehokkaasti? o Miten seudun vaikutusten arviointia ja sen tietopohjaa tulee edelleen kehittää? Vaikutusten arviointikehikon tulee soveltua joustavasti erityyppisen kaupunkiseudun kehittämiseen tähtäävien toimenpiteiden arvioimiseen. Lähtökohtaisesti arvioinnin kohteena ovat maankäytön, asumisen ja liikenteen kehittämiseen liittyvät toimenpiteet, mutta myös niihin vaikuttavat muiden sektorien toimet ja toimintaympäristön muutokset voidaan huomioida. Arvioitavat toimenpiteet voivat olla luonteeltaan esimerkiksi infrastruktuurin kehittämiseen tai toimintatapoihin ja institutionaalisiin muutoksiin tähtääviä toimenpiteitä. Toimenpiteitä voidaan arvioida yksittäisinä toimina mutta pääpaino on suunnitelmakokonaisuuden arvioinnissa. Vaikutuksia arvioidaan systeemitasolla, mutta myös niiden ilmenemistä ja kohdentumista tarkemmin on perusteltua kuvata. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi vaikutusten kohdentumista alueisiin, erityisryhmiin tai elinkeinosektoreihin. 4. Työvaiheet Seudun tavoitteiden ja niihin liittyvien arvioitavien teemojen kartoittaminen Seutustrategian tavoitteet muodostavat vaikutusten arviointikehikon lähtökohdan. Seutustrategian tavoitteet ovat luonteeltaan strategisia, joille ei ole määritetty numeerisia tai muuten selkeästi seurattavia tavoitearvoja. Siten seutustrategian tavoitteiden pohjalta ei toimenpiteiden hyvyyttä tai suunnittelun onnistumista voida laadukkaasti arvioida. Suunnittelun tueksi seutustrategian tavoiteteemojen (kilpailukyky, hyvinvointi, kestävyys) alle jäsennetään tavoitteita tarkentavia arviointiteemoja, ts. tavoitteen saavuttamisen osatekijöitä. Arviointi teemat voivat liittyä myös useampaan tavoiteteemaan. Esimerkiksi: Tavoite: Kasvulle kestävä rakenne: toimiva yhdyskuntarakenne, rajaton sijoittumisalue, tasapainoiset asuntomarkkinat Arviointiteemat: Asumisen, työpaikkojen ja palveluiden sijoittuminen Edellytykset kestävien kulkutapojen käytölle 7

8 Infan rakentamisen kustannukset Palveluiden kustannustehokkuus Energiatehokkuus ja ilmastovaikutukset Kohtuuhintainen asuminen Arviointiteemat määritetään asiantuntijoiden toimesta siten, että ne kuvaavat kokonaisuutena ja kattavasti strategisiin tavoitteisiin liittyvät keskeiset suunnittelukysymykset. Esimerkiksi, mitä on tärkeää ottaa huomioon, kun suunnitellaan kestävää kaupunkirakennetta? Arviointiteemojen indikaattorien ja laadullisten menetelmien tunnistaminen Numeeristen tavoitteiden ja tavoitetasojen avulla on mahdollista tehdä arvioita toimenpiteiden riittävyydestä suhteessa tavoitteeseen. Työvaiheessa kartoitetaan, miten eri tavoitteita ja arviointiteemoja voitaisiin kuvata systeemitason muutoksia ilmentävillä indikaattoreilta. Seudulta myös kartoitetaan olemassa olevia täsmällisesti määritettyjä tavoitteita, joita voidaan hyödyntää arviointikehikon määrittelyssä. Esimerkiksi: Tavoite: Arviointiteemat: Indikaattorit: Kasvulle kestävä rakenne Asumisen, työpaikkojen ja palveluiden sijoittuminen Edellytykset kestävien kulkutapojen käytölle Infan rakentamisen kustannukset Palveluiden kustannustehokkuus Energiatehokkuus ja ilmastovaikutukset Asukas- ja työpaikkatiheys Kulkutapajakauma Hyöty/kustannus-analyysi Käyttäjää/euro Hiilidioksidipäästöt Asuntojen hinnat.. Edellä olevan esimerkin indikaattoreista tunnistetaan niiden korrelaatioita. Esimerkiksi alueittaiset asukas- ja työpaikkatiheydet korreloivat kulkutapajakauman kanssa ja siten alueiden päästöjen kanssa. Kokonaisuutena, voidaan tunnistaa, että hiilidioksidipäästöt kuvaavat kokonaisuutena tavoiteteeman saavuttamista. 8

9 Hiilidioksipäästöille on myös olemassa kansallisia sekä seudullisia tavoitteita, jotka muodostavat selkeän mitattavan tavoitetason ja suunnittelun selkänojan. Työvaiheessa on tärkeää määrittää myös laadullisia, asiantuntija-analyyseihin perustuvia, arviointitapoja, sekä niihin liittyviä toimintamalleja. Tunnistettujen vaikutusten arviointimenetelmien kartoittaminen Maankäytön, asumisen ja liikenteen seudullisessa suunnittelussa käsiteltävä kokonaisuus ja siten myös sen vaikutusten arviointi on erittäin laaja. Kaikkia mahdollisia vaikutuksia ei voida eikä ole tarpeen samalla tarkkuudella arvioida. Ne vaikutukset, joiden arvioiminen numeerisilla menetelmillä tunnistetaan tärkeäksi, on tärkeää voida arvioida tehokkaasti. Työvaiheessa kartoitetaan, millainen tietopohja ja työkalut seudulla on käytössä vaikutusten arvioimiseksi. On myös tärkeää tunnistaa, mikäli joidenkin keskeisten vaikutusten arviointiin ei ole tietopohjaa, työkaluja tai menetelmiä olemassa. Tällöin on harkittava, löytyykö vaihtoehtoisia menetelmiä vai riittääkö, että tunnistetaan puute arvioinnissa. Esimerkiksi: Tavoite: Arviointiteemat: Indikaattorit: Työkalut ja tietopohja Kasvulle kestävä rakenne Asumisen, työpaikkojen ja palveluiden sijoittuminen Edellytykset kestävien kulkutapojen käytölle Infan rakentamisen kustannustehokkuus Palveluiden kustannustehokkuus Energiatehokkuus ja ilmastovaikutukset Asukas- ja työpaikkatiheys Kulkutapajakauma Hyöty/kustannus-analyysi Käyttäjää/euro Hiilidioksidipäästöt.. TALLI-malli paikkatietoanalyysit MAL-seuranta Seutu-CD YKR-aineistot Puutteet Hyöty/kustannusanalyysien tietoaineisto 9

10 Esimerkissä on tunnistettu puutteena esimerkiksi hyöty/kustannusanalyysin tietoaineisto. Hyötykustannusanalyysin ohjeenmukainen hyödyntäminen edellyttää kattavaa arviointia hankkeen hyödyistä sekä kustannuksista. Kattavan arvioinnin voi korvata karkeammilla arviointimenetelmällä, kuten arvioimalla kuinka moneen ihmiseen investointi vaikuttaa ja miten merkittävästi. Suunnittelussa hyödynnettävän arviointikehikon ja -tavan määrittäminen Työvaiheessa määritetään tehdyn analyysin perusteella, tarkkuudeltaan, laajuudeltaan ja toteutettavuudeltaan, tarkoituksenmukainen arviointikehikko. Tavoitteena on muodostaa havainnollinen ja helppokäyttöinen työkalu, jossa on kuvattu käytettävät arviointiteemat, arviointitavat ja -indikaattorit. Työkalu voi muodostua esimerkiksi arviointikorteista, joiden avulla voidaan johdonmukaisesti tehdä ja raportoida suunnitelman edistymistä ja vaikutusten arviointia. Arviointikortteihin on keskeistä sisällyttää esimerkiksi seuraavia teemoja: - Arvioitavan toimenpiteen tai suunnitelman kuvaus tarkoituksenmukaisella tasolla - Arvioinnin vertailuasetelma - Vaikutukset tavoitteittain, arviointiteemoittain, indikaattoreilla kuvattuna ja laadullisina arvioina Vuoden 2019 toteutettava MAL-sopimuksen valmistelun ja rakennesuunnitelman päivityksen ohjelmointi ja päätöksenteko Vaikutusten arviointikehikon muodostaminen sekä samanaikaisesti toteutettava rakennesuunnitelman auditointi luovat pohjan vuonna 2019 toteutettavalle MALsopimuksen valmistelulle sekä rakennesuunnitelman päivitykselle, mikä ohjelmoidaan käynnistyvien selvitysten pohjalta. Selvitysten pohjalta tehtävä ohjelmointi käsitellään kuntajohtajakokouksessa ja seutuhallituksessa vuoden 2018 lopussa. 10

11 5. Aikataulu LJ-ryhmä MASTO - MAL4-sopimukseen valmistautumisen käsittely - Vaikutusten arviointikehikon -muodostamisen kommentointi ja työn käynnistäminen - Rakennesuunnitelman auditointityön kommentointi ja työn käynnistäminen - Esitetyn toimintamallin käsittely ja ohjaus 24.8 KJK vko Projektiryhmän kokous KEHITTÄMISPÄIVÄ KJK - Vaikutusten arviointikehikon -työstäminen : arviointiteemat ja -indikaattorit - Rakennesuunnitelman auditointi: alueiden, yhteystarpeiden ja toimintaympäristön muutokset - Kehittämispäivän purku ja työn ohjaus: alustavat analyysit rakennesuunnitelman kehittämistarpeista sekä arviointiteemoista ja indikaattoreista - Valmistautuminen valtio keskusteluun vko Projektiryhmän kokous SEUTU+VALTIO - Pyöreän pöydän neuvottelu: Kuntajohtajat, seutuhallituksen puheenjohtajat sekä valtio-osapuoli vko Projektiryhmän kokous LJ-ryhmä - Rakennesuunnitelman auditointi ja vaikutusten arviointikehikko -töiden käsittely (11.10 MASTO) vko Projektiryhmän kokous vko LJ-ryhmä MASTO KJK Projektiryhmän kokous - Rakennesuunnitelman auditointi ja vaikutusten arviointikehikko -töiden käsittely - MAL-sopimuksen valmistelun organisointi - Rakennesuunnitelman auditointityön ja vaikutusten arviointikehikko -töiden hyväksyminen MALsopimuksen valmistelun pohjaksi 11

12 6. Organisointi Työ toteutetaan seutuyhteistyössä ilman ostettua ulkopuolista konsultointia. Työtä koordinoi Tampereen kaupunkiseutu (Touru) ja se toteutetaan vuorovaikutuksessa rakennesuunnitelman auditointityön kanssa (Kuusela) Työhön nimetään työryhmä, johon edustajat LJ-ryhmästä ja MASTOsta. Alustavasti, työryhmän kokoonpanosta esitetään: Tampere x2, kehyskunnat x2, valtio 1. Lisäksi paikkatietoasiantuntija Jussi Välimäki ja Infran kehittämispäällikkö Ritva Asula- Myllynen ja hyvinvointipalvelujen kehittämispäällikkö Satu Kankkonen Tampereen kaupunkiseudulta osallistuvat tarvittaessa. LJ- ja MASTO- ryhmä käsittelevät ja ohjaavat etenemistä syksyn kokouksissa. Kuntajohtajakokous evästää työn aloitusta elokuussa, välituloksia syyskuussa ja hyväksyy työn joulukuussa. 12