EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 2004 Työllisyys- ja sosiaalivaliokunta 7. kesäkuuta 2001 TYÖASIAKIRJA Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY muuttamisesta (KOM(2000) 832 lopullinen) Työllisyys- ja sosiaalivaliokunta Esittelijä: Theodorus J.J. Bouwman DT\439427.doc PE 300.522
Johdanto Komissio sisällytti olemassa olevan lainsäädännön muokkaamisen ja parantamisen sosiaalipoliittiseen ohjelmaan yhtenä toimista, joihin on ryhdyttävä joustavuuden ja turvallisuuden välisen uuden tasapainon edistämiseksi työelämässä. Niinpä komissio on esittänyt ehdotuksen direktiivin 80/987/ETY muuttamisesta, jossa otetaan huomioon työmarkkinoiden muutokset, yritysten sisäinen rakennemuutos ja itse sisämarkkinoiden dynamiikka. Ehdotusta esittäessään komissio on myös ottanut huomioon jäsenvaltioiden maksukyvyttömyyttä koskevien lakien muutokset, tarpeen johdonmukaisuuteen direktiivin säätämisen jälkeen annettujen muiden yhteisön työvoimalainsäädäntöä koskevien direktiivien kanssa, yhteisön tuomioistuimen viimeaikaisen oikeuskäytännön sekä direktiivin 80/987/ETY valvonnassa ilmenneistä vaikeuksista käydyn keskustelun päätelmät. Direktiivin 80/987/ETY sisältö Neuvosto hyväksyi vuonna 1980 direktiivin 80/987/ETY työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevien kansallisten lakien lähentämisestä. Sen myötä otettiin käyttöön työntekijöitä koskeva erityisjärjestelmä odottamatta maksukyvyttömyyslain uudistusta, joka tuohon aikaan katsottiin tarpeelliseksi useissa jäsenvaltioissa mutta jonka valmistuminen lyhyellä aikavälillä vaikutti epätodennäköiseltä. Eräissä maissa oli myös tarpeen säätää sisällöltään uusia lakeja (Irlanti, Italia, Kreikka). Direktiivin tarkoituksena on tarjota työntekijöille yhteisön vähimmäissuoja työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa. Siksi jäsenvaltioiden on direktiivin mukaisesti perustettava järjestelmä, jolla taataan, että työntekijät, joiden työnantaja on maksukyvytön, saavat maksun maksamatta olevista palkkasaatavista tietyltä ajalta. Direktiivi määrittelee periaatteet, jotka koskevat turvajärjestelmän organisaatiota, rahoitusta ja toimintaa, sisältää sosiaaliturvaan liittyviä määräyksiä, jotka koskevat lakisääteisiä sosiaaliturvajärjestelmiä sekä yrityksen sisäisiä tai yritysten välisiä ylimääräisiä eläkejärjestelmiä sekä antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ryhtyä tarvittaviin toimiin tiettyjen väärinkäytösten estämiseksi tai eräissä tapauksissa rajoittaa - tai jopa estää - turvajärjestelmän velvoitteiden maksamisen. Maksukyvyttömyyden käsite määritellään itse direktiivissä. Direktiivissä ei määritellä käsitteitä 'työsopimus', 'työsuhde' ja 'palkka'. Käsitteet 'työnantaja' ja 'työntekijä' on toisaalta määritelty kansallisessa lainsäädännössä. Näitä käsitteitä ei kuitenkaan välttämättä ole muovailtu erityisesti turvajärjestelmän maksujen rajoittamista ajatellen. PE 300.522 2/8 DT\439427.doc
Komission direktiivin 80/987/ETY tarkistuksessa kohtaamat pääasialliset ongelmat Komissio on direktiivin määräysten mukaisesti laatinut kaksi kertomusta sen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä; näistä ensimmäinen laadittiin vuonna 1995, ja se koski direktiivin täytäntöönpanoa kahdessatoista jäsenvaltiossa, ja kolmen uuden maan liityttyä unionin jäseniksi (Itävalta, Ruotsi ja Suomi) vuoden 1995 kertomuksen tietoja täydennettiin toisella raportilla vuonna 1997. Näissä kertomuksissa komissio tarkasteli direktiivin soveltamistapoja, yleisen turvajärjestelmän ja yrityksen eläkejärjestelmien erityisturvajärjestelmien laajuutta, maksamattomia sosiaaliturvamaksuja koskevaa järjestelmää sekä turvajärjestelmää koskevia määräyksiä. Siinä otettiin huomion myös yhteisön tuomioistuimen direktiivin toimeenpanoon liittyvä oikeuskäytäntö. Komission päätelmä oli, että jäsenvaltioiden voimassa olevat lait eivät vastanneet direktiivissä määriteltyjä velvoitteita etenkään järjestelmän laajuuden, maksukyvyttömyyden käsitteen ja sosiaalisen suojelun suhteen. Komissio korosti direktiivin 80/987/ETY sisältöä ja rakennetta koskevien ongelmien johtuvan enimmäkseen siitä, että työntekijöiden palkkasaatavien turvaamiseen työnantajan maksukyvyttömyystapauksessa liittyy konkurssihallintoa ohjaavien sääntöjen lisäksi suuri määrä merkittäviä lainsäädännön aloja - joista eräät ovat erittäin monimutkaisia ja sisältävät huomattavia kansallisia eroja - kuten maksukyvyttömyys-, työ- ja sosiaaliturvalainsäädäntö. Niinpä hallitusten asiantuntijaryhmä pohti heinäkuun 1997 ja huhtikuun 1999 välillä yhteistyössä komission kanssa vuoden 1980 direktiivin käytännön soveltamista, ja ryhmän työn perusteella voitiin osoittaa direktiivin valvonnassa ilmenevät pääasialliset ongelmat. Nämä ongelmat liittyvät etenkin: - direktiivin sisältämään maksukyvyttömyyden käsitteeseen, - palkkaturvajärjestelmän aikarajan asettamisen mahdollistavan järjestelyn monimutkaisuuteen sekä - maksukyvyttömyystapauksiin, joilla oli rajatylittäviä ulottuvuuksia. Esiin nousi muitakin kysymyksiä, kuten mahdollisuus jättää tietyn tyyppisiä työntekijöitä järjestelmän ulkopuolelle (luonnollisen henkilön palveluksessa olevat kotiapulaiset, osuuskalastajat). Direktiivin 80/987/ETY muutosehdotus Direktiivin 80/987 hyväksymisen jälkeen tarve tarkistaa sitä on vähitellen käynyt ilmeiseksi. Komission tämänhetkiseen muutosehdotukseen ei sisälly direktiivin perusrakenteen muutoksia. Siinä korostetaan, että direktiivin suojelupyrkimyksiä, käyttöön otettua järjestelmää eikä saavutettuja tuloksia ei voida kiistää. DT\439427.doc 3/8 PE 300.522
Esitetyt muutokset liittyvät seuraaviin: - direktiivin otsikko - selkeä osoitus liitteen soveltamisalasta ja liitteen poistaminen - uusi maksukyvyttömyyden käsite - työntekijöiden maksamatta olevia palkkasaatavia koskevien artiklojen yksinkertaistaminen - uudet määräykset, joissa määritellään toimivaltainen palkkaturvajärjestelmä rajatylittävissä tapauksissa, sekä jäsenvaltioiden hallinnollinen yhteistyö kyseisellä alalla. Kommentteja ehdotetuista muutoksista 1. Otsikko Uuden direktiivin oikeusperustaksi on valittu EY:n perustamissopimuksen 137 artiklan 2 kohta, jota Amsterdamin sopimuksen astuttua voimaan pidetään asianmukaisena. Uudessa otsikkoehdotuksessa on otettu huomioon uusi oikeusperusta. Komission ehdotusta pohditaan yhteispäätösmenettelyllä. 2. Maksukyvyttömyyden käsite Direktiivi 80/987 määrittelee maksukyvyttömyyden viittaamalla kansallisiin työnantajan varoihin kohdistuviin oikeustoimiin, joiden tarkoituksena on tyydyttää kollektiivisesti velkojien vaatimukset. Komissio huomauttaa, että tämä määritelmä jättää suojelun ulkopuolelle maksamattomat palkkasaatavat tapauksissa, joissa maksukyvyttömiin työnantajiin ei ole kohdistettu kollektiivisia oikeustoimia (selvitysmenettelyä) tai nämä ovat muiden maksukyvyttömyyteen liittyvien oikeustoimien kuin selvitysmenettelyn kohteena. Direktiivin suojeluun tähtäävän päämäärän ja sosiaalisen tavoitteen mukaisesti komissio ehdottaa laajempaa määritelmää, jonka tarkoituksena on konsolidoida maksukyvyttömyyttä koskevan lainsäädännön kehitys yhteisön tasolla. Tämä kehitys liittyy tapoihin välttää maksuvaikeuksiin joutuneiden yritysten täydellinen selvitystilaan joutuminen ja auttaa näitä selviytymään, samalla kun työntekijöille annettaan tietyin ehdoin mahdollisuus säilyttää työpaikkansa. Siksi komissio käyttää ehdotuksessaan 29. toukokuuta 2000 annetun asetuksen 1346/2000 määritelmää maksukyvyttömyyteen liittyvistä oikeustoimista ja sisällyttää ehdotukseen myös jäsenvaltioiden velvollisuuden ilmoittaa komissiolle kaikista maksukyvyttömyyteen liittyvistä toimista ja niissä tapahtuneista muutoksista, jotka johtavat turvajärjestelmän väliintuloon. Ottaen kuitenkin huomioon, että komissio on osoittanut yhteyden uuden direktiivin ja yritysluovutuksia koskevan direktiivin (98/50/EY) välillä, jossa edellytetään tietynlaista joustavuutta taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden yritysten hyväksi, kannattaa kuitenkin kysyä, olisiko osana tämänhetkistä muutosta tehtävä enemmänkin mahdollisten väärinkäytösten riskin torjumiseksi. Esimerkiksi yrityksen rakennemuutoksen ei tulisi tapahtua turvajärjestelmän kustannuksella. PE 300.522 4/8 DT\439427.doc
3. Johdonmukaisuus muiden direktiivien kanssa Pyrkimyksenään varmistaa, että direktiivi on yhdenmukainen muiden asianmukaisten työntekijöiden turvaan liittyvien direktiivien kanssa, komissio ehdottaa, että direktiivin soveltamisala määriteltäisiin entistä tarkemmin sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot eivät jätä järjestelmän ulkopuolelle osa-aikaisia tai määräaikaisia työntekijöitä tai työntekijöitä, jotka ovat väliaikaisessa työsuhteessa työvoimapalveluun. Näin laajennetaan työntekijän käsitettä, mutta ehdotus ei kuitenkaan sisällä muita käsitteitä, kuten henkilöitä, jotka ovat työntekijää vastaavassa asemassa tai taloudellisesti riippuvaisia työntekijöitä. Vuoden 1980 direktiivissä ja komission tässä ehdotuksessa termin 'työntekijä' määritteleminen on jätetty kansallisen lainsäädännön varaan (vaikka termiä 'työntekijä' on tuskin määritelty monessakaan jäsenvaltioissa), ja kukin jäsenvaltio päättää itsenäisesti, kuka luokitellaan työntekijäksi. Ehdotuksessa esimerkiksi jätetään jäsenvaltioiden päätettäväksi, pidetäänkö harjoittelijoita tai oppisopimussuhteessa olevia henkilöitä työntekijöinä tai kohdellaanko heitä sellaisina. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kalastusalusten miehistöjä pidetään itsenäisinä ammatinharjoittajina. Tämä saattaa johtaa siihen, että jäsenvaltio jättää tiettyjen työntekijäryhmien saatavat direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tulisi kuitenkin korostaa, että tämän kaltainen poikkeuksellinen järjestelmän ulkopuolelle jättäminen on sallittua ainoastaan silloin, kun käytössä on muita turvajärjestelmän muotoja, jotka tarjoavat direktiivin mukaista vastaavan suojelun tason (katso 1 artikla 2 kohta). Järjestelmän piiriin kuuluvien työntekijöiden osalta komissio ehdottaa poistettavaksi direktiivin liitettä, joka tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden jättää tiettyjä työntekijäryhmiä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ja sisältää huomattavia jäsenvaltioiden välisiä eroja. Luonnollisen henkilön palveluksessa olevat kotiapulaiset ja osuuskalastajat (työntekijäryhmät, joiden työsopimus tai työsuhde on luonteeltaan erikoislaatuinen) jäävät uuden direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Lopuksi voidaan kuitenkin esittää eräitä perustavampaa laatua olevia kysymyksiä. Eikö esimerkiksi ole tarpeen kehittää yhteisötason määritelmä työntekijän käsitteelle? Entä miten voidaan suojata maksukyvyttömyyttä vastaan työntekijät, jotka eivät ole työntekijöitä eivätkä todellisia itsenäisiä ammatinharjoittajia? Tai voidaanko tämän direktiivin soveltamisalaan sisällyttää tiettyjä muita määriteltyjä työntekijäryhmiä, kuten itsenäisenä ammatinharjoittajana toimivat kuljettajat, joilla on vain yksi pääasiallinen asiakas? Entä eräät etä- ja kotona tehtävän työn muodot? Samat kysymykset voidaan esittää muista määritelmistä, jotka jätetään jäsenvaltioiden toimivallan piiriin. Näistä eräs on työntekijöiden maksamattomien 'palkkasaatavien' määritelmä. Monissa tapauksissa työntekijöiden palkat koostuvat peruspalkasta ja monentyyppisistä lisistä, kuten loma-ajan palkka, vuosibonus, säännölliset ylityökorvaukset, vuorotyökorvaus jne. Nämä säännölliset maksut ovat monissa tapauksissa huomattavia verrattuna työsopimuksen peruspalkkaan. Esittelijä ehdottaa, että nämä säännölliset lisäkorvaukset sisällytetään palkkasaataviin maksukyvyttömyystapauksissa. DT\439427.doc 5/8 PE 300.522
4. Turvajärjestelmän ajallinen rajoittaminen Järjestelyä, joka sallii jäsenvaltioiden säätää tietyn aikarajan turvajärjestelmän piiriin kuuluville saataville, pidetään tarpeettoman monimutkaisena, ja komissio ehdottaa yksinkertaisempaa sanamuotoa. Ehdotuksessa määritellään kuitenkin yhteisön lain mukainen taattu korvausjakso, kun jäsenvaltioilla taas on mahdollisuus määrittää huomioon otettavat menettelyt, päivämäärät ja aikajaksot. Esittelijä kuitenkin ehdottaa, että 4 artiklassa mainittua kolmen kuukauden vähimmäisaikaa harkittaisiin uudelleen. Monissa tapauksissa pidempi jakso vaikuttaisi asianmukaisemmalta. 5. Rajatylittävät tilanteet Ehdotus toimivaltaisen turvajärjestelmän määrittämisestä palkkasaatavien suorittajaksi tapauksissa, joissa useissa jäsenvaltioissa toimiva yritys ajautuu maksukyvyttömyyteen, on huomattava edistysaskel työntekijöiden suojelussa markkinoiden yhdentyessä ja yritysten liiketoiminnalla ollessa yhä useammin rajatylittäviä ulottuvuuksia. Komissio ehdottaa sääntöjen laatimista toimivaltaisen turvajärjestelmän määrittämiseksi rajatylittävissä tapauksissa sekä järjestelmää, jolla tunnistetaan muissa jäsenvaltioissa käynnistetyt maksukyvyttömyyskäsittelyt. Komissio huomauttaa, että vastaavien määräysten puuttuminen direktiivistä 80/987 on johtanut lainopilliseen epävarmuuteen ja oikeudenkäynteihin kansallisissa tuomioistuimissa. Ehdotusta muokatessaan komissio on ottanut huomioon yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön ja etenkin päätökset tapauksissa C-117/96 ja C-198/98. Yleisesti ottaen komission ehdotusta voidaan pitää tyydyttävänä, sikäli kun se takaa työntekijöille paremman oikeusturvan konsolidoimalla yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön etenkin suhteessa työntekijöiden oikeuksiin maksukyvyttömyystapauksissa, joilla on rajatylittäviä ulottuvuuksia. Epätyydyttävänä voidaan toisaalta pitää sitä, että olemassa olevan direktiivin muutokset eivät koske taloudellisesti riippuvaisten työntekijöiden yhä suurempaa joukkoa. Työmarkkinoiden joustavuudessa ja työntekijöiden ja työnantajien välisissä suhteissa tapahtuneiden merkittävien muutosten taustaa vasten työvoiman vapaan liikkuvuuden, EU:n laajentumisen sekä käynnissä olevan teollisuus- ja palvelualojen kansainvälisen rakennemuutoksen haastavassa prosessissa työsuhteiden nykyaikaistaminen ja parantaminen on ehdottoman välttämätöntä. Tästä näkökulmasta katsottuna ehdotusta voidaan pitää ensimmäisenä askeleena. Mietintöluonnoksessa komission ehdotusta kuitenkin tarkistetaan näissä kommenteissa esitetyllä tavalla. PE 300.522 6/8 DT\439427.doc
LIITE Työmarkkinaosapuolten kuuleminen direktiivin muutoksesta Laatiessaan muutosehdotustaan komissio kuuli yhteisön tasoisia työmarkkinaosapuolia, joiden kommentit olivat seuraavanlaisia: Euroopan käsiteollisuuden sekä pienten ja keskisuurten yritysten liitto: - maksukyvyttömyyden käsitteestä: määriteltävä yleiset puitteet ja viiteluettelo, jossa mainittaisiin nykyiset kansalliset menettelyt - johdonmukaisuudesta muiden direktiivien kanssa: otettava huomioon erityinen suhde tilapäisen työntekijän, tilapäistä työvoimaa välittävän yrityksen ja työntekijöitä käyttävän yrityksen välillä. Euroopan ammatillinen yhteistyöjärjestö: - johdonmukaisuudesta 'yritysluovutuksia koskevan direktiivin' kanssa: otettava huomioon osa-aikaiset, määräaikaiset ja tilapäiset työntekijät - direktiivin soveltamisalasta: uuden direktiivin on katettava monia työntekijäryhmiä, esim. työntekijät, joita ei pidetä palkkatyöntekijöinä vaan joilla on sopimus palveluiden tarjoamisesta. Euroopan ylempien toimihenkilöiden keskusjärjestö: - maksukyvyttömyyden käsitteestä: määriteltävä joustava luettelo kansallisista menetelmistä, niin että kansallisten säännösten muutokset voidaan lisätä siihen automaattisesti - johdonmukaisuudesta muiden direktiivien kanssa: uuteen direktiiviin sisällytettävä 'taloudellisesti riippuvaisen työntekijän' käsite - aikarajoitusjärjestelmästä: varmistettava, että käytetty viitekausi ei johda vähimmäisturvajakson lyhentämiseen. Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestö (UNICE): UNICE:n mielestä direktiivin muutos on tarpeeton, sillä esiin nostetut kysymykset on ratkaistu oikeuskäytännön tai muihin direktiiveihin sisällytettyjen viittausten direktiiviin 80/987 nojalla. Sen mielestä olisi kuitenkin varmistettava, että palkkaturvajärjestelmä, joka suorittaa maksut ennakkoon toisessa jäsenvaltiossa aloitetun menettelyn puitteissa, voi periä takaisin maksamansa summat. DT\439427.doc 7/8 PE 300.522
Julkisten yritysten Euroopan keskus (CEEP): CEEP kannattaa komission rajatylittäviin ulottuvuuksiin liittyviä ehdotuksia. Euroopan yhteisön kansallisten varustamoyhdistysten keskusjärjestö toivoo liitteen säilyttämistä merialusten miehistöjen osalta. PE 300.522 8/8 DT\439427.doc