Raimo Immonen Professori Turun yliopisto/turun kauppakorkeakoulu raimo.immonen@tse.fi 0400 785 341 Valtiovarainministeriölle LAUSUNTO: Verotuksen kehittämistyöryhmän väliraportti, VM 35/2010 1. Yleistä Verotuksen kehittämistyöryhmän tehtävänä on arvioida nykyisestä verojärjestelmästä ja talouden toimintaympäristön muutoksista aiheutuvia verojärjestelmän muutostarpeita. Väliraportissa on tehty esityksiä yritys- ja pääomatuloverotuksen, ansiotuloverotuksen sekä kulutusverotuksen, erityisesti arvonlisäverotuksen kehittämistarpeista. Loppuraportissa työryhmä tulee tekemään kokonaisarvion verojärjestelmän kehittämisestä ja se myös täydentää esitettyjä linjauksia etenkin väliraportin ulkopuolelle jääneiltä verotuksen osa-alueilta, kuten asumisen verotuksen, kiinteistöverotuksen ja valmisteverotuksen osalta. Työryhmä laatii samoin loppuraporttiin kokonaisarvion esitettyjen toimenpiteiden vaikutuksista. Väliraportti kattaa keskeisen osan arvioinnista, mutta siinä tehtyjä esityksiä tulee kuitenkin tarkastella osakysymyksinä. Työryhmä on taustoittanut työtään hankkimillaan selvityksillä. Nämä selvitykset syventävät arviointia ja sitovat tarkastelua paitsi talousteoriaan myös empiiriseen da- 1
taan. Työryhmä on tehnyt analyysissaan erinomaisen hyvää työtä. On kuitenkin muistettava, että verotuksen lainsäädäntöratkaisut ovat viime kädessä riippuvaisia poliittisista linjauksista ja päätöksenteosta. Toivoa sopii, että työryhmän analyysit kestävät poliittisen tarkastelun ja että työryhmän esitykset otettaisiin vakavasti sovittaessa seuraavan vaalikauden veropoliittista tavoitteista. 2. Työryhmän esityksistä 2.1. Näkökulmat Työryhmä on toimenkuvansa mukaisesti kartoittanut toimintaympäristön muutoksia ja niiden hallintaa verotuksen keinoin. Raportissa ovat erityisesti esillä Suomen talouden avoimmuuden lisääntyminen ja kansainvälinen integraatio, ilmastonmuutos sekä väestön ikääntyminen ja sen aiheuttama kestävyysongelma. Työryhmä on näin tunnistanut taustaksi keskeiset toimintaympäristön muutokset ja uhat. 2.2. Verotuksen rakenne Työryhmä on pitänyt johtoajatuksenaan sitä, että veropohjan tulisi pysyä laajana ja yhtenäisenä, mikä tekisi mahdolliseksi verokantojen pitämisen matalina. Tämä on erittäin tavoiteltava asetelma. Työryhmä katsoo lisäksi, että verotuksen tulee tukea työllisyyttä ja talouskasvua sekä ohjata hallitsemaan ympäristön saastumisesta ja ilmastonmuutoksesta aiheutuvia haittoja ja niiden kustannuksia. Nämä ovat relevantteja linjauksia. Työryhmä on pitänyt, kuten hyvä on, keskeisenä verotuksen rakenteen muuttamista niin, että verotus vastaisi toimintaympäristön muutoksiin ja niiden tuomiin uhkiin. Työryhmä esittää, että verotuksen painopistettä siirretään työtulon verotuksesta ja yhteisöveron alueelta kulutuksen verotukseen. Työn tekemiseen liittyvien verokustannusten alentaminen vaikuttaa oletetusti työn tarjontaan ja tuottavuuteen myönteisesti. Työryhmän tausta-aineisto tukee näitä päätelmiä, jotka sinällään vaikuttavatkin selviltä. 2
Yhteisöveron työryhmä on katsonut olevan ongelmallinen monessa suhteessa: korkea yhteisövero voi vähentää kannusteita investoida, se voi vääristää yritysten sijoittumispäätöksiä ja aiheuttaa veropakoa, ja siihen lisäksi liittyy aktiivinen ja jopa aggressiivinen verosuunnittelu. Näistä ongelmista on paljon empiirisiä esimerkkejä. Kulutusverotuksen työryhmä katsoo olevan talouskasvun kannalta paremman veromuodon kuin työtulon ja muiden ansiotulojen verotuksen tai yhteisöveron. Vaikka kulutusvero voi vaikuttaa työn tarjontaan, se ei kuitenkaan samalla tavalla kuin työn verottaminen vähennä kouluttautumisen tuottoa eikä heikennä kannusteita työntekoon tai yrittäjyyteen eikä se myöskään, rakenteensa vuoksi, rasita kotimaisen tuotannon kilpailukykyä ainakaan niin välittömästi kuin työtuloon ja yritysten voittoon kohdistuva vero. Kulutusverot ovat myös ohjauksessa hyvä väline, koska niillä voidaan ohjata yritysten ja kotitalouksien käyttäytymistä oikeaan suuntaan, kuten ympäristö- ja energiaverot sekä terveydelle haitalliseen kulutukseen kohdistuvat verot. Työryhmä katsoo, että kulutusverot muuttuneessa toimintaympäristössä sisältävät sekä verokertymän kannalta kasvupotentiaalia että ne myös luonteensa mukaisesti antavat työhön ja yritysten voittoihin kohdistuvia veroja paremman vasteen edellä kuvattujen haasteiden kannalta. Työryhmän peruslinjaus painopisteen siirtäminen kulutusverotukseen on lähtökohdiltaan kannatettava. 2.3. Välillinen verotus Kulutusveroista arvonlisävero on keskeisin. Työryhmä liputtaa yhtenäisen verokannan puolesta, mutta se tuo myös aivan oikein esille, että veron ohjaustavoitteen kannalta verokannan kautta tapahtuva suuntaaminen voisi lisätä välineitä hallita haitallisena pidettävää kulutuskäyttäytymistä, kuten tupakan, alkoholi etc. käyttö. Eritytetyt verokannat monimutkaistavat järjestelmää ja lisäävät sekä verohallinnon että yritysten kustannuksia. Työryhmä huomioi sen, että yhtenäinen, vakioverokanta mahdollistaisi veron matalan tason ja se myös vahvistaisi veropohjaa. Huomiot ovat ymmärrettäviä. Vakioverokantaa työryhmä nostaisi kahdella prosentilla. Työryhmän 3
esittämää kahden prosenttiyksikön nostoa voidaan paremmin arvioida loppuraportin valossa, kun kaikki osatekijät ovat pöydällä. Verokertymän kannalta arvioihin liittyy aina jossain määrin epävarmuutta sen vuoksi, että viime kädessä asia jäisi riippumaan lainmuutosten jälkeisestä kulutuskäyttäytymisestä. Työryhmä nostaa esiin kulutusverotukseen liittyvän oikeudenmukaisuusongelman, joka johtuu kulutuksen verokustannuksen suhteellisesti erilaisesta rasituksesta eri tulonsaajaryhmille. Suurituloiset kestänevät kulutuksen vahvempaa verottamista paremmin ja heillä on pienituloisia enemmän mahdollisuuksia kulutusvalintoihin. Reaalista lienee työryhmän tavoin ajatella, että pienituloisia kohtaavaa lisääntyvää verorasitusta voitaisiin kompensoida muilla keinoilla, kuten SATA-komitean esitysten mukaisilla suorilla tulonsiirroilla. Tämäkin kysymys edellyttää kokonaisarviota, mikä tulee tehdä loppuraportin yhteydessä. 2.4. Yritys- ja pääomatuloverotus Työryhmä esittää, että yhteisöverokantaa alennetaan 26 prosentista 22 prosenttiin. Yhteisöveron alentamista perustellaan sekä sillä, että samalla painopistettä siirretään yhtiön verottamisesta osakastason verottamiseen että yhteisöveron alentumisen (odotettavasti) aikaansaamilla positiivisilla kannustinvaikutuksilla (sijoittuminen ja investoinnit Suomeen, kansainvälisen verokilpailun parempi hallinta). Työryhmän analyysi on linjoiltaan oikea, joskin konkreettinen vaikutusarviointi on hankalaa ja se vaatisi empiirisiä lisäselvityksiä. Yritysten käyttäytymiseen vaikuttaa Suomen verotusilmasto kokonaisuutena ja yhteisöverokanta on vain yksi tekijä. Muita tekijöitä ovat muun muassa konsernien tulon ja tappionhallinta, rahoitustilanteiden verokohtelu tai yrityksen liiketoimintojen uudelleenjärjestelyjen verokohtelu. Toivoa sopiikin, että yritysverotuksen kehittämistarpeita voitaisiin myöhemmin arvioida kokonaisvaltaisesti. Työryhmä esittää, että yhteisöveron alentamisen vastapainona verotusta pyritään kohdistamaan vahvemmin osakastasoon. Tähän liittyy varojenjaon verotus. Työryhmä on selvittänyt hyvin perusteellisesti ja ansiokkaasti erilaisia vaihtoehtoja osinkoverotuksen toteuttamiseen. Osinkoverotukseen liittyy historiallisesti paljon jännitteitä ja siinä sovellettava rakenne on haasteellinen senkin vuoksi, että omistajakenttä on hyvin he- 4
terogeeninen. Lisäksi osinkoon liittyy rajat ylittävien omistustilanteiden osalta erityisongelmia. Taustaksi on huomattava, että osinkoverotus on osa osakeyhtiön varojenjaon verokohtelua. Osakeyhtiö voi jakaa varoja monilla tavoilla, voitonjaon lisäksi muun muassa osakepääomaa alentaen tai vapaan oman pääoman rahastoista. Kun verolaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä osingon käsitteestä, osinkotulon verokohtelu perustuu vakiintuneeseen linjaan käsitellä osinkona voitonjakoa. Verohallinnon ohjeistukseen pitäytyen toistaiseksi osinkona verotetaan myös vapaan oman pääoman rahastojen jakamista siltä osin kuin rahastossa olevien varojen syntyhistoriaa ei pystytä osoittamaan pääomasijoitukseksi. Tiedossa on, että osakeyhtiön varojenjaon verotusperiaatteita on pohdittu muutettaviksi niin, että osingon verokohtelua laajennettaisiin. Tässä yhteydessä olisi hyvä pohtia myös mallia, jossa kaikkea varojenjakamista, joista vaikutuksena ei ole osakkeiden omistussuhteiden muuttuminen, verotettaisiin osinkona. Kun työryhmä siis on tehnyt esityksiä osingon verokohtelusta, on asia hyvä nähdä laajemmassa yhteydessä osakeyhtiön varojenjaon kokonaisuuteen. Osingon verotuksellinen laajuus on omiaan vaikuttamaan paitsi yritysten ja sen omistajien käyttäytymiseen myös veropohjaan. Työryhmä esittää, että julkisen kaupankäynnin kohteena olevan eli listayhtiön jakaman osingon ja listaamattoman yhtiön osingon verokohtelussa säilytetään erilinjaisuus, ja mallia muutoin haetaan klassisesta osinkoveromallista, jossa on nykymallin perusrakenne. Osingon verottamisen pitäminen mahdollisimman yksikertaisena puoltaisi täysin yhtenäistä verotusmallia. Saattaa olla, että työryhmän taustaselvityksissä esillä olleista osinkoveromalleista olisi jokin muu malli, kuten esimerkiksi aidon kahdenkertaisen verotuksen malli tai niin sanottu ACE-malli, antanut pohjaa yhtenäisen osinkoveromallin rakentamiseen valittua mallia paremmin. Työryhmän valittua ratkaisuksi listaamattomiin yhtiöihin modifioidun nykymallin, ei yhtenäiseen verotusmalliin päästä, koska ne elementit, jotka vaikuttavat listaamattoman yhtiön jakaman osingon verotuksessa, eivät sovi listayhtiöön. Työryhmä ohjaisi listayhtiön jakaman osingon verotettavaksi kokonaan pääomatulona. Ratkaisu on johdonmukainen ja lisää järjestelmän selkeyttä sekä helpottaa sopeutumista muutokseen. 5
Pääomatulon verokannan nostaminen 28 prosentista 30 prosenttiin on osinkotuloon tehtyjen ehdotusten kannalta selkeä, mutta kokonaisuutena se on hankalasti arvioitava kysymys, koska asialla on heijastumia koko pääomatulokentässä. Ratkaisun aikaansaamat vaikutukset kotitalouksien sijoituskäyttäytymiseen jäävät nähtäväksi. Työryhmän linjaus on kuitenkin perusteltu nyt esille otettujen kysymysten kohdalla. Listaamattoman yhtiön jakaman osingon osalta työryhmä on analysoinut nykymallin ominaisuuksia, ja se on päätynyt siihen, että nykymalliin liittyy sekä talousteorian näkökulmasta vaikeasti perusteltavia piirteitä että sellaisia piirteitä, jotka vääristävät verovelvollisten käyttäytymistä. Nykymallin todetaan erityisesti ohjaavan kasvattamaan liiketoiminnan tehokkuuden kannalta passiivista omaisuutta, se kannustaa resurssoimaan matalan riskin ja matalan odotetun tuoton sijoituskohteisiin, ja se lisäksi kannustaa jakamaan voittoa verovapaan pääomatulo-osuuden määrän, vaikka varojen jättäminen yhtiöön voisi olla perusteltavissa tulevilla investointitarpeilla. Osinkotulon verotuksen synnyttämissä ongelmissa on pohjaltaan kysymys pääomatulon ja ansiotulon veroasteiden suuresta erosta, joka on aiheuttanut vinoutunutta ja aggressiivista verosuunnittelua ruokkivaa käyttäytymistä. Tähän puoleen on osittain jo vastattu työperäistä osinkoa koskevalla tuloverolain sääntelyllä, joka torjuu työkorvauksen muuntamista osinkotuloksi. Saattaa olla, että työryhmä on ylireagoinut näissä huomioissaan. Epäillyistä vääristymistä on vaikeaa saada selvitystä. Olennaista kuitenkin on, olisiko muutettu osinkoverojärjestelmä asetettujen, investointikannustimia ja työllistymistä vahvistavien, tavoitteiden kannalta suotuisampi. Työryhmä esittää ansiotulo-osingosta luopumista. Ratkaisu selkeyttää järjestelmää. On hyvä, että osingon verottamisessa nykyisin olevia monia liikkuvia osia vähennetään. Ratkaisu antaa työryhmän valitsemalle mallille jäntevyyttä. Jatkovalmistelussa on tarpeen pohtia myös sitä, jääkö työperäisen osingon verottamiselle enää tarvetta, jos ja kun valittu osinkoverotusmallityöryhmän esittämin tavoin poistaisi tai ainakin merkittävästi vähentäisi tarvetta tulonmuuntoon. Toisaalta palkan maksaminen saattaisi olla työtä tekeville omistajille jopa tavoiteltava vaihtoehto, koska palkka on, toisin kuin osinko, yhtiölle vähennyskelpoinen meno. 6
Selkeää on myös, että osinko ei enää olisi kokonaan verovapaata tuloa miltään osin, paitsi yhteisökentässä. Viimeksi mainituille omistajille yhteisöveron alentaminen lisäisi jakokelpoisia varoja, ja antaisi merkittävästi lisää tilaa verovapaiden osinkojen jakamiseen. Myös ulkomaille maksettavat osingot olisivat edullisia, koska ulkomainen omistaja voisi saada yhteisöveron alentuessa suuremman määrän osinkoa eikä osinkoverotuksen kiristyminen purisi näihin osinkoihin. Työryhmän ideologiassa lähdetään teetettyjen taustaselvitysten tukemasta huomiosta, että osingosta osa voisi olla verotettavissa lievemmällä veroasteella ja että tämä osa rakentuisi sijoitusneutraliteetin pohjalta niin, että laskenta tehtäisiin riskittömän vaihtoehtoistuoton mukaan. Tuottotasoksi on valittu keskipitkän valtiolainan korko yhtiöveron jälkeen. Työryhmän logiikka on perusteltu hyvin ja esitys on kokonaisuutena johdonmukainen. Esitys näyttää olevan kuitenkin liian kaavamainen. Ongelma koskee sijoitusvaihtoehtojen vertailua. Sijoittaminen oman pääoman ehdoin omaan yhtiöön ei ole riskitason suhteen verrattavissa riskittömämpiin, normaalituottoisiin sijoituskohteisiin. Aina nämä eivät ole omistajille edes sijoitusvaihtoehtoja. Sen vuoksi perustella voidaan sitä, että korkotasossa tulisi olla jonkin määräinen riskilisä. Työryhmä on torjunut riskilisän mitoittamiseen laskentapohjaan lähinnä sen vuoksi, että tämä voisi ylläpitää spekulatiivista verosuunnittelua, jota työryhmä siis on pyrkinyt eliminoimaan. Laskentakorko olisi tarkoitus vahvistaa vuosittain. Jatkovalmistelussa on tarpeen pohtia korkotason ohella myös aikaa, joksi korko vahvistettaisiin. Varojen sijoittaminen yhtiöön ja jakaminen yhtiöstä vaatii pitkän aikavälin arviointia. Voisi sen vuoksi myös miettiä pysyvää tuottotasoa vuosittain vaihtuvan koron sijasta. Työryhmä on säilyttänyt sidonnan nettovarallisuuteen (osakkeen matemaattinen arvo). Työryhmän näkemys on, että alennetun, normaalituotolle rakentuvan verokannan vuoksi nettovarallisuuteen ei enää kohdistuisi samoja epäilyksiä kuin edellä todettiin nykymallista. Työryhmä näkee asian niin, että uusi malli käsittelisi yrityksen velka- ja osakerahoitusta neutraalisti ja se myös tukisi tuloksen jättämistä yritykseen investointien rahoitukseksi. Näin saattaa olla, joskin edelleenkin aineeton omaisuus ei vaikuttaisi laskentapohjaan vaan nettovarallisuutta kasvattaisi ennen muuta aineellinen omaisuus. Nettovarallisuuden laskennassa olisivat siten samat elementit kuin ny- 7
kysääntelyssäkin. Totta kuitenkin lienee, että normaalituoton ottaminen laskentapohjaksi ainakin vähentää nettovarallisuuden merkitystä ja sen myötä tarvetta nettovarallisuuden itsetarkoitukselliseen kasvattamiseen. Yritysten nettovarallisuus saattaisikin tulevaisuudessa kehittyä paremmin linjassa yrityksen liiketoiminnan kehittymisen kanssa. Osakeyhtiön osingon verotusperusteiden muuttuessa tulee tarkasteluun ottaa myös muut yritysmuodot. Henkilöyhtiöissä ja yksityisessä liikkeessä sovellettava 20 prosentin tuottokanta ja se, että niissä tulo jaetaan omistajatasolla pääomatuloon ja ansiotuloon, johtaa miettimään yritysmuotojen keskinäistä neutraliteettia. Voi olla, että keskusteluun tulisi jopa nostaa uudelleenlämmitettynä kysymys henkilöyhtiöiden verotusrakenteen muuttamisesta itsenäisen verosubjektiuden pohjalle nykyisen osakasverotuksen sijasta. 2.5. Ansiotulon verottaminen Työryhmä on käsitellyt myös ansiotulon verotusperusteita, mutta on luvannut palata asiaan loppuraportissaan. Työryhmä esittää, että ansiotulon verotusta kevennettäisiin ja kevennys yhtäältä kohdennettaisiin työtuloon ja toisaalta työtulon sisällä erityisesti tuloveroasteikon ylimpään rajaveroasteeseen. Työryhmän esitys on johdonmukainen ja se on hyvin linjassa tavoitteeksi asetettujen työllistymis-, työllistämis- ja työntekoon kannustamistavoitteiden kanssa. Ongelma näyttäisi liittyvän kohtaantoon. Työryhmä alentaisi kaikkia rajaveroasteita, mutta painotetusti ylimmällä tasolla niin, että raja-arvoksi tulisi 50 prosenttia. Tätä painottamista ylimpää tuloluokkaan on perusteltu suotuisammilla vaikutuksilla silmällä pitäen työntekoon kannustamista. Työryhmän esittämät perustelut ovat sinällään vakuuttavia. Asiassa jää kuitenkin aprikoimaan sitä, miten keventämisen kohtaanto ratkaistaan kokonaisuutena niin, että ratkaisu olisi tasapainoinen ja oikeudenmukainen kaikkien tulonsaajaryhmien mutta varsinkin alimpien tuloluokkien kannalta. Työryhmä viittaa taustalla olevaan SATA-komitean mietintöön. Tarkasteluun onkin hyvä ottaa loppu- 8
raporttia valmisteltaessa myös tämän komitean esittämät ratkaisut erilaisten tulo- ja byrokratia- ja muiden kannustinloukkujen hallitsemiseksi. 3. Muuta Loppuraportissaan työryhmä tulee kertomansa mukaan tarkentamaan esityksiään liittyen ansiotuloverotukseen ja kulutusverotukseen, ja se tekee lisäksi esityksiä liittyen niin sanottuihin verotukiin sekä kiinteistöveroon. Viimeksi mainittu verolaji on työryhmän pohdiskeluissa houkutteleva veropohjan laajennuksen alue, johtuen ennen kaikkea siitä, että kiinteistö on staattista varallisuutta, joka ei muuta maasta. Näkemys on ymmärrettävä, mutta tarkastelukulma on hyvin kriittinen ja herkkä. Sen vuoksi on tärkeää, että kiinteistöveron kohtelu ja ennen kaikkea sen mahdollinen kiristäminen arvioidaan suhteessa kokonaisuuteen. Korkea kiinteistövero voi aiheuttaa verovelvollistasolla kohtuuttomia vaikutuksia, jos tuloista merkittävä osa jouduttaisiin käyttämään kiinteistöveron maksamiseen. Asian hallitseminen edellyttää jonkinlaisia varoventtiilejä. Työryhmä myös kertoo arvioivansa veropohjan laajuuden ja yhtenäisyyden turvaamiseksi erilaisten verotukien kohtaloa. On tärkeää, että verotukia arvioidaan kriittisesti. Verotuista on muodostunut historian saatossa valikoima erilaisia veropohjaa murentavia elementtejä. Tämän valikoiman supistaminen olisi omiaan selkeyttämään verojärjestelmää, mutta siihen liittyy myös hankalia arviointeja verotuksen kohtaannosta. Sen vuoksi mahdolliset muutokset on hyvä tehdä linjassa kokonaisuuteen ja niin, että ratkaisujen vaikutukset yritysten ja kotitalouksien käyttäytymiseen arvioidaan tarkasti. Turussa, syyskuun 30. päivänä 2010 Raimo Immonen professori 9