28.1.2015 Ympäristöministeriö Kirjaamo.ym@ymparisto.fi Viite: Lausuntopyyntönne 19.12.2014, YM 006:00/2014, Ehdotukset valtioneuvoston asetuksiksi vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen, vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen ja merenhoidon järjestämisestä annetun asetuksen muuttamisesta Vesilaitosyhdistyksen lausunto ehdotuksista valtioneuvoston asetuksiksi vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen, vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen ja merenhoidon järjestämisestä annetun asetuksen muuttamisesta Vesilaitosyhdistys (VVY) on vesihuoltolaitosten toimialajärjestö. Jäseninämme on noin 300 vesihuoltolaitosta kattaen noin 90 % maamme vesihuollosta. Vesihuoltolaitokset hyödyntävät pintavesiä talousveden raakaveden lähteenä, joten vesien hyvä laatu on vesilaitoksille ensiarvoisen tärkeää. Vesihuoltolaitosten jätevedenpuhdistamoissa käsitellään yhdyskuntiemme jätevedet, joihin päätyy ainejäämiä kodeista, kaupunkiympäristöstä sekä teollisuudesta. On selvä, että nyt lausunnoilla olevien asetusten toimeenpano tulee vaikuttamaan vesihuoltolaitosten toimintaan. Korostamme tarvetta sellaiseen lainsäädäntöön ja siihen liittyvään ohjeistukseen, jotka ohjaavat kokonaisvaltaisesti kestäviin ja kustannuksiltaan kohtuullisiin vesien suojelun ratkaisuihin. Direktiivin toimeenpano ja viittausten päivittäminen Pääosin asetuksiin esitetyt muutokset pohjautuvat suoraan direktiivin 2013/39/EU. Asetuksiin tehdään lisäksi muutoksia, joissa päivitetään viittaukset uuteen ympäristönsuojelulakiin. Tällaisiin teknisluonteisiin muutoksiin Vesilaitosyhdistyksellä ei ole kommentteja. Kansalliset muutokset vesiympäristölle haitallisiin aineisiin Kansallista harkintaa käytetään asetettaessa uusia kansallisia aineita vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annettuun asetukseen. Ehdotuksen mukaan kansallisessa menettelyssä määritetään kolme uutta kansallista vesiympäristölle haitallista ainetta ympäristönlaatunormeineen, poistetaan kolme ainetta ja muutetaan tiettyjen aineiden ympäristönlaatunormeja. SYKE:n raportissa on selkeästi ja hyväksyttävästi perusteltu mistä syystä osa aineista tulisi poistaa kansalliselta ainelistalta. Vesilaitosyhdistys kannattaa ehdotusta aineiden poistamisesta. Suomen Vesilaitosyhdistys ry Finlands Vattenverksförening rf Ratamestarinkatu 7, FI-00520 HELSINKI, puhelin 09 8689 010, faksi 09 8689 0190 vvy@vvy.fi, www.vvy.fi, Y-tunnus 0202570-3
Asetuksessa jo olleille kansallisille aineille ehdotetut ympäristönlaatunormin raja-arvot perustuvat Suomen ympäristökeskuksen asiantuntijoiden tekemiin selvityksiin, jotka pohjautuvat kyseisten aineiden vaaraominaisuuksien tarkasteluun. SYKE:n suunnitelman taulukosta 1 käy ilmi, että kyseisiä aineita käytetään edelleen Suomessa. SYKE:n selvityksestä ei ole kerrottu, millaisina pitoisuuksina kansallisesti asetettuja aineita esiintyy vesistössä tai millaisina pitoisuuksina niitä on havaittu erilaisissa vesi- tai jätevesijakeissa. Lisäksi osa ehdotetuista ympäristönlaatunormeista on niin matalalla tasolla, että nykyisillä analyysimenetelmillä normien tasolla olevia pitoisuuksia ei voida havaita. Edellä mainituista syistä ehdotettujen muutosten vaikutuksia ei voi arvioida. Onkin mahdollista, että ehdotettujen ympäristönlaatunormien ylityksiä havaitaan jatkossa ja päästöjen vähentämisestä aiheutuu merkittäviäkin velvoitteita ja kustannuksia aineita käyttäville sektoreille. Vesilaitosyhdistys ehdottaa, että SYKE:n raporttiin lisättäisiin tietoa aineiden esiintymisestä sekä ehdotettujen ympäristönlaatunormien vaikutusten arviointi, jotta ehdotettujen muutosten vaikutukset tunnistettaisiin kokonaisvaltaisesti ja voitaisiin ottaa huomioon. Uudet kansallisesti valitut haitalliset aineet SYKE:n vaarallisten aineiden asetuksen 12 :n nojalla laatimassa suunnitelmassa on esitetty kansallisten ympäristönlaatunormien asettamista kolmelle uudelle aineelle eli bisfenoli A:lle, triasulfuronille ja atsoksistrobiinille. SYKE:n suunnitelmassa on referoitu selvityksiä Bisfenoli A:n esiintymisestä vesistöissä ja erilaisissa vesi- ja jätevesijakeissa. Yksittäisissä mittauksissa vesistöissä on havaittu ehdotettua ympäristönlaatunormia korkeampia tuloksia. Käsitellyissä jätevesissä on analysoitu ehdotettua ympäristönlaatunormia korkeampia pitoisuuksia. Merkittävimmäksi päästölähteeksi on todettu lämpöherkän paperin valmistus. Vesilaitosyhdistys ehdottaa, että mikäli Bisfenoli A:lle asetetaan ympäristönlaatunormi, tulisi samanaikaisesti sen käyttöä ruokaan suoraan kontaktissa olevissa materiaaleissa sekä lämpöpaperin valmistuksessa rajoittaa, kuten joissakin maissa jo on tehty. Ehdotamme myös, että näitä toimenpiteitä harkitaan vaihtoehtona ympäristönlaatunormin asettamiselle. Suoraan päästölähteille kohdistuvilla rajoituksilla voidaan tehokkaasti vaikuttaa vesistöpäästöihin. Bisfenoli A on ollut ehdolla EU:n prioriteettiainedirektiivin nojalla asetettavaksi prioriteettiaineeksi. Ainetta ei kuitenkaan otettu lopulliselle listalle, mikä herättää kysymyksiä siitä onko ympäristönlaatunormin asettamiseen kansallisesti riittävän vankat perusteet. Säätely on syytä pitää mahdollisimman yksinkertaisena, joten mikäli on todennäköistä, että aineelle asetetaan EU-tasolla ympäristönlaatunormi, olisi tässä vaiheessa kannatettavaa pidättäytyä asettamasta kansallista ympäristönlaatunormia. 2
Vesilaitosyhdistyksellä ei ole tietoa siitä, millä tavoin kasvinsuojeluaineille triasulfuronille ja atsoksistrobiinille ehdotetut ympäristönlaatunormit vaikuttavat vesihuoltolaitosten toimintaan. Tarkennuksia päästölähteitä koskevaan kappaleeseen Taustamuistion kohdan 1.3. Uusien aineiden päästölähteet toisessa kappaleessa on kerrottu haitallisten ja vaarallisten aineiden käyttökohteista, kulkeutumisesta ja päästölähteistä ja todettu, että Teollisuus- ja kuluttajakäytössä olevia aineita tulee yleisesti yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoilta. Puhdistamot vähentävät osittain näiden aineiden päästöjä. Lisäpuhdistustoimia voidaan tarvita. Viimeisimpien tutkimustietojen mukaan yhdyskuntajäteveden puhdistuksesta tulevien aineiden pitoisuudet voivat ylittää esimerkiksi ympäristönlaatulaatunormin PFOS:n osalta. Kappaleessa ei käsitellä päästöjen rajoittamisen toimenpiteitä, vaan päästölähteitä. Selkeyden vuoksi ehdotamme, että lause Teollisuus- ja kuluttajakäytössä olevia aineita tulee yleisesti yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoilta. korvataan lauseella Teollisuus- ja kuluttajakäytössä olevia aineita päätyy jätevesien mukana yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoille. Haitallisten aineiden päästöjä voidaan rajoittaa esimerkiksi korvaamalla aineiden käyttöä haitattomilla aineilla, rajoittamalla aineiden käyttömääriä tuotteissa tai esikäsittelemällä viemäriverkostoon johdettavia jätevesiä. Ehdotamme, että lause Lisäpuhdistustoimia voidaan tarvita korvataan lauseella Päästöjen vähentämiseen tähtääviä lisätoimenpiteitä voidaan tarvita. Uusien aineiden päästölähteistä, päästöjen vähentämistarpeesta tai teknis-taloudellisesti käytettävissä olevista keinoista on tällä hetkellä hyvin vähän tietoa, joten asetuksen muistiossa on syytä käyttää yleisellä tasolla olevia ilmaisuja mahdollisista toimenpiteistä. Taloudelliset vaikutukset vesihuoltolaitoksille Taustamuistion kappaleessa 4.2 Taloudelliset vaikutukset on todettu, että Arvioiden mukaan päästöjen tarkkailusta voisi aiheutua ensi vaiheessa kustannuksia noin 150 000-200 000 vuodessa yli 10 000 asukasvastineluvun yhdyskuntajätevedenpuhdistamoille. Tämän kokoluokan puhdistamoja on Suomessa noin 90. Tekstistä jää epäselväksi onko kyseessä kaikkia vai yhtä puhdistamoa koskeva kustannus. Tekstiä onkin syytä muotoilla siten, että on selvää, että tässä tarkoitetaan kaikkien puhdistamoiden yhteenlaskettua kustannusta. Aineiden käyttöä on rajoitettava entistä laajemmin Taustamuistion kappaleessa 4.3. ympäristövaikutukset on todettu, että ympäristölupapäätöksissä vaarallisten ja haitallisten aineiden päästöt on pääsääntöisesti mitoitettava parasta käyttökelpoista tekniikka käyttäen niin, että ympäristönlaatunormit eivät ylity pintavesissä. Taustamuistion kappaleessa 4.4 Vaikutukset kotitalouksiin taas on todettu, että mikäli asetuksesta aiheutuu lisäpuhdistustoimenpiteitä yhdyskuntajätevedenpuhdistamoilla, myös kotitalouksien vesimaksut voivat nousta puhdistuksen kokonaiskustannusten noustessa, vaikka sääntely ei kohdistukaan suoraan kotitalouksiin. Edellä mainitut kohdat antavat 3
ymmärtää, että asetuksen myötä toimet kohdistuisivat erityisesti pistekuormittajiin. Koska päästölähteelle kohdistuvat toimenpiteet ovat kuitenkin useimmiten kustannustehokkaimpia ja vaikuttavimpia, sillä ne kohdistavat kustannukset pilaavaan aineeseen, tulisi asetuksen taustamuistiossa tuoda selkeämmin esille tarve kemikaalien käytön rajoittamiseen. Aineiden käytön rajoittamisella pienennetään puhdistamoiden päästöjen lisäksi myös hajaasutusalueiden vesistöpäästöjä sekä parannetaan puhdistamolietteen hyötykäyttömahdollisuuksia. Erityisesti näemme tarpeelliseksi nykyistä laajemmin ja tehokkaammin rajoittaa kemikaalien käyttöä kuluttajatuotteissa. Vaikka useiden aineiden käyttöä on jo nykyisin rajoitettu, ovat alustavat tulokset esimerkiksi PFOS:n esiintymisestä sellaisia, että on syytä harkita nykyistä laajempia käytön rajoituksia. Kuluttajatuotteiden ohella on jatkossa tarvetta tarkastella kriittisesti myös teollista käyttöä ja tarvittaessa joko rajoittaa aineiden käyttöä tai edellyttää päästölähteellä tehtäviä päästöjen vähentämistoimenpiteitä. Direktiivin sallimat siirtymäajat on syytä hyödyntää Uusien aineiden (liitteen II osa A, numerot 34-45) ympäristönlaatunormit ovat voimassa 22.12.2018 alkaen tarkoituksin saavuttaa näiden aineiden suhteen vesien hyvä kemiallinen tila 22.12.2027 mennessä. Tätä varten on 22.12.2018 mennessä laadittava ja toimitettava komissiolle täydentävä seurantaohjelma ja kyseiset aineet kattava alustava toimenpideohjelma. Lopullinen toimenpideohjelma on laadittava 22.12.2021 mennessä ja pantava se täytäntöön viimeistään 22.12.2024. Direktiivin mukaan taas ns. vanhojen aineiden osalta hyvä kemiallinen tila taas tulisi saavuttaa vuonna 2021. Vesilaitosyhdistys kannattaa direktiivin mahdollistamien siirtymäaikojen täysimääräistä hyödyntämistä. Kuten muistiossa on todettu, tällä hetkellä monien vesiympäristölle haitallisten ja vaarallisten aineiden osalta tietoa ei ole tarpeeksi. Aineiden esiintymisen, niiden päästölähteiden, mahdollisten tarpeellisten toimenpiteiden ja toimenpiteiden toteutettavuuden selvittäminen vaatii viranomaisilta aikaa. Toimenpiteiden käynnistäminen ja toteuttaminen edellyttää myös oman aikansa. Sekä siirtymäajat ympäristönlaatunormien voimaantulolle että vesistöjen hyvän tilan saavuttamiselle asetettu aikataulu on järkevää ottaa käyttöön direktiivin sallimissa puitteissa, jotta direktiivin edellyttämät toimet voidaan toteuttaa suunnitelmallisesti ja kohtuullisin kustannuksin toimenpideohjelmiin ja vesienhoidon suunnitelmiin pohjautuen. On myös syytä huomata, että haitallisille ja vaarallisille aineille kohdistuvat rajoitukset vaikuttavat viiveellä vesiympäristön tilaan, koska kuluttajatuotteita koskevat rajoitukset näkyvät päästöjen vähenemisessä tyypillisesti hitaana muutoksena vanhojen tuotteiden siirtyessä pois käytöstä. Asetuksen 1022/2006 6 :n ensimmäisen momentin mukaan liitteen 1 C ja D kohdassa tarkoitetun aineen pitoisuus pintavedessä tai kalassa ei saa ylittää mainitussa kohdassa esitettyä ympäristönlaatunormia. Prioriteettiainedirektiivin mukaan vesistön laadun vaatimus ei 4
kuitenkaan ole voimassa välittömästi, vaan kuhunkin ympäristönlaatunormiin liitettynä määräajankohtana. Onkin syytä harkita asetuksen kehittämistä siten, että ympäristönlaatunormeihin liittyvät määräajat tuodaan siinä esiin. Ympäristönlaatutavoitteiden lievennyksien ja aikataulujen pidentämisen tarve tulee kattavasti arvioida Toiminnanharjoittajien kannalta on tärkeää, että vesienhoidosta annetun lain pykälän 24 mukaiset lievennykset ympäristönlaatutavoitteisiin otetaan käyttöön riittävän laajasti, jotta vesipuitedirektiivin toimeenpanosta ei koidu kohtuuttomia kustannuksia. Ehdotamme, että asetuksen ja muistion viimeistelyssä otetaan huomioon mahdollinen tarve lievennyksiin ja aikataulujen pidennyksiin haitallisten ja vaarallisten aineiden osalta. Lievennysten käyttö on oleellista ottaa huomioon myös asetuksen toimeenpanon ohjeistamisessa. Haitallisia ja vaarallisia aineita koskevan asetuksen 6 a pykälässä sanotaan seuraavaa: Ympäristönlaatunormin ylitystä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, mitä vesienhoidon järjestämisestä annetun lain 23 25 :ssä säädetään ympäristötavoitteista vesienhoitosuunnitelmassa. Vesienhoidon järjestämisestä annetun lain 24 :ssä todetaan, että tiettyjen edellytysten täyttyessä vesienhoitosuunnitelmassa voidaan asettaa 21 :ssä säädettyä lievempiä ympäristötavoitteita, jos ympäristötavoitteiden saavuttamisen edellyttäminen on teknisten tai taloudellisten syiden vuoksi kohtuutonta. Pykälän 6a teksti tulee nähdäksemme tulkita siten, että pykälän 6 tarkoittamaa ympäristönlaatunormin ylitystä ei pidetä normien vastaisena, mikäli alueelle on asetettu lievempiä ympäristötavoitteita 24 :n nojalla tai mikäli vesienhoitosuunnitelmassa on 25 :n nojalla pidennetty asetettuja määräaikoja. Ehdotamme, että sanamuodon terävöittämistä tältä osin harkitaan. Vesilaitosyhdistys pitää mahdollisena, että jatkossa on sellaisia tilanteita, joissa 24 :n mukaista tarkastelua lievempien ympäristötavoitteiden asettamiseksi tai 25 :n mukaista määräaikojen pidentämistä tullaan tarvitsemaan. Toimenpiteiden toteuttamisen tekninen ja taloudellinen kohtuullisuus on tarpeen selvittää, mikäli haitallisten ja vaarallisten aineiden päästöjen rajoittamisen toimenpiteiksi ehdotetaan teknisesti vaativia ja kalliita jälkikäsittelymenetelmiä jätevedenpuhdistamoilla. Mielestämme ei ole täysin selvää millä tavoin teknisten ja taloudellisten syiden kohtuuttomuuden tarkastelu ja lievempien ympäristönlaatunormien asettaminen tai määräaikojen pidentäminen tulee käytännössä niveltymään ympäristölupaprosessiin. Näemme mahdollisena ongelmana sen, että vesipuitedirektiivin mukaisen menettelyn lähtökohtana on etukäteen vesienhoidon suunnittelun puitteissa tehtävä tarkastelu, mikä taas edellyttää näiltä suunnitelmilta huomattavaa ennakointia ja yksityiskohtaista tarkastelua. Erityisesti ns. vanhojen aineiden osalta aikataulujen yhteensovittaminen vaikuttaa mahdottomalta. Käytännössä ympäristötavoitteiden ja päästöjen välinen tarkastelu sekä parhaan käyttökelpoisen tekniikankin arvioimiseen kuuluva kustannusten kohtuullisuuden arviointi tehdään tällä hetkellä ympäristölupaprosessissa. Ympäristölupaprosessissa taas vesienhoidon suunnitelmat ja asetus haitallisista vaarallisista aineista ovat lähtökohtia. 5
Ymmärtääksemme yksi mahdollinen ratkaisu on, että vesienhoidon suunnitelmissa ja erikseen laadittavissa prioriteettiaineita koskevissa toimenpidesuunnitelmissa tarkastellaan ennakoivasti vesistöjen laatua ja myös vesistöjen laadun parantamiseksi mahdollisesti käytettävien toimien teknistä ja taloudellista toteutettavuutta. Selvitysten pohjalta olisi mahdollista tunnistaa sellaiset tilanteet ja alueet, joissa lievennetyt ympäristötavoitteet on tarpeen asettaa. Kuten edellä olemme todenneet, asetuksen toimeenpanon tulisi toteutua sellaisella aikataululla, että näin voidaan toimia. Tällöin olisi tarpeellista ohjeistaa myös ympäristölupaviranomaisia odottamaan haitta-aineita koskevien päätösten osalta, että tällaiset tarpeelliset tarkastelut, suunnitelmat ja toimenpidesuunnitelmat on tehty. Kappaleessa 6 Voimaantulo ei siis tulisi todeta, että Uusien aineiden vuonna 2018 voimaan tulevat ympäristönlaatunormit voidaan ottaa ympäristölupamenettelyssä huomioon jo ennen vuotta 2018 vireille tulleissa lupamenettelyissä siten, että näiden aineiden päästöjä koskevilla lupamääräyksille asetetaan siirtymäaika. Harkittavaksi esitämme myös tällaisen tarkastelun niveltämistä osaksi lupaprosessia siten, että pykälän 24 mukainen lievempien ympäristötavoitteiden asettelun tarve tarkasteltaisiin ympäristöluvan antamisen yhteydessä. Liitteen 1C taulukon C2 alaviitteissä olevat taulukot Vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden asetuksen liitteen 1C taulukon C2 alaviitteissä on kaksi taulukkoa. Taulukoilla ei ole taulukkonumeroa tai yksiselitteistä otsikkoa. Ehdotamme, että taulukkojen numeroimista ja nimeämistä harkitaan luettavuuden helpottamiseksi. Asetuksen toimeenpanoon tarvitaan ohjeistusta Koska vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annettu asetus asettaa vesistöiden laadulle vaatimustason, mutta käytännön toimenpiteiden toteuttaminen jää niin viranomaisten kuin toiminnanharjoittajienkin vastuulle, on tarpeen saada asetuksen toimeenpanoon selkeät ohjeet. Ohjeistuksen avulla voidaan varmistaa, että asetusta toimeenpannaan ympäristönsuojelullisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävällä tavalla. Vesilaitosyhdistys pitää tärkeänä, että asetuksen toimeenpanon ohjeistusta laadittaessa kuullaan vesihuoltolaitoksia sekä muiden sektoreiden edustajia. Osmo Seppälä toimitusjohtaja Saijariina Toivikko vesihuoltoinsinööri 6