Kilpailuviraston yhteiskunnallinen vaikuttavuus Selvitysmiesarviointi Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Kilpailukyky 6/2009
AKI KANGASHARJU Kilpailuviraston yhteiskunnallinen vaikuttavuus Selvitysmiesarviointi Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Kilpailukyky 6/2009
Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Kilpailukyky 6/2009 Arbets- och näringsministeriets publikationer Konkurrenskraft 6/2009 MEE Publications Competitiveness 6/2009 Tekijät Författare Authors Aki Kangasharju Julkaisuaika Publiceringstid Date 26.2.2009 Toimeksiantaja(t) Uppdragsgivare Commissioned by työ- ja elinkeinoministeriö, arbets- och näringsministeriet, Ministry of Employment and the Economy Toimielimen asettamispäivä Organets tillsättningsdatum Date of appointment 4.5.2008 Julkaisun nimi Titel Title Kilpailuviraston yhteiskunnallinen vaikuttavuus selvitysmiesarviointi Tiivistelmä Referat Abstract Kilpailuviraston arvioinnin keskeisenä tavoitteena oli arvioida viraston toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Arviointia toteuttamaan valittiin professori Aki Kangasharju. Edellisen kerran vastaavan tyyppisen arvioinnin toteutti Hallinnon kehittämiskeskus kauppa- ja teollisuusministeriön toimesta vuonna 1995. Kilpailuviraston toiminta ja toimintaympäristö on tämän jälkeen muuttunut monin tavoin. Arvioinnin lähtökohtana oli Kilpailuviraston toiminnan arviointi markkinoiden toimivuuden ja kansantalouden näkökulmasta. Selvityksen tavoitteena ei ollut yksittäisten markkinoiden kilpailullisuuden arviointi vaan Kilpailuviraston toiminnan vaikutusten yleinen tarkastelu. Selvityksen tavoitteena on ollut paikallistaa kehittämistarpeita ja tehdä viraston toiminnan suuntaamista koskevia esityksiä. Ajallisesti selvitys ulottui yrityskauppavalvontasäännöstön käyttöönotosta v. 1998 nykyhetkeen asti. Raportissa on ensiksi tarkasteltu Kilpailuvirastoa organisaationa sekä sen toimintaa ja toimintaympäristöä. Tämän jälkeen on tarkasteltu periaatteellisesti kilpailun vaikutuksia yhteiskunnassa. Tätä taustaa vasten on arvioitu kirjallisen materiaalin, Kilpailuviraston itsearvioinnin ja sidosryhmähaastatteluiden perusteella Kilpailuviraston toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta ja siihen liittyviä kehittämistarpeita. Yleisnäkemyksen mukaan Kilpailuviraston toiminta olemassa olevissa lainsäädännöllisissä puitteissa on ollut yhteiskunnallisesti vaikuttavaa. Viraston osaaminen on korkeatasoista, yritykset saavat siltä arvokasta tapauskohtaista neuvontaa ja ohjeistusta toimintaansa ja virasto saa hyvät arvosanat kansainvälisessä vertailussa. Kehittämisen varaa on etenkin toiminnan linjaavuudessa, tavoitteellisuudessa ja eräissä toimintaprosesseissa. Toiminnan painopistettä tulisi keskittää voimakkaammin kansantaloudellisesti merkittävien tapausten tutkintaan. Kilpailuvirasto voisi myös toimia aktiivisemmin julkisuudessa ja selkeyttää viestintäänsä. Toimintaa tulisi tehdä nykyistä tavoitteellisemmaksi asettamalla tulostavoitteet konkreettisemmin ja luomalla tulospalkkiojärjestelmä. Toimintaprosesseja voisi kehittää ottamalla käyttöön tutkintaa koskevat prosessiohjeet. Tapauskäsittelyyn liittyviä kehittämiskohteita ovat myös taloudellisen analyysin painottaminen nykyistä enemmän, oikeusprosessiosaamisen kehittäminen ja sähköisen tarkastuksen resurssien parantaminen. TEM:n yhteyshenkilö: Lauri Tenhunen, p. 010 606 3534 Asiasanat Nyckelord Key words Kilpailuvirasto, kilpailu, kilpailunrajoitus, vaikuttavuus ISSN 1797-3554 ISBN 978-952-227-153-2 Kokonaissivumäärä Sidoantal Pages 54 Kieli Språk Language Suomi, finska, finnish Hinta Pris Price 13 Julkaisija Utgivare Published by työ- ja elinkeinoministeriö, arbets- och näringsministeriet, Ministry of Employment and the Economy Kustantaja Förläggare Sold by Edita Publishing Oy / Ab / Ltd
Esipuhe Kilpailuviraston toiminta-ajatuksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen ja talouden tehokkuuden lisääminen sekä yksityisessä että julkisessa elinkeinotoiminnassa. Kilpailunrajoituslakia soveltaessaan Kilpailuviraston on erityisesti otettava huomioon kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta. Työ- ja elinkeinoministeriö käynnisti vuoden 2008 talousarvion mukaisesti evaluoinnin, jonka tarkoituksena oli arvioida, kuinka hyvin Kilpailuviraston toiminta-ajatus on toteutunut. Edellisen kerran vastaavan tyyppisen arvioinnin toteutti Hallinnon kehittämiskeskus kauppa- ja teollisuusministeriön toimesta vuonna 1995. Kilpailuviraston toiminta ja toimintaympäristö on tämän jälkeen muuttunut monin tavoin. Kilpailuviraston arvioinnin keskeisenä tavoitteena oli arvioida viraston toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Ajallisesti selvitys ulottui yrityskauppavalvontasäännöstön käyttöönotosta v. 1998 nykyhetkeen asti. Arvioinnin lähtökohtana oli Kilpailuviraston toiminnan arviointi markkinoiden toimivuuden ja kansantalouden näkökulmasta. Selvityksen tavoitteena ei ollut kuitenkaan yksittäisten markkinoiden kilpailullisuuden arviointi vaan Kilpailuviraston toiminnan vaikutusten yleinen tarkastelu. Arviointia toteuttamaan valittiin professori Aki Kangasharju. Kangasharju toimii Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa tutkimusprofessorina vastuualueenaan julkisten palvelujen vaikuttavuus. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti lisäksi ohjausryhmän arviointia varten. Ohjausryhmän puheenjohtajana on toiminut hallitusneuvos Kristian Tammivuori työ- ja elinkeinoministeriöstä ja jäseninä professori emeritus Paavo Okko Turun kauppakorkeakoulusta sekä hallitusneuvos Elise Pekkala, teollisuusneuvos Petri Lehto, ylitarkastaja Tero Kuitunen, ylitarkastaja Johanna Rihto-Kekkonen ja hallitussihteeri Lauri Tenhunen työ- ja elinkeinoministeriöstä. Lauri Tenhunen on lisäksi toiminut ohjausryhmän sihteerinä. Selvityksessä on arvioitu, millä tavoin Kilpailuviraston toiminta on toteuttanut kilpailunrajoituksista ja Kilpailuvirastosta annettujen säädösten tavoitteita ja onko kilpailuviraston toiminnan suuntaaminen ollut tarkoituksenmukaista. Selvityksen tavoitteena on ollut paikallistaa kehittämistarpeita ja tehdä viraston toiminnan suuntaamista koskevia esityksiä. Arviointi antaa myönteisen viestin Kilpailuviraston toiminnasta. Virasto on kokonaisuutena arvioiden onnistunut tehtävässään hyvin ja sen toiminta on ollut yhteiskunnallisesti vaikuttavaa. Arviointi on paitsi katsaus Kilpailuviraston työn tuloksiin myös katsaus tulevaan. Raportissa on paikallistettu sekä viraston oman sisäisen toiminnan kannalta keskeisiä että laajemmin kilpailupolitiikkaa palvelevia kehittämiskohteita. Selvitys palvelee osaltaan myös käynnissä olevaa kilpailunrajoituslain kokonaisuudistusta.
Työ- ja elinkeinoministeriö esittää parhaat kiitoksensa professori Kangasharjulle arvioinnin toteuttamisesta ja ohjausryhmälle työn tukemisesta. Helsingissä 22. päivänä tammikuuta 2009 KRISTIAN TAMMIVUORI Hallitusneuvos ohjausryhmän puheenjohtaja
Sisällys Tiivistelmä ja suositukset... 8 1. Johdanto... 10 2. Kilpailuviraston toimintaympäristö... 13 2.1 Kilpailulainsäädäntö 2.2 Sidosryhmät 2.3 Kilpailuviraston toimintaympäristö 3. Kilpailuvirasto... 18 3.1 Toiminta-ajatus 3.2 Painopisteet 3.3 Resurssit ja suoritteet 4. Toimiva kilpailu ja sen vaikutukset... 29 4.1 Toimivan kilpailun vaikutukset 4.2 Kilpailun kehitys 5. Vaikuttavuus... 38 5.1 Yleisnäkemys 5.2 Linjaavuus 5.3 Tavoitteellisuus 5.4 Toimintaprosessit Lähteet... 51 Liitteet... 52
Tiivistelmä ja suositukset Kilpailuviraston taloudellista kilpailua turvaava ja edistävä toiminta on yhteiskunnallisesti erittäin tärkeä. Yritysten välinen kilpailu on merkittävin tuottavuuden aikaansaaja, ja tuottavuus on ollut tärkein taloudellisen hyvinvoinnin tekijä. Viimeisen sadanviidenkymmenen vuoden aikana Suomessa tehty työpanos henkeä kohti on vähentynyt, mutta taloudellinen hyvinvointi asukasta kohti on kasvanut kaksikymmenkertaiseksi työn tuottavuuden kasvun ansioista. Tässä työssä arvioitiin Kilpailuviraston yhteiskunnallista vaikuttavuutta viimeisen kymmenen vuoden aikana. Arvioinnin painopiste oli periodin loppupuolella ja ulkopuolelle rajattiin Kilpailuviraston toimintaympäristön arviointi. Yleisnäkemyksen mukaan Kilpailuviraston toiminta olemassa olevissa lainsäädännöllisissä puitteissa on ollut yhteiskunnallisesti vaikuttavaa. Viraston tutkintaosaaminen on korkealla tasolla, yritykset saavat siltä arvokasta tapauskohtaista neuvontaa ja ohjeistusta toimintaansa ja virasto saa hyvät arvosanat kansainvälisessä vertailussa. Toiminnassa on kehittämisen varaa etenkin toiminnan linjaavuudessa, tavoitteellisuudessa ja eräissä toimintaprosesseissa. Näitä kehittämällä viraston yhteiskunnallinen vaikuttavuus paranee etenkin siksi, että toiminta keskittyy kansantaloudellisesti tärkeimpiin tapauksiin ja tapausten käsittelyajat lyhenevät. Toiminnan kehittämiseksi suositellaan seuraavaa. Toiminnan linjaavuus 1 Toiminnan painopistettä tulisi keskittää entistä voimakkaammin kansantaloudellisesti merkittävien tapausten tutkintaan. Vaikka tämä on ollut Kilpailuviraston tavoitteena koko arviointiajanjakson, se ei ole vielä kyllin selkeästi toteutunut käytännön tapaustutkinnassa. Tapaustutkintaa ohjaavat liiaksi ulkoa tulevat toimenpidepyynnöt, joten viraston omat painopistevalinnat eivät näy toiminnassa kyllin selkeästi. 2 Kilpailuvirasto voisi toimia aktiivisemmin julkisuudessa. Kilpailun edistämisen painopistettä voisi siirtää työryhmätyöskentelystä ja lausuntojen laatimisesta näkyvämpään ja julkisempaan suuntaan niin, että kilpailua koskevaan keskusteluun otettaisiin kantaa yksittäisiä tapauksia yleisemmällä tasolla. Tämä edistäisi kilpailun hyvien puolien tietämystä julkisessa mielipiteessä ja auttaisi katveeseen jääneiden alojen avaamisessa kilpailulle. Tiivis ja kantaaottava kilpailukatsaus tulisi tehdä joka vuosi ajankohtaisesta teemasta, jolloin viraston näkemykset leviäisivät asianomaisia (neuvoa kysyviä tai tutkinnan kohteeksi joutuneita) yrityksiä laajemmin koko yhteiskuntaan. 3 Kilpailuvirasto voisi selkeyttää viestintäänsä päätöksiä laadittaessa. Kilpailuviraston tulisi perustella päätöksensä sekä osapuolten ( parttien ) näkökul- 8
mista että yleistajuisesti. Perusteluissa tulisi ilmetä tehtyjen linjausten merkitys kansalaisten ja muun elinkeinoelämän näkökulmasta. Tavoitteellisuus 4 Toimintaa tulisi tehdä nykyistä tavoitteellisemmaksi asettamalla tulostavoitteet konkreettisemmin. Vaikka tulosmittareita on jo olemassa, niille voisi rakentaa selkeämmät määrälliset tavoitearvot. Käsittelyajoille ei ole olemassa tavoiteaikoja muuten kuin yrityskauppavalvonnassa. Tavoitteellisia käsittelyaikoja voisi asettaa myös muuhun tutkintaan. Tavoitteet voitaisiin konkretisoida niin, että jokaisella olisi henkilökohtainen tavoite, joka palvelisi koko viraston tavoitetta. 5 Toimintaa voisi tehdä nykyistä tavoitteellisemmaksi luomalla tavoitepalkkiojärjestelmä. Viraston tulostavoitteet voisi jalkauttaa henkilöstön tasolle niin, että henkilöstö saisi tavoitepalkkion mukaista palkanlisää niinä vuosina, kun tulostavoiteasiakirjan konkreettiset tavoitteet täyttyvät koko viraston tasolla. Tavoitepalkkio täydentäisi olemassa olevaa palkkausjärjestelmää. Toimintaprosessit 6 Toimintaprosesseja voisi kehittää luomalla prosessiohjeet tutkinnalle. Prosessiohjeet sisältäisivät vaiheittaisen tutkinnan ja tavoiteajat kunkin vaiheen kestolle. Yhtäältä prosessiohjeet kytkisivät tutkinnan henkilökohtaiseen tavoitteellisuuteen. Toisaalta yritysten olisi hyvä saada tietää ajoissa, mitkä tutkinnat johtavat esiselvityksen jälkeen jatkotutkintaan ja mitkä menevät poistoputkeen, jossa tutkinta lopetetaan. 7 Tutkintaprosessissa tulisi painottaa taloudellista analyysia nykyistä enemmän. Taloudellisen analyysin resursseja tulisi lisätä palkkaamalla toimialan taloustieteen empiiriseen tutkimukseen erikoistuneita tohtoritason tutkijoita ja perustamalla pääekonomistin virka. Taloudellisen analyysin tarve on kasvanut, tutkinnalle ja kilpailun edistämiselle hyödylliset taloustieteelliset menetelmät ovat kehittyneet ja tohtorin koulutuksen saaneiden taloustieteilijöiden määrä Suomessa on lisääntynyt. 8 Oikeusprosessiosaamista tulisi kehittää. Kilpailuviraston tutkintaosaamista kehutaan, mutta oikeudenkäyntien prosessuaalisessa osaamisessa on kehittämisen varaa. Useiden maiden kilpailuviranomaisilla on oma oikeudenkäyntien läpiviemiseen erikoistunut osasto. Kilpailuvirastossa tätä ei ole, vaan virasto haluaa tukea tehtävien mielekkyyttä antamalla tutkijoiden hoitaa myös oikeusprosessit. Prosessiosaamista voisi kehittää joko erityisellä osastolla tai hyödyntämällä tapauskohtaisesti ulkopuolista apua. 9 Sähköisen tarkastuksen resursseja tulisi lisätä. Kilpailuvirastossa on vain yksi sähköiseen tarkastukseen erikoistunut henkilö aikana, jolloin asiakirjoista kaikki luodaan sähköisesti ja yhä pienempi osuus säilytetään paperimuodossa. Yhteistyötä poliisiviranomaisten kanssa tulisi harkita. 9
1. Johdanto Kansainvälisten vertailujen mukaan korkea elintaso voidaan saavuttaa melko erilaisilla politiikkatoimenpiteillä (Aghion ja Howitt 2005). Vain erittäin huono politiikka on selvästi haitallista talouskasvulle. Koska huono politiikka syntyy huonoista instituutioista, yhteiskunnalle tärkeiden käyttäytymismallien ja julkisen sektorin organisaatioiden toimivuus ovat välttämättömiä taloudellisen hyvinvoinnin aikaansaamiseksi (Easterly 2005). Suomen kaltaisissa teknologisen ja tuottavuusrintaman saavuttaneissa maissa talouskasvu perustuu innovaatioihin, osaamiseen ja syvenevään kansainväliseen integraatioon. Näissä oloissa etenkin kilpailu- ja immateriaalioikeudet ovat keskeisiä instituutioita. Kilpailuoikeuden tavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sekä talouden tehokkuuden ja dynaamisuuden lisääminen. Toimiva kilpailu kannustaa yrityksiä parantamaan tuottavuuttaan ja kehittämään innovaatioita. Kuluttajat hyötyvät toimivasta kilpailusta edullisempien hintojen, paremman laadun ja uusien hyödykkeiden muodossa. Kilpailuvirasto on keskeinen kilpailulakien toimeenpanija ja kilpailun edistäjä. Tässä roolissa Kilpailuvirastolla on merkittävä mahdollisuus vaikuttaa suomalaisten taloudelliseen hyvinvointiin. Onnistuessaan kilpailuviraston yhteiskunnallinen vaikuttavuus on erittäin suuri. Tässä raportissa tarkastellaan Kilpailuviraston onnistumista sille annetussa tehtävässään viimeisen kymmenen vuoden aikana. Työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannon mukaan: Evaluoinnin tarkoituksena on laatia selvitys Kilpailuviraston toiminnan yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Työn lähtökohtana on Kilpailuviraston toiminnan arviointi markkinoiden toimivuuden ja kansantalouden näkökulmasta. Selvityksessä tulee arvioida, millä tavoin Kilpailuviraston toiminta on toteuttanut kilpailunrajoituksista ja Kilpailuvirastosta annettujen säädösten tavoitteita ja onko kilpailuviraston toiminnan suuntaaminen ollut tarkoituksenmukaista. Selvityksen tavoitteena on paikallistaa kehittämistarpeita ja tehdä viraston toiminnan suuntaamista koskevia esityksiä. Kilpailuvirasto arvioitiin viimeksi vuonna 1995, jolloin tarkasteltiin toiminnan tavoitteidenmukaisuutta, organisaation toimivuutta ja yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Nyt tehtävässä arvioinnissa keskitytään yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen. Vaikka Kilpailuviraston tehtäviin kuuluu yritystason tutkinta, ohjaus ja neuvonta, toiminnan yhteiskunnallinen vaikuttavuus paljastuu yksittäisiä yrityksiä laajemmin koko yhteiskunnan tasolla markkinoiden toimivuutena. 10
Vaikuttavuutta voidaan tutkia vertaamalla sitä käytettyihin resursseihin. Kun resursseja mitataan fyysisillä panoksilla, vaikuttavuuden suhde resursseihin paljastaa hyvinvointituottavuuden. Kun vaikuttavuutta verrataan resurssien käytöstä syntyneisiin kustannuksiin, paljastuu kustannusvaikuttavuus. Tämän arvioinnin tavoitteena on pohtia Kilpailuviraston kustannusvaikuttavuutta. Vaikka kustannusvaikuttavuus määritellään täsmällisesti, arvioinnin tavoitteena ei ole esittää täsmällisiä vaikuttavuuden tunnuslukuja, vaan pyrkiä arvioimaan vaikuttavuuden suhdetta kustannuksiin yleisemmin. Kilpailuvirasto toimii kulloinkin voimassa olevan lainsäädännön puitteissa. Arviointi on tehty tiukasti Kilpailuviraston näkökulmasta siten, että viraston toimintaa arvioitaessa on otettu huomioon lainsäädännön suomat keinot ja mahdollisuudet. Itse lainsäädännön luomia puitteita ei arvioida, koska niitä ollaan parhaillaan uudistamassa. Arvoinnissa ei oteta kantaan yksittäisiin tapauksiin, vaan tarkastelu tehdään yleisemmin yhteiskunnallisen vaikuttavuuden näkökulmasta. Arviointi perustuu kirjalliseen materiaaliin, itsearviointiin ja haastatteluihin. Kirjallinen materiaali palvelee perustiedon välittämistä arvioitsijalle. Kilpailuvirasto toimitti toukokuussa 2008 arvioitsijalle kirjallista materiaalia viraston toiminnasta. Materiaali sisälsi tiiviin esityksen Kilpailuvirastosta ja sen toiminnasta, suoritteista ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta toimintalohkoittain koko arviointiajanjaksolta. Lisäksi materiaaliin kuului ohjaavan ministeriön kanssa tehtyjä tulossopimuksia, ministeriölle toimitettuja tavoitteiden täyttymisen seurantaraportteja, toimintakertomuksia, vuosikertomuksia, tilinpäätöksiä ja raportin meneillään olleesta strategiatyöstä. Itsearvioinnin tehtävänä on taata arvioinnin kohteen oman äänen esiintulo arviointityössä. Kilpailuvirasto teki kesällä 2008 itsearvioinnin yhteiskunnallisesta vaikuttavuudestaan vastuualueittain hyödyntämällä SWOT-analyysia. Itsearviointiin kuului pohdinta toiminnan painopisteestä, resurssien riittävyydestä, toiminnan laadusta, onnistumisista ja epäonnistumisista, työn organisoinnista, johtamisesta, ym. hyvistä ja huonoista puolista Kilpailuvirastossa. Itsearviointiin kuului myös toimintalohkoittain merkittävimpien käsiteltyjen tapausten esittely ja merkittävimpien sellaisten asioiden esittely, jotka jälkikäteen ajateltuna olisi pitänyt huomata tai joihin olisi pitänyt puuttua aikaisemmin. Itsearvioinneista tehtiin kirjallinen raportti elo-syyskuussa, jolloin järjestettiin myös vastuualueittain itsearvioinnin purkutilaisuudet, joihin arvioitsija osallistui. Lisäksi haastateltiin viraston johtoa eri tilaisuudessa. Ympäröivän yhteiskunnan näkemystä kilpailuviraston vaikuttavuudesta kartoitettiin sidosryhmähaastatteluilla, joissa täydennettiin toukokuussa 2008 tehdyn internetkyselyn perusteella saatuja tuloksia Kilpailuviraston yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Haastateltaviksi pyydettiin asiantuntijoita, yhteiskunnallisia vaikuttajia, etujärjestöjä, asianajajia, vastuuministeriön edustajia ja tutkijoita. Haastatellut tahot ovat liitteessä 1. 11
Raportti etenee seuraavasti. Luvussa 2 tarkastellaan Kilpailuviraston toimintaympäristöä kuvailemalla lyhyesti kilpailulainsäädäntö ja kilpailupolitiikan muut valvontaviranomaiset. Luvussa 3 kuvaillaan Kilpailuvirastoa, sen toiminnan painopisteitä ja suoritteita arviointiajanjaksolta. Luvussa 4 tarkastellaan toimivan kilpailun taloudellisia vaikutuksia ja luodaan lyhyt katsaus kilpailun kehitykseen Suomessa. Luvussa 5 raportoidaan kirjallisen materiaalin, itsearvioinnin ja haastattelujen perusteella syntynyt kuva Kilpailuviraston yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta kilpailun kehittäjänä. 12
2. Kilpailuviraston toimintaympäristö 1 Kilpailuviraston yhteiskunnallinen vaikuttavuus syntyy Kilpailuvirastolle annetuista toimintaedellytyksistä ja toiminnasta näissä puitteissa. Puitteet koostuvat kilpailulainsäädännöstä, ohjaavan ministeriön tulosohjauksesta ja muista toimijoista lainsäädännön toimeenpanossa. Kilpailuviraston toimintaympäristöä keskeisesti määrittävää kilpailunajoituslakia ollaan parhaillaan uudistamassa, ja asiaa selvittänyt työryhmä luovutti mietintönsä 29.1.2009.2 2.1 Kilpailulainsäädäntö Laki kilpailurajoituksista on Suomen kansallisen kilpailupolitiikan perusta. Yrityskauppavalvonta on kansallista, mutta kilpailurajoitusten kiellot ovat samansisältöiset EU:n kilpailusääntöjen kanssa. Vuonna 2004 voimaan tulleen lain mukaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen artikloja sovelletaan silloin, kun kilpailunrajoituksella voi olla vaikutusta Euroopan yhteisön jäsenmaiden väliseen kauppaan. EU:n kilpailusääntöjen keskeisenä tehtävänä on toimivan kilpailun aikaansaamisen ohella varmistaa se, ettei yritysten toimenpiteillä estetä tavaroiden, palveluiden ja pääomien vapaata liikkuvuutta EU:n jäsenvaltiosta toiseen. Unionin alueella vaikuttavaan kilpailunrajoitukseen sovelletaan aina EU:n kilpailusääntöjä, jos rajoitus voi vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kilpailulainsäädäntö velvoittaa viranomaiset puuttumaan sellaisiin elinkeinonharjoittajien menettelytapoihin, jotka vähentävät talouden tehokkuutta tai haittaavat perusteettomasti muiden elinkeinonharjoittajien toimintaa. Lainsäädäntö kieltää sellaiset kilpailunrajoitukset, joilla katsotaan yleensä aina olevan vahingollisia vaikutuksia taloudelliselle kilpailulle. Kiellettyjä rajoituksia ovat mm. määräävän markkina-aseman väärinkäyttö sekä kilpailevien yritysten väliset keskinäiset sopimukset ja menettelyt kilpailun rajoittamiseksi. Määräävä markkina-asema voi syntyä myös yrityskaupoissa. Kilpailunrajoituslaki pyrkii turvaamaan markkinoiden kilpailullisen rakenteen yrityskauppavalvonnan avulla. Jos yrityskaupan osapuolten yhteenlaskettu liikevaihto ylittää tietyt raja-arvot, sovelletaan yrityskauppaan säännöksiä yrityskauppavalvonnasta. Kilpailulakien rikkomisesta seuraa kilpailunrikkomismaksu, jollei menettely ole vähäinen tai seuraamusmaksun määrääminen perusteeton kilpailun turvaamisen kannalta. Markkinaoikeus määrää seuraamusmaksun Kilpailuviraston esityksestä. 1 Kappaleet 2.1 ja 2.2 hyödyntävät Kilpailuviraston internet -sivustoja. 2 Kilpailulaki 2010 -työryhmän mietintö, työ- ja elinkeinoministeriön julkaisu 4/2009. 13
Kilpailuvirasto voi jättää esityksen seuraamusmaksusta tekemättä, jos kilpailunrajoitukseen osallistunut elinkeinoharjoittaja täyttää tietyt edellytykset ilmiantoon, tietojen luovutukseen ja yhteistyössä toimimiseen Kilpailuviraston kanssa. 2.2 Sidosryhmät Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa Suomen kilpailulainsäädännön valmistelusta ja tulosohjaa Kilpailuvirastoa. Markkinaoikeus on erityistuomioistuin, joka käsittelee markkina- ja kilpailuoikeudellisia asioita ja julkisia hankintoja koskevia asioita. Kilpailurajoitusasia tulee markkinaoikeudessa vireille, kun kirjallinen Kilpailuviraston esitys, valitus Kilpailuviraston päätöksestä tai Kilpailuviraston tai Euroopan yhteisöjen komission hakemus on saapunut markkinaoikeudelle. Kilpailuneuvoston tehtävät siirrettiin markkinaoikeudelle vuonna 2002. Markkinaoikeus toimii jaostoittain. Jaostot huolehtivat kilpailu- ja hankintalainsäädännön tai markkinaoikeudellisen lainsäädännön alaan kuuluvista asioista. Markkinaoikeudessa on kilpailuasioiden ratkaisemisessa mukana sivutoimisia asiantuntijajäseniä. Markkinaoikeuden asema kilpailuasioiden käsittelyssä on kaksijakoinen. Tuomioistuin käsittelee yhtäältä ensimmäisenä ratkaisijana yrityskauppojen kieltämistä ja seuraamusmaksujen määräämistä koskevat asiat ja on toisaalta ensimmäinen valitusaste haettaessa muutosta Kilpailuviraston päätöksiin. Markkinaoikeuden päätöksistä voi eräin rajoituksin valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lääninhallitukset ovat alueellisia kilpailuviranomaisia, joilla on toimivaltaa selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Lääninhallitukset palvelevat elinkeinonharjoittajia kilpailulainsäädäntöä ja siihen liittyvää oikeuskäytäntöä koskevissa kysymyksissä. Tehtäviin kuuluu kilpailuvalvonta ja kilpailuolosuhteiden selvittäminen. Meneillään olevassa valtion aluehallinnon uudistuksessa kilpailuasiat ollaan siirtämässä Aluehallintovirastoihin (Alluihin). Kilpailuviraston lisäksi Suomessa toimii kaksi kilpailuolosuhteita turvaavaa viranomaista aloilla, joissa on luonnollisen monopolin luonteiset markkinat. Viestintäviraston tavoitteena on varmistaa viestintäverkkojen tasapuoliset käyttömahdollisuudet ja monipuoliset palvelut eri palveluntarjoajille sekä taata verkkoteknologioiden kehittyessä viestintäverkkojen ja -palveluiden yhteentoimivuus. Energiamarkkinaviraston toiminta-ajatuksena on valvoa ja edistää sähkö- ja maakaasumarkkinoiden toimintaa sekä luoda edellytykset päästökauppajärjestelmälle. Vuonna 2007 Energiamarkkinavirastossa tehtiin 30 henkilötyövuotta, Viestintävirastossa 218 ja Kilpailuvirastossa 70. Finanssivalvonta on uusi vuoden 2009 alussa aloittanut rahoitus- ja vakuutusvalvontaviranomainen, jolle pääosin siirtyivät entisten Rahoitustarkastuksen ja Vakuutusvalvontaviraston tehtävät. Valvottavia ovat mm. pankit, vakuutus- ja eläkeyhtiöt sekä muut vakuutusalalla toimivat, sijoituspalveluyritykset, rahastoyhtiöt ja pörssi. Toiminnan rahoittavat pääosin valvottavat. Finanssivalvonta toimii hallinnollisesti 14
Suomen Pankin yhteydessä, mutta on päätöksenteossaan itsenäinen. Finanssivalvonnan palveluksessa työskentelee noin 210 henkeä. Kuluttajat toteuttavat kilpailua valitsemalla eri vaihtoehdoista itselleen edullisimman hyödykkeen. Kuluttajaviraston tehtävä on kuluttajan aseman turvaaminen ja vahvistaminen yhteiskunnassa. Turvaaminen tarkoittaa valvontaa, viestintää ja ongelmia ennaltaehkäisevää työtä, jolla varmistetaan perusoikeudet markkinoilla ja edistetään kuluttajien tasavertaisuutta suhteessa toisiinsa ja elinkeinonharjoittajiin. Vahvistaminen tarkoittaa kuluttajan asemaan vaikuttavien muutosten ennakoimista ja riskien tunnistamista, kuluttajanäkökulman esiintuomista yhteiskunnallisessa päätöksenteossa sekä kotimaassa että kansainvälisesti ja kuluttajien omien toimintamahdollisuuksien edistämistä. 2.3 Toimintaympäristön puitteet Kilpailuviraston toiminnalle Kilpailulainsäädännön ja sen tulkintojen muutokset luonnollisesti vaikuttavat Kilpailuviraston toimintapuitteisiin. Vaikka lainsäädännön luomat puitteet eivät ole tämän arvioinnin kohteena, niiden mahdolliset ongelmat heijastuvat Kilpailuviraston sidosryhmien mielipiteisiin viraston yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Arviointiajanjaksolla suurin Kilpailuviraston toimintaan vaikuttava muutos tehtiin vuonna 2004, jolloin Euroopan yhteisön kilpailusääntöjen uudet täytäntöönpanosäännöt tulivat voimaan. Kilpailuvirasto on velvollinen EU:n kilpailusääntöjen soveltamiseen, jos kilpailunrajoitukset vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kansallisia rajoituksia koskevat säännöt harmonisoitiin yhteisön oikeuden kanssa, ja lakiin sisällytettiin niin sanottu sakkojen armahdusjärjestelmä. Yrityskauppavalvonnassa otettiin käyttöön uudet kynnysarvot, mikä nopeutti yrityskauppavalvontaa, ryhdisti sen prosesseja ja vapautti resursseja muuhun tutkintaan. Lainuudistuksen yhteydessä luovuttiin myös poikkeuslupakäytännöstä. Uudistus merkitsi sitä, ettei yrityksen enää tarvitse eivätkä ne myöskään voi ennakolta hakea viranomaisen hyväksyntää mahdollisesti kilpailua rajoittavalle toiminnalleen. Myöskään EU:n komissio ei myönnä poikkeuslupia tai puuttumattomuustodistuksia. Vuonna 2001 silloisen Kilpailuneuvoston linjaus puolestaan muutti määräävän markkina-aseman väärinkäytön valvontaa. Kilpailuneuvoston tekemän ratkaisun jälkeen puuttumiskynnys kohtuuttomaan hinnoitteluun on noussut korkeaksi. Tämä on muuttanut Kilpailuviraston toimintaa siten, että sen jälkeen on ollut vain poikkeustapauksia, jolloin hinnoittelun kohtuuttomuuteen voidaan vaikuttaa. Energiaalalla on erityislainsäädäntö, joka antaa mahdollisuuden puuttua kohtuuttomaan hinnoitteluun. Kilpailuviraston toimintaan vaikuttaa luonnollisesti myös joidenkin alojen erityisvalvontaviranomaisten toiminta. Esimeriksi Finanssivalvonnan tehtävä on huolehtia pankkijärjestelmän vakaudesta, mutta ei kilpailun toimivuudesta alalla. Useiden haastateltavien mielestä erityisalojen valvonta voitaisiin katsoa kuuluvaksi 15
kokonaisuudessaan ja kaikista näkökulmista pelkästään erityisviranomaisille. Elinkeinoelämän Keskusliiton (2007) selvityksen mukaan Viestintäviraston päällekkäinen toimivalta Kilpailuviraston, Kuluttajaviraston ja tietosuojaviranomaisten kanssa hämmentää erityisesti viestintä- ja telealan yrityksiä. Virastojen omasta näkökulmasta työnjako kilpailuviranomaisten välillä on kuitenkin toimivaa ja sitä edistetään säännöllisellä yhteydenpidolla, muistioilla ja jonkin verran myös virkamiesten tehtäväkierrolla. Kuluttajat toteuttavat kilpailua valitsemalla edullisimman tuotteen. Usein kuitenkin havaitaan, että kuluttajat kilpailuttavat tuottajia laiskasti. Kilpailuviraston tiiviimpi yhteistyö Kuluttajaviraston kanssa kilpailun edistämisessä vahvistaisi kuluttajien kilpailuosaamista. Virastot voisivat opettaa ja kannustaa kuluttajia kilpailuttamaan useammin tuottajia. Kilpailuviraston toimintaan on viime vuosina vaikuttanut myös markkinaoikeuden ruuhkautuminen, mikä on aiheutunut lähinnä julkisten hankintojen kilpailuttamisen ongelmista. Kaiken kaikkiaan kilpailuviraston tehtäväkenttä on vaativa. Elinkeinoelämän Keskusliitto (2007) selvitti jäsenyritystensä näkemyksiä hyvästä viranomaistoiminnasta, lainsäädännöstä ja oikeuslaitoksesta. Kyselyyn vastasi noin 450 yritystä. Kyselyn mukaan suuryritysvastaajat pitivät kilpailulainsäädäntöä kaikkein ongelmallisimpana lainsäädännön osa-alueena (kuvio 1). Vaativa tehtäväkenttä edellyttää sekä Kilpailuvirastolta että muilta kilpailun toimivuutta edistäviltä viranomaisilta syvällistä ja laaja-alaista osaamista. Kuvio 1. Lainsäädännön ongelmallisimmat alueet suuryritysten näkökulmasta. Lähde: Elinkeinoelämän keskusliitto (2007). 16
Arviointiajanjakson aikana Kilpailuviraston tehtäväkenttää on leimannut tapausten oikeudellistuminen, monimutkaistuminen ja kansainvälistyminen. Kilpailuviraston alkuvuosina edistettiin hintasäännöstelystä vapautumista keskittymällä kartellivalvontaan ja tutkinta oli melko tiukan kilpailuoikeudellinen ja hintakehitystä korostava, vaikka varsinaista hintaseurantaa ei tehty. Sittemmin painopistettä on siirretty kilpailun toimivuuden laajempaan valvontaan samalla, kun yritykset ovat oppineet toimimaan entistä kilpailullisemmassa ympäristössä ja suojaamaan itseään kilpailulta entistä hienovaraisemmin nykyisen kilpailuvalvonnan puitteissa. Kilpailuviraston toiminnan näkökulmasta rajoitusten tutkiminen, näytön hankinta ja oikeudenkäyntien menestyksellinen hoitaminen on vaikeutunut. Todistusvoima perustuu entistä enemmän henkilötodistajiin eikä asiakirjoihin. Sähköinen arkistojen ja tietojenhallinta vaatii myös entistä paremmat sähköisen tarkastuksen resurssit Kilpailuviranomaiselta. 17
3. Kilpailuvirasto 2 3.1 Toiminta-ajatus Vuonna 1988 perustetun Kilpailuviraston toiminta-ajatuksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen ja talouden tehokkuuden lisääminen sekä yksityisessä että julkisessa toiminnassa. Virasto puuttuu kilpailunrajoituslain ja EU:n kilpailusääntöjen vastaisiin kilpailunrajoituksiin ja vaikuttaa yleisesti kilpailun toimivuuteen. Toiminnalla turvataan avoin ja toimiva kilpailu sekä yrityksille yhtäläiset kilpailuolosuhteet. Viraston toiminta tähtää hyvinvoinnin lisäämiseen yhteiskunnassa. Asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät toimivista markkinoista valintamahdollisuuksien lisääntymisenä, innovaatioina sekä hyödykkeiden parempana laatuna ja edullisempina hintoina. Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia sekä oma-aloitteisesti että toimenpidepyyntöjen perusteella. Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpidepyynnöstä huolimatta toimenpiteisiin, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kilpailunrajoituksesta huolimatta kokonaisuutena pitää toimivana. Lisäksi kilpailunrajoituslaissa kielletään vain sellaiset yritysten väliset järjestelyt, jotka merkittävästi estävät, rajoittavat tai vääristävät kilpailua. Vähämerkitykselliset kilpailunrajoitukset eivät ole kilpailunrajoituslain vastaisia. Kilpailunrajoitusten ohella markkinoiden toimintaa voivat haitata erilaiset lait, asetukset, hallinnolliset määräykset ja viranomaisten toimintatavat. Tällaisiin julkisiin kilpailunrajoituksiin ei voida soveltaa kilpailunrajoituslakia. Näiden poistamiseksi Kilpailuvirasto tekee mm. aloitteita kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä antaa lausuntoja elinkeinoelämään liittyvistä säädösehdotuksista. Lisäksi virasto neuvoo ja ohjaa yrityksiä ja muita elinkeinoelämän kannalta keskeisiä sidosryhmiä niin, että eri osapuolet ymmärtäisivät toimivan kilpailun merkityksen ja ottaisivat kilpailunäkökohdat huomioon omassa toiminnassaan. Viraston visiossa: Suomi on uudistumiskykyinen markkinatalous, jossa kilpailu palvelee kuluttajien ja elinkeinoelämän etua. Kilpailuvirasto on uskottava yhteiskunnallinen vaikuttaja ja arvostettu työpaikka. Virasto tekee laadukkaita ja oikea-aikaisia ratkaisuja ja se on hyvin johdettu. Tavoitteena on puuttua erityisesti kansantalouden suorituskyvyn kannalta olennaisiin, taloudelliselle kilpailulle vahingollisiin kilpailunrajoituksiin. 2 Kappaleet 3.1 ja 3.2 hyödyntävät Kilpailuviraston internetsivustoja. 18
3.2 Painopisteet Kilpailuviraston strategisia painopisteitä ovat markkinavoiman kohtuuttoman hyväksikäytön ja vahingollisen hankinnan estäminen ja markkinoiden avaaminen. Markkinavoiman kohtuuttoman hyväksikäytön ja vahingollisen hankinnan estäminen tarkoittaa uskottavaa hard core kartellien vastaista politiikkaa, tehokasta puuttumista kilpailijoiden keinotekoiseen poissuljentaan ja kolluusioon keskittyneillä markkinoilla sekä tehokkaasti toimivaa yrityskauppavalvontaa. Markkinoiden avaaminen tarkoittaa kilpailun institutionaalisten esteiden vähentämistä, jossa resurssit suunnataan erityisesti tasavertaisten kilpailuedellytysten varmistamiseen. Kilpailuvirasto pyrkii näihin strategisiin tavoitteisiin jakamalla ydintoimintonsa monopoli-, kartelli- ja kilpailunedistämisryhmään. Monopoliryhmän vastuualueeseen kuuluvat yrityskauppavalvonta sekä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön liittyvät asiat. Kartelliryhmä käsittelee kartelli- ja muita kilpailijoiden välisiä yhteistyösopimuksia sekä jakelutierajoituksia. Kilpailunedistämisryhmän tavoitteena on vaikuttaa monitahoisesti ja ennaltaehkäisevästi elinkeinoelämän ja julkisen vallan aikaansaamiin kilpailunrajoituksiin. Ryhmän vastuualueeseen kuuluvat myös julkiset kilpailunrajoitukset. Kilpailuviraston erilaiset tehtävät ovat kaikki vaativia. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön valvonnassa on ensin selvitettävä relevantit markkinat ja sitten markkinavoima ja sen lähteet. Jos määräävä markkina-asema todetaan, sen jälkeen pohditaan väärinkäyttöä. Koska määräävä markkina-asema ei ole lähtökohtaisesti kiellettyä, tutkijoiden on tehtävä tulkintoja markkina-aseman luonteesta. Yrityksen suurella koolla voi olla myös tehokkuutta parantavia vaikutuksia, mikä johtaa määräävän markkina-aseman tehokkuutta laskevan ja suuren yrityskoon tehokkuutta lisäävän vaikutuksen väliseen haastavaan pohdintaa. Yrityskauppavalvonnan prosessit ovat konkreettisia. Silti problematiikaltaan yrityskauppavalvonta voi olla vaikein alue, koska yrityskaupan vaikutuksia pitäisi pystyä selvittämään etukäteen ennen kaupan syntymistä. Perinteinen Hard core kartellivalvonta on yhtäältä suoraviivaista todisteiden etsintää, jota leniency-järjestelmä tukee. Toisaalta konkreettisten todisteiden löytyminen on erittäin haasteellista, vaikka käytössä on yllätystarkastukset. Lisäksi yritysten välisten yhteistyömuotojen hyväksyttävyyden arviointi on usein haasteellista. Kilpailuviraston monipuolinen osallistuminen kansainvälisiin verkostoihin auttaa organisaation tutkintaosaamista. Kansainvälinen toiminta on Kilpailuvirastolle elintärkeää talouden globalisoitumisen ja tiedonvälityksen vuoksi. Kilpailuvirasto on organisoinut kansainvälisen yhteistyön pienelle ryhmälle, joka toimii Kilpailuvirastolle tyypillisesti yhteistyössä eri tutkintalinjojen tutkijoiden kanssa. Matriisimaisessa toiminnassa saadaan kansainvälinen tieto jalkautettua suoraan tutkintaan. 19
Yrityskaupat Yrityskauppavalvonnan tavoitteena on turvata markkinoiden kilpailullinen rakenne puuttumalla tarvittaessa etukäteen kilpailua merkittävästi estäviin määräävään markkina-asemaan johtaviin yrityskauppoihin. Arvioinnissa otetaan huomioon myös markkinoiden tuleva kehitys. Yrityskaupan kilpailun kannalta kielteisiä vaikutuksia estetään asettamalla yrityskaupalle ehtoja. Kauppa voidaan kokonaan kieltää, jos ehtojen määräämisellä ei päästä tyydyttävään lopputulokseen. Yrityskauppailmoituksen käsittely on tarvittaessa kaksivaiheinen. Ensi vaiheen käsittely kestää enintään kuukauden. Jos kaupalla ei selvästikään ole vahingollisia kilpailuvaikutuksia tai jos vahingolliset vaikutukset voidaan estää osapuolten ehdottamin ehdoin, kauppa hyväksytään ensi vaiheen käsittelyssä. Muussa tapauksessa virasto tekee päätöksen asian siirtämisestä jatkokäsittelyyn, jossa kauppa ja sen kilpailuvaikutukset selvitetään perusteellisesti. Kauppa voidaan tällöinkin hyväksyä joko sellaisenaan tai ehdollisena. Jos osapuolten esittämät sitoumukset eivät riitä ehdoksi kaupan hyväksymiselle, virasto tekee markkinaoikeudelle esityksen kaupan kieltämiseksi. Jatkokäsittely kestää enintään kolme kuukautta. Yrityskauppaa ei saa panna täytäntöön ennen kuin asiassa on annettu lopullinen päätös. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö Määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellolla puututaan jälkikäteen yrityksen tai yritysten kilpailunvastaiseen käyttäytymiseen. Määräävä markkina-asema syntyy, kun yksi tai useampi elinkeinonharjoittaja tietyllä alueella ohjaa merkittävästi hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja tai muuten vähentää kilpailua tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Tällaisessa asemassa olevat yritykset voivat käytännössä päättää hinnoistaan ja toimitusehdoistaan asiakkaista, kilpailijoista ja tavarantoimittajista välittämättä. Määräävä markkina-asema sinänsä ei ole kielletty, mutta sen väärinkäyttäminen on. Määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan väärinkäyttökiellolla tiettyjä erityisvelvoitteita liikekumppaneitaan ja kilpailijoitaan kohtaan. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voivat olla erityisesti kohtuuttomat kauppaehdot, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi ja erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppaneihin. Sopimukseen perustuvat kilpailunrajoitukset Sopimukselliset kilpailunrajoitukset ovat joko horisontaalisia tai vertikaalisia. Horisontaalisilla kilpailunrajoituksilla tarkoitetaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivien eli keskenään kilpailevien elinkeinonharjoittajien välisiä sopimuksia ja menettelyjä, joilla rajoitetaan yritysten keskinäistä kilpailua. Kiellettyä yhteistyötä tehdään joko yritysten välisillä nimenomaisilla sopimuksilla tai niihin rinnastettavalla yhteisymmärryksellä. Käytännössä yleisimmin esiintyviä kartelleja ovat hintakartellit, tuotannon rajoittaminen ja markkinoiden tai hankintalähteiden jakaminen. Kaikki kilpailijoiden väliset sopimukset eivät ole lainvastaisia, koska joidenkin kilpailunrajoitusten tuotannon tehokkuutta edistävät vaikutukset ovat suuremmat kuin 20
niiden haitalliset vaikutukset. Vertikaaliset sopimukset ovat eri tuotanto- ja jakeluportaalla toimivien yritysten välisiä sopimuksia, jotka koskevat tiettyjen tavaroiden tai palvelujen ostoa ja myyntiä. Tyypillisiä vertikaalisia sopimuksia ovat valmistajien ja tukkukauppiaiden tai vähittäiskauppiaiden väliset jakelusopimukset. Kilpailunrajoituksesta saattaa olla kyse, jos sopimukseen sisältyy tavarantoimittajaan tai ostajaan kohdistuvia rajoituksia. Vertikaaliset rajoitukset voidaan jakaa neljään ryhmään: yhden tuotemerkin määrääminen, jakelun rajoittaminen, jälleenmyyntihinnan määrääminen ja markkinoiden jakaminen. Kilpailun edistäminen ja kansainvälinen yhteistyö Kilpailun edistämisellä vaikutetaan kilpailua haittaaviin rakenteisiin, säädöksiin ja toimintatapoihin. Julkisen vallan päätöksentekoon vaikuttaminen muodostaa olennaisen osan kilpailunedistämistyöstä. Tavoitteena on se, että säädökset, julkisyhteisöjen toimintatavat ja niiden oma elinkeinotoiminta eivät vääristäisi kilpailua vaan lisäisivät toimivan kilpailun edellytyksiä. Kilpailun edistäminen on noussut entistä ajankohtaisemmaksi myös kansainvälisessä keskustelussa. Kilpailuvirasto osallistuu Euroopan komissiossa vireillä olevien kilpailunrajoitus- ja yrityskauppa-asioiden käsittelyyn, eri alojen kilpailuolosuhteita koskevaan yhteistyöhön ja EU:n kilpailusääntöjen ja niiden toimeenpanon kehittämiseen. EU:n komissio ja jäsenmaiden kilpailuviranomaiset ovat muodostaneet 2004 alkaen EU:n kilpailuviranomaisten verkoston (ECN), jonka myötä EU-maiden kilpailuviranomaisten välinen yhteistyö on lisääntynyt merkittävästi. EU:n ohella Kilpailuvirasto tekee yhteistyötä erityisesti OECD:n ja muiden Pohjoismaiden kanssa. Yhteistyötä harjoitetaan säännöllisesti myös European Competition Authorities (ECA) - ja International Competition Network (ICN) -verkostojen piirissä sekä Baltian maiden ja Venäjän kanssa. ECA toimii koko Euroopan kilpailuvirastojen yhteistyöfoorumina, joten sen työskentelyyn osallistuvat myös mm. Norja ja Islanti. ICN on puolestaan noin 80 maan kilpailuviranomaisten maailmanlaajuinen yhteistyöverkosto. 3.3 Resurssit ja suoritteet Työ Kilpailuvirastossa vaatii henkilöstöltä sekä juridista kilpailulainsäädännön hallitsemista että jatkuvaa kehittymistä elinkeinoelämän tuntemuksessa ja taloudellisessa analyysissa. Kilpailuvirastossa on tällä hetkellä 70 vakinaista virkaa. Lähes kaikkien tutkijoiden peruskoulutuksena on vähintään ylemmän korkeakouluasteen tutkinto joko oikeus-, kauppa- tai taloustieteessä. Resurssien määrä on ollut hienoisessa kasvussa, vaikka samaan aikaan valtion tuottavuusohjelma on vähentänyt henkilöstöä etenkin tarkastelujakson loppuvuosina (kuvio 2). Tämä on selkeä osoitus siitä, että hallinto pitää Kilpailuviraston tehtävää tärkeänä. 21
Kuvio 2. Kilpailuviraston virkojen ja henkilötyövuosien lukumäärä virkojen lkm Henkilötyövuodet 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Työpanos ei ole kuitenkaan yltänyt joka vuosi virkojen lukumäärän tasolle. Tämä on yksi osoitus henkilöstön vaihtuvuudesta. Vaihtuvuus on tarkoittanut tilapäisiä virkavapauksia muun muassa perhevapaiden muodossa. Lopullista poistumaa virastossa on ollut aivan viime vuosina vähän. Varsinaisia elinkeinoelämään siirtyneitä on ollut yksi tai kaksi kappaletta vuodessa. Irtisanoutumiset ovat olleet aaltomaisia. Edellinen suurempi aalto oli vuonna 2002, jolloin virastoon palkattiin vuoden aikana 15 uutta virkamiestä. Kilpailuviraston henkilöstön vaihtuvuus on heijastunut tapaustutkintojen käsittelyaikoihin ja päätösten ennakoituvuuteen. Pahimmillaan yhden tapauksen käsittelijä on vaihtunut vuoden välein, mikä on pidentänyt käsittelyn neljään vuoteen. Koska käsittelijän oma tulkinta vaikuttaa päätösten sisältöön, vaihtuvuus alentaa niiden ennakoituvuutta. Kansainvälisessä tarkastelussa Kilpailuviraston resurssit ovat alhaiset. Esimerkiksi OECD:n (2005) mukaan Kilpailuviraston resurssit ovat stable and may be somewhat low. Rating Enforcement arviointien perusteella Kilpailuviraston henkilömäärä ja budjettivarat ovat muihin pohjoismaisiin virastoihin verrattuna lähes kolmanneksen pienempiä (taulukko 1). Resurssien niukkuus näkyy väistämättä toiminnassa. Tilanne antaa esimerkiksi asianajotoimistoille mahdollisuuden pyrkiä tukkimaan Kilpailuviraston käsittelykapasiteettia ennen kaikkea asiakirjajulkisuuteen perustuvilla asiakirjapyynnöillä. Kilpailuviraston heikkoutena pidetään myös palkkatasoa ja urakehitysmahdollisuuksien vähäisyyttä viraston sisällä. Tutkijoiden palkkataso on alhainen ottaen huomioon viraston yhteiskunnallisen tehtävän tärkeyden, tehtävien vaativuuden ja ulkopuolisten mahdollisuuksien houkuttelevuuden. Vaikka tehtävät ovat virastossa periaatteessa mielenkiintoisia, ilman kunnollista palkkausta vaarana on, että 22
kyvykkäimmät tutkijat eivät hakeudu Kilpailuvirastoon. Kustannukset pysyisivät kurissa, jos virasto pidettäisiin kooltaan pienenä mutta sinne houkuteltaisiin palkkausta kehittämällä erityisen osaavaa henkilökuntaa. Taulukko 1. Kansainvälinen vertailu 2007 (Lähde: Rating Encforcement) Suomi Ruotsi Norja Tanska Alankomaat Virat, kpl 70 110 100 145 392 muu kuin hallintohenkilökunta, kpl 47 90 77 60 176 budjetti, miljoonaa euroa 5,2 9,2 10,1 8,2 15,8 II-vaiheen yrityskauppatutkimuksia 1 0 9 2 5 kielletyt tai ehdolliset kaupat, kpl 1 0 4 3 3 Kartellipäätöksiä 1 29 2 3 7 Kartellisakkoja, miljoonaa euroa 19 53 6 0,1 9 Kartellitutkinnan kesto, kk 15 5 10-23 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöpäätöksiä, kpl 116* 33 48 2 5 MA-Kesto, kk 18 3 9 14 20 Yleisarvosana (1-5, 5 paras) 3½ 3 3 3½ 3½ * kaikki tapaukset Melko alhaisista resursseista huolimatta Suomen Kilpailuvirasto on ainakin vuonna 2007 saanut aikaiseksi vertailukelpoisen määrän tuotoksia muihin pohjoismaisiin virastoihin tai Alankomaiden virastoon verrattuna. Myöskään käsittelyajoissa ei ole suurta poikkeamaa. Suoritteiden vertailu maiden välillä ei ole kuitenkaan luotettavaa, sillä suoritteita kirjataan eri tavoin eri maissa. Esimerkiksi Suomessa oli kansainvälisen vertailun mukaan 116 määräävän markkina-aseman väärinkäyttöpäätöksiä, mutta Ruotsissa niitä oli 22 ja Tanskassa vain 2. Suomessa lukuun sisältyykin kaikki käsitellyt tapaukset, ml. kirjepäätöksillä päätetyt asiat. MMA-asioihin nähden 23
vertailukelpoinen luku Suomen osalta kartelliasioissa olisi tällöin 201 (317-116=201), mutta vertailukelpoisuus muihin maihin olisi tietenkin kyseenalainen. Kartellipäätöksiä on Kilpailuvirastolle merkitty 1, mutta Ruotsille 29. Suomen luku tarkoittaa markkinaoikeusesityksiä, kun taas Ruotsissa se tarkoittaa tutkittuja kartelliasioita (jotka pääsääntöisesti päätetty ilman varsinaista tutkimista). Suomessa varsinaisella päätöksellä päätettyjä ja perusteellisesti tutkittuja kartelliasioita (sopimuksellinen yhteistyö käsittäen vertikaaliset ja horisontaaliset kilpailunrajoitukset) oli todellisuudessa vuonna 2007 9 kpl ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöjuttuja 12 kpl. Rating Enforcement vertailu ei anna selkeää kuvaa maiden välisistä eroista kirjaamiskäytäntöjen erilaisuuden vuoksi. Kunkin maan vuosikertomuksista OECD:lle antamista tiedoista saa hieman luotettavamman kuvan (Taulukko 2). Tämänkin vertailun mukaan Kilpailuviraston suoritteet ovat hyvällä kansainvälisellä tasolla. 24
Taulukko 2. Kansainvälinen vertailu 2005-2007 Suomi (päätökset)³ 2007 2006 2005 - Yrityskaupat 35 39 33 - Kilp.raj.tapaukset 4 26 5 46 6 31 7 Ruotsi (päätökset) 8 2007 9 2006 10 2005 11 - Yrityskaupat 115 107 86 - Kilp.vastainen yhteistyö 29 52 45 - Määräävän markkina-aseman väärink 33 95 77 Norja (päätetyt tapaukset)¹² 2007 2006 2005 - Puuttumiset yrityskauppoihin 5 2 6 - Puuttumiset kilpailunraj. 2 0 1 Norja (vastaanotetut tapaukset) 2007 2006 2005 - Yrityskauppailmoitukset 561 872 623 - Valitukset, vihjeet 58 91 162 Alankomaat¹³ 2007 2006 2005 - tutkimukset 25 26 20 - tutkimukset, joista väitetiedoksianto 4 5 10 - sakko- ja uhkasakkotapauksia 6 13 8 - Yrityskauppailmoitukset 108 135 80 - Yrityskauppapäätökset 106 119 80 3 Kilpailuvirasto, Tilastoraportit 2007, 2006, 2005 ja 2004; Kilpailuviraston tilinpäätös 2006 ja vuosikirja 2008. 4 Kilpailunrajoituslain 4 :n ja 6 :n (kartellit ja määräävän markkina-aseman väärink.) nojalla tehdyt päätökset. 5 Ratkaistuja kilpailunrajoitustapauksia oli 317. Esityksiä markkinaoikeudelle oli 5. 6 Ratkaistuja kilpailunrajoitustapauksia oli 371. Esityksiä markkinaoikeudelle oli 6. 7 Ratkaistuja kilpailunrajoitustapauksia oli 359. Esityksiä markkinaoikeudelle oli 4. 8 Annual Report on Competition Policy in Sweden 2007 (DAF/COMP(2008)9/18), 2006 (DAF/ COMP(2007)14/18), 2005 (DAF/ COMP(2006)7/18), 2004 (DAF/COMP(2005)18/18). 9 Årsredovisning 2007 mukaan Konkurrensverket on vuoden 2007 aikana tehnyt 249 päätöstä kilpailulain (Konkurrenslagen) ja artiklojen 81 ja 82 nojalla. Konkurrensverket, Årsredovisning 2007: http://www.konkurrensverket.se/upload/filer/trycksaker/arsredovisning/arsredovisning_2007.pdf 10 Mukaan lukien tapaukset, joiden käsittely on lopetettu ilman perusteellista tutkimusta. Annual Report on Competition Policy in Sweden 2006, DAF/COMP(2007)14/18. 11 Mukaan lukien tapaukset, joiden käsittely on lopetettu ilman perusteellista tutkimusta. Annual Report on Competition Policy in Sweden 2005, DAF/COMP(2006)7/18. 12 Norwegian Competition Authority, Annual Report 2007, s. 16, saatavana osoitteessa: http://www. konkurransetilsynet.no/iknowbase/content/429894/annual_report_2007.pdf. 13 NMa Annual Report 2007: http://www.nmanet.nl/images/annual%20report%20nma%202007_tcm16-113026.pdf. 25
Pidemmällä aikavälillä tarkasteltuna Kilpailuviraston suoritteiden määrä on pysynyt vakaana. Ennen vuoden 2004 lainmuutosta yrityskaupparatkaisujen määrä pysyi vakaana lukuun ottamatta vuotta 2000. Vuoden 2000 lukuun vaikuttaa suhdanneluonteinen ns. uuden talouden nousukausi. Lainmuutoksen jälkeen tuotosten taso on ollut jälleen vakaa ja määrä luonnollisesti entistä pienempi (kuvio 3). Sikäli kun lainmuutos on ollut onnistunut eikä se ole lisännyt kilpailun kannalta haitallisten yrityskauppojen syntymistä, se on lisännyt Kilpailuviraston vaikuttavuutta, sillä työpanosta on voitu siirtää yrityskauppa-asioiden käsittelystä muihin tehtäviin ja panostaa niin lukumääräisesti vähäisempiin mutta vaativuudeltaan suurempiin tapauksiin, jotka lainmuutoksen jälkeen otetaan käsittelyyn. Kuvio 3. Yrityskauppa-asioiden lukumäärä. Yrityskauppa-asiat, lukumäärä avatut ratkaistut yhteensä 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 kappaletta Kokonaisuudessaan kotimaisten kilpailunrajoitusasioiden ratkaistujen tapausten lukumäärä oli hienoisessa kasvussa 2000-luvun alussa (kuvio 4). Vuoden 2005 notkahdus selittyy yrityskauppalain muutoksella. Sen jälkeen ratkaistuja tapauksia on ollut vuosittain reilut 400 kappaletta. 26
Kuvio 4. Kotimaisten kilpailunrajoitusasioiden lukumäärä. Kotimaiset kilpailunrajoitusasiat, lukumäärä avatut keskeneräiset ratkaistut tapaukset yhteensä 600 500 400 kappaletta 300 200 100 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Kaikkien päätösten aikaansaantiajat ovat pidentyneet parin viime vuoden aikana. Vuonna 2007 päätösten mediaanikäsittelyaika oli yli 700 päivää. Sen sijaan ns. kirjeratkaisujen ja ensimmäisen vaiheen yrityskaupparatkaisujen käsittelyajat ovat pysyneet vakaina vuoden 2004 lainmuutoksen jälkeen (kuvio 5). Käsittelyajat ovat pitkät niin Kilpailuviraston itsensä, kansainvälisten vertailujen (esim. Global Competition Review 2008) ja sidosryhmähaastattelujen mukaan. Kuvio 5. Keskimääräiset käsittelyajat, mediaani. Tapausten mediaanikäsittelyajat, päivää ns. kirjeratkaisut päätökset 2. kaud. liuk. keskiarvo (päätökset) Kirjeratkaisut ja 1. vaiheen yk-ratkaisut 160 140 120 100 1. vaiheen yrityskauparatkaisut 2. kaud. liuk. keskiarvo (ns. kirjeratkaisut) päätökset 1600 1400 1200 1000 Päivää 80 60 800 600 40 400 20 200 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0 27