Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavasta eurooppalaisesta virastosta ja siihen liittyvistä lainsäädäntötoimista (eu-lisa) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 29 päivänä kesäkuuta 2017 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavasta eurooppalaisesta virastosta sekä asetuksen (EY) N:o 1987/2006 ja neuvoston päätöksen 2007/533/YOS muuttamisesta ja asetuksen (EU) N:o 1077/2011 kumoamisesta ja ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 7 päivänä syyskuuta 2017 Sisäministeri Paula Risikko Johtava asiantuntija Tapio Puurunen
SISÄMINISTERIÖ MUISTIO EU/2017/1138 29.8.2017 OSA; EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI VA- PAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALUEEN LAAJA-ALAISTEN TIETO- JÄRJESTELMIEN OPERATIIVISESTA HALLINNOINNISTA VASTAAVASTA EU- ROOPPALAISESTA VIRASTOSTA (EU-LISA) JA SIIHEN LIITTYVISTÄ LAINSÄÄ- DÄNTÖTOIMISTA 1 Tausta Laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella vastaava eurooppalainen virasto (eu-lisa) perustettiin vuonna 2011 annetulla asetuksella (EU) N:o 1077/2011, jota muutettiin vuonna 2015 asetuksella (EU) N:o 603/2013. Virasto vastaa tällä hetkellä toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II), viisumitietojärjestelmän (VIS) ja Eurodac-järjestelmän keskustason operatiivisesta hallinnoinnista. Lisäksi sille voidaan antaa tehtäväksi muiden vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueelle kuuluvien laaja-alaisten tietojärjestelmien kehittäminen ja operatiivinen hallinnointi, jos asiaa koskevissa säädöksissä niin säädetään. Euroopan komissio antoi asetusehdotuksen viraston perustamisasetuksen tarkistamisesta 29.6.2017 (COM(2017) 352 final). Ehdotusta käsiteltiin ensimmäisen kerran neuvoston tietojen vaihto- ja tietosuojatyöryhmässä (DAPIX) 13. 14.7.2017. Komission 29.6.2017 antamasta ehdotuksesta asetukseksi ECRIS-TCN järjestelmän perustamiseksi (KOM (2017) 344 lopullinen) valtioneuvosto antaa erillisen U-kirjelmän. 2 Pääasiallinen sisältö Ehdotuksen mukaan eu-lisan on tarkoitus toimia myös jatkossa laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella vastaavana virastona. Viraston toiminnasta toteutettu ensimmäinen sääntömääräinen arviointi kuitenkin osoitti, että viraston toimeksiantoa on tarpeen laajentaa. Jotta arvioinnin perusteella tehdyt suositukset voidaan ottaa huomioon sekä vastaavasti huomioida toimialan poliittiset ja oikeudelliset muutokset, esitetään viraston asemaan muutoksia. Ehdotuksen mukaan viraston tehtäviin voitaisiin lisätä seuraavien järjestelmien valmistelu, kehittäminen ja operatiivinen hallinnointi (edellyttävät ko. säädösten hyväksymistä): 1) rajanylitystietojärjestelmä (EES), 2) DubliNet, 3) EU:n matkustustieto- ja lupajärjestelmä (ETI- AS), 4) kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröintiä, seurantaa ja jakomekanismia koskeva automaattinen järjestelmä ja 5) ECRIS-TCN -järjestelmä. Lisäksi viraston tehtävänä on tietojen laadun varmistaminen ja tarvittavien toimien kehittäminen järjestelmien yhteentoimivuuden mahdollistamiseksi (8 ja 9 artikla). Uusiin järjestelmiin liittyvistä erityistehtävistä säädetään ao. järjestelmiä koskevissa asetuksissa. Ehdotuksen 23 artiklassa säädetään EES-, ETIAS- ja ECRIS-TCN -järjestelmiä koskeviin säädösehdotuksiin perustuvien neuvoaantavien ryhmien perustamisesta. 2
Keskusjärjestelmän ja kunkin jäsenvaltion yhdenmukaisen kansallisen käyttöliittymän väliseen viestintäinfrastruktuuriin liittyvät tehtävät on tarkoitus siirtää komissiolta virastolle. Siirto ei koske niitä järjestelmiä, joissa käytetään EuroDomainia (tällä hetkellä vain Eurodac). Ehdotuksella laajennetaan viraston toimeksiantoa tutkimustoiminnan alalla erityisesti tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmien osien toteuttamisen osalta (10 artikla). Ehdotuksella laajennetaan myös virastolle osoitettavien pilottihankkeiden soveltamisalaa (11 artikla). Virasto voi suunnitella ja toteuttaa testaustoimia, jotka koskevat järjestelmien kehittämistä, perustamista, toimintaa ja käyttöä koskevien säädösten soveltamisalaan kuuluvia asioita, hallintoneuvoston päätettyä asiasta. Tukea jäsenvaltioille ja komissiolle on ehdotuksen mukaan tarkoitus vahvistaa (12 artikla). Virastoa voidaan pyytää antamaan jäsenvaltioille neuvoja kansallisten järjestelmien liittämisestä keskusjärjestelmiin ja tapauskohtaista tukea. Virastoa voidaan myös pyytää antamaan komissiolle neuvoja tai tukea teknisissä kysymyksissä, jotka liittyvät nykyisiin tai uusiin järjestelmiin, myös tutkimusten ja testien avulla. Lisäksi virastolle voitaisiin antaa tehtäväksi kehittää, hallinnoida ja/tai isännöidä yhteistä tietotekniikkajärjestelmää vähintään kuuden sellaisen jäsenvaltion muodostaman ryhmän puolesta, jotka vapaaehtoisesti valitsevat keskitetyn ratkaisun unionin lainsäädännöstä johtuvien velvollisuuksien teknisessä toteuttamisessa, edellyttäen että komissio antaa tähän ennakkohyväksyntänsä ja hallintoneuvoston päätettyä asiasta. Asianomaisten jäsenvaltioiden on osoitettava virastolle kyseiset tehtävät valtuutussopimuksella ja vastattava siitä aiheutuvista kustannuksista. Ehdotuksessa täsmennetään hallintoneuvostolle osoitettavia tehtäviä - muun muassa sen vastuuta viraston toiminnan yleisestä ohjaamisesta - sekä yhdenmukaistetaan ne vastaamaan erillisvirastoista 19.7.2012 annetun yhteisen lähestymistavan kanssa. Lisäksi hallintoneuvoston olisi hyväksyttävä vuosittain elokuun loppuun mennessä väliraportti suunniteltujen toimien täytäntöönpanosta alkuvuoden aikana (15 artikla). Hallintoneuvoston on myös hyväksyttävä viraston turvallisuussäännöt, jotka koskevat turvallisuusluokiteltujen tietojen ja turvallisuusluokittelemattomien arkaluonteisten tietojen suojelua, komission sääntöjen pohjalta ja komission hyväksynnän jälkeen (33 artikla). Lisäksi ehdotuksessa esitetään muutoksia hallintoneuvoston puheenjohtajan toimikauteen ja laajennetaan tiettyjen EU:n virastojen osallistumisoikeutta hallintoneuvoston kokouksiin (18 ja 19 artikla). Myös toimitusjohtajan tehtäviä täsmennetään vastaamaan virastolle osoitettavia uusia tehtäviä ja yhteistä lähestymistapaa (21 ja 22 artikla). Lisäksi esitetään muutoksia artikloihin, jotka koskevat viraston arviointia (35 artikla), yhteistyötä unionin toimielinten ja muiden virastojen kanssa (37 artikla), talousarviomenettelyä (39 42 artikla), ja eturistiriitojen estämistä (43 artikla). Ehdotuksen VI luku koskee muihin unionin välineisiin tehtäviä muutoksia. 3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Komissio katsoo, että oikeusperustan viraston perustamisasetuksen ja tietojärjestelmiä koskevien säädösten muuttamiselle muodostavat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 74 artikla, 77 artiklan 2 kohdan a ja b alakohta, 78 artiklan 2 kohdan e alakohta, 79 artiklan 2 kohdan c alakohta, 82 artiklan 1 kohdan d alakohta, 85 artiklan 1 kohta, 87 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 88 artiklan 2 kohta. 3
SEUT 74 artiklan mukaan neuvosto hyväksyy toimenpiteitä varmistaakseen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen sekä näiden viranomaisten ja komission välisen hallinnollisen yhteistyön tässä osastossa tarkoitetuilla aloilla. Neuvosto tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta, jollei 76 artiklasta muuta johdu, sekä Euroopan parlamenttia kuultuaan. SEUT 77 (2) artiklan a ja b alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat viisumeita ja muita lyhytaikaisia oleskelulupia koskevaa yhteistä politiikkaa sekä tarkastuksia, joita tehdään ulkorajoja ylittäville henkilöille. SEUT 78 (2) artiklan e alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät perusteet ja menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion ratkaisemiseksi. SEUT 79 (2) artiklan c alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä, jotka koskevat laitonta maahanmuuttoa ja luvatonta oleskelua, laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistaminen ja palauttaminen mukaan luettuna. SEUT 82 (1) artiklan d alakohdan mukaan oikeudellinen yhteistyö unionissa rikosoikeuden alalla perustuu tuomioistuinten tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen, ja siihen kuuluu jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen 2 kohdassa ja 83 artiklassa tarkoitetuilla aloilla. Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on helpottaa jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten tai vastaavien viranomaisten yhteistyötä rikosasioiden käsittelyn ja päätösten täytäntöönpanon yhteydessä. SEUT 85 (1) artiklan mukaan Eurojustin tehtävänä on jäsenvaltioiden viranomaisten ja Europolin toteuttamien operaatioiden sekä niiden toimittamien tietojen perusteella tukea ja tehostaa kansallisten tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten toiminnan yhteensovittamista ja yhteistyötä sellaisen vakavan rikollisuuden alalla, joka koskee kahta tai useampaa jäsenvaltiota tai edellyttää yhteisin perustein toteutettavia syytetoimia. Tätä varten Euroopan parlamentti ja neuvosto määrittävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla Eurojustin rakenteen, toiminnan, toiminta-alan ja tehtävät. Näihin tehtäviin voi sisältyä: a) rikostutkinnan aloittaminen ja ehdotuksen tekeminen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toteuttamien syytetoimien vireillepanosta erityisesti niiden koskiessa unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia; b) a alakohdassa tarkoitettujen tutkinta- ja syytetoimien yhteensovittaminen; c) oikeudellisen yhteistyön tehostaminen, mukaan lukien tuomioistuinten toimivaltaa koskevien ristiriitojen ratkaiseminen, ja tiivis yhteistyö Euroopan oikeudellisen verkoston kanssa. Näillä asetuksilla säädetään myös menettelytavoista, jotka koskevat Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien osallistumista Eurojustin toiminnan arviointiin. 4
SEUT 87 (2) artiklan a alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, jotka koskevat poliisiyhteistyötä koskevien tietojen keräämistä, tallentamista, käsittelyä, analysointia ja vaihtoa. SEUT 88 (2) artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto määrittävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla Europolin rakenteen, toiminnan, toimintaalan ja tehtävät. Näihin tehtäviin voi sisältyä: a) erityisesti jäsenvaltioiden sekä kolmansien maiden tai elinten viranomaisten välittämien tietojen kerääminen, tallentaminen, käsittely, analysointi ja vaihto; b) yhdessä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa toteutettujen tai yhteisten tutkintaryhmien toteuttamien tutkintatoimien ja operatiivisten toimien yhteensovittaminen, järjestäminen ja toteuttaminen, ollen tarvittaessa yhteydessä Eurojustiin. Näillä asetuksilla säädetään myös menettelytavoista, joilla Euroopan parlamentti yhdessä kansallisten parlamenttien kanssa valvoo Europolin toimintaa. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan oikeusperustat ovat asianmukaisia. Komission mukaan ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa ehdotuksen mukaisia tehtäviä yksinään, vaan ne voidaan toteuttaa paremmin unionin tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Suhteellisuusperiaatteen osalta komissio katsoo, että viraston aseman vahvistamista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien hallinnoinnista vastaavana erityisenä rakenteena ja sen toimeksiannon ja tehtävien laajentamista ehdotetulla tavalla pidetään oikeasuhteisena käyttäjien oikeutettujen etujen vuoksi ja siksi, että järjestelmät edellyttävät korkeaa turvallisuus- ja luotettavuustasoa ja ovat tehtävien hoitamisen kannalta olennaisen tärkeitä. Virastolle myönnetään vain sellaiset toimivaltuudet, jotka ovat tarpeen tehokkaan, turvallisen ja jatkuvan tietojenvaihdon turvaamiseksi jäsenvaltioiden välillä. Valtioneuvosto pitää ehdotuksia toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Ehdotukset käsitellään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, ja hyväksymisestä päätetään neuvostossa määräenemmistöllä. 4 Ehdotuksen suhde perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin Komission ehdotuksen mukaan asetusehdotus on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 ja 6 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukainen. Komission mukaan virasto on osoittanut olevansa kykenevä vastaamaan tuloksellisesti sekä SIS-, VIS- ja Eurodac - järjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista että sille uskotuista uusista tehtävistä noudattaen samalla perusoikeuksia ja erityisesti henkilötietojen suojaa koskevaa 8 artiklaa. Ehdotetut uudet tietojärjestelmät, jotka on tarkoitus osoittaa viraston hallinnoitaviksi, sisältävät niitä koskevien säädösten mukaisesti tarvittavat takeet tietosuojasta, joka viraston on varmistettava. 5
5 Ehdotuksen vaikutukset Vaikutukset EU:n talousarvioon Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan eurooppalaisen viraston määrärahat sisältyvät jo unionin talousarvioon. Jotta virasto voi suorittaa ehdotuksessa tarkoitetut uudet tehtävänsä asianmukaisella tavalla, virastolle myönnettävään unionin rahoitukseen on vuosina 2018 2020 lisättävä 78,354 miljoonaa euroa. Rahoituksella on tarkoitus kattaa muun muassa viraston uusiin järjestelmiin liittyvät erityistehtävät, SIS- ja VIS-järjestelmien viestintäinfrastruktuuriin liittyvien komission tehtävien siirtämiseen virastolle, tietojen laadun varmistus, järjestelmien yhteentoimivuuden mahdollistavien toimien kehittäminen ja tutkimustoimintaan liittyvien viraston tehtävien laajentaminen. Ehdotettu lisäys virastolle myönnettävään unionin rahoitukseen ei sisällä määrärahoja, jotka tarvitaan eri säädöksillä perustettavia uusia tietojärjestelmiä varten tai jotka perustuvat nykyisten järjestelmien muuttamista koskeviin ehdotuksiin. Lisäksi samalla ajanjaksolla tarvitaan 52 uutta tointa, joista 23 on väliaikaisia toimihenkilöitä, 2 sopimussuhteista toimihenkilöä, 2 kansallista asiantuntijaa ja 25 väliaikaisesta henkilöstöstä sopimussuhteisiksi toimihenkilöksi siirrettyä henkilöä. Vaikutukset kansalliseen talousarvioon ja lainsäädäntöön Ehdotuksella ei arvioida olevan suoria vaikutuksia kansalliseen talousarvioon. Suomi ei alustavan arvion mukaan näe välitöntä tarvetta antaa viraston tehtäväksi kehittää, hallinnoida ja/tai isännöidä yhteistä tietotekniikkajärjestelmää vähintään kuuden muun jäsenvaltion kanssa. Jos tällainen tarve kuitenkin ilmenisi, vastaava viranomainen huolehtii siihen tarvittavan rahoituksen talousarvionsa puitteissa. Ehdotuksella ei arvioida olevan vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön. 6 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 26 ja 34 kohtien mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat ulkomaalaislainsäädäntöä ja Rajavartiolaitosta. 7 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Asetusehdotusta on käsitelty neuvoston tietojen vaihto- ja tietosuojatyöryhmässä (DAPIX) 13. 14.7.2017. U-kirjelmää on käsitelty 21. 25.8.2017 välisenä aikana EU-jaostoissa 6 ja 7. 8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa asetusehdotuksessa esitettyjä muutoksia turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan eurooppalaisen viraston (eu-lisa) perustamisasetukseen. Uusien tietojärjestelmien valmistelun, kehittämisen ja operatiivisen hallinnoinnin keskittäminen mahdollistaa synergiaetujen saavuttamisen. Järjestelmien yhteentoimivuuden varmistaminen myös arkkitehtuuritasolla on tärkeää erityisesti, kun useita EU:n laajuisia tietojärjestelmiä kehitetään samanaikaisesti. Valtioneuvosto pitää keskeisenä, että tietojärjestelmien teknisen yhteentoimivuuden kehittäminen annetaan sel- 6
keästi viraston tehtäväksi. Muun muassa Suomelle erityisesti rajaturvallisuuden ja rajaliikenteen kannalta tärkeän Rajaylitystietojärjestelmän (EES) ja EU:n matkustustieto- ja lupajärjestelmän (ETIAS) osalta yhteentoimivuuden kehittäminen tulisi olla viraston tehtävänä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että uusien tehtävien myötä virastolle varmistetaan myös riittävät resurssit ja osaaminen, jotta sillä on tosiasiallinen mahdollisuus tehtävien laadukkaaseen hoitamiseen ja tietoturvan korkean tason säilyttämiseen sekä sen kehittämiseen laajentuvaa turvallisuuskriittistä tehtäväkenttää vastaavaksi. Valtioneuvosto ei alustavan arvion mukaan näe välitöntä tarvetta antaa viraston tehtäväksi kehittää, hallinnoida ja/tai isännöidä yhteistä tietotekniikkajärjestelmää vähintään kuuden jäsenvaltion kanssa. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että tämä voisi joissain tapauksissa tuottaa lisäarvoa, eikä vastusta sen ottamista asetukseen. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että tietojärjestelmien kehitystyöhön ja käyttöön vapaaehtoisesti osallistuvat jäsenvaltiot vastaavat aiheutuvista kustannuksista. Valtioneuvosto katsoo, että virasto tulisi velvoittaa toimittamaan riittävän yksityiskohtaisia tilastoja komissiolle ja relevanteille EU-virastoille Schengen-arviointien ja virastojen toimeenpanemien arviointien tukemiseksi. 7