EUROOPAN PARLAMENTTI 2014-2019 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 6.1.2015 TYÖASIAKIRJA asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmän (EES) ja rekisteröityjen matkustajien ohjelman (RTP) käytön osalta Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Yhteisesittelijät: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Tanja Fajon DT\1044381.doc PE544.480v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
1. Johdanto Tässä työasiakirjassa käsitellään Älykkäät rajat -paketin horisontaalisia elementtejä. Aluksi luodaan katsaus viime vaalikauden aikana tehtyyn työhön, joka johti vielä uuden teknisen selvityksen pyytämiseen ja laatimiseen (osa I). Tämän jälkeen asiakirjassa esitellään selvityksen tulokset horisontaalisten elementtien (rakenne ja kustannukset) osalta (osa II). Osassa III esitetään lyhyesti seuraavat vaiheet. 2. Viime vaalikaudella tehty työ a) Lainsäädäntöehdotusten käsittely Helmikuussa 2013 komissio esitteli seuraavat lainsäädäntöehdotukset, jotka yhdessä muodostivat Älykkäät rajat -paketin: 1) ehdotus maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmästä (COM(2013)0095), jossa rekisteröitäisiin ulkorajoja ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantulo- ja maastalähtöaika ja -paikka, laskettaisiin heidän oleskelunsa kesto ja laadittaisiin kuulutus, kun lailliset oleskeluajat ovat umpeutuneet 2) ehdotus rekisteröityjen matkustajien ohjelmasta (COM(2013)0097), jonka avulla tietyt usein matkustavien ryhmät (eli esim. liikematkustajat ja perheenjäsenet) kolmansista maista voisivat tulla unioniin, jos heille on tehty asianmukainen ennakkotarkastus, käyttäen yksinkertaistettuja rajatarkastuksia muun muassa automaattisilla porteilla 3) ehdotus Schengenin rajasäännöstön muuttamisesta maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmän (EES) ja rekisteröityjen matkustajien ohjelman (RTP) käytön rajalla osalta (COM(2013)0096). Valiokunta oli nimennyt esittelijöiksi Renate Sommerin (PPE, DE) EES:n ja Ioan Enciun (S&D, RO) RTP:n osalta. Molemmat nimettiin Schengenin rajasäännöstön muuttamista koskevan ehdotuksen yhteisesittelijöiksi. Ehdotukset esiteltiin kuulemisessa ˮSchengen / Rajavalvonta: tilannekatsaus ja jatkokehitysˮ, joka järjestettiin 20. 21. maaliskuuta 2013. 1 Kuulemisen aikana esiteltiin myös kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan pyytämä selvitys ˮEvaluating current and forthcoming proposals on JHA databases and a smart borders system at EU external bordersˮ. 2 1 Ohjelma ja linkit liiteasiakirjoihin: "http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=- //EP//NONSGML+COMPARL+LIBE-OJ-20130320-2+02+DOC+PDF+V0//" http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=-//ep//nonsgml+comparl+libe-oj-20130320-2+02+doc+pdf+v0// 2 "http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languagedocument=en &file=79693" http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languagedocument=en&file=79693 PE544.480v01-00 2/6 DT\1044381.doc
Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnassa vaihdettiin näkemyksiä 17. syyskuuta 2013, esittelijät esittelivät työasiakirjoja 1 ja tietosuojavaltuutettu sekä 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä esittivät mielipiteensä. 2 Ulkoasiain valiokunnan puheenjohtaja kirjoitti 9. lokakuuta 2013 kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan puheenjohtajalle huomauttaen, että sormenjälkien ottaminen saattaa viivyttää rajojen ylittämistä, ja kiinnittäen huomion suhteita kolmansiin maihin koskeviin mahdollisiin vaikutuksiin. Lokakuussa 2013 julkaistiin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan pyytämä uusi selvitys ˮThe Commission s legislative proposals on Smart borders: their feasibility and costsˮ. 3 b) Uutta teknistä selvitystä koskeva pyyntö Koska muun muassa ehdotusten teknisestä toteutettavuudesta, järjestelmien kustannuksista, vaikutuksesta rajalla mutta myös oikeasuhteisuudesta ja vaikutuksesta perusoikeuksiin esitettiin yhä enemmän kysymyksiä, esittelijät ehdottivat uuden selvityksen pyytämistä. Samalla, kun asiaa harkittiin parlamentissa, komission yksiköt alkoivat harkita samankaltaista vaihtoehtoa, ja keskustelut asiasta alkoivat komission yksiköiden ja esittelijöiden/varjoesittelijöiden välillä. Esittelijät ja varjoesittelijät katsoivat, että selvityksessä olisi analysoitava useampia vaihtoehtoja, jotka liittyvät kustannuksiin, vaikutuksiin perusoikeuksiin (kuten tietosuojaan), tekniseen toteutettavuuteen, käytännön vaikutuksiin rajalla (kuten odotus- ja käsittelyaika), valmiuteen käsitellä havaittuja ongelmia sekä oikeasuhteisuuteen. 1 "http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/941/941239/941239fi.pdf" http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/941/941239/941239fi.pdf "http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/940/940761/940761fi.pdf" http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/940/940761/940761fi.pdf 2 "http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/09_10_edpsopinion_/09_10_edpsopini on_en.pdf" http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/09_10_edpsopinion_/09_10_edpsopinio n_en.pdf "http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/9_10_wp29opinion206_/9_10_wp29op inion206_en.pdf" http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/9_10_wp29opinion206_/9_10_wp29opi nion206_en.pdf 3 "http://www.europarl.europa.eu/regdata/etudes/etudes/join/2013/493026/ipollibe_et%25282013%2529493026_en.pdf" http://www.europarl.europa.eu/regdata/etudes/etudes/join/2013/493026/ipol- LIBE_ET%282013%29493026_EN.pdf DT\1044381.doc 3/6 PE544.480v01-00
Vaihtoehdot, joiden tarkastelua he ehdottivat, olivat seuraavat: 1) Ei muutoksia 2) ˮEi-tekniset ratkaisutˮ: Schengenin rajasäännöstön muuttaminen siten, että matkustajien eriyttämistä lisätään (esimerkiksi vain vähimmäistarkastus toistuvaisviisumien haltijoille) 3) EU:n kansalaisten matkustamisen helpottaminen rajatarkastusautomaattien käytön avulla 4) Maahantulo- ja maastalähtötoiminnon lisääminen VIS-järjestelmään a) kolmansien maiden kansalaisille, joilta vaaditaan viisumia b) kaikille kolmansien maiden kansalaisille 5) Kansallisten järjestelmien yhdistämiseen perustuva EES (nykyisten järjestelmien yhteentoimivuus) 6) EES ja RTP ehdotuksen mukaisesti 6.1) Tunnistevälineen ehdotettu käyttö RTP:n yhteydessä ja vaihtoehdot 7) EES, jonka tietoja voidaan käyttää lainvalvontatarkoituksessa 7.1) Tietojen säilyttämisajan pidentäminen, jos tietoja voidaan käyttää lainvalvontatarkoituksessa? 8) RTP ainoastaan valikoiduille tärkeimmille lentokentille 9) Biometristen tietojen käyttö alusta alkaen? Millaisten biometristen tietojen? Tieteen ja teknologian uusin taso? Varmistetaan, että biometrisiä tietoja käytetään kunnioittaen perusoikeuksia, kuten oikeutta henkilötietojen suojaan. 10) Mahdollisia lisäjärjestelyjä naapurimaiden kanssa matkustajien ennakkotietojen vaihtoa varten (esimerkiksi ylitettäessä maarajoja junalla)? Esittelijät halusivat myös saada yksityiskohtaisempia ja luotettavia perustietoja (viitaten esimerkiksi tarpeeseen saada asianmukaisia tilastoja ja tietoa automaattisten rajatarkastusten yhteydessä saaduista kokemuksista, muiden maiden kokemuksista sekä VIS-järjestelmän käytöstä). Näistä ehdotuksista keskusteltiin komission yksiköiden kanssa tammikuussa 2014 järjestetyssä tapaamisessa. c) Jatkokäsittelyt Esittelijät ja varjoesittelijät vierailivat 18. 20. joulukuuta 2013 Suomessa. Vierailun tarkoituksena oli tutustua nykyiseen tilanteeseen Suomessa ja erityisesti tilanteeseen maarajalla Venäjän kanssa. Tarkoituksena oli tarkastella sekä nykytilannetta että haasteita sekä sitä, kuinka Älykkäät rajat -säädöspaketti vaikuttaisi tilanteeseen rajalla. Valtuuskunta halusi myös nähdä kansallisen EES:n käytössä ja oppia kokemuksista, joita Suomessa on PE544.480v01-00 4/6 DT\1044381.doc
saatu useiden automatisointiin ja junissa tehtäviin rajatarkastuksiin liittyvien pilottihankkeiden yhteydessä. 1 Asiasta keskusteltiin 23. tammikuuta 2014 kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnassa. Jäsenet keskustelivat Suomen-vierailulla saaduista vaikutelmista ja lisäselvitystä koskevasta pyynnöstä. Tekninen selvitys laadittiin helmi lokakuussa 2014. Selvitys esiteltiin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnassa 16. lokakuuta. 3. Teknisen selvityksen tulokset Selvityksessä tarkasteltiin monia kysymyksiä (erityisesti rajavalvonnan prosesseja, biometristen tietojen käyttöä, tietoja, tietojen säilyttämisaikaa, tietojen käyttöä lainvalvontatarkoituksessa, rakennetta sekä tilastoja ja ennusteita). Lisäksi päätelmissä esiteltiin niin sanottujen tavoitetoimintamallien (Target Operating Models, TOMs) konsepti hypoteettisina skenaarioina järjestelmien täytäntöönpanossa. Muista päätelmistä ja suosituksista ei kuitenkaan ole olemassa järjestelmällistä tiivistelmää. Myöskään sellaista tiivistelmää ei ole laadittu, jossa verrattaisiin selvityksen tuloksia neuvoston ja parlamentin tekemiin huomautuksiin. Seuraavassa esitetään lisätietoja rakenteesta ja kustannuksista. Muita kysymyksiä on käsitelty EES:ää ja RTP:tä koskevissa työasiakirjoissa. a) Rakenne Ensimmäinen kysymys, jota analysoidaan rakennetta koskevassa luvussa, koskee sitä, pitäisikö järjestelmiä kehittää kahtena erillisenä järjestelmänä alkuperäisen ehdotuksen mukaisesti (vaihtoehto 1) vai pitäisikö kehittää yksi järjestelmä (vaihtoehto 2). Molempien vaihtoehtojen osalta tarkastellaan etuja ja haittapuolia. Sivulla 278 esitetään tiivistelmä vaihtoehdosta 1 ja sivulla 281 vaihtoehdosta 2. Tämän jälkeen esitettävä vaihtoehtojen vertailu (s. 282) osoittaa lähinnä erittäin kielteisen vaikutuksen kustannuksiin vaihtoehdon 1 kohdalla ja täytäntöönpanon monimutkaisuuden vaihtoehdon 2 kohdalla. Asiakirjan tiivistelmässä todetaan, että selvityksessä yksi järjestelmä katsotaan parhaiten soveltuvaksi (s. 19). Toinen kysymys rakennetta koskevassa luvussa koskee sitä, pitäisikö EES/RTP-järjestelmän olla riippumaton VIS-järjestelmästä (vaihtoehto 1), pitäisikö se integroida VIS-järjestelmään (vaihtoehto 2) vai pitäisikö siinä hyödyntää VIS-järjestelmän artefakteja (vaihtoehto 3). Vaihtoehtojen etuja ja haittapuolia tarkastellaan (s. 286, 287, 290, 291, 292, 294, 295). Esitettyihin perusteluihin kuuluvat seuraavat: riippumattomuus VIS-järjestelmästä olisi vähemmän monimutkaista mutta kaksinkertaistaisi valmiuden marginaalisesti eri tavalla, 1 Valtuuskunnan raportti: "http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/1017/1017737/1017737en.pdf" http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/1017/1017737/1017737en.pdf DT\1044381.doc 5/6 PE544.480v01-00
integroimisella VIS-järjestelmään olisi merkittävä vaikutus VIS-järjestelmään oikeudellisena välineenä (s. 288) ja se johtaisi monimutkaisempaan testausvaiheeseen ja käyttöönottoon (s. 19), VIS-järjestelmän artefaktien hyödyntämisellä vältettäisiin toimivaan järjestelmään puuttuminen ja pienennettäisiin monimutkaisen hankehallinnon riskiä samalla, kun mahdollistettaisiin täysimääräinen integroiminen VIS-järjestelmään myöhemmässä vaiheessa. Sivulla 297 vaihtoehtoja vertaillaan. Selvitys ei sisällä selkeää johtopäätöstä, mutta vaihtoehtoon 3 liittyvät tulokset on muotoiltu tavalla, joka antaa ymmärtää, että vaihtoehtoa 3 pidetään parhaana. b) Kustannusanalyysi Kustannusanalyysi esiteltiin selvityksen erillisenä lukuna 27. lokakuuta. Tarkoitus oli esittää uusi, ajantasainen kustannusarvio järjestelmistä sekä yksityiskohtaiset kustannusarviot selvityksessä käsitellyistä eri vaihtoehdoista. Kustannusanalyysin mukaan järjestelmät tulisivat huomattavasti halvemmiksi kuin alun perin arvioitiin: kokonaiskustannukset neljän vuoden osalta kolme vuotta kehittämistä varten ja yksi toimintavuosi olisivat 381 miljoonaa euroa, jos EES:ää ja RTP:tä kehitettäisiin yhdessä, ja 430 miljoonaa euroa, jos niitä kehitettäisiin erikseen, kun alkuperäinen monivuotisen rahoituskehyksen määräraha vuosille 2014 2020 oli 791 miljoonaa euroa. Pienempi luku johtuu useista tekijöistä: niihin kuuluvat pienentyneet verkostokustannukset ja kansallisten yhdenmukaisten rajapintojen käyttöönotto. Kustannusanalyysissa arvioidaan myös niiden vaihtoehtojen kustannuksia, jotka eroavat perusoletuksista, kuten tietojen käyttö lainvalvontatarkoituksessa, erilaiset säilytysajat tai integroiminen VIS-järjestelmään. 4. Seuraavat vaiheet Kuten selvityksessä todetaan, seuraava vaihe olisi vuoden 2015 aikana toteutettava testausvaihe, jossa joitakin teknisistä seikoista testattaisiin useissa paikoissa ympäri EU:ta. Esittelijät aikovat jatkaa poliittisia keskusteluja samalla, kun odotetaan tarkistettuja lainsäädäntöehdotuksia, jotka komission jäsen Avramopoulos on ilmoittanut esitettävän vuoden 2015 lopulla tai vuoden 2016 alussa. Osana näitä poliittisia keskusteluja järjestetään helmikuun lopulla tapaaminen kansallisten parlamenttien kanssa. PE544.480v01-00 6/6 DT\1044381.doc