7.4.2017 Työ- ja elinkeinoministeriö PL 32 VALTIONEUVOSTO kirjaamo@tem.fi Lausuntopyyntö 9.3.2017 (TEM/1155/00.04.01/2014, TEM048:00/2014) Auris Kaasunjakelu Oy:n lausunto hallituksen esitysluonnokseen maakaasumarkkinoita koskevista laeista Auris Kaasujakelu Oy ( Auris ) kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esitykseen maakaasumarkkinoita koskevien lakien uudistamisesta. Yleistä onnistunut ehdotus uudeksi lainsäädännöksi Pidämme esitysluonnosta uudeksi maakaasumarkkinalaiksi (MML) pääosin erittäin hyvin onnistuneena. Tammikuussa 2016 julkaistuun maakaasumarkkinalakityöryhmän raporttiin verrattuna lakiehdotusta on selkeytetty. Balticconnectorin varmistuttua turhista välivaiheista markkinoiden vapauttamisessa kilpailulle on luovuttu. Myönteistä on myös se, että markkinoiden vapauttamiselle kilpailulle on nyt esitetty selkeä päivämäärä, toisin kuin työryhmän raportissa. Markkinoiden vapautumista ei ole sidottu Puolan ja Liettuan välisen GIPL-putken valmistumisajankohtaan; kuten hallituksen esityksessä todetaan, Suomen tulee lainsäädännön tasolla varautua tilanteeseen, jossa edellytykset maakaasumarkkinadirektiivin mahdollistamaan poikkeukseen päättyvät. Auris on hallituksen esityksen kanssa samaa mieltä siitä, että Suomi voi (ja sen on syytä) edistää aktiivisesti maakaasumarkkinoidensa avaamista ja luopua poikkeusten soveltamisesta omalla päätöksellään. Auris uskoo, että markkinoiden avautuminen sekä tukku- että vähittäismyynnissä on pitkällä aikavälillä kaikkien markkinaosapuolien etu. Edellä todetusta huolimatta on selvää, että nyt ehdotettu aikataulu siirtoverkonhaltijan tosiasialliselle eriyttämiselle (vuoden 2019 alku) voi osoittautua haastavaksi, sillä yksityiskohtaiset markkinasäännöt vaativat vielä työtä, vaikka esim. taseselvityksessä noudatetaankin lakiesityksen mukaan EU:n maakaasuverkkoasetusta ja sitä täydentäviä EUsäännöksiä. Järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija tarvitsee tietojärjestelmiä, joilla se toteuttaa mm. maakaasujärjestelmän tasapainotuspalvelut (ja mahdollisen tasapainotusmarkkinan), taseselvityksen, maakaasun tukkukauppapaikan ja Auris Kaasunjakelu Oy Puhelin 0800 156 688 Y-tunnus 2393280-4 Pulttikatu 1 FI-48770 Kotka www.auriskaasunjakelu.fi
7.4.2017 2 / 7 markkinaosapuolien välisen keskitetyn tiedonvaihdon. Tietojärjestelmät hankittaneen julkisen hankintamenettelyn mukaisesti, mikä lisää työhön vaadittavaa aikaa. On kuitenkin hyvä, ja markkinoiden määrätietoisen vapauttamisen kannalta olennaista, että markkinoiden vapautumiselle ja siirtoverkonhaltijan eriyttämiselle asetetaan laissa selkeät aikarajat, jotka eivät riipu esim. GIPL-putken toteutumisesta. Toisaalta eriyttämisen nopean aikataulun puolesta puhuu se, että uuden markkinamallin kehittämisvastuun olisi hyvä olla toimijalla, jonka oma liiketoiminta ei ole riippuvainen kaasun tukkumyynnistä. Jos markkinamallin kehittämisvastuu on markkinaosapuolella, jonka liiketoiminnasta kaasun tukkumyynti tulee eriyttämisen jälkeenkin olemaan merkittävä osa, on riskinä, että markkinamallista ja markkinapaikasta ei tule rakenteeltaan ja säännöiltään tehokas. Markkinamallin kehittämisessä tulisi huomioida myös pienempien tukkuostajien mahdollisuus hoitaa kaasunhankintansa tehokkaasti toimivan markkinapaikan kautta. Jos tätä mahdollisuutta ei ole, kaasun vähittäismarkkinoistakaan tuskin tulee toimivat ja kilpaillut. MML 24 (maakaasun siirron ja jakelun maksujen korottaminen) ongelmia perustuslain 15 :n omaisuudensuojan näkökulmasta Ehdotetun MML:n 24 rajoittaa verkonhaltijan maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotukset enintään 15 %:iin korotusta edeltäneiden 12 kuukauden aikana keräämiinsä maakaasun siirron ja jakelun maksuihin verrattuna. Korotuksia tarkastellaan käyttäjäryhmittäin, ryhmien keskimääräisten kokonaismaksujen perusteella. Esitetty muotoilu 24 :lle on olennaisesti erilainen kuin se oli vielä kesällä 2016 (3.6.2016 lausuntokierros), jolloin 24 :n 1 momentin 5 kohta sisälsi poikkeuksen: korotuksen hyväksyttävään enimmäismäärään ei lasketa maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotusta, joka perustuu verkonhaltijaa koskevaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 :ssä tarkoitettuun Energiaviraston päätökseen. Käytännössä poikkeus mahdollistaisi kaikki EV:n hyväksymään valvontapäätökseen liittyvät korotukset, jotka aiheutuisivat edellisen valvontajakson aikana syntyneen alijäämän keräämisestä verkon käyttäjiltä. Se, että nyt ehdotetusta MML 24 :stä on poistettu mahdollisuus poiketa 15 %:in korotusrajasta, jos perusteena on maakaasuverkkojen siirto- ja jakeluliiketoiminnan sääntelymallin johdonmukainen soveltaminen ja siihen perustuva Energiaviraston päätös, on Auriksen näkemyksen mukaan ongelmallista perustuslain 15 :n omaisuudensuojan näkökulmasta. Esimerkiksi Aurikselle on edelliseltä valvontajaksolta ja nykyisen valvontajakson ensimmäiseltä vuodelta (2016) kertynyt yli 10 miljoonan euron alijäämä. Auris ei ole poikkeus: Jakeluverkonhaltijoita on 25 ja Auriksen käsityksen mukaan edellinen valvontajakso jäi vain muutamaa toimijaa lukuun ottamatta kaikilla Suomen jakeluverkonhaltijoilla alijäämäiseksi.
7.4.2017 3 / 7 Nyt ehdotettu 15 %:n korotusraja leikkaisi käytännössä miljoonia euroja Auriksen omaisuudesta mikä on selvässä ristiriidassa perustuslain 15 :n kanssa. Edellä sanottua lieventää kuitenkin se, että nyt esitetyn lakiluonnoksen perusteluissa todetaan, että EV:n olisi pidennettävä alijäämän tasoitusjaksoa, jos korotuskattoa koskeva säännös estäisi verkonhaltijaa kattamasta alijäämää sen syntymistä seuraavan valvontajakson kuluessa. HE MML luonnoksen sivut 82-83: Koska maakaasun siirto- ja jakelumaksujen korottamista koskevan rajoituksen säätämisellä ei olisi tarkoitus muuttaa maakaasun siirron ja jakelun hinnoittelun kohtuullisuuden arviointia koskevia valvontamenetelmiä eikä puuttua maakaasun siirron tai jakelun hintatasoon valvontajakson mittaisella tarkasteluvälillä ja sääntelyjärjestelmän mukaisilla tasoitusjaksoilla tarkasteltuna, olisi Energiaviraston pidennettävä alijäämän tasoitusjaksoa sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 :n 3 momentin nojalla sellaisissa tapauksissa, joissa korotuskattoa koskeva säännös estäisi verkonhaltijaa kattamasta alijäämää sen syntymistä seuraavan valvontajakson kuluessa. Auriksen käsityksen mukaan nyt esitetty 24 on hyväksyttävissä myös perustuslain omaisuudensuojan näkökulmasta seuraavilla edellytyksillä: I. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 :ää tulisi muokata niin, että siinä todetaan selkeästi uuden MML:n perusteluissa kirjoitettu: jos korotuskatto on estänyt verkonhaltijaa kattamasta alijäämää sen syntymistä seuraavan valvontajakson kuluessa, Energiaviraston on pidennettävä alijäämän tasoitusjaksoa niin, että alijäämän kattaminen mahdollistuu. Auriksen käsityksen mukaan ei ole mitään syytä jättää tätä Energiaviraston velvoitetta vain hallituksen esityksen tasolla mainittavaksi. II. Koska on käytännössä mahdotonta laskea tai luotettavasti arvioida, mikä osa alijäämästä on jäänyt kattamatta korotuskaton takia ja mikä osa muista syistä, tulisi Energiaviraston alijäämän tasoitusjakson pidennyspäätöksen koskea koko alijäämää. On mahdollista ja todennäköistäkin, että verkonhaltija ei halua tai sillä ei ole esim. kustannusperusteita korottaa kaikkien asiakasryhmien hintoja maksimaalisella 15 %:lla joka vuosi valvontajakson aikana. Jos pidennyspäätös ei koske koko alijäämää, verkonhaltijalle voi syntyä kannustin pyrkiä maksimaalisiin korotuksiin kaikissa asiakasryhmissä, jos sen vahvistettu alijäämä edelliseltä tai edellisiltä valvontajaksoilta tämän mahdollistaa. On huomionarvoista, että 15 %:n korotuskatto alentaa verkonhaltijan alijäämän arvoa, vaikka Energiavirastolla olisikin yksiselitteinen velvollisuus pidentää alijäämän tasoitusjaksoa, jos alijäämä on jäänyt kattamatta korotuskaton takia. Tämä johtuu siitä, että jos alijäämä joudutaan kattamaan uuden lainsäädännön takia aikaisempaa pidemmän ajan kuluessa
7.4.2017 4 / 7 aikaisempaa pienemmillä korotuksilla, alijäämän nykyarvo pienenee (nykyarvo lasketaan diskonttaamalla alijäämää pienentävät korotukset nykyhetkeen valitulla diskonttokorolla). MML 44 (vähittäismyyjän toimitusvelvollisuus) hinnoittelun kohtuullisuus enintään 250 kw liittymistehoisille loppukäyttäjille ja asunnon lämmittäjille Ehdotettu MML säilyttää toimitusvelvollisen vähittäismyyjän kohtuullisen hinnoittelun vaatimuksen pienille asiakkaille ja asuntoaan maakaasulla lämmittäville. Nykyisessä MML:ssä kohtuullisen hinnoittelun vaatimus koskee koko toimitusvelvollisen vähittäismyyjän asiakaskuntaa, sen vähittäismyyntiä kokonaisuudessaan. Ehdotettu MML 44 1 mom: Vähittäismyyjän, jolla on huomattava markkinavoima jakeluverkonhaltijan toiminta-alueella, on toimitettava maakaasua toiminta-alueella kohtuulliseen hintaan loppukäyttäjille, jotka käyttävät maakaasun pääasiassa maakaasunkäyttöpaikalla sijaitsevien asuntojen lämmittämiseen, sekä loppukäyttäjille, joiden maakaasunkäyttöpaikan liittymisteho on enintään 250 kilowattia (vähittäismyyjän toimitusvelvollisuus). Kohtuullisen hinnoittelun määritteleminen on ongelmallista monelta kannalta katsottuna, eikä nyt ehdotettu poista ongelmatiikkaa: I. Mikä on oikea mittari kohtuulliselle hinnoittelulle? Auriksen näkemissä nykyistä MML:ää soveltavissa päätösluonnoksissa kohtuullisuuden mittariksi vähittäismyyntiliiketoiminnassa on yleisesti soviteltu liikevoittoprosenttia. Pelkästään yhden mittarin, ja erityisesti liikevoittoprosentin, soveltaminen johtaa kuitenkin ongelmiin, sillä vähittäismyyjinä toimii keskenään varsin erityyppisiä yrityksiä. Suuri energiayhtiö, jolla on monta eri liiketoiminta-aluetta, voi sisäisellä siirtohinnoittelulla kohdistaa kaasun vähittäismyyntiliiketoimintaansa kustannuksia, joilla se saa Energiavirastolle raportoimansa liikevoittoprosentin haluamalleen tasolle. Pienemmällä vähittäismyyntiyhtiöllä ei ole tätä mahdollisuutta. Kohtuullisuutta tulisikin tarkastella useammalla mittarilla. Yksi mittareista voisi olla esimerkiksi sijoitetun pääoman tuotto, jolle voitaisiin määritellä minimitaso, jonka alle kohtuullisuustarkastelupäätösten ei tulisi johtaa, vaikka liikevoittoprosentti olisi yksi käytetyistä mittareista. II. Mikä on oikea taso kohtuulliselle hinnoittelulle valitulla mittarilla? Auriksen näkemissä nykyistä MML:ää soveltavissa päätösluonnoksissa kohtuulliseksi liikevoittoprosentin tasoksi on väläytelty niinkin alhaista kuin alle kolmen prosentin liikevoittoprosenttia. Tällainen liikevoittotaso on Auriksen käsityksen mukaan ehkä keskimääräinen kannattavuustaso pitkään kilpaillussa ja vakiintuneessa
7.4.2017 5 / 7 tukkumyyntiliiketoiminnassa; tai vaihtoehtoisesti erittäin kilpaillussa vähittäismyyntiliiketoiminnassa, missä volyymit ovat monikymmenkertaiset esimerkiksi Suomen maakaasun vähittäismyyntimarkkinaan verrattuna. Hyvä esimerkki vähittäismyyntiliiketoiminnan kannattavuudesta on Iso-Britannia, jonka merkittävästi Suomea suurempi kaasumarkkina avattiin kokonaan kilpailulle jo vuonna 1992. Paikallisen energia-alan sääntelyviranomaisen raportin mukaan (Ofgem, Retail energy markets in 2016) keskimääräinen brittiläisten kaasun ja sähkön toimittajien liikevoittomarginaali oli vuonna 2016 noin 7%. Vuonna 2016 Brittien suurimman toimijan (British Gas, eli Centrica) liikevoittomarginaali sähkön ja kaasun myynnissä kotitalouksille oli 8,8%. Ofgemin mukaan kaasun vähittäismyynnin marginaali on selkeästi korkeampi kuin sähkönmyynnin, joten kaasun vähittäismyynnissä yllämainitut liikevoittomarginaalit ylittyvät. Suomessa kaasumarkkinoiden vapauttamista ja sillä tavoiteltavaa markkinatilannetta voitaneen verrata sähkömarkkinoihin, jotka vapautettiin vuonna 1997. Auriksen käsityksen mukaan johtavien sähkönmyyjien liikevoittomarginaalit Suomessa ovat samalla tasolla kuin Britanniassa: lähellä kymmentä prosenttia. Keskimääräinen liikevoittomarginaali on tätä alhaisempi, niin kuin Britanniassakin, toimijoiden suuren määrän ja hyvin toimivan kilpailun ansiosta. Toimialan taloustieteen perushavaintoja on se, että jos markkinoilla on suuri toimija, joka on määräävässä tai lähes määräävässä asemassa, markkinoiden avautuessa uusien kilpailijoiden hinnat asettuvat tällaisen toimijan hintatason alle. Suuren toimijan hinta asettaa katon, jonka alle muut hinnoittelevat. Jos kaasun vähittäismarkkinoille, tai kaasun vähittäismarkkinoiden merkittävälle osalle, asetetaan liian alhaisen liikevoittomarginaalitason kautta hintakatto, joka on hyvin alhaalla, on vaarana se, että uusia kilpailijoita ei ylipäätään ilmaannu: markkina ei ole riittävän kiinnostava houkutellakseen uusia toimijoita. Riskiä lisää varmasti se, että Suomen vähittäismarkkina on kooltaan hyvin pieni. Auriksen arvio Suomen maa- ja biokaasun vähittäismyyntimarkkinan yhteenlasketusta myyntikatteesta on alle kymmenen miljoonaa euroa, ja yhteenlaskettu liikevoitto lienee alle puolet tästä. Jos kohtuullinen hintataso määritellään lainsäädännöllä tai sen soveltamisella alun alkaen liian alhaiseksi, siitä tulee markkinalle tulon este ( entry barrier ). Tämä ei voine olla maakaasumarkkinaa avaamaan ja kilpailua lisäämään pyrkivän lainsäädännön tarkoitus. III. Miten kohtuullisuus arvioidaan vain osalle liiketoimintaa: mistä luotettavasti saadaan kohtuullisuusarvioinnissa tarvittavat kannattavuusluvut ja taseluvut, kun tarkastellaan vain osaa vähittäismyyjän liiketoiminnasta? Kohtuullisuustarkastelu
7.4.2017 6 / 7 vain osalle asiakaskuntaa lämmityskäyttäjät ja alle 250 kw liityntätehoiset asettaa poikkeuksellisen suuret vaatimukset sekä vähittäismyyjän taloudelliselle raportoinnille että Energiaviraston laskentatoimen asiantuntemukselle. Vähittäismyyjän taloudellisen seurannan ja raportoinnin täytyisi kohtuullisuusvalvonnan takia olla asiakasryhmäkohtaista ja hyvin kehittynyttä. Energiaviraston täytyisi valvoa, että sekä muuttuvat kustannukset (kaasun hankinta) että kiinteät kustannukset (erityisesti laskutus- ja asiakaspalvelukustannukset ja ITjärjestelmäkustannukset, myös hallintokustannukset) kohdistetaan aiheuttamisperusteisesti oikein eri asiakasryhmille. Eri vähittäismyyjien käyttämien kohdentamis- ja laskentaperiaatteiden tulisi olla yhteismitallisia. Vaatimukset kasvaisivat helposti niin suuriksi, että niistä muodostuisi kilpailuneste pienille vähittäismyyjille, mikä ei liene maakaasumarkkinaa avaamaan ja kilpailua lisäämään pyrkivän lainsäädännön tarkoitus. MML 44 :ssä toimitusvelvolliselle vähittäismyyjälle määritelty 250 kw liittymisteho on liian korkea MML 44 ehdottaa, että kohtuullista hinnoittelua sovellettaisiin käyttöpaikkoihin, joiden liittymisteho on alle 250 kw. Auriksen mielestä ehdotettu raja liittymisteholle on aivan liian korkea. 250 kw:n liittymisteholla kaasun vuosikulutus on tyypillisesti vähintään 500 000 kwh (500 MWh). Tällaisen käyttäjän kaasunkulutus on euromääräisesti tyypillisesti noin 25 000 euroa vuodessa, käyttöprofiilista (käytön ajankohdasta ja käyttömäärän vaihteluista) riippuen enemmänkin. Auriksen käsityksen mukaan valtaosa käyttöpaikoista, joiden liittymäteho on yli 25 kw, kymmenesosa nyt ehdotetusta rajasta, kuuluu yrityskäyttäjille, jotka eivät tarvitse erityistä lainsäädännössä määriteltyä kohtuullisen hinnoittelun suojaa, ja joiden tulisi olla kilpaillun markkinan piirissä. Auris uskoo kilpailuun kaasun vähittäismarkkinoilla ja haluaa itselleenkin liiketaloudellisesti perustellun mahdollisuuden lähestyä tämän tyyppisiä asiakkaita kilpailulle avautuvilla markkinoilla. Yllä sanottu pätee myös loppukäyttäjiin, jotka käyttävät maakaasua pääasiassa maakaasunkäyttöpaikalla sijaitsevien asuntojen lämmittämiseen. Asiakasryhmä on merkittävä ja toivottavasti kasvava osa kaasun vähittäismarkkinaa, eikä Auriksen mielestä ole syytä rajata näin merkittävää asiakasryhmää kilpailun ulkopuolelle. Auriksen käsityksen mukaan ehdotetun kaltainen rajoitus yhdistettynä kohtuulliseen hinnoitteluun, esimerkiksi liikevoittoprosentin kautta määriteltynä, muodostaisi merkittävän rajoitteen kilpailulle myös tässä loppukäyttäjäryhmässä. Edellä mainituista syistä Auriksen mielestä MML 44 :ssä tulisi kokonaan luopua kohtuullisen hinnoittelun käsitteestä toimitusvelvolliselle kaasun vähittäismyyjälle, mukaan lukien alle
7.4.2017 7 / 7 250 kw liittymät ja asuntojen lämmityskäyttäjät, ja pyrkiä samaan lopputulokseen luomalla aidosti kilpailtu vähittäismarkkina, jossa liiketoiminnan aloittamisen esteet ovat mahdollisimman alhaiset, jossa hyvin toimiva tukkumarkkina ja tukkumarkkinapaikka mahdollistavat tasavertaisen kaasun hankinnan eri tyyppisille ja eri kokoisille toimijoille, ja jossa muutenkin on kiinnitetty erityistä huomiota siihen, että ainakaan lainsäädännöstä ei seuraa kilpailurajoitteita. Kunnioittavasti Mika Paloranta Toimitusjohtaja Auris Kaasunjakelu Oy