Esittelijä / Föredragande / Referendary. Ratkaisija / Beslutsfattare / Decision-maker. Nimi / Namn / Name: Pvm / Datum / Date: Pvm / Datum / Date:

Transkriptio

1 Tämä on Energiaviraston sähköisesti allekirjoittama asiakirja. Detta är ett dokument som har signerats elektroniskt av Energimyndigheten. Asiakirjan päivämäärä on: Dokumentet är daterat: The document is dated: This is a document that has been electronically signed by the Energy Authority. Esittelijä / Föredragande / Referendary Ratkaisija / Beslutsfattare / Decision-maker Nimi / Namn / Name: Antti Paananen Nimi / Namn / Name: Simo Nurmi Pvm / Datum / Date: Pvm / Datum / Date: Allekirjoitustapa / Signerat med / Signed with: Allekirjoitustapa / Signerat med / Signed with: Tämä paketti koostuu seuraavista osista: - Kansilehti (tämä sivu) - Alkuperäinen asiakirja tai alkuperäiset asiakirjat - Sähköiset allekirjoitukset. Nämä eivät ole näkyvillä tässä asiakirjassa, mutta ne on yhdistetty siihen sähköisesti. Tämä asiakirja on sinetöity sähköisellä allekirjoituksella. Sinetti takaa asiakirjan aitouden. Allekirjoitettu asiakirja alkaa seuraavalta sivulta. > Detta paket består av följande delar: - Titelblad (denna sida) - Originaldokument - Elektroniska signaturer. Dessa syns inte i detta dokument, med de är elektroniskt integrerade i det. Detta dokument har försetts med sigill genom elektronisk signatur. Sigillet garanterar dokumentets äkthet. Det signerade dokumentet börjar på nästa sida. > This document package contains: - Front page (this page) - The original document(s) - The electronic signatures. These are not visible in the document, but are electronically integrated. This file is sealed with a digital signature. The seal is a guarantee for the authenticity of the document. the signed document follows on the next page Tämä asiakirja on sähköisesti allekirjoitettu EU-direktiivin (1999/93/EY) mukaisella allekirjoituksella. Detta dokument innehåller elektroniska signaturer enligt EU-direktivet (1999/93/EG) om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer. This document contains electronic signatures using EU-compliant PAdES - PDF Advanced Electronic Signatures (Directive 1999/93/EC) >

2 Lausunto 1 (7) Eduskunnan Talousvaliokunta tav@eduskunta.fi Viite: Asiantuntijakuuleminen Energiaviraston lausunto hallituksen esityksestä maakaasumarkkinalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 50/2017 vp) Energiavirasto lausuu eduskunnan talousvaliokunnalle otsikossa mainitusta hallituksen esityksestä HE 50/2017 vp seuraavaa: 1 Yleistä hallituksen esityksestä Energiavirasto pitää tervetulleena hallituksen esitystä maakaasumarkkinalaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Energiavirasto lausuu seuraavassa tarkemmin eräistä hallituksen esitykseen liittyvistä yksityiskohdista. 2 Esityksestä maakaasumarkkinalaiksi 2.1 Maakaasumarkkinoiden avaaminen kilpailulle Energiavirasto tukee hallituksen esityksen tavoitetta avata Suomen maakaasun tukku- ja vähittäismarkkinat kilpailulle ja luopua Suomen soveltamista maakaasumarkkinadirektiivin (2009/73/EY) poikkeuksista ehdotetussa aikataulussa vuoden 2020 alussa. Energiavirasto pitää perusteltuna ja tarpeellisena avata Suomen maakaasumarkkinat vuoden 2020 alussa. Avaamisajankohtaa ei tule tästä viivästyttää. Suomen ja Baltian alueen maakaasuinfrastruktuuria ollaan kehittämässä ja liittämässä yhteen, joten perusteet Suomen maakaasumarkkinoiden pitämiseksi suljettuina ovat poistumassa ja Suomen on avattava maakaasumarkkinat kilpailulle, kuten Baltian maat ovat jo tehneet. Hallituksen esityksessä esitetään, että Suomen maakaasumarkkinoiden avaaminen tapahtuisi siinä vaiheessa, kun Suomen ja Viron maakaasuverkostot yhdistävä Balticconnector-putkiyhteys arvioidaan otettavan käyttöön. Energiavirasto korostaa, että Suomen kannalta olisi riskialtista tulkita maakaasumarkkinadirektiiviä niin, että direktiivin 49 artiklan mukaisia poikkeuksia voitaisiin jatkaa Suomessa myös Balticconnector-putkiyhteyden valmistumisen jälkeen.

3 Lausunto 2 (7) Energiavirasto on hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä arvioinut työ- ja elinkeinoministeriön pyynnöstä antamassaan lausunnossa 1, että Balticconnector - kaasuputken valmistuttua Suomeen on Baltian maiden siirtoverkostojen sekä Balticconnector -kaasuputken kautta teknisesti mahdollista hankkia Klaipedan LNG - terminaalista kaasua noin GWh/d. Kyseinen kaasumäärä on moninkertainen verrattuna 25 %:n osuuteen Suomen kaasun vuosikulutuksesta laskettuun keskimääräiseen päiväkulutukseen (noin 17 GWh/d). Samaten määrä ylittää myös Frontier Economicsin raportissa 2 käytetystä Suomen talvipäivän kulutuksesta (159,34 GWh/d) lasketun 25 %:n osuuden (39,8 GWh/d). Siten Balticconnector-putkiyhteyden valmistuttua Suomeen on periaatteessa mahdollista hankkia maakaasua vaihtoehtoisista maakaasun hankintalähteistä yli 25 prosentin osuus Suomen maakaasun tarpeesta. Energiavirasto toteaa, että mahdollisuus jatkaa maakaasumarkkinadirektiivin 49 artiklan mukaista poikkeusta Balticconnector -kaasuputken valmistuttua on tulkinnanvarainen. Direktiivin säännökset eivät yksiselitteisesti ota kantaa siihen, voidaanko poikkeusta jatkaa enää tilanteessa, kun muiden kaasuntoimittajien teknisesti olisi mahdollista tuoda Suomeen maakaasua toisista hankintalähteistä vähintään 25 prosenttia Suomen maakaasun tarpeesta. Energiavirasto katsoo, että direktiivin sanamuotojen perusteella ei siten voida yksiselitteisesti todeta, päättyisivätkö direktiivin 49 artiklan mukaiset poikkeukset Suomen osalta välittömästi ilman eri toimenpiteitä Balticconnector -kaasuputken valmistuttua, vaikka Suomeen ei hankittaisi kaasua vähintään 25 prosenttia Suomen ja Baltian kaasuverkkoon kytketyistä vaihtoehtoisista kaasun hankintalähteistä eikä Suomen ja Baltian maiden yhteenliitettyä kaasun siirtoverkkoa olisi liitetty jonkun muun jäsenmaan yhteenliitettyyn verkkoon. Energiavirasto korostaa kuitenkin, että maakaasumarkkinadirektiivin poikkeusten automaattista päättymistä koskevan sääntelyn tulkintaan liittyvistä epävarmuuksista huolimatta jäsenvaltiolla on aina oikeus vapaaehtoisesti luopua poikkeussäännösten soveltamisesta. Ottaen huomioon muissa Baltian maissa jo tapahtuneen maakaasumarkkinoiden avaamisen Energiavirasto pitää perusteltuna luopua soveltamasta maakaasudirektiivin poikkeuksista hallituksen esityksessä esitetyin tavoin heti Balticconnector -putkiyhteyden valmistuttua. Energiavirasto katsoo, että poikkeusten soveltamisen jatkaminen Liettuan ja Puolan välille suunnitellun GIPL -putkiyhteyden valmistumiseen asti merkitsisi vain markkinoiden avaamisen tarpeetonta viivästymistä eikä sillä ole lisäarvoa ottaen myös huomioon, että poikkeuksista luopuminen on lähivuosina Suomessa joka tapauksessa edessä. Markkinoiden avaaminen heti Balticconnector -putkiyhteyden valmistuttua mahdollistaa markkinoiden ja markkinatoimijoiden valmistautumisen siihen, että Baltiasta on putkiyhteys Puolan kautta muualle Eurooppaan. 1 Energiaviraston lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle maakaasumarkkinadirektiivin 49 artiklan mukaisen poikkeusedellytyksen päättymisestä ( , asianumero 772/010/2017) 2 Frontier Economics: Baltic regional gas market study, 8th April, 2016

4 Lausunto 3 (7) 2.2 Siirtovelvollisuus ja maakaasun toimitusten sääntely Esitetyn maakaasumarkkinalain 16 :n mukaan maakaasun siirtovelvollisuuden ja sitä kautta maakaasun toimittajan vaihtamisen edellytyksenä on, että maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton mittaus on etäluentajärjestelmän piirissä. Käytännössä tämä Energiaviraston käsityksen mukaan tarkoittaa, että maakaasun käyttäjän vaihtaessa toimittajaa ja siirtyessä muun kuin toimitusvelvollisen maakaasun myyjän asiakkaaksi hänen maakaasun mittauksen tulee olla etäluentajärjestelmän piirissä. Maakaasumarkkinalakia koskevan esitysluonnoksen 18 :n mukaan verkonhaltijan on tarjottava loppukäyttäjälle kilpailukykyisesti hinnoiteltua mittauslaitteistoa ja 37 :n mukaan verkon käyttäjän tulee korvat jakeluverkonhaltijalle aiheuttamansa kohtuulliset mittauskustannukset. Energiavirasto toteaa, että ehdotetut maakaasumarkkinalain säännökset periaatteessa sallivat kaikille asiakkaille maakaasun toimittajan vaihtamisen. Kuitenkin käytännössä etäluentavaatimus johtaa siihen, että kaikkein pienimpien kaasunkäyttäjien ei kuitenkaan ole tosiasiallisesti kannattavaa siirtyä pois toimitusvelvollisen myyjän asiakkuudesta ja alkaa hankkia kaasua joltain toiselta maakaasun toimittajalta, vaikka toinen maakaasun toimittaja voisi toimittaa kaasua hieman toimitusvelvollista myyjää edullisemmin. Säädöksissä olevat vaatimukset etäluennasta asiakkaan vaihtaessa toimittajaa ja etäluennan kustannusten periminen asiakkaalta muodostavat käytännössä kynnyksen maakaasun toimittajan vaihtamiselle. Koska osa maakaasun jakeluverkonhaltijoista on oma-aloitteisesti asentanut etäluettavat mittarit kaikille tai lähes kaikille asiakkaille, pienimpien maakaasun käyttäjien tosiasiallinen mahdollisuus kilpailuttaa ja vaihtaa maakaasun toimittajaansa vaihtelee eri verkonhaltijoiden alueella. Energiaviraston arvion mukaan noin maakaasuasiakkaalla on tällä hetkellä asennettuna etäluettava mittari. Koska säädösten perusteella osalle maakaasun vähittäismyyjien asiakkaista ei ole käytännössä tosiasiallisesti taloudellisesti järkevää ja mahdollista vaihtaa maakaasun toimittajaa, on tärkeää säilyttää maakaasumarkkinalainsäädäntöön säännökset toimitusvelvollisen maakaasun vähittäismyynnin hinnoittelun kohtuullisuudesta. Jotta Energiavirasto voisi valvoa nimenomaan toimitusvelvollisen maakaasun vähittäismyynnin hinnoittelun kohtuullisuutta tehokkaasti, Energiavirasto esittää harkittavaksi myös eriyttämissäädöksiin maakaasun myyjille velvoitetta eriyttää toimitusvelvollisen maakaasun vähittäismyynnin tuotot ja kustannukset myyjän muun maakaasun myynnin tuotoista ja kustannuksista tai muulla tavoin luotettavasti osoittaa, mitkä ovat olleet toimitusvelvollisen maakaasun vähittäismyynnin tuotot ja kustannukset. 2.3 Verkonhaltijan varautumissuunnittelu Energiavirasto pitää perusteltuna sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden varautumissuunnitelmien valvonnan antamista Energiaviraston tehtäväksi, koska virasto myöntää verkonhaltijoiden verkkoluvat sekä muutoinkin valvoo mm. verkonhaltijoiden verkkojen kehittämissuunnitelmia.

5 Lausunto 4 (7) Esitetyn maakaasumarkkinalain 27 :n mukaan maakaasuverkonhaltijoiden varautumissuunnitelmat on päivitettävä säännöllisin väliajoin ja ainakin silloin, kun olosuhteissa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Kuitenkaan säännöksissä ei ole määritelty kyseistä säännöllistä väliaikaa. Energiavirasto pitää varautumissuunnittelun käytännön valvonnan toteuttamisen kannalta tärkeänä, että säännöllinen väliaika maakaasuverkonhaltijoiden varautumissuunnitelmien päivittämiselle määritellään maakaasumarkkinalaissa, kuten on menetelty ehdotetussa sähkömarkkinalain 28 :ssä, jonka mukaan sähköverkonhaltijoiden varautumissuunnitelmat on päivitettävä kolmen vuoden välein ja ainakin silloin, kun olosuhteissa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Maakaasuverkkotoiminnan osalta varautumissuunnitelmat voidaan päivittää hieman harvemmin. Tämän perusteella Energiavirasto ehdottaa muutettavaksi maakaasumarkkinalain 27 :n 1 momentin viimeistä lausetta siten, että varautumissuunnitelma on päivitettävä viiden vuoden välein ja ainakin silloin, kun olosuhteissa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Edelleen Energiavirasto toteaa, että ehdotetusta maakaasumarkkinalaista puuttuu säännös, jonka perusteella maakaasuverkonhaltijoiden on toimitettava laatimansa varautumissuunnitelmat ja niiden päivitykset Energiavirastolle. Ehdotetun sähkömarkkinalain 28 :n 3 momentin mukaan varautumissuunnitelmat ja niiden muutokset on toimitettava Energiavirastolle. Valvonnan toimivuuden kannalta Energiavirasto ehdottaa vastaavan varautumissuunnitelmien toimittamista koskevan säännöksen lisäämistä myös maakaasumarkkinalain 27 :ään uudeksi 3 momentiksi. 3 Esityksestä laiksi maakaasun siirtoverkonhaltijan eriyttämisestä Energiavirasto kannattaa hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta eriyttää maakaasun siirtoverkonhaltijan siirtoverkko maakaasun tuotannosta ja myynnistä niin sanotun tosiallisen eriyttämisen mallin (eli ns TSOmallin) mukaisesti. Energiavirasto katsoo, että ainoa toimiva siirtoverkonhaltijan eriyttämistapa on TSO-malli. Siirtoverkonhaltijan eriyttämisellä pyritään luomaan toimintaympäristö, jossa siirtoverkonhaltija kohtelee kaikkia maakaasun myyjiä ja markkinatoimijoita tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Maakaasun siirtoverkonhaltijan on myös ylläpidettävä ja kehitettävä maakaasun siirtoverkostoa tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä asiakkaiden että maakaasumarkkinoiden tarpeiden perusteella. Siirtoverkonhaltijan on kyettävä aidosti päättämään verkon käytöstä ja siihen tehtävistä investoinneista. Siirtoverkonhaltijan siirtoverkkoa koskevia investointipäätöksiä eivät saa ohjata yksittäisen markkinatoimijan intressit eivätkä verkon käyttö ja siihen liittyviin investointipäätökset saa olla sähkön tai maakaasun tuotantoa tai myyntiä harjoittavan tahon minkäänlaisessa kontrollissa. Maakaasun siirtoverkkotoimintaa harjoittava yritys saa myös tehtäviinsä liittyen mm. maakaasumarkkinatoimijoista ja niiden asiakkaista tietoja, joita siirtoverkonhaltija ei voi luovuttaa toisille kilpaileville maakaasumarkkinatoimijoille.

6 Lausunto 5 (7) Energiavirasto katsoo, että tosiasialliseen eriyttämiseen perustuvalla mallilla maakaasun siirtoverkkotoiminta saadaan parhaiten ja tehokkaimmin eriytettyä maakaasun ja sähkön tuotantoa ja myyntiä harjoittavista toiminnoista. Kyseinen eriyttämismalli on myös läpinäkyvin kaikille markkinatoimijoille. Lisäksi Energiavirasto toteaa, että vaihtoehtoina olevien muiden eriyttämismallien edellyttämä merkittävän yksityiskohtainen sääntely ja valvonta aiheuttavat TSO-malliin nähden huomattavia lisäkustannuksia niin valvovalle sääntelyviranomaiselle kuin myös valvottavalle maakaasun siirtoverkonhaltijalle. Energiavirasto pitää tärkeänä, että maakaasun siirtoverkonhaltijan on omistettava siirtoverkko, jossa se harjoittaa siirtoverkkotoimintaa. Myös tällä keinoin varmistettaisiin, ettei esimerkiksi verkkovuokran kautta siirtoverkonhaltija joutuisi piilossa siirtämään varoja kilpailtuja liiketoimintoja harjoittaville yrityksille. Energiavirasto toteaa, että sähkömarkkinoilla järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan Fingrid Oyj:n eriyttäminen on toteutettu vastaavalla tavoin TSO-malliin perustuen. Sähkömarkkinoilta saadut kokemukset osoittavat, että TSO-mallilla tehdyn eriyttämisen myötä Fingrid pystyy ja tekee kantaverkon käyttöä ja investointeja koskevat päätökset itsenäisesti markkinoiden tarpeiden mukaan. Energiavirasto toteaa edelleen, että kokemusten perusteella myös TSO-mallilla eriytetyn sähkön kantaverkonhaltijan valvonta on ollut kustannustehokasta ja toimivaa. Eriyttämisaikataulun osalta Energiavirasto pitää välttämättömänä, että maakaasun siirtoverkonhaltija on eriytetty viimeistään silloin, kun maakaasumarkkinat avataan eli vuoden 2020 alkuun mennessä. Maakaasumarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen 99 :n 1 momentin mukaan kyseisen lain voimaan tullessa toimivan siirtoverkonhaltijan on toimitettava maakaasuverkkolupahakemuksensa Energiavirastolle 30 päivän kuluessa siitä, kun maakaasuverkkoasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu Energiaviraston päätös maakaasun siirtoverkonhaltijan riippumattomuuden varmentamisesta on tullut lainvoimaiseksi. Toisaalta maakaasun siirtoverkonhaltijan eriyttämisestä ehdotetun lain mukaan riippumattomuuden varmentamista tulee hakea siirtoverkonhaltija, joka harjoittaa siirtoverkkotoimintaa kyseisen lain voimaantullessa eli Energiavirasto toteaa, että maakaasumarkkinalain voimaantullessa siirtoverkkotoimintaa harjoittava yritys ei välttämättä harjoita siirtoverkkotoimintaa enää Vastaavasti 98 :n siirtymäsäännösten perusteella vuosien 2018 tai 2019 aikana siirtoverkkotoiminnan harjoittamista aloittavalle yritykselle ennen verkkolupaa myönnettäessä 7 :n ja 8 :n mukaisia siirtoverkonhaltijaa koskevia vaatimuksia ei voida arvioida. Siten Energiavirasto ei näe tarpeellisena sitoa 99 :n 1 momenttia maakaasumarkkinalain voimaantuloon, vaan pitää parempana sitoa kyseinen säännös siirtoverkonhaltijan eriyttämisvelvollisuuden voimaantuloon. Energiavirasto esittää maakaasumarkkinalain 99 :n 1 momentin muuttamista muotoon 1. tammikuuta 2020 toimivan siirtoverkonhaltijan on toimitettava maakaasuverkkolupahakemuksensa Energiavirastolle 30 päivän kuluessa siitä, kun maakaasuverkkoasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu Energiaviraston päätös maakaasun siirtoverkonhaltijan riippumattomuuden varmentamisesta on tullut lainvoimaiseksi. Tällöin siirtover-

7 Lausunto 6 (7) konhaltijan olisi haettava Energiavirastolta uutta verkkolupaa sen jälkeen, kun siirtoverkonhaltijan riippumattomuus on varmennettu riippumatta siitä, onko yrityksellä ollut verkkolupa ennen maakaasumarkkinalain voimaantuloa vai onko yritys aloittanut siirtoverkkotoiminnan ja yhtiölle on myönnetty verkkolupa vasta vuosien 2018 tai 2019 aikana. 4 Sähkön ja maakaasun siirto- ja jakelumaksujen korottamisen rajoittamista koskevasta sääntelystä Energiavirasto kannattaa hallituksen esitykseen sisältyviä ehdotuksia sähkön ja maakaasun siirto- ja jakelumaksujen korottamisen rajoittamiseksi 12 kuukauden tarkastelujakson aikana enintään 15 prosenttiin verollisesta kokonaishinnasta. Energiavirasto pitää myös tärkeänä, että hallituksen esityksen mukaisesti etenkin jakelumaksujen korotusten hyväksyttävää määrää tulee arvioida pääsääntöisesti verkkoasiakkaita yleisesti edustavien tyyppikäyttäjien tai käyttäjäryhmien verkkomaksujen keskimääräisten korotusten perusteella. Korotusten kohtuullisuuden arviointi ja rajaaminen asiakaskohtaisesti edellyttäisi viraston näkemyksen mukaan kohtuuttoman suurten valvontaresurssien kohdentamista pelkästään siirto- ja jakelumaksujen korotusten valvontaan. 5 Muutoksenhausta Energiaviraston päätöksiin Hallituksen esityksessä esitetään muutoksia muutoksenhakuun Energiaviraston päätöksistä. Esityksen mukaan Energiaviraston sähkö- ja maakaasumarkkinalakien nojalla tekemistä päätöksistä markkinalupa-asioissa haettaisiin aina muutosta markkinaoikeudelta. Markkinaoikeuden käsiteltäväksi siirtyisivät myös Energiaviraston markkinavalvontaan liittyvissä asioissa tekemät käsittelyratkaisut, kuten esimerkiksi päätökset tutkintapyyntöjen tekijöiden asianosaisasemasta tai tutkintapyyntöjen tutkimatta jättämisestä. Energiavirasto pitää ehdotettuja muutoksia selkeyttävinä, ja niiden avulla pystytään paremmin varmistamaan lainsäädännön yhdenmukainen soveltamiskäytäntö. 6 Energiaviraston resurssitarpeista Hallituksen esityksessä on arvioitu, että sähkön ja maakaasun siirto- ja jakelumaksujen korottamista koskevan rajoituksen valvonnasta, sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden varautumissuunnitelmien valvonnasta sekä maakaasun siirtoverkonhaltijan valvonnasta ja eriyttämisestä aiheutuu Energiavirastolle ensi vuodesta lähtien yhteensä noin euron vuosittaiset lisäkustannukset. Energiavirasto korostaa, että tämä pysyväisluonteinen menojen kasvu tulee huomioida viraston määrärahoissa.

8 Lausunto 7 (7) Esityksessä on myös arvioitu, että maakaasumarkkinoita koskevat ehdotukset lisäävät Energiaviraston markkinoiden valvontaa hoitavan henkilöstön tarvetta yhdellä henkilötyövuodella. Lisäksi sähkön- ja maakaasun siirto- ja jakelumaksujen korottamista koskevan rajoituksen arvioidaan Energiaviraston henkilöstön tarvetta enintään yhdellä henkilötyövuodella. Energiavirasto huomauttaa, että etenkin korotuskattosääntelyn valvontaan tarvittavan henkilömäärään sisältyy epävarmuutta. Tarve voi tulle korkeammaksikin, mikäli verkonhaltijat tekevät jatkossa huomattavia siirto- ja jakelumaksujen kerta- tai vuosittaisia korotuksia ja mikäli sähkön ja maakaasun käyttäjät lähettävät tutkintapyyntöjä Energiavirastoon vaatien korotusten tutkintaa omissa yksittäistapauksissa. Tästä syystä Energiavirasto pitää esitettyä henkilöresurssien lisäämistarvetta (vähintään 2 htv) välttämättömänä tehokkaan ja asianmukaisen valvonnan järjestämiseksi.