ULKOASIAINMINISTERIÖ Oikeuspalvelu OIK-40 Arto Kosonen 14.09.2015 HEL7M0591-28 Viite Asia HE 286/2014 vp; ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kuudennentoista pöytäkirjan hyväksyminen 1. Johdanto Hallituksen esityksen tavoitteena on, että eduskunta hyväksyisi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen (Euroopan ihmisoikeussopimus; EIS) tehdyn kuudennentoista pöytäkirjan (pöytäkirja). Mainitulla pöytäkirjalla perustetaan neuvoa-antavien lausuntojen järjestelmä. Pöytäkirjan johdannosta ilmenee, että laajentamalla EIT:n toimivaltaa antaa neuvoaantavia lausuntoja päämääränä on parantaa edelleen EIT:n ja kansallisten viranomaisten välistä vuorovaikutusta ja vahvistaa siten EIS:n täytäntöönpanoa toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Järjestelmä toimii siten, että pöytäkirjan 1 artiklan mukaan sopimuspuolen nimeämät ylimmät tuomioistuimet voivat pyytää käsiteltävänään olevassa asiassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta (EIT) neuvoa-antavia lausuntoa EIS:ssä tai sen pöytäkirjoissa määriteltyjen oikeuksien ja vapauksien tulkintaan liittyvissä periaatekysymyksistä. Tarkoitus on, että pöytäkirjan ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä annetaan Suomen puolesta pöytäkirjan 10 artiklassa viitattu selitys, jolla pöytäkirjan 1 artiklan mukaisin tarkoituksiin nimetään korkein oikeus, korkein hallinto-oikeus, työtuomioistuin ja vakuutusoikeus. Nämä tuomioistuimet toimivat kokonaisuudessaan tai osaltaan viimeisinä oikeusasteina. Tätä selitystä voidaan myöhemmin milloin tahansa muuttaa. Hallituksen esitys on laadittu ulkoasiainministeriössä. Hallituksen esityksen laatimista varten on pyydetty pöytäkirjan allekirjoittamisesta lausuntoa oikeusministeriöltä samoin kuin korkeimmalta oikeudelta ja korkeimmalta hallinto-oikeudelta sekä pöytäkirjan ratifioinnista oikeusministeriöltä. Kaikissa lausunnoissa on niiden oman toimialan osalta kannatettu liittymistä pöytäkirjassa luotuun neuvoa-antavien lausuntojen järjestelmään. Myös työtuomioistuimen ja vakuutusoikeuden presidentit ovat erikseen kysyttäessä todenneet samoin. Postiosoite PL 176 00023 VALTIONEUVOSTO Laivastokatu 22 Vaihde +358-(0)295-350 000 Telefax +358-(0)9-629 840
2. Pöytäkirjan kansainvälinen hyväksyminen 2(4) Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväksyi ja avasi allekirjoitettavaksi pöytäkirjan 10.7.2013, jolloin myös Suomi sen allekirjoitti. Nyt kyseessä olevaan pöytäkirjaan liittyminen on valinnaista. Pöytäkirjan on tähän mennessä allekirjoittanut 16 ja ratifioinut viisi sopimusvaltiota (Albania, Georgia, Liettua, San Marino ja Slovenia). Pöytäkirjan 8 artiklan 1 kappaleen nojalla sen kansainvälinen voimaantulo edellyttää kymmentä ratifiointia. 3. Neuvoa-antavien lausuntojen järjestelmistä, kuudennentoista pöytäkirjan synnystä ja sisällöstä sekä sen ja suhteesta Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyyn Hallituksen esityksessä on laajalti kerrottu nyt pöytäkirjalla perustetun neuvoa-antavien lausuntojen järjestelmän taustasta, historiasta ja valmistelusta sekä sen lisäksi muista jo käytössä olevista Euroopan neuvoston järjestelmistä. Tässä yhteydessä voidaan mainita - kuten edellä johdantoon viitaten on todettukin -, että kysymys on EIT:n toimivallan laajentamisesta suhteessa neuvoa-antavien lausuntojen antamiseen. EIS:n 47, 48 ja 49 artiklassa määrätäänkin jo neuvoa-antavista lausunnoista. Nämä lausunnot eivät kuitenkaan saa käsitellä kysymyksiä, jotka koskevat EIS:n I osassa ja sen pöytäkirjoissa määriteltyjen oikeuksien ja vapauksien sisältöä tai laajuutta, taikka muita kysymyksiä, joita EIT tai Euroopan neuvoston ministerikomitea saattavat joutua harkitsemaan EIS:n nojalla vireille pannun oikeudenkäyntimenettelyn seurauksena. Tätä järjestelmää, joka ei siten ulotu oikeuksien ja vapauksien asiasisältöön, onkin (kuten hallituksen esityksestä käy tarkemmin ilmi) luontaisista rajoituksistaan johtuen käytetty hyvin harvoin, vain kolme kertaa. Myöskään sen puitteissa tapahtuva neuvoa-antavien lausuntojen sisältöulottuvuuden laajentaminen ei ole saanut merkittävää kannatusta juuri minkään ihmisoikeussopimusta koskevan reformihankkeen yhteydessä. Kuitenkin ihmisoikeuksien ja ihmisarvon suojaamiseksi biologian ja lääketieteen alalla tehtyyn Euroopan neuvoston yleissopimukseen (1997; SopS 23-24/2010), on sisällytetty EIT:lle toimivalta antaa mainitun yleissopimuksen tulkintaa koskevia neuvoa-antavia lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Näillä lausunnoilla ei kuitenkaan saa olla suoraa yhteyttä mihinkään missään tuomioistuimessa vireillä olevan valitusasian käsittelyyn. Tätä mahdollisuutta ei ole tähän mennessä kertaakaan käytetty. Nyt käsiteltävän pöytäkirjan sisältämän kaltainen järjestelmä tuli aikaisempia hajanaisia keskusteluja merkittävimmin esille yhtenä ehdotuksena ns. viisaiden ryhmän vuonna 2006 antamassa raportissa. Tämä ryhmä oli perustettu vuotta aikaisemmin Euroopan neuvoston päämiesten Varsovassa pitämän huippukokouksen hyväksymällä julistuksella. Sen jälkeen se oli osa listauksia erilaisten reformi- ja seurantasuunnitelmien ja niitä koskevien valmistelujen yhteydessä. Lopullinen sysäys järjestelmän perustamiselle sisältyi vuonna 2012 Euroopan neuvoston puheenjohtajavaltiona tuolloin toimineen Yhdistyneiden kuningaskuntien Brightonissa järjestämässä EIT:n tulevaisuutta käsitellessä korkean tason konferenssissa hy-
3(4) väksyttyyn ns. Brightonin julistukseen, joka muun ohella sisälsi yhteisymmärryksen siitä, että ihmisoikeussopimusta tehostetaan luomalla nyt käsiteltävä neuvoa-antavien lausuntojen järjestelmä. Niin Brightonin julistuksessa mainittujen erilaisten keinojen kuin muunkin reformityön yhtenä keskeisenä päämääränä on ollut, että EIT voisi tehokkaasti keskittyä sen käsiteltäväksi saatettuihin sellaisiin väitettyihin ihmisoikeusloukkauksiin, jotka sisältävät mahdollisesti laajemman, periaatteellisen ongelman ja vaativat syvällisempää tutkintaa. Myös Suomen puolelta tätä korostettiin toteamalla muun muassa, että on huolehdittava siitä, että EIT:llä on mahdollisuus keskittyä tulkintaa vaativiin ihmisoikeuskysymyksiin ja että toistuvien samaa asiaryhmää koskevien valitusten tutkinta hoidetaan yksinkertaisempien menettelyjen avulla. Tässä suhteessa myös yleissopimuksen tehokkaampi täytäntöönpano sopimuspuolissa vapauttaisi EIT:n voimavaroja periaatteellisesti tärkeiden ja uusien kysymysten pohdintaan. Brightonin konferenssin jälkeen keskusteluja käytiin Euroopan neuvoston piirissä julistuksessa sovittujen muutosten oikeusteknisestä sisällyttämisestä sittemmin Euroopan neuvoston ministerikomiteassa hyväksyttyyn pöytäkirjaan, jonka keskeinen sisältö on seuraava. Pöytäkirjan yksityiskohtaisen sisällön osalta edellä on jo todettu se pääasia, että pöytäkirjalla perustetaan neuvoa-antavien lausuntojen järjestelmä, jonka puitteissa sopimusvaltion ylimmät tuomioistuimet voivat käsiteltävänään olevassa asiassa pyytää EIT:ltä neuvoa-antavia lausuntoja EIS:ssä tai sen pöytäkirjoissa määriteltyjen oikeuksien ja vapauksien tulkintaan tai soveltamiseen liittyvissä kysymyksissä. Menettely on vapaaehtoista ja selitysmuistion mukaan tämä tarkoittaa myös sitä, että lausuntoa pyytänyt tuomioistuin voi peruuttaa pyyntönsä. Lausunnon antamista koskeva pyyntö käsitellään viidestä tuomarista koostuvassa EIT:n suuren jaoston lautakunnassa. On huomattava, että mainittu lautakunta on sama kuin silloin, kun on kysymys EIS:n 43 artiklan mukaisen valittajan ja/tai vastaajavaltion siirtopyyntöä suureen jaostoon käsiteltäessä jaostopäätöksen jälkeen. Erona on ennen kaikkea se, että pöytäkirjan mukaan lautakunnan on perusteltava hylkäävä ratkaisunsa ja että lautakuntaan kuuluu viran puolesta sen sopimuspuolen suhteen valittu tuomari, josta neuvoa-antavan pyyntö on tehty. Merkittävää on myös, että pyyntö käsitellään ja lausunnon antaa EIT:n suuri jaosto, joka on se EIT:n kokoonpano, joka antaa keskeisimmät ratkaisut (vähemmän kuin 30 vuosittain) ja joka tätä kautta omaa suurimman arvovallan EIT-järjestelmässä. Tämä vastaa myös yleistä suuren jaoston merkittävyyttä korostavaa kehitystä. Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetulla ja sillä sopimuspuolella, johon lausuntoa pyytänyt tuomioistuin kuuluu, on oikeus esittää kirjallisia huomioita ja osallistua suulliseen käsittelyyn. Myös ns. sivuväliintulo on mahdollinen. Kuudennessatoista pöytäkirjassa vielä todetaan, että neuvoa-antavat lausunnot nimensä mukaisesti - eivät ole sitovia. Perustuslain 94 :n mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Pöytäkirja on luonteeltaan ihmisoikeussopimus, minkä vuoksi sen sisältämien aineellisten ihmisoikeusmääräysten voimaansaattamisessa tulee käyttää laintasoista voimaansaattamissäädöstä.
4(4) Viimeksi voidaan todeta sitä, että Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyä on laajasti selostettu hallituksen esityksessä ja että tämä menettely suhteessa kuudenteentoista pöytäkirjaan oli yksi unionin tuomioistuimen esille nostamista seikoista, kun se 18.12.2014 antoi lausuntonsa 2/13, jonka mukaan sopimus EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen ei ole sopusoinnussa EU:n perussopimusten kanssa. Mainitulta osin unionin tuomioistuin totesi, että pöytäkirjassa mainittu pyyntö voi tapahtua siitä huolimatta, että SEUT 267 artiklassa edellytetään, että nuo samat ylimmät tuomioistuimet esittävät tässä tarkoituksessa unionin tuomioistuimelle kyseiseen artiklaan perustuvan ennakkoratkaisupyynnön. Kuudestoista pöytäkirja allekirjoitettiin sen jälkeen, kun liittymissopimusluonnos valmistui. Unionin tuomioistuin katsoi, että koska liittymissopimuksessa ei määrätä mitään kuudennellatoista pöytäkirjalla käyttöön otetun järjestelyn ja SEUT 267 artiklassa määrätyn ennakkoratkaisumenettelyn välisestä suhteesta, se voi rajoittaa ennakkoratkaisumenettelyn itsenäisyyttä ja heikentää sen tehokkuutta. Tältä osin voidaan todeta, että mainittu sama ristiriita on olemassa riippumatta siitä, onko liittyminen tapahtunut vai ei. Joka tapauksessa unionin tuomioistuimen lausunto otetaan sopivalla tavalla huomioon liittymisen yhteydessä. Tässä yhteydessä voidaan lopuksi huomioida, että perustusvaliokunta käsitteli 8.9.2015 (pöytäkirja 7/2015 vp, kohta 7) valtioneuvoston kirjelmän eduskunnalle Euroopan unionin liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen koskevan sopimuksen neuvotteluista (Sopimus EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen), joka muun muassa sisälsi unionin tuomioistuimen lausuman suhteessa kuudenteentoista pöytäkirjaan, ja päätti, ettei asian 7.UM 20.2.2015 johdosta ryhdytä toimenpiteisiin. Mainitussa kirjelmässä oli esitetty tieto mainitusta unionin tuomioistuimen kannasta kuudennetoista pöytäkirja ja ennakkoratkaisumenettelyn suhteesta. Liitteet -
Erillinen sivu elektronisen version käsittelyyn: Oikeuspalvelu OIK-40 Paavo Kotiaho Asiasanat Hoitaa Hoitaa UE Koordinoi Tiedoksi Laatija jakanut Lomakepohja: Kirje