KIRJALLINEN KYSYMYS 294/2006 vp Tilapäisten oleskelulupien laajamittainen käyttö Eduskunnan puhemiehelle Euroopan neuvoston seurantaraportti Suomen ihmisoikeuksien tilasta ilmestyi maaliskuun lopussa. Raportissa Euroopan ihmisoikeusvaltuutettu ottaa kantaa mm. Suomen tapaan myöntää laajamittaisesti tilapäisiä oleskelulupia. Ihmisoikeusvaltuutettu kehottaa Suomea myöntämään tilapäisiä oleskelulupia nykyistä rajoitetummin. Perusteluissaan hän viittaa tilapäisiä oleskelulupia koskeviin rajoituksiin, jotka koskevat työntekoa, opiskelua, terveys- ja sosiaalipalveluita sekä perheen yhdistämistä. Ihmisoikeusvaltuutettu korostaa, ettei Suomen ulkomaalaislain 51 :n mukaista tilapäistä oleskelulupaa tulisi käyttää, jos suojelun tarve täyttyy muin perustein. Samoin ihmisoikeusvaltuutettu muistuttaa, että lain 52 :n mukaan vakituinen oleskelulupa voidaan myöntää myös yksilöllisestä inhimillisestä syystä, joka perustuu hakijan terveydentilaan, haavoittuvaan tilanteeseen tai olosuhteisiin hakijan kotimaassa. Huomiota on kiinnitettävä myös lain 88 :n ensisijaisuuteen, joka takaa pysyvän oleskeluluvan suojelun tarpeessa olevalle henkilölle. Sisäasiainministeriön mukaan tilapäinen oleskelulupa myönnetään siinä tarkoituksessa, ettei ulkomaalainen tule jäämään Suomeen ja että oleskelun on tarkoitettu jäävän lyhytaikaiseksi. Vuoden 2005 lukujen ja käytäntöjen valossa on kuitenkin ollut nähtävissä, että B-lupien laajamittaisen käytön lisäksi niiden tilapäisyys on usein venynyt kohtuuttoman pitkäksi odotukseksi olosuhteissa, joiden ei voida katsoa täyttävän inhimillisen kohtelun kriteereitä. Työministeriö onkin lausunnossaan vähemmistövaltuutetulle elokuussa 2005 todennut Ulkomaalaisviraston nykyisen soveltamiskäytännön aiheuttaman tilanteen olevan kestämätön. Lausunnossaan työministeriö toteaa myös mm., että ulkomaalainen voi joutua olemaan 1 2 vuotta Suomessa tilapäisellä oleskeluluvalla ilman mahdollisuutta työllistyä, vaikka käytännössä hänen paluunsa kotimaahan voi olla täysin mahdotonta ja hän tulee jäämään Suomeen pysyvästi. Vuoden 2005 tilastoista on nähtävissä, että merkittävä osa kaikista myönnetyistä oleskeluluvista on ollut tilapäisiä ja että suurin osa niistä on myönnetty Afganistanin, Somalian ja Irakin kansalaisille. Näiden maiden kansalaisille on vuonna 2005 myönnetty 353 myönteistä lupaa, joista 242 on ollut tilapäisiä. Suomen aiemman käytännön mukaan kyseisten maiden henkilöille myönnettiin pääsääntöisesti jatkuvaisluonteinen oleskelulupa kansainvälisen suojelun perusteella. Nykyään näistä maista tulleista turvapaikanhakijoista vain pienelle murto-osalle on myönnetty turvapaikka, vaikka kyseiset maat ovat edelleen epävakaita ja niissä ilmenee ihmisoikeusrikkomuksia. Tilapäinen eli B-lupa voidaan uusia kahdeksi vuodeksi peräkkäin, vuosi kerrallaan. Tänä aikana henkilöllä ei ole oikeutta mm. kotikuntaan, sosiaaliturvaan, koulutukseen, työntekoon eikä matkustamiseen tai tilinavaamiseen oikeuttavaan henkilötodistukseen. Turvapaikanhakijan Versio 2.0
täytyy siis elää tilanteessa, jossa häneltä on kielletty kaikki järkevä ja mielenterveyttä ylläpitävä toiminta. Myöskään pelko omaan maahan palauttamisesta ei lakkaa, koska väliaikainen lupa myönnetään siksi, että käännytystä ei ole teknisistä syistä mahdollista toteuttaa. Useat B-luvan saaneista kärsivät sekä oman maan tapahtumien että turvapaikkaprosessin pitkittymisen aiheuttamista traumoista. Useiden turvapaikanhakijoina olleiden perheet elävät hajallaan Euroopassa, eivätkä väliaikaisen B-oleskeluluvan saaneet voi matkustaa tapaamaan perhettään eikä heillä ole oikeutta perheen yhdistämiseen. Perheiden hajaannus on usein kestänyt vuosia ennen oleskeluluvan saamista. Väliaikaisuus oleskeluluvassa tulkitaan sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluissa siten, että henkilöllä on oikeus vain välttämättömään palveluun. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että esim. lapset viettävät päivänsä vastaanottokeskuksissa päivähoidon tai koulunkäynnin sijaan. Tätä asiaintilaa voidaan pitää YK:n lapsenoikeuksien sopimuksen vastaisena. B-lupakäytännön kohtuuttomuus on ollut esillä eduskunnassa myös mm. edustaja Biaudetin ym. kirjallisessa kysymyksessä (KK 975/2005 vp) ja edustaja Sinnemäen ym. lakialoitteessa (LA 21/2006 vp), joissa esitetään B-luvan saaneiden henkilöiden lapsille oikeutta koulunkäyntiin. Eduskunnan ihmisoikeusryhmä saa jatkuvasti yhteydenottoja, jotka liittyvät runsaan B-lupakäytännön haittoihin. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitämme valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mihin toimiin hallitus aikoo ryhtyä rajoittaakseen tilapäisten oleskelulupien käyttöä ja lyhentääkseen välttämättömäksi katsomiensa B-lupien kestoa? Helsingissä 12 päivänä huhtikuuta 2006 Ulla Anttila /vihr Oras Tynkkynen /vihr Erkki Pulliainen /vihr Heidi Hautala /vihr Kirsi Ojansuu /vihr Janina Andersson /vihr Kari Uotila /vas Sinikka Hurskainen /sd Eva Biaudet /r Aila Paloniemi /kesk Arja Alho /sd Kimmo Kiljunen /sd 2
Ministerin vastaus KK 294/2006 vp Ulla Anttila /vihr ym. Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Ulla Anttilan /vihr ym. näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 294/2006 vp: Mihin toimiin hallitus aikoo ryhtyä rajoittaakseen tilapäisten oleskelulupien käyttöä ja lyhentääkseen välttämättömäksi katsomiensa B-lupien kestoa? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Ulkomaalaislain mukaan ulkomaalaisille myönnettäviä oleskelulupia koskeva päätöksenteko kuuluu Ulkomaalaisviraston toimivaltaan. Ulkomaalaisvirasto noudattaa päätöksenteossa voimassa olevia lakeja sekä Suomea sitovia kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia. Ulkomaalaisviraston päätöksistä on oikeus valittaa laissa säädetyin keinoin hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Turvapaikkahakemukset käsitellään aina yksilöllisesti huomioon ottaen kaikki asiaan vaikuttavat seikat. Kansainvälisen suojelun myöntämisestä säädetään ulkomaalaislain 87 ja 88 :ssä. Lain 87 :n mukaisesti Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan. Oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella myönnetään 88 :n mukaisesti, jos turvapaikan antamisen edellytykset eivät täyty, mutta ulkomaalaista uhkaa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu taikka hän aseellisen selkkauksen tai ympäristökatastrofin vuoksi ei voi palata sinne. Oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä myönnetään lain 52 :n mukaisesti, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta ulkomaalaisen terveydentilan, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan, tai hänen haavoittuva asemansa. Ulkomaalaislain 51 :n mukainen tilapäinen oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi myönnetään silloin, kun hakijan ei katsota olevan kansainvälisen suojelun tarpeessa eikä muitakaan perusteita oleskeluluvan myöntämiselle ole, mutta henkilön maasta poistaminen ei kuitenkaan ole tosiasiassa mahdollista. Maasta poistamista vaikeuttavat yleensä matkustusasiakirjojen puuttuminen ja huonot liikenneyhteydet. Oleskeluluvan tilapäisyys johtuu siitä, että henkilön maassa oleskelu ei ole tarkoitettukaan pysyväisluontoiseksi. Tämän takia lupaan ei ulkomaalaislain mukaisesti sisälly myöskään oikeutta perheenyhdistämiseen tai rajoittamatonta työnteko-oikeutta. Ulkomaalaislain 51 :n mukainen lupa myönnetään vain siihen asti, kun estettä maasta poistamiselle ei enää ole. Tällä luvalla tilapäinen oleskelu voi kestää korkeintaan kaksi vuotta, jonka jälkeen ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, mikäli maasta poistaminen ei edelleenkään ole mahdollista. On huomattava, että jos ulkomaalaislain 51 :n mukaisella oleskeluluvalla oleskeleva saa työtä Suomesta, hän voi aina hakea työntekijän oleskelulupaa. Ulkomaalaisvirasto on 1.1. 14.3.2006 myöntänyt 48 ulkomaalaislain 51 :n mukaista tilapäistä oleskelulupaa. Lupia myönnettiin Afganistanista, Irakista ja Somaliasta tulleille turvapaikanhakijoille. Hakijamäärät näistä maista 3
Ministerin vastaus ovat olleet tänä vuonna laskussa viime vuoteen verrattuna. Yhteensä turvapaikanhakijoille on samana ajanjaksona tehty 101 myönteistä päätöstä. Kaiken kaikkiaan kyseisenä aikana tehtiin päätös 401 turvapaikanhakijalle. Helsingin hallinto-oikeus on useimmissa tapauksissa hylännyt valituksen ja pysyttänyt Ulkomaalaisviraston päätöksen myöntää hakijalle tilapäinen oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi. Korkein hallinto-oikeus ei ole toistaiseksi myöntänyt valituslupaa tällaisissa tapauksissa. Ulkomaalaislain 51 :n mukaisen oleskeluluvan saaneiden asemaan liittyy tiettyjä epäselvyyksiä. Nämä ovat pitkälti sellaisia, ettei niitä voida poistaa vain ulkomaalaislainsäädännön muutoksilla, vaan asiaan liittyy olennaisesti myös useiden erityisalojen lainsäädäntöä. Tämän johdosta eri viranomaisten kesken on käyty ja käydään virkamiestasolla keskusteluja kirjallisessa kysymyksessäkin mainituista seikoista. Ulkomaalaislain 51 :n mukaisen oleskeluluvan saaneiden asemaa selvitetään myös asettamassani valtiosihteeri Kari Salmen johdolla sisäasiainministeriössä toteutettavassa hankkeessa. Hankkeen tarkoituksena on laatia strategia sisäasiainministeriön hallinnonalan ulkomaalaislainsäädännön ja -hallinnon kokonaisvaltaiseksi ja konkreettiseksi kehittämiseksi, arvioida uuden ulkomaalaislain soveltamisessa ja täytäntöönpanossa havaittuja epäkohtia sekä huomioida mahdolliset turvallisuusnäkökohdat. Helsingissä 2 päivänä toukokuuta 2006 Sisäasiainministeri Kari Rajamäki 4
Ministerns svar KK 294/2006 vp Ulla Anttila /vihr ym. Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 294/2006 rd undertecknat av riksdagsledamot Ulla Anttila /gröna m.fl.: Vilka åtgärder ämnar regeringen vidta för att begränsa användningen av tillfälliga uppehållstillstånd och förkorta giltighetstiden för de B-tillstånd som den anser vara nödvändiga? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Enligt utlänningslagen hör det till Utlänningsverkets behörighet att fatta beslut om uppehållstillstånd till utlänningar. När Utlänningsverket fattar beslut iakttar det gällande lagar och internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna som är bindande för Finland. Utlänningsverkets beslut får överklagas hos förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i lag. Asylansökningar behandlas alltid individuellt med beaktande av alla omständigheter som inverkar på ärendet. Bestämmelser om beviljande av internationellt skydd finns i 87 och 88 i utlänningslagen. Enligt 87 beviljas en utlänning som vistas i Finland asyl om han eller hon känner välgrundad fruktan för att bli utsatt för förföljelse i sitt hemland eller permanenta bosättningsland. En utlänning beviljas uppehållstillstånd på grund av behov av skydd enligt 88 om villkoren för beviljande av asyl inte uppfylls, men utlänningen i sitt hemland eller sitt permanenta bosättningsland hotas av dödsstraff, tortyr eller någon annan omänsklig behandling eller behandling som kränker människovärdet, eller om han eller hon på grund av en väpnad konflikt eller en miljökatastrof inte kan återvända dit. Uppehållstillstånd av individuella mänskliga orsaker beviljas enligt 52 i utlänningslagen om det med hänsyn till utlänningens hälsotillstånd, de band som knutits till Finland eller av någon annan individuell, mänsklig orsak skulle vara uppenbart oskäligt att vägra uppehållstillstånd, särskilt med beaktande av de förhållanden i vilka han eller hon skulle hamna i sitt hemland eller hans eller hennes sårbara ställning. Tillfälligt uppehållstillstånd på grund av hinder för avlägsnande ur landet enligt 51 i utlänningslagen beviljas då sökanden inte anses vara i behov av internationellt skydd och då det inte heller finns andra grunder för beviljande av uppehållstillstånd, men då det faktiskt är omöjligt att avlägsna honom eller henne ur landet. Avlägsnande ur landet försvåras i regel av att resedokument saknas och att trafikförbindelserna är dåliga. Att personen beviljas tillfälligt uppehållstillstånd beror på att hans eller hennes vistelse i landet inte ens avses bli varaktig. Därför innehåller tillståndet enligt utlänningslagen inte heller rätt till familjeåterförening eller obegränsad rätt att utföra förvärvsarbete. Ett tillstånd enligt 51 i utlänningslagen beviljas endast tills det inte längre finns några hinder för avlägsnande ur landet. Med detta tillstånd kan utlänningen vistas i landet i högst två år, varefter han eller hon skall beviljas kontinuerligt uppehållstillstånd, om det fortfarande inte är möjligt att avlägsna honom eller henne ur landet. Det må noteras att om en person som vistas i landet med ett uppehållstillstånd enligt 51 i utlänningslagen får arbete i Finland, kan han eller hon alltid ansöka om uppehållstillstånd för arbetstagare. 5
Ministerns svar Under tiden den 1 januari till den 14 mars 2006 har Utlänningsverket beviljat 48 tillfälliga uppehållstillstånd enligt 51 i utlänningslagen. Asylsökande från Afghanistan, Irak och Somalia har beviljats tillstånd. Antalet sökande från dessa länder har sjunkit i år jämfört med i fjol. Sammanlagt fick 101 asylsökande positiva beslut under samma period. Totalt fick 401 asylsökande beslut på sin ansökan under perioden i fråga. Helsingfors förvaltningsdomstol har i de flesta fallen förkastat besvären och fastställt Utlänningsverkets beslut om att bevilja sökanden ett tillfälligt uppehållstillstånd på grund av hinder för avlägsnande ur landet. Högsta förvaltningsdomstolen har än så länge inte beviljat besvärstillstånd i sådana fall. Det finns vissa oklarheter avseende de utlänningars ställning som har fått uppehållstillstånd enligt 51 i utlänningslagen. Dessa är till övervägande del sådana att de inte kan avhjälpas endast genom att ändra utlänningslagstiftningen, utan ärendet är väsentligt förknippat med lagstiftningen inom flera specialsektorer. Därför har det förts och förs diskussioner bland olika myndigheter på myndighetsnivå om de omständigheter som också nämns i det skriftliga spörsmålet. Ställningen för de utlänningar som beviljats uppehållstillstånd enligt 51 i utlänningslagen utreds också i ett projekt som jag tillsatt och som genomförs under statssekreterare Kari Salmis ledning. Syftet med projektet är att utarbeta en strategi för en övergripande och konkret utveckling av utlänningslagstiftningen och utlänningsförvaltningen inom inrikesministeriets förvaltningsområde, bedöma missförhållanden som kommit fram när tillämpningen och verkställigheten av den nya utlänningslagen följts upp samt beakta eventuella säkerhetssynpunkter. Helsingfors den 2 maj 2006 Inrikesminister Kari Rajamäki 6