EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA. Oheisasiakirja. ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 20.12.2006 SEK(2006) 1685 C6-0011/07 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta ilmailualan toimintojen sisällyttämiseksi yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2006) 818 lopullinen} {SEC(2006) 1684} FI FI

1. TAUSTAA JA KUULEMISMENETTELY Komissio antoi vuonna 2005 tiedonannon Ilmailun ilmastonmuutosvaikutusten vähentäminen 1, jossa arvioitiin tätä tarkoitusta varten käytettävissä olevat toimintavaihtoehdot ja johon oli liitetty myös vaikutusten arviointi. Tiedonannon mukaan lentoliikenteen päästöjen kasvu todennäköisesti jatkuu tulevaisuudessa, joten lisätoimet ovat tarpeen. Komissio päätti tämän vuoksi luoda yhteisön tasolla uuden markkinapohjaisen välineen sen sijaan, että olisi otettu käyttöön muita taloudellisia toimenpiteitä, kuten veroja tai maksuja, ja totesi, että paras ratkaisu on ilmailualan ilmastovaikutusten sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään. Nyt esitettävällä ehdotuksella pyritään toteuttamaan strategian keskeinen osa vaikuttamatta strategian muihin keinoihin, joilla pyritään torjumaan ilmailun vaikutus ilmastonmuutokseen. Tarkoituksena on soveltaa kattavaa lähestymistapaa, joka perustuu tekniikan parantamiseen ja ilma-alusten parempaan käyttöön (muun muassa ilmaliikenteen hallinnan parantaminen, tutkimus jne.) 2. Ympäristöministerien neuvosto, Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti pitivät tiedonantoa tervetulleena ja tunnustivat, että päästökauppa vaikuttaa olevan paras tapa edetä asiassa ja että päästökauppa on osa kattavaa toimenpidepakettia, jolla voidaan vaikuttaa tilanteeseen. Kioton pöytäkirjan nojalla hyväksytyt rajoitus- ja vähennystavoitteet sisältävät kotimaan ilmailun päästöt mutta eivät kansainvälisen ilmailun päästöjä. Kioton pöytäkirjan mukaan sopimuspuolet sen sijaan rajoittavat ja vähentävät ilma-ja meriliikenteessä käytettävien polttoaineiden aiheuttamia [.] kasvihuonekaasujen päästöjä Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön [...] puitteissa. Vuonna 2004 pidetyssä ICAO:n ilmailun ympäristönsuojelukomitean kuudennessa kokouksessa katsottiin, että pelkästään ilmailun päästöjä koskevaa, uuteen oikeudelliseen välineeseen perustuvaa päästökauppajärjestelmää ei kannata valmistella ICAO:n yhteydessä. ICAO:n yleiskokouksen päätöslauselmassa 35-5 kannatetaan sen sijaan avointa päästökauppaa ja esitetään, että olisi tarpeen mukaan laadittava ei-sitovia ohjeita, joita valtiot voisivat käyttää, mikäli ne haluavat sisällyttää kansainvälisen ilmailun päästöt omiin päästökauppajärjestelmiinsä. Komissio ja jäsenvaltiot tukevat tätä hanketta, joka ICAO:n on määrä saada valmiiksi vuonna 2007. ICAO:n yleiskokous käsittelee asiaa syyskuussa 2007. Nyt ehdotetun direktiivin ei odoteta tulevan voimaan sitä ennen. ICAO:n ohjeet otetaan asianmukaisesti huomioon yhteispäätösmenettelyn aikana. Ehdotuksen tavoitteena on luoda ilmailun päästöjen kaupalle malli, joka voi toimia lähtökohtana EU:n keskusteluille keskeisten kansainvälisten yhteistyökumppanien kanssa ja jota voidaan mahdollisesti laajentaa tai ottaa käyttöön maailmanlaajuisesti. Komissio tukee myös tavoitetta maailmanlaajuisesta sopimuksesta, jolla pyritään tarttumaan tehokkaasti ilmailun päästöihin koko maailmassa. 1 2 KOM(2005) 459, 27.9.2005. Viitetekstit ovat osoitteessa: http://ec.europa.eu/environment/climat/aviation_en.htm. Katso erityisesti KOM(2005) 459, kohta 5. FI 2 FI

Ehdotus perustuu laajaan sidosryhmien kuulemiseen, Internet-kuulemiseen ja Eurooppalaisen ilmastonmuutosohjelman puitteissa toimivan ilmailualan asiantuntijaryhmän työhön. 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Lentoliikenne on 2000-luvulla tärkeä yhteiskunnan toiminta, joka edistää Euroopan ja koko maailman yhdentymistä. Ilmailu vaikuttaa valitettavasti myös ilmastonmuutokseen. Lentoliikenteen osuus EU:n lisäarvosta 3 on noin 0,6 prosenttia, mutta myös noin kolme prosenttia EU:n kasvihuonekaasujen päästöistä. Suurin osa päästöistä aiheutuu kansainvälisistä lennoista, jotka eivät kuulu Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan. Tähän päivään mennessä ilmailu ei ole ollut merkittävässä määrin mukana ilmastonmuutosta torjuvissa toimissa. 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% -20,0% 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Kansainvälisen ilmailun aiheuttamat kasvihuonekaasujen päästöt prosentteina vuoteen 1990 verrattuna Kasvihuonekaasujen päästöt yhteensä (lukuun ottamatta maankäytön muutoksia ja metsätaloutta sekä kansainvälistä ilmailua) prosentteina vuoteen 1990 verrattuna Kuvio 1: Kansainvälisestä ilmailusta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen kehitys EU-25:ssä (Lähde: EEA). Kuten kuviosta käy ilmi, kansainvälisestä ilmailusta aiheutuvat kasvihuonekaasujen päästöt kasvoivat EU:ssa 87 prosenttia vuosina 1990 2004. Vähennystoimien ansiosta kokonaispäästöt ovat kuitenkin samaan aikaan laskeneet muilla sektoreilla. Lentoliikenteen ennustetaan yli kaksinkertaistuvan vuosina 2005 2020. Jos uusia toimia ei toteuteta, päästöjen kasvu mitätöi muilla sektoreilla toteutettujen toimien vaikutusta. 3 EUROSTAT: Statistics in focus, 37/2005. FI 3 FI

3. TAVOITTEET Yleisenä tavoitteena on vaikuttaa ilmailun kasvavaan ilmastovaikutukseen ja varmistaa, että toimet edistävät EU:n yleistä tavoitetta, eli maapallon keskimääräisen vuosittaisen pintalämpötilan nousun rajoittamista enintään 2 C:een esiteollisella kaudella vallinneeseen tasoon verrattuna. Toiminnallisena tavoitteena on ilmailun sisällyttäminen yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT 4.1. Johdanto Ehdotusta suunniteltaessa oli tärkeää varmistaa ilma-alusten käyttäjien yhtäläinen kohtelu kansallisuudesta riippumatta Chicagon yleissopimuksen mukaisesti. On myös tärkeää ottaa huomioon nykyisestä päästökauppajärjestelmästä saadut kokemukset. Tästä syystä on ilmailulle suunniteltu yhdenmukaistettuja ratkaisuja. 4.2. Avoin vai suljettu järjestelmä? Tiedonannon mukaan paras tapa edetä asiassa on ilmailun sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään. Vaihtoehtoinen ratkaisu olisi kehittää ilmailulle erillinen järjestelmä ( suljettu järjestelmä ). Analyysissä osoitetaan suljetun järjestelmän vaikutukset. 4.3. Maantieteellinen soveltamisala Järjestelmän maantieteellistä soveltamisalaa harkittaessa tarkasteltiin ympäristövaikutuksia, taloudellisten vaikutusten laajuutta sekä sitä, voitaisiinko järjestelmää käyttää mallina toimintaa laajennettaessa. Vaihtoehtoja ovat ainoastaan EU:n sisäiset lennot, kaikki EU:n lentoasemilta lähtevät lennot sekä kaikki lähtevät ja saapuvat lennot. Analyysissä keskitytään näihin vaihtoehtoihin. 4.4. Muut kuin hiilidioksidipäästöt Ilmailun ilmastovaikutus on suurempi kuin vain sen kasvihuonekaasupäästöjen vaikutus, koska sillä on useita välillisiä vaikutuksia (pääasiassa typen oksidien päästöt ja cirrus-pilvipeitteen kasvu). Jatkotarkasteluun valittiin kaksi toimintavaihtoehtoa, joilla näihin välillisiin vaikutuksiin pyritään vaikuttamaan. Ensimmäisessä vaihtoehdossa ilmailuala velvoitetaan palauttamaan tietty määrä päästöoikeuksia, jotka vastaavat sen hiilidioksidipäästöjä kerrottuna muut vaikutukset varmuuden vuoksi huomioonottavalla tekijällä. Toisessa vaihtoehdossa järjestelmään sisällytetään ainoastaan hiilidioksidipäästöt, mutta pannaan samanaikaisesti täytäntöön muita välineitä, kuten typen oksidien päästöihin perustuvia lentokenttämaksuja. 4.5. Syrjäiset ja eristyneet alueet Neuvosto ja Euroopan parlamentti kehottivat komissiota analysoimaan vaikutukset yhteisön eri alueilla (saaret ja syrjäisimmät alueet), joiden tilanteet ovat hyvin erilaisia. Komissio tarkasteli kolmea vaihtoehtoa: alueita koskevia erityissäännöksiä FI 4 FI

ei anneta; syrjäisimpien alueiden osalta annetaan erityissäännöksiä; määritellään tarkemmin alueet, joiden osalta voitaisiin antaa erityissäännöksiä. 4.6. Hanketoiminnasta saatavat päästövähennykset Ilmailussa olisi myös voitava hyödyntää velvoitteiden täyttämisessä Kioton pöytäkirjan mukaisia hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä nykyisen päästökauppajärjestelmän sääntöjen mukaisesti. Yhdenmukaistettu lähestymistapa on kuitenkin tarpeen, jotta ilma-alusten käyttäjiä kohdeltaisiin tasapuolisesti. Analyysi tehtiin kahdesta vaihtoehdosta, eli siitä, että hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä voitaisiin hyödyntää jäsenvaltioiden päästökauppajärjestelmän mukaisesti määräämien rajojen keskiarvoa vastaavaan rajaan saakka, ja siitä, että hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä voitaisiin hyödyntää rajoituksetta. 4.7. Ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä Ilmailun sisällyttäminen yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppajärjestelmään tarkoittaa, että alalle annetaan tietty määrä päästöoikeuksia, joiden määrää voidaan sitten lisätä ostamalla lisää päästöoikeuksia markkinoilta. Nykyisessä järjestelmässä pyritään vakauttamaan päästöt sekä kautta 2005 2007 että kautta 2008 2012 koskevilla päästökatoilla ja sitten vähentämään niitä alle vuoden 1990 tasojen. Olisi kuitenkin epärealistista edellyttää, että ilmailun päästöt on vakautettava vuoden 1990 tasolle tai sen alle. Tästä syystä analyysissä oletetaan, että ilmailun päästöt on vakiinnutettava vuoden 2005 tasoille. 4.8. Päästöoikeuksien jakaminen Päästöoikeuksien jakamisen osalta käsiteltiin kahta kysymystä: sitä, olisiko päästöoikeudet jaettava maksutta ja miten maksuttomat päästöoikeudet olisi jaettava. Peritty oikeus (päästöoikeudet myönnetään maksutta aiempien päästötasojen perusteella) palkitsee saastuttajaa, rankaisee niitä, jotka ovat toteuttaneet varhaisia toimia, ja rajoittaa päästöjä vähentävien toimenpiteiden toteuttamista. Analyysissä keskityttiin näin ollen huutokauppaan (päästöoikeuksien jakamiseen maksua vastaan) ja vertailuun (päästöoikeuksien myöntäminen maksutta tehokkuustekijän perusteella). 5. VAIKUTUSTEN ANALYYSI 5.1. Johdanto Analyysissä on käytetty kolmea mallia (AERO, PRIMES ja TREMOVE). Lentoliikennettä on myös analysoitu Euroopan lennonvarmistusjärjestön toimittamien tietojen perusteella. Päästöoikeuden hinta yhteisön päästökauppajärjestelmässä on analyysin kriittinen syötetieto ja samalla PRIMES-mallin tulos. Tästä syistä muissa kuin PRIMESanalyyseissä on käytetty kahta hintaa (kuusi euroa ja 30 euroa), jotka edustavat PRIMES-tulosten ala- ja yläpäitä. FI 5 FI

5.2. Ympäristövaikutukset Päästökauppajärjestelmän tehokkuus ympäristön kannalta riippuu päästökatosta, joka vastaa myönnettyjen päästöoikeuksien määrää. Tietyn päästökaton osalta kasvihuonekaasupäästöjen vähennykset riippuvat "ei muutoksia entiseen"-skenaarion (business-as-usual, BaU) oletuksista. Hiilidioksidipäästöjen perusuran kehitys laskettiin AERO-mallilla kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) toimittamien oletusarvojen perusteella. Yhteisön aloitteiden aikaansaamat parannukset ilmaliikenteen hallinnassa huomioitiin siten, että vuosille 2013 2019 oletettiin yhden prosentin lisäparannus vuodessa. Taulukossa 1 on katsaus kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiin eri maantieteellisillä alueilla. Katsauksessa verrataan BaU-päästöjä siihen, että päästöt vakautetaan vuoden 2005 tasoille. Maantieteellinen soveltamisala Vähennykset vuoteen 2015 mennessä Vähennykset vuoteen 2020 mennessä % Mt CO 2 % Mt CO 2 EU:n sisäiset lennot 36% 31 45% 44 Kaikki lähtevät lennot 36% 77 46% 115 Kaikki lähtevät ja kaikki saapuvat lennot 36% 122 46% 183 Taulukko 1: Absoluuttiset ja prosentuaaliset vähennykset 5.3. Taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset 5.3.1. Vaikutukset lentoyhtiöihin, lentoasemiin ja kuluttajiin Analyysin tulokset osoittavat, että ilmailun sisällyttäminen yhteisön päästökauppajärjestelmään vaikuttaisi kannattavuuteen vain marginaalisesti: Koska kaikkia lentoyhtiöitä kohdeltaisiin tasapuolisesti kaikilla reiteillä, on odotettavissa, että lentoyhtiöt siirtäisivät järjestelmään osallistumista koskevat kustannuksensa suurelta osin tai jopa kokonaisuudessaan asiakkailleen. Sen, saavatko lentoyhtiöt päästöoikeudet maksutta vai eivät, ei pitäisi vaikuttaa päätökseen kustannusten siirtämisestä asiakkaille. Tässä suhteessa lentoyhtiöt ovat samantyyppisiä kuin esimerkiksi Euroopan sähköntuottajat. Jos kustannukset siirretään kuluttajille kokonaisuudessaan, meno-paluulentolipun hinnat nousisivat vuoteen 2020 mennessä 4,6 39,6 euroa matkan pituudesta riippuen. Tällöin oletetaan, että järjestelmään kuuluvat kaikki lähtevät ja saapuvat lennot ja että päästöoikeuden hinta on korkea, eli 30 euroa. Tällä olisi vain pieni vaikutus ennustettuun kysynnän kasvuun. Jos järjestelmää ei oteta käyttöön, kasvun ennustetaan olevan 142 prosenttia. Jos järjestelmä otetaan käyttöön, kasvun ennustetaan olevan 135 prosenttia. Tämä vähäinen vaikutus ilmailun kasvuun osoittaa, että ilmailun kysyntä ei yleisesti ottaen ole erityisen herkkä hinnanvaihteluille. Lentoliikenteen FI 6 FI

käyttäjien sosioekonomista jakaumaa koskevien tietojen perusteella tämä johtuu osittain siitä, että väestön varakkaammat osat kattaisivat pääosin kohonneet lippuhinnat. Selittävä tekijä on myös se, että sekä BKT että käytettävissä olevat tulot kasvanevat reaalisesti tulevaisuudessa. Koska kaikkia lentoyhtiöitä kohdeltaisiin tasapuolisesti, ei järjestelmän odoteta vaikuttavan merkittävästi lentoyhtiöiden väliseen kilpailuun. Suurimmat eroavaisuudet lentoyhtiöiden välillä ovat matkojen pituudet, kaluston ikä ja hyötykuorma. Näin ollen järjestelmä vaikuttaisi lyhyempiä matkoja lentäviin, vanhempia lentokoneita käyttäviin tai vähemmän matkustajia tai rahtia kuljettaviin lentoliikenteen harjoittajiin enemmän kuin polttoaineen kulutukseltaan tehokkaimpiin lentoliikenteen harjoittajiin. Maantieteellisen soveltamisalan valinnan ei odoteta muuttavan tätä päätelmää. Järjestelmän ei katsota vaikuttavan merkittävästi lentoasemien väliseen kilpailuun tai matkailuun, koska ennustettu kasvu on edelleen suuri. Jatkossakin tulee olemaan taloudellista tarjota lentoliikennepalveluja EU:n lentoasemien kautta. Suurin osa EU:n matkailusta syntyy EU:n kansalaisten kysynnästä. Maantieteellisen soveltamisalan valinnan ei odoteta muuttavan tätä päätelmää lentoasemien osalta. Matkailulle aiheutuvia riskejä voidaan todennäköisesti vähentää, jos järjestelmään kuuluvat kaikki lähtevät ja saapuvat lennot. 5.3.2. Vaikutukset EU:n päästökauppajärjestelmään Suljettu järjestelmä: Komissio kannattaa avointa järjestelmää, ja mallintamisella saadut tulokset tukevat selkeästi tätä kantaa: Suljetussa järjestelmässä päästöoikeuden hinta olisi vuoteen 2020 mennessä 114,10 325,80 euroa, jos kaikki lähtevät lennot kuuluvat järjestelmään. Avoin järjestelmä: PRIMES-mallin kasvuoletuksia käyttämällä päästöoikeuden hinnaksi tulee vuoteen 2020 mennessä 31,30 34,60 euroa järjestelmässä, johon kuuluvat kaikki lähtevät lennot, mutta jossa ei voi hyödyntää hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä. ICAOn kasvuoletuksia käyttämällä päästöoikeuden hinnaksi saadaan 31,80 40,60 euroa. Kumpikaan näistä skenaarioista ei ole erityisen realistinen, koska ilmailualalla voidaan hyödyntää hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä. Jos hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä voidaan hyödyntää vain rajallisesti, ei ilmailu vaikuta merkittävästi päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien hintoihin. Hanketoiminnasta saatavien päästövähennysten ostot voivat sen sijaan lisääntyä. 5.3.3. Matkailu EU:n matkailu on oleellisesti riippuvainen EU:n kansalaisten aikaansaamasta kysynnästä. EU:n kansalaisten osuus yöpymisistä on 80 prosenttia. Noin 25 prosenttiin turistimatkoista liittyy lentomatka. Yhteenvetona voidaan todeta, että ylimääräiset kustannukset olisivat noin kaksi prosenttia tyypillisen Eurooppaan suuntautuvan lentolomamatkan keskimääräisistä kustannuksista päästöoikeuden hinnan ollessa 30 euroa. Vaikutus saattaa olla suurempi sellaisilla alueilla, joiden matkailutulot ovat lähes täysin riippuvaisista sisääntulevasta lentomatkailusta. FI 7 FI

Lähes kaikkien jäsenvaltioiden osalta vaikutusten voidaan arvioida olevan alle kaksi prosenttia keskimääräisistä lomakustannuksista. Kustannuksia voidaan kaikissa jäsenvaltioissa verrata vuosittaisiin turistivirroissa tapahtuviin trendivaihteluihin. aikaisemmista öljyn hintashokeista saadut kokemukset osoittavat, että päästöoikeuden hintatason ollessa 30 euroa lisäkustannukset tuskin vaikuttavat merkittävästi kansainväliseen matkailukysyntään. Vaikka polttoainekustannukset ovat nousseet keskimäärin 49 prosenttia, ICAOn tietojen mukaan matkustajaliikenne kasvoi voimakkaasti vuonna 2005. 5.3.4. Vaikutukset syrjäisiin ja eristyneisiin alueisiin Taulukossa 2 on syrjäisimpiä alueita (UPR-alueet) koskevat tulokset maantieteellisten soveltamisalueiden mukaisesti, kun päästöoikeuden hinta on kuusi euroa tai 30 euroa, ja kun huutokaupassa myydään 10, 20 tai 40 prosenttia päästöoikeuksista. Päästöoikeuden Päästöoikeuden Maantieteellinen soveltamisala CO 2 hinta 6 euroa hinta 30 euroa Huutokauppa Huutokauppa Mt 10% 20% 40% 10% 20% 40% EU:n sisäiset lennot 0 0 0 0 0 0 0 Kaikki lähtevät lennot 3,4 2 4 8 10 20 40 Kaikki lähtevät ja saapuvat lennot 6,7 4 8 16 20 40 80 Taulukko 2: UPR-alueisiin liittyvien palvelujen lisäkustannukset (miljoonia euroja). Vuotta 2005 koskevat arviot. UPR-alueille lentävät lentoyhtiöt harjoittavat kuitenkin kaupallista toimintaa. Näin ollen kustannusten nousu siirrettäneen kuluttajille suurimmalta osin tai jopa kokonaisuudessaan. Tällä pitäisi olla vain rajallinen vaikutus kysyntään. Tilanne on erilainen muiden heikommassa asemassa olevien alueiden ja joidenkin UPR-reittien osalta, koska lentoyhtiöt saavat näille reiteille jäsenvaltioiden tukea. Nykyisten julkisten palveluiden velvoitteiden mukaisten lentoliikennepalvelujen ylläpidosta aiheutuvia mahdollisia lisäkustannuksia on arvioitu olettaen, että jäsenvaltioiden on katettava kaikki lisäkustannukset. Lukuun ottamatta Italiaa (Italialla on julkisen palvelun velvoitteita suhteellisesti enemmän kuin muilla) ainoastaan niillä mailla, joilla on paljon UPR-alueita, on riski joutua maksamaan yli miljoona euroa vuodessa julkisen palvelun reittien kustannusvaikutusten kattamiseksi. Lopuksi on arvioitu saarilla sijaitseville lentoasemille suuntautuvien lentojen mahdollisia vaikutuksia. Kolmessa jäsenvaltiossa näiden palvelujen aiheuttamat lisäkustannukset olisivat hieman yli miljoona euroa vuodessa alhaisimman hintaskenaarion mukaan ja yli 20 miljoonaa euroa vuodessa korkeimman hintaskenaarion mukaan. Kustannukset ovat merkittävästi alhaisemmat muiden sellaisten jäsenvaltioiden osalta, joiden alueeseen kuuluu saaria. FI 8 FI

6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Yksittäisten vaihtelevien tekijöiden vaikutuksia tutkittiin ja vertailtiin luvussa 5. Tämän analyysin perusteella tässä luvussa esitetään eri tekijöiden paras yhdistelmä. Analyysi vahvistaa tiedonannossa tehdyn päätelmän siitä, että avoin järjestelmä on parempi kuin suljettu järjestelmä. Pelkästään ilmailua koskevalla järjestelmällä samoista ympäristöhyödyistä olisi maksettava paljon enemmän. Analyysi vahvistaa, että suurimmat ympäristöhyödyt saadaan, jos järjestelmän maantieteellinen soveltamisala on mahdollisimman laaja (eli lähtevät ja saapuvat lennot kuuluvat järjestelmän soveltamisalaan). Tällainen järjestelmä olisi myös kilpailun kannalta neutraali verrattuna esitettyihin vaihtoehtoihin. Se olisi myös matkailun kannalta paras vaihtoehto. Ensinnäkin siinä voitaisiin ottaa riittävällä tavalla huomioon kaukoliikenteeseen liittyvät korkeammat ulkoiset kustannukset. Toiseksi valittava maantieteellinen soveltamisala tuskin vaikuttaa lentoyhtiöiden ja lentoasemien keskinäiseen kilpailuun. Myös matkailuun kohdistuvien vaikutusten arvioidaan olevan rajallisia, mutta matkailulle aiheutuisi vähiten vaikutuksia soveltamisalan ollessa mahdollisimman laaja. Tämän vuoksi ehdotus kattaa kaikki lähtevät ja saapuvat lennot vuodesta 2012 alkaen. Aluksi ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvat vain EU:n sisäiset lennot vuodesta 2011 alkaen, jotta ilma-alusten käyttäjät voivat hankkia käytännön kokemusta osallistumisesta järjestelmään, ennen kuin se laajenee. Syrjäisten ja eristyneiden alueiden osalta voidaan todeta, että ainoa selkeästi määritelty aluetyyppi on yhteisön syrjäisimmät alueet (EY:n perustamissopimuksen 299 artiklan 2 kohta). Jotkut näistä alueista ovat kuitenkin varsin lähellä Euroopan mannerta, joten näitä alueita koskevat erityissäännökset voisivat vääristää kilpailua mantereen kannalta. Mahdollisesti tukikelpoiset alueet yksilöidään tapauskohtaisesti. Erityiskohtelua koskevia kysymyksiä olisikin käsiteltävä lentoliikenteen tukea koskevassa sääntelykehyksessä. Muiden kuin hiilidioksidin ilmastovaikutusten osalta voidaan todeta, että komissio tekee vuoden 2008 lopussa ehdotuksen ilma-alusten typen oksidien päästöistä. Tätä edeltää perusteellinen vaikutusten arviointi, jotta valmistajille ja liikenteenharjoittajille voidaan luoda kannustimia investoida tekniikkaan, josta aiheutuu vain vähän typen oksidien päästöjä. Sidosryhmien kuuleminen osoitti, että päästöoikeuksien yhdenmukaistettua jakamista EU:n tasolla kannatetaan laajalti. Yhdenmukainen jakomenetelmä varmistaa myös tasapuolisen kohtelun kansallisuudesta riippumatta Chicagon yleissopimuksen mukaisesti. Analyysi osoittaa, että päästöoikeuksien tietyn osan huutokauppaamisesta ei aiheutuisi kohtuuttomia kustannuksia. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että lentoyhtiöiden odotetaan siirtävän järjestelmään osallistumiseen liittyvät kustannukset suurelta osin tai jopa kokonaisuudessaan kuluttajille, ja toiseksi siitä, että päästöoikeuksien maksuttomuuden tai maksullisuuden ei odoteta vaikuttavan kustannusten siirtämistä koskevaan päätökseen. Päästöoikeuksien tietyn osuuden huutokauppaaminen tehostaisi myös alkuperäistä jakoa. Tämän FI 9 FI

vuoksi kaudella 2011 2012 huutokaupattavien päästöoikeuksien osuus vastaa jäsenvaltioiden ehdottamaa keskimääräistä prosenttiosuutta, mukaan luettuna huutokauppa niiden kansallisissa jakosuunnitelmissa. Tämän jälkeen asiaa tarkastellaan uudestaan päästökauppajärjestelmän yleisen uudelleentarkastelun tulosten perusteela. Lopuksi voidaan todeta, että jäsenvaltiot käyttäisivät huutokaupasta saatavat tuotot kasvihuonekaasupäästöjen vaikutusten lieventämiseen, näihin vaikutuksiin sopeutumiseen esimerkiksi kehitysmaissa sekä tutkimuksen ja kehityksen rahoittamiseen ja hallinnollisten kustannusten kattamiseen. Maksutta jaettavien päästöoikeuksien osalta voidaan todeta, että vertailulukuun perustuva jako palkitsee liikenteenharjoittajia, jotka ovat toteuttaneet toimia varhaisessa vaiheessa ja palkitsee puhtaampia ilma-aluksia sekä ilma-alusten tehokkaampaa käyttöä päinvastoin kuin aikaisempiin päästöihin perustuva jakomenetelmä. Parasta tapa edetä asiassa on tonnikilometrikohtaisiin päästöihin perustuva vertailuluku. Päästöoikeuksien määrä on tärkein tekijä järjestelmän ympäristöhyötyjen toteuttamisessa. Analyysi on osoittanut, että vaikka päästövähennyksiä tapahtuisi myös ilmailualalla, suurimmat päästövähennykset tapahtuisivat muilla aloilla. Tämä lisää kustannustehokkuutta. Jos oletetaan, että ilmailualalla voidaan jossain määrin hyödyntää hanketoiminnasta saatavia päästövähennyksiä, olisi päästöjen vakauttaminen kaudella 2011 2022 vuoden 2005 tasoille realistista, eikä se vaikuttaisi merkittävästi päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien hintoihin. 7. TARKKAILU JA ARVIOINTI Päästökauppaan liittyy oleellisesti sitovia tarkkailumekanismeja, joten keskeiset edistymistä osoittavat indikaattorit ovat oikea-aikainen täytäntöönpano ja täytäntöönpanon tehokas valvonta. FI 10 FI