KIRJALLINEN KYSYMYS 991/2009 vp Kolmannen sektorin työllistämismahdollisuuksien turvaaminen Eduskunnan puhemiehelle Työ- ja elinkeinoministeriössä on valmisteilla muutos julkisesta työvoimapalvelusta annettuun lakiin Euroopan unionin komission ns. de minimis -säädöksen pohjalta. Valtiontukisääntely koskee valtiontuen myöntämistä taloudellista toimintaa harjoittavalle yhteisölle, ja sitä on tulkittu noudatettavan myös palkkatuen myöntämisessä. Kun palkkatukea myönnetään elinkeinotoimintaa harjoittavalle työnantajalle oli kyse kaupallisesta yrityksestä tai sosiaalialan järjestöstä se tulkittaisiin aina de minimis -tueksi lukuun ottamatta tilanteita, joissa palkkatukea maksetaan vajaatyökykyisen palkkaamiseen tai oppisopimuskoulutukseen. Lakimuutosta on perusteltu EU:n valtiontukisäännöksillä. Kun Suomi vuonna 1995 liittyi Euroopan unioniin, vakuutettiin, että EU ei vaikuta kansalliseen sosiaali- ja terveyspolitiikkaan ja että nämä jäävät kansallisen lainsäädännön piiriin. EU:n kilpailu- ja markkinapolitiikan on meillä kuitenkin annettu murentaa kansallista päätöksenteko-oikeutta tiukkojen tulkintojen vuoksi. Nyt ollaan vaarantamassa kolmannen sektorin mahdollisuudet työttömien työllistämiseen. Kolmas sektori on ollut merkittävä pitkäaikaistyöttömien työllistäjä. Muutos koskee kaikkia kolmannen sektorin toimijoita työttömien yhdistyksistä urheiluseuroihin, työpajayhdistyksiin, kuntien säätiöihin jne. Uusi lainsäädäntö heikentäisi toteutuessaan merkittävästi niiden rahoitusta ja veisi pohjan työllistämistoimilta. Myös laki sosiaalisista yrityksistä menettäisi säädöksen vuoksi merkityksensä. Jos lakimuutos toteutetaan esitetyn kaltaisena, suuri osa kolmannen sektorin työllistämistä pitkäaikaistyöttömistä jää uudelleen työttömiksi. Tämä merkitsee kuntien työllistämismenojen huomattavaa kasvua. Kuntahan joutuu korvaamaan Kansaneläkelaitokselle puolet pitkäaikaistyöttömien työttömyyspäivärahoista. De minimis -sääntöä noudatettaessa kaikki yhteisöjen julkiselta sektorilta saamat tuet joutuvat tarkastelun kohteeksi: niin työllistämistuet, kuntien palkkaukseen myöntämät kuntalisät, kunnan järjestölle markkinahintaa halvemmalla vuokratut tontit tai toimitilat, järjestöavustukset jne. De minimis -tuen enimmäismäärää, 200 000 euroa, laskettaessa otetaan myöntämisvuoden lisäksi huomioon myös kahden edellisen verovuoden aikana myönnetyt tuet. Samaan aikaan, kun työllistämistukea myönnettäessä kaikki ns. kilpailua vääristävät tuet katsottaisiin de minimis -tueksi, de minimis -säädöstä ei kuitenkaan noudatettaisi maataloudessa, kalastuksessa, vesiviljelyssä ja kuljetuksessa (transport). Komission kilpailuttamista koskevien säädösten kohdalla sallitaan poikkeuksia yleisestä säännöstä työllisyys- ja ympäristöperusteilla. Saman logiikan perusteella saattaisi olla mahdollista, Versio 2.0
että de minimis -säädöstä ei tarvitsisi tulkita äärimmäisen tiukasti julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa vaan että vammaisuuden ja oppisopimuskoulutuksen lisäksi myös työllisyys- ja ympäristöperusteet oikeuttaisivat kolmannen sektorin työllistämistoiminnan jäämään de minimis -säätelyn ulkopuolelle. Asia kaipaa selvittämistä. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä kuntien työllisyysmenojen kasvun hillitsemiseksi de minimis -säädöksen vuoksi ja voidaanko työllisyys- ja ympäristöperusteisiin vedoten jättää kolmannen sektorin työllistämistoiminta de minimis -säädöksen ulkopuolelle samalla tavalla kuin kilpailuttamisessa voidaan menetellä EU:n kilpailuttamissäädösten mukaan? Helsingissä 26 päivänä marraskuuta 2009 Pauliina Viitamies /sd 2
Ministerin vastaus KK 991/2009 vp Pauliina Viitamies /sd Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Pauliina Viitamiehen /sd näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 991/2009 vp: Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä kuntien työllisyysmenojen kasvun hillitsemiseksi de minimis -säädöksen vuoksi ja voidaanko työllisyys- ja ympäristöperusteisiin vedoten jättää kolmannen sektorin työllistämistoiminta de minimis -säädöksen ulkopuolelle samalla tavalla kuin kilpailuttamisessa voidaan menetellä EU:n kilpailuttamissäädösten mukaan? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Hallitus esitti eduskunnalle 17.12.2009, että julkisesta työvoimapalvelusta annettua lakia ja eräitä muita lakeja muutetaan. Suurimmat muutokset koskisivat järjestöjen ja säätöiden palkkatukityöllistämistä, työssäkäyntialuetta ja työllistymissuunnitelmaa. Säännösten on tarkoitus tulla voimaan 1.5.2010. Lain valmistelun lähtökohtana on ollut turvata kolmannen sektorin tuettu työllistäminen. Syynä lain muutokseen on EU:n ryhmäpoikkeusasetus, joka koskee tukien myöntämistä työmarkkinoilla epäedullisessa asemassa olevien ja alentuneesti työkykyisten palkkauskustannuksiin. Se tuli voimaan kesällä 2008. Suomen on tarkistettava omat säännöksensä vastaamaan EU:n valtiontukisäännöksiä. Lisäksi kilpailuneutraliteetin huomioiminen eli tasapuolisten toimintaedellytysten takaaminen markkinoiden kaikille toimijoille on tärkeää myös palkkatukia myönnettäessä. Tasapuoliset toimintaedellytykset eivät toteudu, jos samoilla markkinoilla palveluja tuottavat saavat palkkatukea samojen työttömien ryhmien palkkaamiseen erilaisin ehdoin. Työllisyyden näkökulmasta on tärkeää, ettei tukijärjestelmä vääristä samoja tuotteita ja palveluja tarjoavien tahojen välistä kilpailua ja tätä kautta vaikuta kielteisesti työllisyyteen. Yrityksille myönnettäviä valtiontukia koskevat periaatteet määritellään EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artikloissa. Tuen katsominen perustamissopimuksen mukaiseksi valtiontueksi edellyttää neljän kumulatiivisen kriteerin täyttymistä: 1) valtiontuen tulee olla myönnetty julkisista varoista eli myöntäjänä on valtion viranomainen, kunta tai maakunnan liitto; 2) tuesta on saatava taloudellista hyötyä, jota yritys ei olisi tavallisesti saanut liiketoiminnassaan; 3) tuen pitää olla valikoiva; ja 4) tuki vääristää kilpailua tai uhkaa vääristää kilpailua ja sillä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Valtiontuet ovat artiklan 87 kohdan 1 mukaan lähtökohtaisesti kiellettyjä. Artiklan 87 kohdissa 2 ja 3 määritellään kuitenkin poikkeukset, joiden nojalla tukitoimenpiteet voidaan hyväksyä. Jäsenvaltiot eivät itse voi tehdä arvioita tukien hyväksyttävyydestä, vaan asiassa sovelletaan ennakkoilmoitusmenettelyä. Pääsääntöisesti kaikki artiklan 87 mukaiset tuet tulee hyväksyttää ennen täytäntöönpanoa komissiossa. Ilman ennakkoilmoitusta myönnetty tuki on laiton. Tällöin voidaan määrätä, että se peritään takaisin yritykseltä. Ennakkoilmoitusmenettelyä ei sovelleta, jos valtiontuki myönnetään yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisesti tai de minimis -tukena. Komissio on todennut yleisessä ryhmäpoikkeusase- 3
Ministerin vastaus tuksessa yhteismarkkinoille soveltuviksi asetuksessa tarkemmin määritellyin ehdoin epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden ja alentuneesti työkykyisen työntekijöiden palkkakustannuksiin myönnettävät tuet. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen tavoitteena on ollut väljentää tuen myöntämisen ehtoja työllisyysperustein. Työ- ja elinkeinoministeriössä valmistellun ehdotuksen mukaan palkkatuki myönnettäisiin elinkeinotoimintaa harjoittaville työnantajille yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen säännösten mukaisena tukena silloin, kun tuella palkattava kuuluisi ryhmäpoikkeusasetuksessa määriteltyyn kohderyhmään. Pitkäaikaistyöttömien ja vajaakuntoisten työllistymismahdollisuudet voidaan parhaiten turvata myöntämällä palkkatuki ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisesti. Niiden työttömien osalta, joiden kohdalla ryhmäpoikkeusasetus ei tule sovellettavaksi, palkkatuki myönnettäisiin de minimis -tukena. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan suurin osa palkkatuesta tultaisiin myöntämään ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisesti. Koska nykyinen palkkatukijärjestelmä ei kaikilta osin vastaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen säännöksiä, kansallisia säännöksiä tullaan ehdottamaan muutettavaksi. Muutostarpeet liittyvät tuki-intensiteettiin ja tukikausien enimmäiskestoihin. Suunnitellut muutokset koskisivat ainoastaan elinkeinotoimintaa harjoittavia työnantajia. Muiden työnantajien osalta palkkatukijärjestelmään ei tulla ehdottamaan muutoksia. Näin ollen palkkatukea voitaisiin myöntää voimassa olevin ehdoin kunnille, kotitalouksille sekä niille yhdistyksille ja säätiöille, jotka eivät harjoita elinkeinotoimintaa. Yhdistyksillä ja säätiöillä, jotka harjoittavat elinkeinotoimintaa, olisi mahdollisuus eriyttää liiketoiminta kirjanpidollisesti muusta toiminnasta. Jos yhdistys menettelisi näin, palkkatuki myönnettäisiin elinkeinotoimintaan työllistyvien henkilöiden osalta ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisesti tai de minimis -tukena ja muihin tehtäviin työllistyvien osalta nykyisin ehdoin. Kummankin sääntelymallin osalta keskeistä on elinkeinotoiminnan määrittely. EU:n valtiontukisääntelyn mukaan tuensaajan liiketoiminnallisella tai oikeudellisella asemalla ei voi olla arvioinnissa merkitystä. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan suurimmalle osalle yhdistyksistä ja säätiöistä myönnettäisiin palkkatukea voimassa olevin ehdoin. Esitys jättää TE-toimistoille harkintavaltaa. Ne arvioivat toiminnan luonnetta tapauskohtaisesti ja alueellisista näkökohdista. TE-toimistot tullaan ohjeistamaan kevään aikana ja ohjeistus jalkauttamaan alueille. Työ- ja elinkeinoministeriö on arvioinut tilastotietojen sekä työ- ja elinkeinokeskuksilta, työja elinkeinotoimistoilta ja vuonna 2008 lukumääräisesti paljon (vähintään 50 henkilöä) palkkatuella työllistäneiltä yhdistyksiltä ja säätiöiltä saamiensa tietojen perusteella, että suurin osa vuonna 2008 palkkatukea saaneista yhdistyksistä ja säätiöistä ei harjoita ehdotetuissa palkkatukisäännöksissä tarkoitetuin tavoin elinkeinotoimintaa tai elinkeinotoiminta muodostaa vain osan yhdistyksen tai säätiön toiminnasta. Palkkatukea saaneista yhdistyksistä terveys-, liikunta-, urheilu- ja vapaa-ajan yhdistykset, kulttuuri-, taide- ja vapaan sivistystyön yhdistykset, lapsi- ja nuorisotyötä tekevät yhdistykset, ammatti-, toimiala-, yrittäjä- ja opiskelijayhdistykset, uskonnolliset ja poliittiset yhdistykset ja ympäristönhoitoa, eläintensuojelua ja kierrätystoimintaa harjoittavat yhdistykset eivät ole juurikaan tuottaneet palveluja kilpailuolosuhteissa. Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat niille yhdistyksille ja säätiöille myönnettäviin palkkatukiin, jotka tarjoavat markkinoilla kilpailuolosuhteissa kunnille, yrityksille ja kotitalouksille samoja palveluja kuin muutkin yksityiset palvelujen tuottajat. Yhdistysten ja säätiöiden maksullisten palvelujen tarjonnan lisääntymiseen on osittain vaikuttanut se, että kunnat ovat ryhtyneet aikaisempaa laajemmassa määrin ostamaan niiden järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja yksityiseltä sektorilta. Erityisesti sosiaalialalla on yhdistyksiä, jotka maksuttoman toiminnan lisäksi myyvät elinkeinotoiminnan muodossa palveluja sekä kunnille että suoraan palvelujen käyttäjille. Yksityisten palvelujen kysyntää lisännevät 1.8.2009 voimaan tulleet sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteliä koskevat säännösmuutokset, joiden tavoitteena on edistää kuntien sosiaali- ja ter- 4
Ministerin vastaus KK 991/2009 vp Pauliina Viitamies /sd veystoimen, elinkeinotoimen ja yksityisten palvelujen tuottajien yhteistyötä. Sosiaalisten yritysten tuetussa työllistämisessä tapahtuu vain hyvin vähän muutoksia. Sosiaaliset yritykset ovat tähänkin asti saaneet palkkatukea yrityksinä. Ainoa muutos tapahtuu pitkäaikaistyöttömien tukijakson pituudessa. Aiemman 24 kuukauden tilalle ehdotetaan enintään 12 kuukauden tukijaksoa. Helsingissä 18 päivänä joulukuuta 2009 Työministeri Anni Sinnemäki 5
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 991/2009 rd undertecknat av riksdagsledamot Pauliina Viitamies /sd: 6 Vilka åtgärder tänker regeringen vidta för att stävja ökningen av kommunernas sysselsättningsutgifter på grund av de minimis-förordningen och kan man med åberopande av sysselsättnings- och miljögrunder lämna tredje sektorns sysselsättningsverksamhet utanför de minimis-förordningen på samma sätt som det i fråga om konkurrensutsättning kan förfaras i enlighet med EU:s lagstiftning om konkurrensutsättning? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Den 17 december 2009 föreslog regeringen riksdagen att lagen om offentlig arbetskraftsservice och vissa andra lagar ska ändras. De största ändringarna gäller lönesubventionerad sysselsättning hos organisationer och stiftelser samt pendlingsregionerna och sysselsättningsplanen. Bestämmelserna avses träda i kraft den 1 maj 2010. Utgångspunkten för beredningen av lagen har varit att trygga den subventionerade sysselsättningen inom tredje sektorn. Orsaken till lagändringen är EU:s gruppundantagsförordning som gäller beviljande av stöd för lönekostnader för personer med sämre förutsättningar på arbetsmarknaden och personer med funktionshinder. Gruppundantagsförordningen trädde i kraft sommaren 2008. Finland måste revidera sina bestämmelser så att de motsvarar EU:s bestämmelser om statligt stöd. Dessutom är det viktigt att ta hänsyn till konkurrensneutralitet, dvs. att säkerställa lika förutsättningar för alla aktörer på marknaden också när lönesubvention beviljas. Det uppnås inte lika förutsättningar om de som producerar tjänster på samma marknad får lönesubvention på olika villkor för anställande av samma grupper av arbetslösa. Med tanke på sysselsättningen är det viktigt att stödsystemet inte snedvrider konkurrensen mellan andra som erbjuder samma produkter och tjänster och därigenom har negativa konsekvenser för sysselsättningen. Principerna för statligt stöd som beviljas till företag fastställs i artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget. För att stödet ska anses vara sådant statligt stöd som avses i EG-fördraget måste fyra kumulativa kriterier uppfyllas: 1) Det statliga stödet ska vara beviljat av offentliga medel, dvs. att det har beviljats av en statlig myndighet, en kommun eller ett landskapsförbund, 2) stödet ska ge sådan ekonomisk nytta som företaget inte i vanliga fall skulle få genom sin affärsverksamhet, 3) stödet ska vara selektivt, och 4) stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och det ska påverka handeln mellan medlemsstaterna. Enligt punkt 1 i artikel 87 är utgångspunkten att statliga stöd är förbjudna. I punkt 2 och 3 i artikel 87 fastställs dock undantag utgående från vilka stödåtgärder kan godkännas. Medlemsstaterna kan inte själva bedöma om stöden är godtagbara, utan det tillämpas ett förfarande med förhandsanmälan. I regel ska alla stöd i enlighet med artikel 87 godkännas av kommissionen innan de verkställs. Stöd som beviljats utan förhandsanmälan är olagligt. Då kan det förordnas att stödet ska återkrävas av företaget. Förhandsanmälningsförfarandet tillämpas inte om det statliga stödet beviljas i enlighet med den allmänna gruppundantagsförordningen eller i
Ministerns svar KK 991/2009 vp Pauliina Viitamies /sd form av de minimis-stöd. Kommissionen har i den allmänna gruppundantagsförordningen konstaterat att stöd som beviljas för lönekostnaderna för personer med sämre förutsättningar och personer med funktionshinder lämpar sig för den gemensamma marknaden med villkor som definieras närmare i förordningen. Den allmänna gruppundantagsförordningen har syftat till att utvidga villkoren för beviljande av stöd i fråga om sysselsättningsgrunder. Enligt det förslag som beretts vid arbets- och näringsministeriet ska lönesubvention beviljas arbetsgivare som bedriver näringsverksamhet enligt bestämmelserna i den allmänna gruppundantagsförordningen, när den som ska anställas med subventionen hör till en målgrupp som definieras i gruppundantagsförordningen. Långtidsarbetslösas och handikappades möjligheter till sysselsättning kan bäst tryggas genom att lönesubvention beviljas i enlighet med gruppundantagsförordningen. När det gäller de arbetslösa för vilkas del gruppundantagsförordningen inte ska tilllämpas, beviljas lönesubventionen i form av de minimis-stöd. Enligt arbets- och näringsministeriets uppskattning kommer lönesubvention till största delen att beviljas i enlighet med gruppundantagsförordningen. Eftersom det nuvarande systemet med lönesubvention inte till alla delar motsvarar bestämmelserna i den allmänna gruppundantagsförordningen, kommer man att föreslå att de nationella bestämmelserna ska ändras. Ändringsbehoven hänför sig till stödnivån och maximitiderna för stödperioderna. De planerade ändringarna gäller endast arbetsgivare som bedriver näringsverksamhet. I fråga om andra arbetsgivare ska det inte föreslås några ändringar i systemet med lönesubvention. Således kan lönesubvention beviljas enligt de gällande villkoren till kommuner, hushåll samt sådana föreningar och stiftelser som inte bedriver ekonomisk verksamhet. Föreningar och stiftelser som bedriver näringsverksamhet kommer att ha möjlighet att särredovisa affärsverksamheten och den övriga verksamheten. Om föreningen gör det, beviljas lönesubvention i fråga om de personer som har anställts för näringsverksamhet i enlighet med gruppundantagsförordningen eller i form av de minimis-stöd. När det gäller personer som blir sysselsatta i andra uppgifter beviljas subventionen enligt nuvarande villkor. För båda regleringsmodellerna är det viktigt hur begreppet näringsverksamhet definieras. Enligt EU:s regler om statligt stöd saknar stödmottagarens affärsverksamhetsmässiga eller rättsliga status betydelse vid bedömningen. Enligt arbets- och näringsministeriets uppskattning kommer lönesubvention att beviljas enligt de gällande villkoren till merparten av föreningarna och stiftelserna. Propositionen medför prövningsrätt för TE-byråerna. De bedömer verksamhetens art från fall till fall och med beaktande av regionala aspekter. TE-byråerna kommer att få anvisningar under våren och anvisningarna ska förankras i regionerna. Arbets- och näringsministeriet har, utgående från statistikuppgifter och uppgifter som arbetsoch näringscentralerna, arbets- och näringsbyråerna och sådana föreningar och stiftelser som under 2008 sysselsatte ett stort antal personer med lönesubvention (minst 50 personer) lämnat, bedömt att den antalsmässigt största delen av de föreningar och stiftelser som under 2008 fick lönesubvention inte bedriver näringsverksamhet på det sätt som avses i de föreslagna bestämmelserna om lönesubvention, eller så utgör näringsverksamheten bara en del av föreningens eller stiftelsens verksamhet. Av de föreningar som fick lönesubvention har hälso-, motions-, idrottsoch fritidsföreningar, kultur- och konstföreningar och föreningar för fritt bildningsarbete, föreningar med barn- och ungdomsarbete, fack-, bransch-, företagar- och studentföreningar, religiösa och politiska föreningar och föreningar som bedriver miljövårds-, djurskydds- och återvinningsverksamhet nästan inte alls producerat tjänster i konkurrensförhållanden. De föreslagna ändringarna kommer att inverka på beviljandet av lönesubvention till de föreningar och stiftelser som i konkurrensförhållanden på marknaden erbjuder kommuner, företag och hushåll samma tjänster som andra privata tjänsteproducenter. En bidragande faktor till att föreningar och stiftelser har ett ökat utbud av avgiftsbelagda tjänster är att kommunerna i större utsträckning 7
Ministerns svar än tidigare från den privata sektorn börjat köpa sådana tjänster för vars anordnande de ansvarar. Speciellt inom den sociala sektorn finns föreningar som utöver avgiftsfri verksamhet säljer tjänster i form av näringsverksamhet både till kommuner och direkt till dem som använder tjänsterna. Efterfrågan på tjänster från den privata sektorn torde öka i och med de ändringar i bestämmelserna om social- och hälsovårdens servicesedlar som trädde i kraft den 1 augusti 2009. Syftet är att främja samarbetet mellan kommunernas social- och hälsovårdsväsende, näringsväsende och privata serviceproducenter. I fråga om subventionerad sysselsättning hos sociala företag sker det bara lite ändringar. Sociala företag har också hitintills fått lönesubvention i egenskap av företag. Den enda ändringen gäller stödperiodens längd för långtidsarbetslösa. I stället för de tidigare 24 månaderna föreslås att stödperioden är högst 12 månader. Helsingfors den 18 december 2009 Arbetsminister Anni Sinnemäki 8