PERHON KUNTA SISÄISEN VALVONNAN JA RISKIENHALLINNAN OHJE Johdanto Sisäinen valvonta ja riskienhallinta ovat osa hyvää johtamis- ja hallintotapaa. Keskeistä hyvän johtamis- ja hallintotavan toteuttamisessa on kunnan ja konsernin toimintojen ohjaaminen siten, että on olemassa kohtuullinen varmuus tavoitteiden saavuttamisesta sekä toiminnan eettisyydestä ja vastuullisuudesta. Sisäisen valvonnan tulee toteutua osana päivittäistehtäviä ja toimintaprosesseja, jolloin varmistetaan tavoitteiden saavuttaminen toiminnan tuloksellisuus toiminnan tehokkuus, jatkuvuus ja häiriöttömyys raportoinnin ja tiedon luotettavuus ja eheys resurssien ja omaisuuden turvaaminen lainsäädännön ja ohjeiden noudattaminen. Sisäinen valvonta ja riskienhallinta kattavat paitsi kunnan oman toiminnan, niin myös toiminnan, josta kuntavastaa omistuksen, ohjaus- ja valvontavastuun tai muiden velvoitteiden tai sopimusten nojalla. Riskienhallinnan tulee kattaa paitsi kunnan päivittäinen toiminta, niin myös päätöksenteko. Päätöksenteon edellytyksenä on toimiva ja kattava riskien tunnistaminen. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kokonaisuus rakentuu hallinnon järjestämisestä, johtamisvastuista, valvontatoimenpiteistä, raportoinnista, seurannasta ja arvioinnista. Tavoitteena on jatkuva, vuosittain kehittyvä prosessi toimintatapojen edistämiseksi. 1
Määritelmiä Sisäinen valvonta on osa organisaation sisäisiä menettely- ja toimintatapoja, joiden avulla varmistetaan edellä johdannossa esitettyjen päämäärien toteutuminen. Riskillä tarkoitetaan haitallista tapahtumaa, joka voi toteutuessaan vaarantaa kunnan palvelutuotannon toiminnan, tavoitteiden saavuttamisen, päätösten toimeenpanon tai muutosten toteutumisen. Riski voi myös aiheuttaa vahinkoa, menetyksiä tai resurssien tuhlausta sekä vaikuttaa negatiivisesti imagoon, kuntalaisiin, asiakkaisiin, henkilöstöön tai muihin sidosryhmiin. Riskienhallinnalla tarkoitetaan menettelyitä, joilla tunnistetaan, arvioidaan ja hallitaan edellä kuvattuja uhkia. Riskienhallinnalla otetaan kantaa siihen, miten suuria riskejä ollaan valmiita ottamaan ja miten suuria menetyksiä organisaatio pystyy kestämään. Nämä ratkaisut vaikuttavat siihen, millaisiin riskienhallintatoimenpiteisiin ryhdytään. Sisäinen tarkastus on riippumatonta ja objektiivista toimintaa, jolla voidaan varmistaa sisäisen valvonnan toimivuus. Ulkoisesta valvonnasta vastaavat tilintarkastaja ja tarkastuslautakunta. Tilintarkastajan ja tarkastuslautakunnan vastuulla on kunnan hallinnon ja talouden tarkastuksessa arvioida ja raportoida, onko sisäinen valvonta ja riskienhallinta asianmukaisesti järjestetty. Toimijat ja vastuut Kunnanvaltuusto Kunnanvaltuusto päättää hallintosäännöllä kunnan organisaatiorakenteesta ja toimielinten ja viranhaltijoiden päätösvallasta ja vastuista. Kunnanhallitus Kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta. Tähän vastuuseen sisältyy myös sisäinen valvonta ja riskien hallinta. Kunnanhallitus seuraa alaistensa toimielimien ja viranhaltijoiden päätösten laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta ja ryhtyy tarvittaessa kuntalain tarkoittamiin toimenpiteisiin. 2
Kunnanhallitus hyväksyy sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan ohjeen sekä vastaa valtuustolle tilinpäätöksen yhteydessä esitettävästä riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan selonteosta. Kunnanhallitus ohjaa riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan toimeenpanoa valvoo toimenpiteiden riittävyyttä ja tehokkuutta sekä päättää kunnan vakuutuspolitiikasta. Lautakunnat Lautakunnilla on velvollisuus valvoa, että sen alainen osasto toimii vahvistetun talousarvion sekä kunnanvaltuuston ja kunnanhallituksen hyväksymien tavoitteiden mukaisesti. Lautakuntien velvollisuus on seurata alaistensa viranhaltijoiden päätöksiä. Toimielinten jäsenten tilivelvollisuus korostaa heidän valvontavastuutaan päätöksenteossa ja toiminnan seurannassa. Luottamustehtäväänsä hoitaessaan he suorittavat sisäistä valvontaa seuraamalla toimintoja, analysoimalla tietoa ja arvioimalla päätöksentekoa. Lautakunnat päättävät osastojen toimintaa koskevista ohjeista ja suunnitelmista. Vuosittain toimintakertomuksen yhteydessä osastoa koskevan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan arvioinnin ja selonteon. Kunnanjohtaja Kunnanjohtajan velvollisuutena on huolehtia riittävän ja toimivan sisäisen valvonnan toteuttamisesta ja ylläpitämisestä sekä sen toimivuuden varmistamisesta. Kunnanjohtaja voi harkintansa mukaan käyttää tehtävän toteuttamiseen ulkopuolista sisäisen tarkastuksen asiantuntemusta. Kunnanjohtaja vastaa siitä, että kunnan johtoryhmä viestii henkilöstölle sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan merkityksestä ja että kaikki esimiehet tiedostavat sisäiseen valvontaan ja riskienhallintaan liittyvät vastuunsa. Osastopäälliköt Osastopäälliköt ovat tilivelvollisina ja esimiehinä vastuussa riskienhallinnasta sekä sisäisen valvonnan järjestämisestä ja ylläpitämisestä johtamillaan osastoilla. He vastaavat organisaatioidensa toiminnan järjestämisestä siten, että osaston tavoitteet tukevat kunnan tavoitteita ja että prosesseille, hankkeille, projekteille tai yksittäisille toiminnoille on määritelty toimivaltainen vastuutaho. Osastopäälliköt vastaavat myös siitä, että osastolla on 3
toimiva ja kattava ohjaus- ja seurantajärjestelmä sekä riittävä osaston toimintaa koskeva ohjeistus, josta henkilöstö on tietoinen. Yksiköiden päälliköt ja esimiehet Kukin esimies vastaa siitä, että yksikön henkilöstön toimivalta ja vastuut on määritelty ja henkilöstöllä on ajanmukaiset tehtäväkuvaukset. Esimies käy säännöllisesti kehityskeskustelut, joissa toimintatavoitteiden lisäksi käydään läpi alaisen toimivalta ja vastuut sekä tehtävien toteuttamisen edellyttämä osaaminen. Esimiehet ohjaavat ja valvovat alaistensa toimintaa sekä vastaavat tiedonkulusta ja raportoinnista. Heidän tehtävänään on seurata riskejä osana päivittäistä toimintaa ja arvioida sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuutta ja tarkoituksenmukaisuutta. Esimiehen on ryhdyttävä toimenpiteisiin välittömästi, kun havaitaan toimintaa, joka on tehotonta tai epätarkoituksen mukaista tai lain vastaista. Tilivelvollisuus Erityisessä, henkilökohtaisessa vastuussa sisäisen valvonnan järjestämisestä ovat kuntalain tarkoittamat tilivelvolliset, joihin voidaan kohdistaa kuntalain mukainen muistutus sekä evätä vastuuvapaus omasta ja alaistensa toiminnasta. Päätösvallan siirtäminen ei vapauta tilivelvollista hänen valvontavastuustaan. Tilivelvolliseen voidaan kohdistaa muistutus ja häneltä voidaan evätä vastuuvapaus, ei pelkästään hänen itsensä, vaan myös hänen alaisensa toimista tai laiminlyönneistä johtuen silloin kun tilivelvollinen on laiminlyönyt alaisensa toiminnan valvontavelvollisuuden. Tilivelvollisuuden määrittely ei myöskään estä kohdistamasta vahingonkorvausvaatimusta tai rikosseuraamusta myös muuhun henkilöön kuin tilivelvolliseen. Tilivelvollisuusaseman puuttuminen ei siten vapauta esimiesasemassa olevaa johtamansa toiminnan valvontavastuusta. Kunnanvaltuusto päättää vuosittain tilivelvollisasemassa olevista viranhaltijoista ja toimielimistä. Luettelo tilivelvollisista on talousarviokirjassa ja toimintakertomuksessa. Riskien tunnistaminen Riskienhallinnan on katettava kaikki olennaiset toiminnan riskit. Merkittävät riskit on tunnistettava, luokiteltava, arvioitava ja mitattava mahdollisuuksien 4
mukaan. Riskit arvioidaan todennäköisyyden ja seurausten vakavuuden pohjalta. Riskien arviointi ja analysointi on paitsi osa päivittäistä toimintaa, niin myös on osa päätöksenteon valmistelua. Näin ollen siitä on huolehdittava aina uusia toimintaohjeita annettaessa, toiminnan muutosten yhteydessä tai muita taloudelliselta ja/tai toiminnalliselta kannalta merkittäviä päätöksiä tehtäessä. Näissä tilanteissa on selvitettävä ja analysoitava ainakin seuraavat asiat: minkälaiset vaikutukset aiotulla toimenpiteellä on asiakkaisiin ja henkilöstöön? onko toimenpiteellä suoria tai välillisiä taloudellisia vaikutuksia ja jos on, niin mikä on vaikutusten suuruusluokka? aiheuttaako toimenpide seurannaisvaikutuksia johonkin muuhun toimintaan? vaikuttaako toimenpide kunnan maineeseen ja julkisuuskuvaan? ovatko asiasta/toimenpiteestä tietoisia kaikki ne tahot, joiden toimintaan asia/toimenpide vaikuttaa? Päätöksenteon valmistelun yhteydessä on suositeltavaa käyttää ns. päätösten vaikutusten ennakkoarviointi eli EVA-menettelyä. Riskejä voidaan siirtää sopimuksilla toisen osapuolen kannettavaksi. Tällöin on huomattava, että riskin siirtäminen sopimuksella ei välttämättä vapauta kuntaa joutumasta korvausvaatimusten kohteeksi. Kriisitilanteisiin ja poikkeusoloihin varautuminen kuvataan kunnan valmiussuunnitelmassa. Riskit voivat olla: sisäisiä tai ulkoisia riskejä mitattavissa olevia riskejä tai riskejä, joita ei voi mitata omassa vaikutusvallassa olevia riskejä tai riskejä, joihin ei voida itse suoraan vaikuttaa. Riskit luokitellaan aiheuttamisperiaatteen mukaisesti neljään pääryhmään: strategiset, toiminnalliset, taloudelliset ja vahinkoriskit. Osa riskeistä on luonteeltaan sellaisia, että ne voivat periaatteessa kuulua useampaan ryhmään. Strategiset riskit 5
estävät tai vaarantavat organisaatiota saavuttamasta strategisia tavoitteitaan liittyvät usein ulkoisiin tapahtumiin ja muutoksiin ja voivat olla kunnan vaikutusmahdollisuuksien ulottumattomissa voivat olla esim. uuden lainsäädännön seurauksena syntyviä( esim. kunnan tehtävien lisääntyminen),kunnan kilpailukykyyn vaikuttavia, maineenhallintaan liittyviä Toiminnalliset riskit liittyvät usein organisaation päivittäisiin tehtäviin voivat aiheutua mm. puutteellisesta ohjeistuksesta tai kunnan strategian, suunnitelmien tai ohjeiden vastaisesta toiminnasta vaarallisista työyhdistelmistä ja siitä aiheutuvista riskeistä henkilöstöresurssien kohdentamisesta, osaamisesta ja henkilöstön epäasiallisesta toiminnasta toimivallan ja vastuiden epäselvyydestä päätösten puutteellisesta dokumentoinnista ja täytäntöönpanosta virheellisistä tiedoista ja puutteellisesta tiedonkulusta toimimattomista tietojärjestelmistä tai siitä, ettei järjestelmiä osata käyttää oikein ja tehokkaasti tai niitä käytetään väärin puutteellisesta tietoturvasta toiminnallisia riskejä ovat esim. työsuojelu- ja henkilöriskit, kuten tapaturmat, terveydenvaarantuminen sekä väkivallan uhka tahattomat inhimilliset virheet ja erehdykset ympäristöriskit, kuten esim. ympäristön pilaantuminen asiakkaisiin kohdistuvat riskit kunnan omistaman infrastruktuurin, koneiden tai laitteiden turvallisuuspuutteista aiheutuvat riskit Taloudelliset riskit aiheuttavat kunnalle suoranaisia taloudellisia menetyksiä liittyvät usein ulkoisiin sopimuksiin ja sitoumuksiin voivat liittyä hankintoihin palvelujen ostoihin takausvastuisiin 6
kunnan tekemiin muihin sopimuksiin rahoituksen hankintaan Vahinkoriskit aiheutuvat odottamattomista ja äkillisistä, usein vakuuttamiskelpoisista tapahtumista, joista voi seurata onnettomuus, rikkoutuminen tai vahingonkorvausvelvollisuus kohdistuvat pääsääntöisesti kunnan omaisuuteen Riskien arviointi Riskien tunnistamisen jälkeen voidaan arvioida riskien hyväksyttävyys ja siedettävyys sekä etsitään tarkoituksenmukaiset riskienhallintatoimenpiteet. Kaikkia riskejä ei voida poistaa eikä välttää. Riskin poistaminen ei ehkä ole käytännössä lainkaan mahdollista riskinluonteesta johtuen tai sen vuoksi, että kyseisten riskien pienentäminen tai poistaminen aiheuttaisi kunnalle kohtuuttomia kustannuksia. Tämän vuoksi riskit tulee priorisoida. Riskin merkittävyyden ja suuruuden arviointi perustuu vahinkotilanteen eli vaaran esiintymisen todennäköisyyteen ja seurausten arviointiin. Resurssit ja toimenpiteet tulee kohdistaa tunnistetuista riskeistä kiireellisimmän ja suurimman riskin poistamiseen tai pienentämiseen. Riskin seurausten vakavuus ei saa aiheuttaa merkittävää vaaraa kunnan perustoiminnan onnistumiselle ja jatkuvuudelle. Seuranta ja valvonta Sisäinen valvonta ja riskienhallinta ovat edellä lueteltujen tahojen vastuulle kuuluvaa jatkuvaa toimintaa, jota toteutetaan tavanomaiseen, päivittäiseen toimintaan liittyvällä seurannalla sekä määräajoin tehtävillä arvioinneilla. Säännölliseen valvontaan kuuluvat mm: toiminnan ja toimintapoikkeamien seuranta osavuosikatsausten yhteydessä talousarvion toteutumisen seuranta vuosittainen, osastokohtainen sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan selonteko toimintakertomuksen yhteydessä toimintaperiaatteiden sekä ohjeiden noudattamisen valvonta viranhaltijoiden ja toimielinten päätösten seuranta osto- ja myyntilaskutuksen tarkastus ja hyväksymisjärjestelmä 7
työtehtävien ja toiminnan seuranta sekä tarvittaessa puuttuminen epäkohtiin Valvontajärjestelyjen, ohjeiden ja esimerkiksi turvallisuuteen ja omaisuuden turvaamiseen liittyvien kysymysten osalta on huomioitava julkisuuslain säännökset salassa pidettävyydestä. Merkittävät toteutuneet riskit ja lähellä piti tilanteet on analysoitava ja raportoitava kyseisestä toiminnasta annettujen ohjeiden mukaisesti. Merkittävimmistä poikkeamista on raportoitava valvonnan ja riskienhallinnan selonteossa. Koko organisaatiota koskevat yleiset toimintaohjeet Toimivaltuuksista eli toimielinten ja viranhaltijoiden päätösvallasta on päätetty hallintosäännössä sekä kunnanhallituksen ja lautakuntien päätöksillä. Hankintojen tekeminen on ohjeistettu ns. pienhankintaohjeessa sekä kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevassa ohjeessa, jotka kunnanhallitus on hyväksynyt. Sopimukset on laadittava kunnan edut turvaten ja jokaiselle sopimukselle on nimettävä valvontavastuussa oleva taho. Sopimuksia koskevia sitovia ohjeita on sekä em. hankintaohjeissa että talousarvion täytäntöönpano-ohjeissa. Ostolaskujen käsittelystä, varastojen hallinnasta, alitilityskassoista sekä projektien hallinnasta annetaan ohjeet talousarvion täytäntöönpanoohjeissa. Ohjeet löytyvät talousarviokirjasta. Kunnan myöntäessä avustuksia tulee noudattaa toimivaltaisen tahon päätöstä avustuksesta ja sen ehdoista. Avustuksen myöntäjällä on vastuu avustuksen käytön ja avustusta saaneen yhteisön toiminnan ja talouden valvonnasta. Avustushakemukseen on liitettävä yhteisön tilinpäätös edelliseltä vuodelta, selvitys aiemmin myönnetyn avustuksen käytöstä sekä kuvaus mahdollisesti myönnettävän avustuksen käytöstä. Väärinkäytöstilanteet Väärinkäytöksenä pidetään erilaisia epärehellisiä, hyvän hallinnon periaatteiden sekä ohjeiden tai lain vastaisia tekoja. Ensisijaisesti esimiesten tehtävänä on selvittää väärinkäytökset, mutta myös henkilöstön tulee raportoida havaitsemistaan väärinkäytöksistä tai rikkomuksista esimiehelleen. Asian selvittämisestä ja toimenpiteisiin ryhtymisestä vastaa viime vaiheessa osastopäällikkö. Vakavimmissa tapauksissa asiasta tulee aina informoida kunnanjohtajaa. Väärinkäytösten laadusta riippuu, minkälaisiin toimenpiteisiin asiassa on ryhdyttävä. Kysymykseen tulevat huomautus, kirjallinen varoitus ja vakavimmissa tapauksissa oikeustoimet. 8
Muut ohjeet ja säännöt, jotka tulee huomioida: Hallintosääntö Taloussääntö Tarkastussääntö Hankintaohjeet Perintä Tapa toimia asiakirja Arkistointi/asiakirjahallinto Talousarvion täytäntöönpano-ohjeet Konserniohje 9