Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (rajat ylittävät euromääräiset maksut) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 25 päivänä heinäkuuta 2001 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajat ylittävistä euromääräisistä maksuista ja ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 4 päivänä lokakuuta 2001 Ministeri Suvi-Anne Siimes Lainsäädäntöneuvos Seppo Tanninen
2 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/220801/0687 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI RAJAT YLITTÄVISTÄ EUROMÄÄRÄISISTÄ MAKSUISTA 1. Yleistä Euro on talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen osallistuvien Euroopan unionin jäsenvaltioiden yhteinen valuutta ja rahayksikkö. Euromääräiset setelit ja metallirahat lasketaan liikkeeseen tammikuun 1 päivänä 2002 ja niillä on tuosta päivästä lukien laillisen maksuvälineen asema. Vaikka eurokolikoiden ja setelien käyttöönotto on viimeinen vaihe yhteiseen rahaan siirtymisessä, valtiollisten rajojen yli tapahtuva maksuliikenne ei ole vielä riittävästi kehittynyt suhteessa rajojen sisällä tapahtuvaan maksuliikkeeseen. Euromääräisten maksujen suorittaminen yli rajojen on hitaampaa ja kalliimpaa kuin euromääräisten tilisiirtojen käsitteleminen jäsenvaltioiden sisällä. Useat tutkimukset osoittavat, että rajat ylittävästä 100 euron tilisiirrosta Euroopan unionissa vuonna 2001 perittävä keskimääräinen maksu on yli 20 euroa. Tämä johtuu osittain siitä, että jokaisella jäsenvaltiolla on alueellisesti hyvin toimivia vähittäismaksujärjestelmiä, jotka ovat kehittyneet kansallisista tai alueellista lähtökohdista eikä niitä ole lähtökohtaisesti rakennettu yhteensopiviksi muissa jäsenvaltioissa toimivien järjestelmien kanssa. Vuonna 2002 tämä ero tulee kuitenkin yhä ilmeisemmäksi kuluttajille, kun esimerkiksi pankkiautomaatin käyttö on lähes ilmaista kuluttajan kotimaassa, mutta kallista ulko-mailla. Kuitenkin molemmissa tapauksissa kyseessä ovat samat eurosetelit. Euroopan unionin komissio on monen vuoden ajan pyrkinyt yhteistyössä maksupalveluja tarjoavien yritysten kanssa kehittämään rajojen yli tapahtuvaa vähittäismaksujenvälitystä, mutta ei ole tässä onnistunut. Tammikuussa 2000 komissio julkaisi tiedonannon pienistä maksuista sisämarkkinoilla. Tiedonannossa esitettiin toimenpiteitä, joihin oli ryhdyttävä vähittäismaksualalla kansalaisten sekä pienten ja keskisuurten yritysten tarpeiden ja odotusten täyttämiseksi. Siinä todetaan, että sekä yksityisellä että julkisella sektorilla on omat tehtävänsä tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio julkaisi viimeksi huhtikuun 3 päivänä 2001 tiedonannon euroseteleiden ja -kolikoiden käyttöönotosta. Tässä tiedonannossa pääasialliseksi ongelmaksi osoitetaan, että rajat ylittävät euromääräiset maksut ovat yhä kalliimpia kuin koti-maanmaksut. Lisäksi tiedonannossa kehotettiin pyrkimään kaikin keinoin siihen, että rajat ylittävien maksujen kustannukset lähestyisivät jäsenvaltioiden sisäisten maksujen kustannuksia vuoteen 2002 mennessä. Komissio antoi heinäkuun 25 päivänä 2001 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi euromääräisistä rajat ylittävistä maksuista. Asetusehdotuksen tavoitteena on parantaa sisämarkkinoiden palveluntarjoajia toimintaa rohkaisemalla ottamaan käyttöön yhtenäisellä maksualueella vaadittava infrastruktuuri ja standardit sekä tekemään tarvittavat kaupalliset sopimukset. 2. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Tavoitteet ja keskeinen sisältö. Kaikkien yhteisellä rahalla suoritetuista maksuista perittävien palvelumaksujen yhtenäistäminen lisäisi komission käsityksen mukaan kuluttajien luottamusta euroon. Asetusehdotuksella vahvistettaisiin samansuuruisten palvelumaksujen periaate.
3 Asetusehdotuksessa ehdotetaan, että rajat ylittävän euromääräisen maksutapahtuman hinnan pitäisi Euroopan unionin jäsenvaltioissa olla sama kuin vastaavan kotimaisen transaktion hinta. Asetusehdotus ei estäisi pankkeja perimästä maksua maksupalveluista eikä edes perimästä erisuuruisia maksuja eri asiakkailta. Soveltamisala. Asetusehdotusta sovellettaisiin ehdotuksen 1 artiklan mukaan sisämarkkinoilla muilla maksuvälineillä kuin käteis-rahalla suoritettavista rajat ylittävistä euro-määräisistä maksuista perittäviin palvelu-maksuihin. Asetusehdotusta sovellettaisiin vain niihin rajat ylittäviin maksuihin, joiden arvo on enintään 50 000 euroa. Tämä euro-määräinen raja on sama kuin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä rajojen yli suoritettavista tilisiirroista (97/5/ETY). Asetusehdotusta sovellettaisiin sellaisiin laitoksiin, jotka välittävät rajat ylittäviä maksuja ja perivät maksua tästä palvelusta. Sekkien määritelmää lukuun ottamatta muut määritelmät eivät ole uusia, vaan ne vastaavat voimassa olevissa yhteisön säännöksissä olevia määritelmiä. Asetusehdotusta olisi sovellettava kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa eikä vain euroalueen maissa. Samojen palvelumaksujen periaate. Asetusehdotuksen 3 artiklassa säädettäisiin, että tietyltä asiakkaalta on perittävä samansuuruinen palvelumaksu enintään 50 000 euron suuruisista maksuista sisämarkkinoilla riippumatta siitä, suoritetaanko maksu toiseen jäsenvaltioon vai yhden jäsenvaltion sisällä. Maksukorttien osalta soveltamisalaan kuuluisivat sekä vähittäiskauppiailta että kortin haltijoilta perittävät palvelumaksut. Myös tällöin asiakkaalta perittävien maksujen olisi oltava samat kuin kotimaan operaatioissa. Asetusehdotuksen 3 artiklaa sovellettaisiin tammikuun 1 päivästä 2002 alkaen euromääräisiin elektronisiin maksutapahtumiin. Käytännössä kyseessä ovat pääasiassa korteilla tapahtuvat maksut ja nostot pankkiautomaateista. Rajat ylittävien euromääräisten tilisiirtojen ja sekkien osalta palvelumaksuille ehdotetaan siirtymäaikaa siten, että niistä perittävät palvelumaksut olisi saatettava samansuuruisiksi viimeistään tammikuun 1 päivänä 2003. Muita ehdotuksia. Asetusehdotuksen 4 artiklassa säädettäisiin, että maksut suorittavan laitoksen on annettava asiakkaille etukäteis-tietoja rajat ylittävistä ja kotimaanmaksuista perittävistä palvelumaksuista. Hintoihin tehtävistä muutoksista olisi ilmoitettava asiakkaalle. Koska asetusehdotusta sovellettaisiin myös sellaisiin rajat ylittäviin euromääräisiin maksuihin, joiden lähtö- tai kohdemaana ovat euroalueen ulkopuoliset jäsenvaltiot, asetusehdotus tiedonantovelvollisuuksia sisältää myös valuutanvaihdosta perittävistä palvelumaksuista. Asetusehdotuksessa ehdotetaan toimenpiteitä, joilla luotaisiin edellytykset sille, että maksut voitaisiin suorittaa täysin automaattisesti. Asetusehdotuksen 5 artiklassa säädettäisiin maksupalvelun tarjoajan velvollisuudesta ilmoittaa asiakkailleen kansainvälinen tilinumero ja pankkitunnus. Asetusehdotuksessa velvoitettaisiin asiakkaat myös käyttämään näitä uusia standardeja ja ilmoittamaan pyydettäessä kansainvälinen tilinumero ja pankkitunnus ennen rajat ylittävän tilisiirron toimeksi antamista. Asetusehdotuksen 6 artiklassa ehdotetaan poistettavaksi rajat ylittäviä maksuja koskevat maksutasetilastointiin liittyvät ilmoitus-vaatimukset enintään 12 500 euron maksujen osalta tammikuun 1 päivästä 2002 alkaen. Määrä olisi 50 000 euroa tammikuun 1 päivästä 2004 alkaen. Oikeusperusta. Asetusehdotuksen oikeusperusta on Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 95 artiklan 1 kohta, jonka mukaan yhteispäätösmenettelyssä määräenemmistöllä hyväksytyllä säädöksellä voidaan toteuttaa sisämarkkinoiden toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. Lainsäädäntöjen lähentämisen lähtökohtana on suojelun korkea taso, johon komissio perustaa mm. kuluttajansuojaa koskevat ehdotuksensa. Voimaantulo. Asetusehdotus tulisi voimaan kolmantena päivänä siitä, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
4 3. Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön ja talouteen. Ehdotettu säädös on normityypiltään asetus, joka pätee yleisesti ja on kaikilta osiltaan sitova. Asetusta sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa eikä sitä panna kansallisesti täytäntöön. Asetusehdotuksen 6 artiklaan sisältyy velvollisuus poistaa kansalliset maksutasetilastointiin liittyvät vaatimukset. Tämä säännös ei kuitenkaan vaikuttaisi Suomessa, koska tämänkaltaisia vaatimuksia ei enää Suomessa ole. Asetusehdotuksen 3 artiklassa on määräyksiä, jotka merkitsisivät rajoituksia palveluntarjoajien oikeuteen itse päättää maksupalvelujensa hinnoittelusta. Asetusehdotuksen keskeinen tavoite on vaikuttaa eurooppalaisten maksujärjestelmien kehittämiseen siten, että rajat ylittävien maksuliikennepalveluiden kustannukset laskevat huomattavasti. Jos yhteydet eurooppalaisiin maksujärjestelmiin avautuisivat samoilla ehdoilla kaikille jäsenvaltioille ja niissä toimiville pankeille, olisi se eduksi Suomessa toimivien pankkien kilpailutilanteelle, koska pankit pystyisivät tuottamaan tarjoamansa maksupalvelut tehokkaasti. Asetusehdotuksen vaikutusten arvioinnin kannalta olennaista on, nopeuttaako se mahdollisesti eurooppalaisen nykyistä yhtenäisemmän maksujärjestelmäinfrastruktuurin luomista. Asetusehdotuksessa esitettyjä toimenpiteitä yhtenäisen maksualueen aikaansaamiseksi ja euromääräisten rajat ylittävien maksujen käsittelemisestä kotimaan maksuina voidaan pienten ja keskisuurten yritysten sekä kuluttajien kannalta pitää kannatettavina. Yritykset ja kuluttajat voisivat tällöin luottaa siihen, että hyödykkeiden maksamisesta aiheutuva kustannus olisi niiden valitsemalla ja yksittäisen maksuliikennepalvelun tarjoajan tarjoamalla vakioidulla maksutavalla samansuuruinen siitä riippumatta, missä Euroopan unionin jäsenvaltiossa euromääräisen maksun vastaanottava kauppias sijaitsee. Asetusehdotus ei toisaalta estäisi pankkeja hinnoittelemasta tarjoamiaan maksuliikennepalveluja eri tavoin niiden ominaisuuksien tai asiakkaiden tarpeiden mukaisesti, mutta rajat ylittävän euromääräisen maksutapahtuman hinnoittelun tulisi tapahtua yhdenvertaisesti kotimaisten ja rajat ylittävien euromääräisten maksujen välillä. Asetusehdotuksen toteutuminen voisi edistää pienten ja keskisuurten yritysten sekä kuluttajien rajojen yli tapahtuvaa kaupankäyntiä sisämarkkinoilla. Maksamiseen liittyviä ongelmia pidetään keskeisimpinä esteinä erityisesti sähköisen kaupankäynnin laajenemiselle. Rajat ylittävässä sähköisessä kaupan-käynnissä palveluntarjoajat edellyttävät lähes poikkeuksetta kuluttajien maksavan tilaamansa hyödykkeet ennen niiden toimittamista. Ennakkomaksaminen lisää olennaisesti kuluttajan riskejä ja sitä pidetään yhtenä merkittävimmistä syistä siihen, miksi rajat ylittävä sähköinen kaupankäynti ei ole saavuttanut kuluttajien luottamusta. Rajat ylittävien tilisiirtojen kalleus on vaikeuttanut jälkikäteisten maksutapojen kehittymistä. Asetusehdotuksen lopulliset vaikutukset kuluttajien sekä pienten ja keskisuurten yritysten euromääräisten maksujen kokonaiskustannuksiin eivät kuitenkaan ole yksiselitteisiä. Yhtäältä sääntely voisi asetusehdotuksen tavoitteen mukaisesti alentaa rajat ylittävien maksujen hintoja, kun maksupalveluntarjoajia velvoitetaan perimään rajat ylittävistä euromääräisistä maksuista samoja hintoja kuin kotimaanmaksuista. Toisaalta on otettava huomioon se, että on mahdollista, että pankit korottavat tämän seurauksena muista palveluista perimiään maksuja, jos ulkomaanmaksupalvelujen tuottaminen on kalliimpaa kuin kotimaisten. Eräät pienet pankit voisivat jopa luopua kokonaan ulkomaan-maksujen tarjonnasta, mikä osaltaan voisi heikentää kuluttajien tasavertaisuutta. On kuitenkin otettava huomioon, että esimerkiksi Suomessa pankkien kotimaan maksuliikenteen hinnankorotuspaineet olisivat verraten pienet, koska ulkomaanmaksut muodostavat nykyisin vain noin yhden promillen suomalaisten pankkien välittämien maksujen luku-määrästä. Asetusehdotuksella olisi kuitenkin ainakin
5 lyhyellä aikavälillä haitallisia vaikutuksia pankkien toimintaan, koska nykyisin käytössä olevat rajat ylittäviin maksuihin tarkoitetut maksujärjestelmät ylittävät kustannustasoltaan kotimaan maksujärjestelmät. Syynä korkeampiin kustannuksiin on muun muassa se, että ulkomaan maksuja tehdään vielä suurelta osin manuaalisesti. Lisäksi maksujen välittämisessä joudutaan käyttämään kalliita tiedonsiirtojärjestelmiä ja katteensiirto pankkien välillä on kallista. Suomessa toimiville pankeille tämä vaikutus olisi todennäköisesti suurempi kuin muissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa, koska Suomessa sisäisessä maksuliikenteessä käytettävä pankkien maksujärjestelmä on kansainvälisesti hyvin edistynyt, tehokas ja käyttäjilleen edullinen. Toisaalta ulkomaisista verkkopankeista ja muista sähköisesti toimivista pankeista voisi tulla varteenotettavia vaihtoehtoja suomalaisille kuluttajille, mikä puolestaan lisäisi kilpailua maksupalvelujen tarjonnassa. Pankkien keskinäisen kilpailun kannalta asetusehdotus voisi toteutuessaan merkitä sitä, että suuret toimijat pystyisivät kattamaan kustannuksensa muista palveluista perittävillä maksuilla ja pienemmät pankit joutuisivat jopa luopumaan ulkomaan maksuliikkeen hoitamisesta. Toisaalta suomalaisille pankeille, joilla on varsin edistyneet verkkopankki-toiminnot, voisi tulla mahdolliseksi laajentaa toimintaansa muualle Euroopan unionin alueelle tarjoamalla palvelujaan sähköisesti. Asetusehdotuksen mukainen sääntely voisi myös asettaa eri jäsenvaltioissa toimivat pankit eri asemaan. Ne pankit, jotka sijaitsevat maissa, joissa kotimaan maksuliikenne on automatisoitu ja siten hinnaltaan edullista, velvoitettaisiin muita maita alhaisempiin hintoihin. Suomessa kotimaanmaksut veloitetaan pääosin palvelupaketteina ja ulkomaan-maksut tapahtumamaksuilla. Vaikutusten vertailua eri maiden välillä vaikeuttavat kuitenkin pankkien hinnoitteluperiaatteiden huomattavat erot ja Euroopassa yleinen maksuliikepalvelujen ristisubventio, jossa kotimaisia maksuliikepalveluja tarjotaan täysin ilmaiseksi tai huomattavasti alle niiden tuotantokustannusten. Hinnoittelu ei siten ole läpinäkyvää eivätkä käyttäjät voi suoraan vertailla hintoja eri maiden välillä. Hinnoitteluperusteet voivat olennaisesti vaihdella eri valtioissa toimivien pankkien ja samassakin valtiossa toimivien eri pankkiryhmittymien välillä. Ehdotettua aikataulua voidaan myös pitää liian kireänä siitäkin syystä, että pankit ovat viime vuosina joutuneet tekemään merkittäviä ja varsin kalliita muutoksia tietojärjestelmiinsä euron käyttöönoton ja vuosituhannen vaihtumisen vuoksi. Asetusehdotuksen 3 artiklassa ehdotettu voimaantuloajankohta on siirtymäaikoineenkin tilisiirtomaksujen osalta hyvin kireä. Nopea voimaansaattaminen saattaisi aiheuttaa kohtuutonta eriarvoisuutta Euroopan unionissa toimivien pankkien liiketoimintaedellytyksille ja keskinäisille kilpailuolosuhteille. Asetusehdotusta on käsitelty EU-asiain komitean asianmukaisissa jaostoissa ja EUasiain komiteassa. Valmistelussa on kuultu ministeriöiden ja muiden viranomaisten lisäksi elinkeinoelämän keskeisiä etujärjestöjä. 4. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa asetusehdotuksen tavoitetta. Asetusehdotuksen perustavoite on saada aikaan yhtenäinen euromaksualue, jotta kansalaiset ja yritykset voisivat nykyistä helpommin ja edullisemmin käyttää sisämarkkinoita hyödykseen. Jäsenvaltioiden välisten rajojen vaikutus pyritään poistamaan säätämällä rajat ylittävien euromääräisten maksutapahtumien hintojen samastamisesta kotimaisten maksutapahtumien hintoihin. Yhtenäisen euromaksualueen toteuttaminen olisi tärkeää paitsi sisämarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi myös kansalaisten luottamuksen lisäämiseksi yhteiseen rahaan. Asetusehdotuksessa esitetyt tilinumero- ja tilastotietosäännökset sekä säännökset palvelumaksujen avoimuudesta edistäisivät tavoitteen toteuttamista. Valtioneuvoston käsityksen mukaan asetusehdotuksen 3 artiklan mukainen sääntely ei vastaa Euroopan unionissa vakiintuneesti noudatettuja tapoja ja keinoja
6 toimivien sisämarkkinoiden varmistamiseksi rahoitus-markkinoilla. pyritty poistamaan Sisämarkkinoilla kaupan esteitä on ja tavoiteltu palvelujen ja tavaroiden vapaata liikkuvuutta jäsenvaltiosta toiseen tavalla, joka kannustaa yrityksiä tehokkaammiksi ja kansainvälisesti kilpailukykyisemmiksi. Maksujen välityksestä nykyisin perittävät hinnat eivät välttämättä perustu kustannusvastaavuuteen sen enempää maan sisäisissä kuin rajat ylittävissäkään toimeksiannoissa, mutta maantieteellinen raja ei myöskään saisi ole sisämarkkinoilla hinnoitteluperuste. Valtioneuvoston käsityksen mukaan sekä ulkomaisten että kotimaisten maksuliikennepalvelujen tarjontaa tulisi ensi-sijaisesti edistää hinnoittelun läpinäkyvyydellä, jotta kilpailu tehostuisi ja hinnat laskisivat. Näistä syistä tulisi olla vaikutuksista varmuus asetusehdotuksen kuluttajien valinnan mahdollisuuksiin ja yritystoiminnan edellytyksiin myös pitkällä tähtäyksellä. Valtioneuvoston käsityksen mukaan asetusehdotuksen 3 artiklan mukaiseen sääntelyyn ei tulisi ehdotetussa muodossa turvautua. On kyseenalaista, voidaanko euromaksu-alue saada aikaan niin yksioikoisella sääntelyllä ja niin nopeasti kuin komissio ehdottaa. On otettava huomioon maksujärjestelmien erot, joiden johdosta rajat ylittävien maksu-tapahtumien kustannukset ovat perustelluista syistä suuremmat kuin pitkälle automatisoiduissa kotimaisissa järjestelmissä. Valtio-neuvosto katsookin, ettei kotimaan ja ulko-maan maksuliikenteen hintoja pidä samastaa komission ehdottamalla tavalla varaamatta pankeille ja muille palvelun tarjoajille mahdollisuutta korjata nykyistä, samastukseen mahdollisesti täysin soveltumatonta hinnoittelurakennettaan. Valtioneuvoston käsityksen mukaan järjestelmien saattamiseksi keskenään yhteensopiviksi tarvitaan komission esittämää selvästi pitempi siirtymäaika. Pankkien ja muiden palveluntarjoajien ylläpitämien järjestelmien kehittämiseksi olisi vähintäänkin selvitettävä, voidaanko esitettyjen määräaikojen asemesta tai rinnalla soveltaa palveluntarjoajia kannustavaa riittävän pitkää siirtymäaikaa, joka olisi sopusoinnussa komission aikaisemmin esittämän vapaaehtoisen kehittämistyön kanssa ja ottaisi huomioon euron käyttöönottoon sopeutumisessa tarvittavat toimenpiteet. Sopiva siirtymäaika voisi olla esimerkiksi neljä vuotta. Lisäksi asetusehdotuksen oikeusperustaksi mainittu perustamissopimuksen 95 artikla saattaa valtioneuvoston käsityksen mukaan olla ongelmallinen erityisesti samansuuruisia maksuja koskevan 3 artiklan osalta. Yhteisön tavoitteet eivät käy selvästi ilmi asetusehdotuksesta, eikä asetusehdotusta ole perusteltu pääoman vapaan liikkuvuuden edistämisellä. Oikeusperustan riittävyyttä tulisikin selvittää huolellisesti sen varmistamiseksi, että yhteisöllä on asiassa toimivalta ja että ehdotettu säädös koskee jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämistä. Säädöksen tavoitteet ja perustelut ilmenevät yleensä säädöksen johdanto-osasta, jota asetusehdotuksessa tulisi tarkentaa.