FI FI FI
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 13.7.2010 SEK(2010) 885 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä {KOM(2010) 378 lopullinen} {SEK(2010) 884} FI 1
1. ONGELMAN MÄÄRITTELY Monikansallisten yritysten sivuliikkeiden ja tytäryhtiöiden johto- ja tekniseen henkilökuntaan kuuluvien työntekijöiden, jotka on siirretty tilapäisesti lyhyille komennuksille yrityksen toisiin yksikköihin, liikkuvuudesta on tullut yhä tärkeämpää viime vuosina liiketoiminnan globalisoitumisen ja osaamisen kysynnän seurauksena. Tällä hetkellä useat seikat kuitenkin rajoittavat kansainvälisten yritysten mahdollisuuksia luottaa sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden liikkuvuuteen: selkeiden järjestelmien puuttuminen, viisumi- ja työlupavaatimusten monimutkaisuus ja moninaisuus, joustamattomuus, kustannukset ja viivästykset, joita liittyy ulkomaisten sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden siirtämiseen yhdestä eurooppalaisesta pääkonttorista toiseen, ja vaikeudet taata perheenyhdistäminen. Käytännössä EU:n jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen samaa mieltä niistä ryhmistä, jotka voidaan hyväksyä yrityksen sisäisen siirron saaneina työntekijöinä ja jotka yleensä määritetään avainhenkilöstöksi, mutta maahanpääsyn perusteet ja työlupien kesto vaihtelevat suuresti EU:n jäsenvaltioissa ja joissakin tapauksissa maahanpääsymenettelyt voivat olla erityisen pitkiä tai hankalia. Lisäksi sisäisen siirron saaneille työntekijöille myönnettävät oikeudet ovat eri jäsenvaltioissa hyvin erilaisia. Tietojen vähäisyyden vuoksi ei ole mahdollista saada asiasta kattavaa ja puolueetonta kuvaa. Käytettävissä olevien tietojen mukaan sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden lukumäärä yksittäisissä EU:n jäsenvaltioissa (esim. Saksassa noin 4 500 kolmansien maiden kansalaista, Alankomaissa 3 000, Ranskassa 2 000 ja Espanjassa, Italiassa ja Sloveniassa 1 000) on paljon pienempi kuin EU:n ulkopuolisissa maissa, esim. Kanadassa, Japanissa ja Yhdysvalloissa. Tämä tilanne vaikuttaa todennäköisesti EU:n jäsenvaltioihin tulevien sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden määrään ja johtaa niiden mahdollisten etujen menettämiseen, joita kyseiset työntekijät voisivat tuoda (innovointi, kilpailu, toimintojen laajentaminen, EU:n aseman vahvistaminen suhteessa kansainvälisiin kumppaneihin ja viime kädessä varallisuuden ja talouskasvun luominen), ja voisi vaikuttaa kielteisesti investointien kohdistamiseen. Lisäksi tämä joustamattomuus vaikeuttaa palvelujen mode 4 -toimitusmuotoon liittyvien GATS-sitoumusten tehokasta täytäntöönpanoa. Kyseiset sitoumukset eivät kata maahantulon, oleskelun ja työskentelyn edellytyksiä. Joustamattomuus myös rajoittaa yritysten mahdollisuuksia käyttää hyväkseen potentiaaliaan. 2. TOISSIJAISUUSPERIAATE Tärkeimmät syyt yhteiseen EU-tason toimintaan liittyvät seuraaviin tekijöihin: EU:n sisäisen liikkuvuuden helpottaminen. Joustamattomuus ulkomaisten sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden siirroissa yhdestä eurooppalaisesta pääkonttorista toiseen on erityisesti monikansallisille yrityksille merkityksellinen seikka. EU-tason toiminta on ainoa tapa poistaa tämä joustamattomuus helpottamalla EU:n sisäistä liikkuvuutta (yrityksen sisäisten siirtojen yhteydessä), ja se edellyttää yhteistä järjestelmää tällaisten työntekijöiden maahanpääsylle. Koko EU:n houkuttelevuuden parantaminen. Sisäisen siirron saaneille työntekijöille annettu kohtelu ja heidän liikkumistaan koskevat ehdot ja menettelyt vaikuttavat siihen, kuinka paljon monikansalliset yritykset päättävät harjoittaa liiketoimintaa tietyllä alueella FI 2 FI
tai investoida tietylle alueelle. Sen vuoksi EU-tason toiminta voisi auttaa parantamaan EU:n kykyä houkutella ulkomaisia investointeja ja antaa selvän viestin kolmansista maista tuleville sisäisen siirron saaneille työntekijöille. Tällaisen rajat ylittävän liikkumisen edistäminen edellyttää oikeudenmukaisia kilpailuolosuhteita. Tässä yhteydessä on tarpeen vahvistaa sisäisen siirron saaneille työntekijöille yhtäläiset työolot ja muut oikeudet. EU:n WTO:n puitteissa antamien kansainvälisten sitoumusten täytäntöönpanon helpottaminen. Sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden maahantulon ja oleskelun edellytyksiä koskeva EU-tason toiminta (jäsenvaltiotason toiminnan sijasta) voisi taata paremmin sen, että maahanmuuttopolitiikka ja yhteinen kauppapolitiikka ovat täysin johdonmukaisia ja täydentävät toisiiaan. EU:n tason lisäarvo Lisäarvo liittyy erityisesti seuraaviin seikkoihin: Kolmansien maiden kansalaisuuden omaavat sisäisen siirron saaneet työntekijät ja ulkomaiset yritykset hyötyisivät yhteisestä, läpinäkyvästä ja houkuttelevasta avainhenkilöstöä koskevasta eurooppalaisesta järjestelmästä, mikä vahvistaisi EU:n osaamistaloutta, parantaisi monikansallisten yritysten henkilöresurssien käyttöä ja edistäisi investointeja. Yhteiset oikeudelliset puitteet, joissa vahvistetaan sisäisen siirron saaneisiin työntekijöihin sovellettavat yhteiset maahanpääsyn ja oleskelun edellytykset, takaisivat oikeudenmukaisen kilpailun. 3. TAVOITTEET Yleistavoite, johon mahdollisella EU:n toiminnalla olisi pyrittävä, on EU:n yritysten taloudellisen kehityksen tukeminen siten, että vastataan paremmin yritysten tarpeeseen siirtää osaamista yrityksen sisällä ja taataan samalla oikeudenmukainen kilpailu. Tämä tavoite noudattaa EU 2020 -strategiaa, jossa asetetaan tavoitteeksi yhteisön kehittäminen osaamiseen ja innovointiin perustuvaksi taloudeksi, yritysten hallinnollisen taakan pienentäminen ja työvoiman tarjonnan ja kysynnän parempi yhteensovittaminen. Toimenpiteitä, joilla helpotetaan kolmansista maista tulevien johtajien, asiantuntijoiden ja korkea-asteen tutkinnon suorittaneiden harjoittelijoiden tuloa Eurooppaan yrityksen sisäisen siirron kautta, olisi tarkasteltava tässä laajemmassa yhteydessä. Mahdollisen EU-tason toiminnan välittömiä tavoitteita ovat seuraavat: 1. läpinäkyvien oikeudellisten puitteiden luominen, mukaan lukien yhteiset edellytykset, joita sovelletaan EU:n alueelle tulevien kolmansien maiden kansalaisuuden omaavien sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden maahanpääsyyn; 2. houkuttelevampien oleskelun edellytysten luominen sisäisen siirron saaneille työntekijöille ja heidän perheilleen; FI 3 FI
3. kolmansista maista tulevien sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden (EU:n sisäisen) liikkuvuuden helpottaminen; 4. oikeudenmukaisen kilpailun takaaminen ja turvatun oikeudellisen aseman luominen sisäisen siirron saaneille työntekijöille; 5. EU:n GATS-sopimuksen puitteissa antamien kansainvälisten sitoumusten täytäntöönpanon helpottaminen. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Seuraavia vaihtoehtoja harkittiin: Vaihtoehto 1: Säilytetään nykytilanne. Jäsenvaltioissa jatkettaisiin nykyisiä toimia eikä voimassa olevaa lainsäädäntöä muutettaisi. Tämä kuitenkin tarkoittaisi, ettei EU kokonaisuutena houkuttelisi yrityksiä, ja yritykset kohtaisivat edelleen vaikeuksia pyrkiessään käyttämään henkilöstöään parhaalla mahdollisella tavalla, vaikka erittäin pätevien resurssien tarve kasvaa. Vaihtoehto 2: Direktiivi, jossa säädetään sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden maahanpääsyn ja oleskelun edellytyksistä. EU:n lainsäädännössä annettaisiin yhteinen sisäisen siirron saaneen työntekijän määritelmä, joka joko koskisi tiettyjä toimia kansainvälisessä yrityksessä (2A) tai jossa määritettäisiin avainhenkilöstö palkan ja pätevyysvaatimusten avulla (2B) kuten sinistä korttia koskevassa direktiivissä. Siinä myös säädettäisiin yhdenmukaisista maahantulon edellytyksistä, yhteisistä oikeuksista, joihin mahdollisesti sisältyisi sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia (2C) asianmukaisten työolojen (2D) lisäksi, ja oleskelun enimmäiskestosta. Tämä vaihtoehto loisi avoimemman sääntelyympäristön. Menettelyä ja perheoikeuksia koskevat säännöt olisivat kuitenkin edelleen eri jäsenvaltioissa erilaisia, eikä oikeutta liikkua EU:n sisällä annettaisi. Vaihtoehto 3: Direktiivi, jossa säädetään sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden liikkuvuudesta EU:n sisällä. Vaihtoehtoon 2 sisältyvien seikkojen lisäksi säädettäisiin, että sisäisen siirron saaneet työntekijät voivat liikkua EU:n sisällä ja työskennellä useissa eri jäsenvaltioissa sijaitsevissa toimipaikoissa. Nopeaa ja yksinkertaista siirtoa kolmannesta maasta EU:ssa sijaitseviin yrityksiin ei kuitenkaan taattaisi eikä perhekysymyksiin puututtaisi. Vaihtoehto 4: Direktiivi, joka helpottaa perheiden yhdistämistä ja puolisoiden työnsaantia. Toisin kuin direktiivissä 2003/86/EY perheenyhdistämisen edellytyksenä ei olisi pysyvän oleskeluluvan saaminen eikä sisäisen siirron saaneelta työntekijältä edellytettäisi mitään vähimmäisoleskeluaikaa. Perheenjäsenten oleskeluluvat myönnettäisiin nopeammin. Työmarkkinoille pääsyn osalta mahdollisesti poistettaisiin 12 kuukauden aikaraja. Tämän seurauksena yritykset pystyisivät houkuttelemaan työntekijöitä yrityksen sisäisiin siirtoihin helpommin. Puolisoiden oikeus ansiotyöhön voisi kuitenkin asettaa sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden perheenjäsenet edullisempaan tilanteeseen kuin siirtymäkauden toimenpiteiden kohteena olevien uusien jäsenvaltioiden kansalaisten perheenjäsenet. Vaihtoehto 5: Direktiivi, jossa säädetään yhteisistä maahanpääsymenettelyistä. Yrityksen sisäisen siirron saaneelle työntekijälle annettaisiin yksi asiakirja, jonka perusteella hän voi sekä oleskella että työskennellä jäsenvaltion alueella. Samanaikaisesti asetettaisiin enimmäisaika hakemusten käsittelylle (esim. yksi kuukausi). Tämä vaihtoehto parantaisi FI 4 FI
tuntuvasti mahdollisuuksia avainhenkilöstön helppoon ja nopeaan siirtoon ja vähentäisi aikaa ja kustannuksia, joita työntekijöiden houkuttelusta siirtoon yrityksen sisällä aiheutuu. Vaihtoehto 6: Jäsenvaltioiden välinen viestintä, koordinointi ja yhteistyö. Tämä vaihtoehto edistäisi jossain määrin kolmannen maan kansalaisuuden omaavia sisäisen siirron saaneita työntekijöitä koskevien kansallisten käytäntöjen lähentämistä EU:ssa ja yhdenmukaisempien oikeudellisten puitteiden luomista. Vaikutus jäänee kuitenkin erittäin rajalliseksi, jos toimenpiteet eivät ole pakollisia. 5. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Taulukko 1: Toimintavaihtoehtojen vertailu Sisäisen siirron saaneet työntekijät Arviointiperusteet 2A 2B 2C 2D 3 4 5 6 Merkitys yleisen tavoitteen kannalta V V V V V V V Taloudelliset vaikutukset EU:n tasolla V V V V V 0/V Vaikutukset Sosiaaliset vaikutukset EU:n tasolla Vaikutukset kolmansiin maihin V V V 0/V 0 Vaikutukset perusoikeuksiin V V V 0 Hallinnollinen taakka -V V -V V - - -V (yritykset)/ - (jäsenvaltiot) 0 Toteutettavuus Ongelmat ja riskit saatettaessa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä -V - - V - V - - -V 0 Rahoitusvaikutus -V - - -V -V -V -V (yritykset)/ - (jäsenvaltiot) -V 6. PARHAAKSI ARVIOITU VAIHTOEHTO Kun eri vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia verrataan, parhaaksi arvioitu vaihtoehto on vaihtoehtojen 2, 3, 4 ja 5 yhdistelmä. Sisäisen siirron saaneen työntekijän yhdenmukainen määritelmä, joka perustuu sisäisen siirron saaneen työntekijän toimeen yritysryhmässä (vaihtoehto 2A), paremmat sosiaaliset ja taloudelliset oikeudet (vaihtoehto 2C), EU:n sisäinen liikkuvuus (vaihtoehto 3), paremmat perheoikeudet (vaihtoehto 4, ilman puolisoiden pääsyä työmarkkinoille) ja nopeutetut menettelyt (vaihtoehto 5) edistäisivät yrityksen sisäisen henkilöstön sijoittamista paremmin kolmansissa maissa ja EU:ssa sijaitseviin toimipaikkoihin ja tekisivät EU:sta houkuttelevamman kolmannen maan kansalaisuuden omaaville FI 5 FI
monikansallisten yritysten avainhenkilöille, mutta samalla kuitenkin taattaisiin epäoikeudenmukaisen kilpailun välttäminen. Taulukko 2: Sisäisen siirron saaneet työntekijät Parhaaksi arvioitu vaihtoehto EU:n toiminnan pääasialliset kohteet Sisäisen siirron saaneen työntekijän määritelmä Maahanpääsyn edellytykset Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon pääasiallinen sisältö Yhteinen määritelmä, joka perustuu sisäisen siirron saaneen työntekijän toimeen (johtajat, asiantuntijat ja korkea-asteen tutkinnon suorittaneet harjoittelijat) Työsopimus kolmannessa maassa sijaitsevan ja monikansalliseen yhtymään kuuluvan yrityksen kanssa Aiemman työsuhteen kesto, jos sitä vaaditaan Toimea vastaava ammattipätevyys Korkea-asteen tutkinnon suorittaneilla harjoittelijoilla korkea-asteen tutkinto ja koulutussuunnitelma Ei työmarkkinatestiä Arvioidut toimintavaihtoehdot 2A 2A Oleskelun edellytykset Yhteiset oikeudet, joihin sisältyvät direktiivissä 1996/71 tarkoitetut työolot ja paremmat sosiaalistaloudelliset oikeudet EU:n sisäinen liikkuvuus 3 2C Perheenyhdistäminen 4 Maahanpääsyyn Yhdistelmälupa työskentelyä ja oleskelua varten 5 sovellettava menettely Hakemusten enimmäiskäsittelyaika 5 Keskeiset edut Yhteisistä maahanpääsyn edellytykset lisäävät kansainvälisiin yhtymiin kuuluvien EU:n yritysten kilpailukykyä ja houkuttelevuutta, kun taas viittaus direktiivissä 96/71 säädettyihin työoloihin ja yhdenvertaisen kohtelun soveltaminen useisiin oikeuksiin periaatteessa varmistavat, että kilpailu EU:n työntekijöiden ja kolmannen maan kansalaisuuden omaavien sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden välillä on oikeudenmukaista. Perheenyhdistämisen helpottaminen sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden puolisoille (ilman pääsyä työmarkkinoille) ja EU:n sisäisen liikkuvuuden tukeminen tekevät EU:sta houkuttelevamman sisäisen siirron saaneille työntekijöille. Yhdistelmälupa työskentelyä ja oleskelua varten ja hakemusten enimmäiskäsittelyaika nopeuttavat hakemusmenettelyä ja helpottavat avainhenkilöstön siirtoja. Kaikki edellä mainitut edut edistävät EU:n kilpailukykyä ja tekevät EU:sta houkuttelevamman yrityksille ja investoinneille helpottamalla sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden liikkuvuutta. FI 6 FI
Keskeiset haitat Parhaaksi arvioidun toimintavaihtoehdon keskeinen haitta ovat kustannukset: jäsenvaltioiden on tehtävä lainsäädäntöönsä muutoksia sen mukauttamiseksi parhaaksi arvioituun toimintavaihtoehtoon. Nämä muutokset koskevat pääasiassa yhteistä määritelmää, yhdistelmälupaa ja EU:n sisäistä liikkuvuutta. Työnantajan kannalta uusien maahanpääsymenettelyjen noudattaminen vie ylimääräistä aikaa ja resursseja, mutta yhteisistä puitteista seuraava menettelyjen yksinkertaistuminen korvaa selvästi nämä välttämättömät investoinnit. Hallinnolliset kustannukset Sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden määräksi arvioidaan 16 500 vuodessa. Jäsenvaltioiden henkilöstön tuntipalkka on arviolta 23 euroa. Hakemuksen käsittely vie kuusi tuntia. Parhaaksi arvioidusta vaihtoehdosta aiheutuisi jäsenvaltioiden viranomaisille seuraavat ylimääräiset hallinnolliset kustannukset: velvollisuuksiin perehtymisestä kahden ensimmäisen vuoden aikana aiheutuvat kustannukset (yksi työpäivä ja 50 virkamiestä jäsenvaltiota kohden); kustannukset, joita aiheutuu hakemusten käsittelystä ja oleskelulupien myöntämisestä (suurin osa hakemusten käsittelyyn liittyvistä kustannuksista aiheutuu jo tälläkin hetkellä); EU:n sisäisen liikkuvuuden edellyttämästä koordinoinnista aiheutuvat kustannukset; velvollisuus toimittaa vuosittain tilastoja komissiolle ja muille jäsenvaltioille kolmannen maan kansalaisuuden omaaville sisäisen siirron saaneille työntekijöille myönnettyjen oleskelulupien tai viisumien lukumäärästä (10 tuntia jäsenvaltiota kohden). 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Seuranta ja arviointi toteutetaan arviointikertomuksella, jonka komissio laatii kolme vuotta direktiivin saattamiselle osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä asetetun määräajan jälkeen jäsenvaltioiden toimittamien kertomusten perusteella. Jäsenvaltioiden on lisäksi toimitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille tilastotietoja niiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä, joille on myönnetty yhdistelmälupa tai joiden lupa on uusittu tai peruutettu edellisen kalenterivuoden aikana, sekä heidän kansallisuuksistaan ja ammateistaan. FI 7 FI