KIRJALLINEN KYSYMYS 804/2010 vp Maankäyttö- ja rakennuslain sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden uudelleentarkastelu Eduskunnan puhemiehelle Ympäristöministeriön päätös Etelä-Savon maakuntakaavasta poikkeaa maakuntavaltuuston yksimielisesti hyväksymästä kaavasta, jota valmisteltiin ministeriön ohjeistuksessa ja ympäristökeskuksen kanssa viisi vuotta. Maakuntakaavapäätöksen perusteluissa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita on tulkittu tavalla, jolla lakiin perustumatonta harkintavaltaa on siirretty ministeriöön. Päätöksellään ympäristöministeriö vaikeuttaa kannattavien liiketoimintojen ja uusien työpaikkojen syntyä kasvukeskusten ulkopuolisiin maakuntiin. Päätös on täten ristiriidassa niin hallituksen asettamien alueiden omaehtoisten kehittämistavoitteiden kuin myös Etelä-Savon maakuntastrategian kanssa. Maakuntakaavan hyväksyminen olisi tukenut maakunnan omaa strategiaa, joka perustuu alueen omaa elinvoimaisuutta vahvistavan vapaa-ajan asutuksen ja matkailun kasvulle sekä niiden kasvavalle palvelukysynnälle. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Aiotaanko maankäyttö- ja rakennuslakia sekä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tarkastaa niin, etteivät ne estä kannattavien liiketoimintojen ja uusien työpaikkojen syntyä maakuntiin? Helsingissä 7 päivänä lokakuuta 2010 Lenita Toivakka /kok Versio 2.0
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Lenita Toivakan /kok näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 804/2010 vp: Aiotaanko maankäyttö- ja rakennuslakia sekä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tarkastaa niin, etteivät ne estä kannattavien liiketoimintojen ja uusien työpaikkojen syntyä maakuntiin? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, maakuntakaavojen sisältövaatimuksista ja maakuntakaavojen vahvistamisesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Lain 24 :n mukaan maakuntakaavoituksessa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Lain 28 :n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen, ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin sekä maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Lain 25 :n lähtökohta on, että maakuntakaavalla ratkaistaan ainoastaan merkitykseltään maakunnalliset ja seudulliset alueidenkäyttökysymykset tai hankkeet. Paikalliset hankkeet ja maankäyttökysymykset ratkaistaan kuntakaavoituksessa. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa. Kaupunkiseutuja kehitetään tasapainoisina kokonaisuuksina siten, että tukeudutaan olemassa oleviin keskuksiin. Keskusta-alueita kehitetään monipuolisina palvelujen, asumisen ja vapaa-ajan alueina. Erityisesti kaupunkiseudulla on selvitettävä toimiva liikennejärjestelmä sekä palveluiden saatavuutta edistävä keskusjärjestelmä ja palveluverkko sekä sen yhteydessä vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittuminen. Alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköt on sijoitettava tukemaan yhdyskuntarakennetta. Näistä tavoitteista voidaan poiketa, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen pystytään osoittamaan rakentamisen olevan kestävän kehityksen mukaista. Lisäksi yhdyskuntarakenteen kehittämisessä on pyrittävä vähentämään liikennetarvetta, parantamaan liikenneturvallisuutta ja edistämään joukkoliikenteen edellytyksiä. Lain 31 :n mukaan ympäristöministeriön on jätettävä maakuntakaava kokonaan tai osittain vahvistamatta, jollei kaava täytä sille 28 :ssä asetettuja sisältövaatimuksia tai jos päätös muutoin on lainvastainen. Etelä-Savon maakuntakaavan vahvistuspäätöksen valmistelun yhteydessä ympäristöministeriö on MRL 31 :n nojalla tutkinut kaavan laillisuuden valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maakuntakaavan sisältövaatimusten täyttymisen osalta. Ympäristöministeriön johtopäätös oli, että neljä maakuntakaavan sisältämästä kuudesta keskusta-alueiden ulkopuolelle sijoittuvasta merkitykseltään seudullisesta vähittäiskaupan suuryksikköalueen merkinnästä (km) eivät täyttäneet MRL 28 :n mukaisia maakuntakaavan sisältövaatimuksia maakunnan tarkoituk- 2
Ministerin vastaus KK 804/2010 vp Lenita Toivakka /kok senmukaisen alue- ja yhdyskuntarakenteen eikä ympäristön ja talouden kannalta kestävien liikenteen järjestelyjen kannalta. Maakuntakaavaa laadittaessa ei myöskään oltu maankäyttö- ja rakennuslain 24 :n tarkoittamalla tavalla otettu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita huomioon siten, että edistetään niiden toteuttamista. Vahvistamatta jätetyt neljä km -merkintää olivat Mikkelin Itäportti, Pieksämäen Naiskangas, Savonlinnan Länsiportti ja Juvan Vehmaa. Ympäristöministeriö katsoi päätöksessään, että vahvistamatta jätetyt uudet kaupan suuryksiköt olisivat hajauttaneet yhdyskunta- ja palvelurakennetta. Lisäksi ne olisivat merkittävästi heikentäneet keskustakaupan kehitysmahdollisuuksia. Juvan Vehmaan, Mikkelin Itäportin ja Pieksämäen Naiskankaan alueet sijaitsevat lisäksi irrallaan olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Lähiasutuksen puuttuessa asiointi olisi perustunut pelkästään yksityisautoiluun ja näin ollen lisännyt liikenteestä ympäristölle aiheutuvia haittoja. Maakuntakaavoituksessa yhteen sovitetaan eri intressit siten, että kaava täyttää maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 :ssä asetetut sisältövaatimukset mukaan lukien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen. Näin ollen yritystoiminnan edistäminen tai työpaikkojen luominen eivät voi olla kaavan sisällön yksinomaisia kriteereitä vaan nämä on sovitettava yhteen lain vaatimusten kanssa. 1.3.2009 voimaan tulleissa tarkistetuissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa on lukuisia tavoitteita, jotka tukevat elinkeinoelämän kehittämistarpeiden huomioon ottamista kaavoituksessa. Samoin MRL 28 :n sisältövaatimusten mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamispäätöksessä on kuitenkin linjattu selkeästi elinkeinoelämän sijaintiratkaisujen periaatteet ja reunaehdot seuraavasti: "Alueidenkäytöllä edistetään elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä osoittamalla elinkeinotoiminnalle riittävästi sijoittumismahdollisuuksia olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta hyödyntäen. Runsaasti henkilöliikennettä aiheuttavat elinkeinoelämän toiminnot suunnataan olemassa olevan yhdyskuntarakenteen sisään tai muutoin hyvien joukkoliikenneyhteyksien äärelle." Kaupan suuryksiköt ovat tyypillinen esimerkki runsaasti henkilöliikennettä aiheuttavista elinkeinoelämän toiminnoista, joiden alueidenkäyttöratkaisuilla on MRL 24 :n mukaisesti edistettävä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. MRL 24 :n mukainen edistämisvelvoite koskee myös ympäristöministeriötä maakuntakaavat vahvistavana viranomaisena. Vahvistettu maakuntakaava mahdollistaa monipuolisen ja keskustojen elinvoimaa ja kestävää yhdyskuntakehitystä tukevan kaupallisten ja muiden palvelujen kehittämisen Etelä-Savon maakunnassa. Vahvistettu Etelä-Savon maakuntakaava mahdollistaa vähittäiskaupan suuryksiköiden suunnittelun keskustatoimintojen alueilla, kahden vahvistetun km-merkinnän alueilla sekä voimassa olevien kuntakaavojen mukaisilla alueilla. Muiden, mm. matkailun edellyttämien palvelujen kehittäminen on mahdollista maakuntakaavan normaalin ohjausvaikutuksen puitteissa. Edellä olevan valossa katson, että maankäyttö- ja rakennuslaki ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät estä kannattavien liiketoimintojen ja uusien työpaikkojen syntyä maakuntiin eikä niitä ole sen vuoksi tarpeen tarkistaa. Katson myös, että maankäyttö- ja rakennuslain tai valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mahdollisen tarkistamisen lähtökohtana tulee olla punnitut, vastuullista ja kestävää yhdyskuntakehitystä edistävät tavoitteet, jotka ovat pitkällä aikavälillä sekä yhteiskunnan kokonaisedun että myös elinkeinoelämän edun näkökulmasta perusteltuja. 3
Ministerin vastaus Helsingissä 11 päivänä marraskuuta 2010 Asuntoministeri Jan Vapaavuori 4
Ministerns svar KK 804/2010 vp Lenita Toivakka /kok Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 804/2010 rd undertecknat av riksdagsledamot Lenita Toivakka /saml: Har man för avsikt att se över markanvändnings- och bygglagen samt de riksomfattande målen för områdesanvändning så att de inte förhindrar uppkomsten av lönsam affärsverksamhet och nya arbetsplatser i landskapen? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: I markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om de riksomfattande målen för områdesanvändningen, krav på landskapsplanernas innehåll och fastställande av landskapsplanerna. Vid planeringen på landskapsnivå ska man i enlighet med 24 i lagen beakta de riksomfattande målen för områdesanvändning så att möjligheterna att uppnå dem främjas. När landskapsplanen utarbetas ska man i enlighet med 28 i lagen fästa särskild vikt vid bl.a. att landskapets region- och samhällsstruktur blir ändamålsenlig, att områdesanvändningen är ekologiskt hållbar, att arrangemangen för trafik och teknisk service är hållbara med tanke på miljö och ekonomi samt att det ordnas verksamhetsbetingelser för näringslivet i landskapet. Utgångspunkten för 25 i lagen är att endast sådana frågor om områdesanvändning eller projekt som är av betydelse på landskapsnivå eller regional nivå avgörs i landskapsplanen. Lokala projekt och frågor om jordanvändningen avgörs i den kommunala planläggningen. Enligt de riksomfattande målen för områdesanvändningen ska samhällsstrukturen utvecklas så att tjänster och arbetsplatser blir tillgängliga för många olika slag av befolkningsgrupper. Stadsregionerna utvecklas som balanserade helheter genom att stödja sig på befintliga centra. Centrumområdena utvecklas till områden med ett mångsidigt utbud av tjänster, boendemöjligheter och fritidssysselsättningar. Särskilt i stadsregionen ska man säkerställa ett välfungerande trafiksystem och ett centrumsystem som främjar tillgången på service och ett servicenät samt i samband med det undersökas var stora detaljhandelsenheter ska placeras. I samband med planeringen av områdesanvändningen får nya märkbara områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen. Stora detaljhandelsenheter ska placeras så att de stödjer den nuvarande samhällsstrukturen. Dessa mål kan frångås bara om man genom undersökningar av behoven och konsekvenserna kan påvisa att ibruktagandet av området ligger i linje med en hållbar utveckling. Dessutom ska man i samband med utvecklingen av samhällsstrukturen sträva efter att minska trafikbehovet, höja trafiksäkerheten och att förbättra betingelserna för kollektivtrafiken. Enligt 31 i lagen ska miljöministeriet lämna hela landskapsplanen eller vissa delar av den utan fastställelse, om inte planen uppfyller de krav på innehållet som ställs i 28 eller om beslutet annars är lagstridigt. I samband med beredningen av beslutet om fastställandet av landskapsplanen för Södra Savolax har miljöministeriet med stöd av 31 i MBL undersökt om planen är lagenlig i fråga om de riksomfattande målen för områdesanvändningen och kraven på landskapsplanens innehåll. Miljöministeriet drog den slutsatsen att fyra av de sex områden som i landskapsplanen anvisats 5
Ministerns svar (med beteckningen KM) för stora detaljhandelsenheter utanför centrumområdena, som var av betydelse på regional nivå, inte uppfyllde bestämmelserna om kraven på landskapsplanens innehåll enligt 28 i MBL när det gällde en ändamålsenlig region- och samhällsstruktur för landskapet och hållbara arrangemang för trafik med tanke på miljö och ekonomi. När landskapsplanen utarbetades hade man inte heller beaktat, på det sätt som avses i 24 i markanvändningsoch bygglagen, de riksomfattande målen för områdesanvändningen på ett sätt som främjar möjligheterna att uppnå målen. De fyra områden som anvisats (med beteckningen KM) i landskapsplanen och som inte fastställdes var Itäportti i S:t Michels, Naiskangas i Pieksämäki, Länsiportti i Nyslott och Vehmaa i Juva. Miljöministeriet ansåg i sitt beslut att de nya stora detaljhandelsenheterna som inte fastställdes skulle ha splittrat tätorts- och servicestrukturen. Dessutom skulle de avsevärt ha försämrat utvecklingsmöjligheterna för handeln i centrum. Dessutom ligger områdena för Vehmaa i Juva, Itäportti i S:t Michel och Naiskangas i Pieksämäki lösryckta från den befintliga tätortsstrukturen. Då det inte finns någon närliggande bosättning skulle kundbesöken endast ha baserats på privatbilism, och på så sätt ökat olägenheterna för miljön från trafiken. I landskapsplanläggningen samordnas de olika intressena så att planen fyller de krav på landskapsplanens innehåll enligt 28 i markanvändnings- och bygglagen, och så att även de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas. Att främja företagsverksamheten eller skapa arbetsplatser kan sålunda inte vara de enda kriterierna för lagen, utan kriterierna måste överensstämma med de krav som lagen ställer. I de riksomfattande målen för områdesanvändningen, som reviderades den 1 mars 2009, finns flera mål som främjar ett beaktande av näringslivets utvecklingsbehov i planläggningen. Likaså ska man när landskapsplanen utarbetas, i enlighet med 28 i MBL, fästa särskild uppmärksamhet vid att bl.a. verksamhetsbetingelser ordnas för näringslivet. I beslutet om revidering av de riksomfattande målen för områdesanvändningen har man dock dragit upp klara riktlinjer om principerna för placeringen av näringslivets funktioner och specialvillkor: "Genom områdesanvändningen främjas verksamhetsbetingelserna för näringslivet genom att tillräckliga etableringsmöjligheter anvisas för näringslivet genom utnyttjande av den befintliga samhällsstrukturen. Sådana funktioner i näringslivet som medför rikligt med persontrafik inriktas till områden innanför den befintliga samhällsstrukturen och till andra områden nära goda kollektivtrafikförbindelser". De stora detaljhandelsenheterna är ett typiskt exempel på sådana näringslivets funktioner som medför rikligt med persontrafik, och där man i enlighet med 24 i MBL ska främja genomförandet av de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Skyldigheten att främja dessa mål i enlighet med 24 i MBL gäller också miljöministeriet som en myndighet som fastställer landskapsplanerna. En fastställd landskapsplan möjliggör en mångsidig utveckling av kommersiella och andra tjänster som stöder livskraftiga centra och en hållbar samhällsutveckling i landskapet Södra Savolax. Den fastställda landskapsplanen för Södra Savolax gör det möjligt att planera stora detaljhandelsenheter inom områden för centrumfunktioner, inom två områden som fastställts och anvisats med beteckningen KM samt inom gällande områden enligt kommunplanerna. Inom ramen för de normala styrmetoderna för en landskapsplan är det möjligt att utveckla övriga tjänster, bl.a. för turismen. Med stöd av det som nämns ovan anser jag att markanvändnings- och bygglagen och de riksomfattande målen för områdesanvändning inte förhindrar lönsam affärsverksamhet och uppkomsten av nya arbetsplatser i landskapen och att det därför inte finns anledning att se över dem. Jag anser också att utgångspunkterna för en eventuell justering av markanvändnings- och bygglagen eller av de riksomfattande målen för områdesanvändningen bör vara väl övervägd och främja en ansvarsfull och hållbar samhällsutveckling, som på lång sikt är motiverade med tanke på samhället som helhet och näringslivets intressen. 6
Ministerns svar KK 804/2010 vp Lenita Toivakka /kok Helsingfors den 11 november 2010 Bostadsminister Jan Vapaavuori 7