Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi energia-alalla tehtyjä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä hallitustenvälisiä sopimuksia ja ei-sitovia välineitä koskevan tietojenvaihtomekanismin perustamisesta sekä päätöksen N:o 994/2012/EU kumoamisesta Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 16 päivänä helmikuuta 2016 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi energia-alalla tehtyjä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä hallitustenvälisiä sopimuksia ja ei-sitovia välineitä koskevan tietojenvaihtomekanismin perustamisesta sekä päätöksen N:o 994/2012/EU kumoamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 21 päivänä huhtikuuta 2016 Elinkeinoministeri Olli Rehn Neuvotteleva virkamies Maria Kekki
TYÖ- JA ELINKEINOMINISTRIÖ MUISTIO EU/2016/0649 4.4.2016 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON PÄÄTÖS ENERGIA- ALALLA TEHTYJÄ JÄSENVALTIOIDEN JA KOLMANSIEN MAIDEN VÄLISIÄ HAL- LITUSTENVÄLISIÄ SOPIMUKSIA JA EI-SITOVIA VÄLINEITÄ KOSKEVAN TIETO- JENVAIHTOMEKANISMIN PERUSTAMISESTA SEKÄ PÄÄTÖKSEN N:O 994/2012/EU KUMOAMISESTA (IGA-PÄÄTÖS) 1 Ehdotuksen tausta ja tavoite Komissio antoi 16. helmikuuta 2016 ehdotuksensa päätökseksi energian alalla tehtyjen jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden hallitustenvälisiä sopimuksia koskevan tiedonvaihtomekanismin (ns. IGA-päätös) uudelleentarkastelusta COM(2016) 53. Alkuperäisen vuonna 2012 voimaan tulleen päätöksen taustalla oli Eurooppa-neuvoston vuoden 2011 päätelmien linjaus sovittaa unionin ja jäsenvaltioiden toimet paremmin yhteen, jotta voidaan varmistaa yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus EU:n ulkosuhteissa keskeisiin tuottaja-, kauttakulku- ja kuluttajavaltioihin. Päätöksellä perustettiin ns. tietojenvaihtomekanismi, jolla komissio tarkistaa, että jäsenvaltion ja kolmannen maan hallitustenväliset sopimukset ovat unionin oikeuden mukaisia. Tietojenvaihtomekanismin kautta komissiolle on toimitettu 124 hallitustenvälistä sopimusta. Niistä 17 on sellaisia, että komissio on ilmoittanut jäsenvaltiolle epäilevänsä sopimuksen yhteensopivuutta EU:n lainsäädännön kanssa liittyen erityisesti energian sisämarkkinoita koskevaan lainsäädäntöön ja EU:n kilpailuoikeuteen. Kuusi sopimuksista liittyi South Stream -kaasuputkihankkeeseen. Komissio katsoo, että perusteet uudelleentarkastelulle löytyvät energiaunionistrategian linjauksista vahvistaa energian toimitusvarmuutta ja kehittää energian sisämarkkinoita sekä maaliskuun 2015 Eurooppa-neuvoston päätelmistä, joissa edellytetään jäsenvaltioiden sopimusten yhteensopivuutta EU-lainsäädännön kanssa, jotta varmistetaan, etteivät jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden sopimukset vaaranna EU:n energian sisämarkkinoiden toimintaa. Komissio katsoo, että nykyisellä sopimusten jälkiarviointiin perustuvalla IGA-päätöksellä ei voida varmistaa sille asetettuja tavoitteita: jäsenmaat eivät ole pystyneet uudelleen neuvottelemaan sopimuksia, joiden yhteensopivuuden EU:n lainsäädännön kanssa komissio on kyseenalaistanut, koska muutokset edellyttävät kaikkien sopimusosapuolten hyväksynnän. Komission tavoitteena on muuttaa IGA-päätöstä siten, että jäsenvaltion tulee ilmoittaa komissiolle aikeesta aloittaa sopimusneuvottelut kolmannen maan kanssa uusista hallitustenvälisistä sopimuksista tai voimassa olevien sopimusten tarkistamisesta sekä toimittaa sopimusluonnos komission ennakkoarviointiin ennen sopimuksen allekirjoittamista. Näitä komissio ehdotti jo 2012 annettuun päätökseen, mutta ehdotukset kaatuivat tuolloin neuvostossa jäsenmaiden vastustukseen. Lisäksi myös ei-sitovat välineet kuten yhteisymmärryspöytäkirjat tai julistukset, tulisi jatkossa toimittaa komissiolle niiden allekirjoituksen jälkeen. Ennakkoarviointia perustellaan myös mahdollisilla kuluilla, joita jälkiarviointi vaiheessa EU:n lainsäädännön kanssa ristiriitaisiksi todetut sopimukset aiheuttavat niin komissiolle, jäsenvaltioille kuin kolmansille maille. 2
2 Oikeusperusta Päätösluonnoksessa esitetään toimenpiteitä energia-alan hallitustenvälisiä sopimuksia koskevan tietojenvaihtomekanismin perustamiseksi. Päätöksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 194 artikla (nk. energia-artikla) Päätösehdotuksen oikeusperustaa voidaan pitää asianmukaisena. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komission ehdotuksen merkittävimmät sisällölliset muutokset voimassa olevaan päätökseen N:o 994/2012/EU koskevat komission informointia ennen sopimusneuvotteluiden aloittamista, sopimusten ennakkoarviointia ml. sopimuksen hyväksymisestä pidättäytymistä ennen komission arviota ja ei-sitovien välineiden kuulumista ilmoitusvelvoitteiden piiriin. Ehdotuksen artiklaa 1 (Kohde ja soveltamisala) ja artiklaa 2 (Määritelmät) laajennetaan koskemaan myös uusia ja jo voimassa olevia ei-sitovia välineitä, joilla tarkoitetaan yhden tai useamman jäsenvaltion ja yhden tai useamman kolmannen maan välistä oikeudellisesti ei-sitovaa järjestelyä, kuten yhteisymmärryspöytäkirjaa, yhteistä julistusta, ministerijulistusta, yhteistä toimintaa tai yhteisiä käytännesääntöjä, jotka sisältävät unionin oikeuden tulkintaa ja joissa asetetaan edellytykset energian toimittamiselle (kuten määrät ja hinnat) tai energiainfrastruktuurien kehittämiselle. Ehdotus ei koske yritysten sopimuksia (ml. valtio-omisteiset yritykset). Ehdotuksen artiklassa 3 säädettäisiin hallitustenvälisiä sopimuksia koskevista ilmoitusvelvollisuuksista. Jäsenvaltion aikoessa käynnistää kolmannen maan kanssa neuvottelut voimassa olevan hallitustenvälisen sopimuksen tarkistamiseksi tai uuden hallitustenvälisen sopimuksen tekemiseksi, jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle kirjallisesti aikomuksestaan mahdollisimman aikaisin ennen neuvottelujen suunniteltua käynnistämistä. Lisäksi komissio tulisi pitää tietoisena neuvottelujen edistymisestä. Heti kun osapuolet ovat päässeet sopimukseen hallitustenvälisen sopimuksen luonnoksen tai voimassa olevan hallitustenvälisen sopimuksen muutosehdotuksen kaikista keskeisistä osista, mutta ennen virallisten neuvottelujen päättymistä, asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava kyseinen sopimusluonnos tai muutosehdotus komissiolle liitteineen ennakkoarviointia varten. Ilmoitus tehdään komission verkkosovelluksella, minkä jälkeen komissiolla on kuusi viikkoa aikaa ilmoittaa jäsenvaltiolle mahdollisista epäilyksistään artiklan 5 (Komission tekemä arviointi) mukaisesti. Jos komissio ei vastaa mainitussa määräajassa, katsotaan, ettei komissiolla ole epäilyksiä asian suhteen. Jos taas komissiolla on epäilyksiä sopimusluonnoksen suhteen, on sen toimitettava jäsenvaltiolle lausunto 12 viikon kuluessa verkkosovellukseen tehdystä jäsenvaltion ilmoituksesta. Määräajan ylittyessä katsotaan, ettei komissio ole esittänyt vastalauseita. Jäsenvaltion tulee siis saada komission lausunto tai lausunnolle varatun määräajan tulee umpeutua ennen hallitustenvälisen sopimuksen hyväksymistä, jonka yhteydessä komission mahdollinen lausunto on otettava mahdollisimman tarkasti huomioon. Ehdotuksen artiklassa 4 säädettäisiin komission tarjoamasta avusta neuvotteluihin, mikä perustuu ehdotuksessa edelleen jäsenvaltion pyyntöön tai hyväksyntään komission osallistumiselle neuvotteluihin, mutta komissio voi antaa jäsenvaltiolle neuvoja ristiriitojen välttämiseksi EU-lainsäädännön kanssa. Ehdotuksen artiklassa 7 ei-sitoviin välineisiin liittyvä ilmoitusvelvollisuus on komission ennakkoarvioinnin lisäksi selkeästi uusi elementti. Jäsenvaltioiden tulee toimittaa uudet ei- 3
sitovat välineet tai muutokset voimassa oleviin ei-sitoviin välineisiin niiden hyväksymisen yhteydessä. Jo voimassa olevat ei-sitovat välineet tulee toimittaa kolmen kuukauden kuluessa päätöksen voimaantulosta. Komissio voi ilmoittaa jäsenvaltiolle ei-sitovan välineen mahdollisista ristiriidoista EU:n lainsäädännön kanssa. Voimassa olevien hallitustenvälisten sopimusten ilmoitusvelvollisuutta ja komission arviointia koskeva artikla 6 vastaa sisällöltään nykyistä päätöstä, jonka perusteella jo ilmoitettuja sopimuksia ei tarvitse uudelleen ilmoittaa komissiolle. Myös avoimuutta ja luottamuksellisuutta (artikla 8), koordinointia jäsenvaltioiden kesken (artikla 9) sekä raportointia ja tarkastamista (artikla 10) koskevat artiklat vastaavat voimassa olevaa päätöstä ml. seuraava komission tarkistusraportti päätöksen soveltamisesta viimeistään 1. tammikuuta 2020. 4 Ehdotusten vaikutukset Ehdotuksen vaikutusten arviointi perustuu pääosin helmikuussa 2016 annetun komission EUtason vaikutusarvion (SWD(2016)27) tuloksiin. 4.1 Lainsäädännölliset vaikutukset Päätös olisi suoraan velvoittavaa oikeutta eikä edellyttäisi muutoksia Suomen lainsäädäntöön 4.2 Taloudelliset vaikutukset Ehdotuksella ei ole vaikutuksia EU:n talousarvioon. Päätösehdotuksella ei arvioida olevan suoria taloudellisia vaikutuksia Suomelle. 5 Ehdotusten käsittely Euroopan unionin toimielimissä Ehdotuksen käsittely aloitettiin neuvoston energiatyöryhmässä 16.2.2016. Ehdotuksesta keskustellaan energianeuvostossa 6.6.2016. 6 Ehdotusten kansallinen käsittely Valtioneuvoston kanta käsiteltiin energia- ja Euratom -jaoston kokouksessa 22.3.2016. Valtioneuvoston alustava kanta Valtioneuvosto katsoo, että hyvin toimivat Euroopan laajuiset energian sisämarkkinat ovat avainasemassa, kun pyritään mahdollisimman kustannustehokkaasti vahvistamaan EU:n energian toimitusvarmuutta. Valtioneuvosto suhtautuu myös myönteisesti energiaulkosuhdeasioiden koordinoimiseen EU:ssa. Nämä valtioneuvoston näkemykset ovat linjassa hallitustenvälisiä sopimuksia koskevan päätöksen alkuperäisten ja sen tarkistamisen päätavoitteiden kanssa. Se voi myös tarjota tukea jäsenvaltioille. Päätös ei kuitenkaan saa muuttaa jäsenvaltion lähtökohtaista toimivaltaa tehdä kansainvälisiä sopimuksia antamalla komissiolle toimivaltaa puuttua suoraan niiden sisältöön. Jäsenvaltioilla on joka tapauksessa velvoite katsoa, että kolmansien maiden kanssa solmitut hallitustenväliset sopimukset ovat linjassa EU-lainsäädännön kanssa. Mikäli sopimukset eivät ole linjassa EU-lainsäädännön kanssa voi komissio aloittaa rikkomusmenettelyn. Erityisesti ottaen huomioon IGA-päätöksen piiriin kuuluvien sopimusten pieni määrä sekä se, että koko EU-alueella on 2012 jälkeen laadittu vain yksi tällainen sopimus, voidaan IGA-päätökseen ehdotettuja laajennuksia pitää liian pitkälle menevinä. Useampi jäsenvaltio onkin peräänkuuluttanut ehdotuksen laillisuuspohjan selvittämistä ja päätösehdo- 4
tuksen lisäarvoa, sekä ollut huolissaan jäsenmaiden suvereniteetista ja hallinnollisesta taakasta. Suomella ei tällä hetkellä ole voimassa hallitustenvälisiä päätöksen piiriin kuuluvia sopimuksia eikä sellaisia ole tämänhetkisen arvion mukaan myöskään tulevaisuudessa tarpeen tehdä. Energian tuontia koskevat sopimukset ovat Suomessa yritysten välisiä. Päätösehdotus lisäisi Suomelle aiheutuvia velvoitteita täten vain vähäisesti. Valtioneuvosto tukee komission esitystä, että tietojenvaihtomekanismi koskee vain hallitustenvälisiä sopimuksia ja ettei päätöksellä luoda kaupallisten toimijoiden (ml. valtio-omisteiset yritykset) välisiä sopimuksia koskevia ilmoitusvelvoitteita tai päällekkäisiä ilmoitusvelvoitteita koskien sopimuksia, jotka kuuluvat esimerkiksi Euratom-sopimuksen piiriin. On myös perusteltua, että komissio jatkossakin osallistuu valtioiden välisiin neuvotteluihin tarkkailijana vain kyseessä olevan jäsenvaltion pyynnöstä tai hyväksynnällä. Tiedon jakaminen muihin jäsenvaltioihin tulee jatkossakin hoitaa ehdottoman luottamuksellisesti siten, ettei salassa pidettävää tietoa välitetä eteenpäin komissiosta. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti tietojenvaihtomekanismin laajentamiseen ei-sitoviin välineisiin. Koska tällaiset välineet eivät ole laillisesti sitovia, niiden notifiointivelvoitteen tarpeellisuus voidaan kyseenalaistaa. Lisäksi ehdotuksen voidaan arvioida lisäävän tarpeettomasti jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa. Hallinnollisen taakan minimoimiseksi on syytä pyrkiä vähintään päätöksen piiriin kuuluvien ei-sitovien välineiden määritelmän selventämiseen, koska komission vaikutusarvion perusteella yli puolta jäsenvaltioiden komissiolle toimittamista sopimuksistakaan ei olisi nykyisen IGA-päätöksen perusteella ollut tarpeen toimittaa komissiolle. Valtioneuvosto katsoo, että komission IGA-päätöksen tehostamiseksi valitseman sopimusten ennakkoarviointeihin perustuvan lähestymistavan lisäksi on syytä vielä selvittää mahdollisia vaihtoehtoisia lähestymistapoja. Jäsenvaltiolla tulee olla oikeus suvereenisti laatia hallitustenvälisiä sopimuksia kolmansien maiden kanssa ja olla vastuussa siitä että sopimukset ovat EUlainsäädännön kanssa yhteensopivia. Mikäli jokin jäsenvaltio tarvitsee komission apua tulkintaa tehdessä, on se jo nykyisen IGA-päätöksen mukaan mahdollista. Tämän voidaan arvioida hankaloittavan sopimuksen laatimista, kun osapuolet eivät voi tietää meneekö heidän sopimuksensa läpi komission tarkastuksesta. Komissio tekee menettelyllä käytännössä itsestään sopimusosapuolen, vaikka ei ole varsinaisissa neuvotteluissa mukana. Sopimuksiin tarjottavat mallilausekkeet voisivat olla keino parantaa sopimusten yhteensopivuutta EU-lainsäädännön kanssa. Tämä on jo nykyisen IGA-päätöksen mukaan mahdollista. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti uuteen velvoitteeseen ilmoittaa komissiolle jäsenvaltion aikomuksen aloittaa neuvottelut hallitustenvälisen sopimuksen tarkistamiseksi tai uuden laatimiseksi. Ehdotuksella nähdään olevan vähäinen lisäarvo päätöksen tavoitteiden saavuttamisessa. Jäsenvaltioilla on suvereeni oikeus aloittaa hallitustenväliset neuvottelut kolmansien maiden kanssa. 5