HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 51/2010 vp Poliisihallinnon uudistamisen toimeenpano Sisäasiainministeriölle JOHDANTO Vireilletulo Hallintovaliokunta on mietintöönsä HaVM 7/2009 vp viitaten pyytänyt 9 päivänä syyskuuta 2010 sisäasiainministeriöltä perustuslain 47 :n 2 momentissa tarkoitetun kirjallisen selvityksen poliisin hallinnon uudistuskokonaisuuden toimeenpanosta. Sisäasiainministeriö on 17 päivänä marraskuuta 2010 toimittanut valiokunnalle asiassa selvityksensä (HAO 3/2010 vp). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - osastopäällikkö Kauko Aaltomaa, sisäasiainministeriö - poliisiylijohtaja Mikko Paatero, Poliisihallitus - päällikön sijainen, apulaispäällikkö Petri Knape, suojelupoliisi - apulaispäällikkö Tero Kurenmaa, keskusrikospoliisi - poliisineuvos, päällikkö Kari Rantala, liikkuva poliisi - poliisikomentaja Jukka Riikonen, Helsingin poliisilaitos - poliisipäällikkö Petri Oulasmaa, Jokilaaksojen poliisilaitos - puheenjohtaja Antero Rytkölä, Poliisi-, ulosotto-, syyttäjä- ja maistraattilakimiesten edunvalvontajärjestö PUSH ry, edustaen myös Suomen Nimismiesyhdistys ry:tä - puheenjohtaja Yrjö Suhonen, Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet oikeusministeriö Valtakunnansyyttäjänvirasto Lapin poliisilaitos Pohjois-Karjalan poliisilaitos Suomen Kuntaliitto. SISÄASIAINMINISTERIÖN SELVITYS Poliisin hallintorakenneuudistuksen ensimmäinen vaihe Poliisin hallintorakenneuudistuksen ensimmäisessä vaiheessa 1.1.2009 lukien poliisin paikallishallintoa on uudistettu siten, että paikallispoliisitoimintaa hoitaa 24 poliisilaitosta aikaisempien 90 poliisilaitoksen sijasta. Samalla on yhdenmukaistettu poliisilaitosten organisaatio- ja johtorakennetta. MINS 12/2010 vp HAO 3/2010 vp Poliisin toimipaikkaverkostossa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia. Toimipaikkojen määrässä ei ole tapahtunut muutoksia harvaan asutuilla alueilla. Muutoin toimipaikkaverkosto on pienentynyt jonkin verran lupapalvelupisteiden osalta ja selkeimmin lupapalvelujen tuottamisessa. Näihin ratkaisuihin ovat vaikuttaneet hallintorakenneuudistuksen tavoitteisiin liittyvien tiettyjen toimintojen keskittäminen pääpo- Versio 2.0
liisiasemille. Samalla palvelutuotannon turvaaminen on varmistettu huomioimalla toiminnallisia ja alueellisia lähtökohtia. Asiakaspalvelun näkökulman, tuottavuus- ja tuloksellisuusnäkökulman, johtamisen näkökulman, sidosryhmien ja henkilöstönäkökulman osalta viitataan tarkemmin selvityksessä lausuttuun. Poliisin hallintorakenneuudistuksen toinen vaihe Poliisin kaksiportainen johtamis- ja ohjausmalli on toteutettu hallintorakenneuudistuksen toisessa vaiheessa, joka on tullut voimaan 1.1.2010. Vuoden 2010 alusta lukien sisäasiainministeriö on vastannut poliisin toimialan strategisesta ja poliittisesta ohjauksesta. Poliisin operatiivisen toiminnan johtaminen ja poliisilaitosten sekä valtakunnallisten yksiköiden tulosohjaus kuuluu uudelle keskushallintoviranomaiselle Poliisihallitukselle, joka toimii poliisin ylijohtona. Poliisin lääninjohdot on lakkautettu. Poliisitoiminnan operatiivinen johtovastuu on poliisilaitoksilla ja toimialoittain valtakunnallisilla yksiköillä. Toiminnallisesti Poliisihallitukseen kuuluvat myös valtion aluehallintovirastojen poliisin vastuualueet. Valtakunnallisissa yksiköissä sekä Helsingin poliisilaitoksessa on toteutettu samanaikaisesti organisaatiomuutoksia. Poliisiosasto on toiminut aikaisemmin sekä poliisin ylijohtona että sisäasiainministeriön osastona. Hallintorakenneuudistus on luonut selkeän kaksiportaisen ohjaus- ja johtamismallin poliisihallintoon, jossa sisäasiainministeriö vastaa poliisin toimialan ohjauksesta ja valvonnasta sekä erikseen ministeriölle säädettävistä poliisin toimialan tehtävistä ja Poliisihallitus toimii operatiivisen poliisitoiminnan johtajana ja ohjaajana. Poliisihallituksen tehtävä poliisin toiminnallisena ohjaajana on korostunut uudistuksessa. Poliisihallituksen perustaminen on selkeyttänyt poliisikonsernin tulosohjausta, ja uudistuksella on luotu edellytykset tehostaa tulosohjauksen vaikuttavuutta. Valtakunnallisten yksiköiden palveluverkostoa on muutettu muun muassa karsimalla päällekkäisiä tehtäviä paikallispoliisin kanssa ja muodostamalla operatiiviset toiminnot valtakunnallisesti. Helsingin poliisilaitoksessa on kehitetty hallintorakennetta muiden poliisilaitosten suuntaisesti ja hallintotehtäviä on keskitetty. Sisäasiainministeriön poliisiosaston ja Poliisihallituksen välinen yhteistyö on käynnistynyt hyvin. Yhteenveto Poliisiorganisaatio muodostaa turvallisuusviranomaiskokonaisuuden, jonka toiminnassa korostuvat selkeät ohjaus- ja vastuusuhteet kaikilla hallinnon tasoilla ja poliisin eri yksiköiden välillä. Poliisin hallintorakenteen kokonaisuudistuksen keskeisenä tavoitteena on ollut poliisin ohjaus- ja johtamisjärjestelmän terävöittäminen ja kehittäminen. Kokonaisuutena poliisin johtamisjärjestelmä on selkiytynyt. Poliisin hallintorakenneuudistuksessa on luotu edellytykset poliisin tulosohjausjärjestelmän kokonaisvaltaiselle kehittämiselle, missä korostuu sisäasiainministeriön ja perustetun Poliisihallituksen välinen tulosohjaussuhde ja edelleen Poliisihallituksen ja poliisiyksiköiden tulosohjaussuhde. Tavoitteena on luoda mahdollisimman yhtenäinen ja luonteva poliisin tulosohjausketju ministeriötasolta aina poliisin operatiiviselle käytännön tasolle saakka. Tällainen kokonaisvaltainen tulosohjausjärjestelmä mahdollistaa aidon vuorovaikutuksen poliisin strategisen ja operatiivisen johtamisen välillä. Uudistuksen onnistumisen keskeisenä arviointikriteerinä on poliisin tulosohjausjärjestelmän toimivuus ja sisällöllinen kehittäminen. Hallintorakenneuudistuksella on luotu suuntaviivat poliisin tulosohjausjärjestelmän kehittämiselle. Koko poliisin hallintorakenneuudistuksen päätavoitteena on ollut asiakaspalvelun näkökulmasta poliisin peruspalvelujen tuottaminen kansalaisille koko maassa asuinpaikasta riippumatta. Kansalaisten kokemusten mukaan poliisin valvonta-, hälytys- ja rikostutkintapalveluiden sekä lupapalveluiden saatavuus ja palveluiden taso on säilynyt, mitä poliisin hyvät toiminnalliset tulokset tukevat. Hälytystoiminnan ja ri- 2
kostutkinnan palvelukyky on valtakunnallisesti turvattu, mutta kysynnässä on alueellisia ja paikallisia eroja. Toimintavalmiusajassa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia. Valvontatoimi on tehostunut. Harvaan asuttujen alueiden ja kielipalvelujen palvelutuotannossa ei ollut merkittäviä muutoksia. Poliisin hallintorakenneuudistuksella on luotu edellytyksiä toiminnan jatkokehittämiselle. Poliisin hallintorakenneuudistuksen toisen vaiheen vaikutuksia voidaan arvioida tarkemmin vasta, kun uudet rakenteet ovat olleet toiminnassa niin kauan, että toiminnot ovat vakiintuneet. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Poliisin hallintorakenteen uudistaminen on saanut paikallispoliisin osalta lainsäädännöllisen perustansa poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) maaliskuun 2007 alusta voimaan tulleella muutoksella (100/2007). Säädetyn lain nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella maa on jaettu 24 poliisilaitokseen. Sisäasiainministeriön asetuksella on puolestaan vahvistettu pääpoliisiasemien ja poliisiasemien sijaintipaikat marraskuussa 2007. Paikallispoliisin rakenneuudistus on tullut voimaan vuoden 2009 alusta (HaVM 24/2006 vp HE 72/2006 vp). Poliisihallinnon rakenteellisen uudistamisen toinen vaihe, joka on tullut voimaan 1.1.2010, merkitsee sitä, että sisäasiainministeriölle kuuluu vastaisuudessa poliisin toimialan strateginen ja poliittinen ohjaus, toimintaedellytysten turvaaminen, säädösvalmistelu ja kansainvälinen yhteistyö. Valtakunnan tasolla operatiivista poliisitoimintaa johtaa ja ohjaa sekä poliisilaitosten ja poliisin valtakunnallisten yksiköiden tulosohjauksesta vastaa poliisin keskushallintoviranomaisena Poliisihallitus, joka on muodostettu aiemmin poliisin ylijohtona toimineesta sisäasiainministeriön poliisiosastosta ja aluehallintouudistuksen yhteydessä lakkautetusta poliisin lääninjohdosta. Uudistuksen myötä paikallispoliisin poliisilaitokset ja poliisin valtakunnalliset yksiköt (keskusrikospoliisi, suojelupoliisi ja liikkuva poliisi) sekä poliisiammattikorkeakoulu ja poliisin tekniikkakeskus ovat suoraan Poliisihallituksen alaisia poliisiyksikköjä. Varsinainen poliisitoiminnan käytännön operatiivinen johtaminen ja toiminta tapahtuu paikallistasolla poliisilaitosten ja toimialoittain valtakunnallisten poliisiyksikköjen toimesta. Poliisin hallintorakenteen uudistamisen keskeisiä tavoitteita ovat: asiakaspalvelun näkökulmasta poliisin peruspalveluiden tuottaminen kansalaisille koko maassa asuinpaikasta riippumatta, tuottavuus- ja tuloksellisuusnäkökulmasta asetettujen tuottavuustavoitteiden toteuttaminen hallintorakenteita keventämällä sekä toimintaprosesseja kehittämällä ja tätä kautta operatiiviseen toimintaan tarvittavien resurssien turvaaminen, johtamis- ja tulosohjausnäkökulmasta johtamisjärjestelmän selkeyttäminen kaikilla hallinnontasoilla sekä paikallispoliisin yksikkökoon suurentaminen ja yhdenmukaistaminen siten, että tulosohjauksella saadaan nykyistä enemmän vaikuttavuutta, sidosryhmänäkökulmasta laadukkaan ja sujuvan esitutkintayhteistyön turvaaminen syyttäjäviranomaisten kanssa sekä kuntien paikallisten turvallisuussuunnitelmien tehokas hyödyntäminen, henkilöstönäkökulmasta henkilöstön jaksamisen ja työmotivaation turvaaminen muutosprosessin aikana ja henkilöstön mukaanotto suunnittelutyöhön kaikilla hankeorganisaation tasoilla. Valiokunta toteaa, että asiakaspalvelun ja kansalaisen näkökulmasta tärkeimpiä poliisin peruspalveluja ovat kenttätoiminnassa nopeat hälytyspalvelut, tehokas ja nopea rikostutkinta sekä laadukkaat lupapalvelut. Kokonaisuutena arvioiden voidaan hallintorakenneuudistuksen tavoitteiden katsoa toteutu- 3
neen hyvin. Rakenteellisilla ratkaisuilla ei kuitenkaan pystytä korjaamaan yleisestä resurssivajauksesta johtuvia ongelmia. Kenttätoiminnan osalta merkittävimpiä uudistuksen tuomia parannuksia ovat saadun selvityksen perusteella resurssien, suunnittelun ja johtamisen yhdistäminen suuremmiksi kokonaisuuksiksi, jolloin toimintaa on voitu suunnata paremmin oikeisiin asioihin, paikkoihin ja ajankohtiin. Johtamisjärjestelmää tulee kehittää edelleen ja panostaa ammattimaiseen johtamiseen. Puutteita palvelukyvyn suhteen on edelleen erityisesti niin sanotuilla harva-alueilla, joilla toimintavalmiusajat ovat useimmiten keskimääräistä pitemmät ja poliisin näkyvyys on paikoitellen edelleen vähäinen. Toisinaan poliisin toimintavalmiusajat ovat kohtuuttoman pitkät. On kuitenkin syytä todeta, että suuremmilla ja toimintakykyisemmillä yksiköillä on edellytykset hyvän työjakso- ja työvuorosuunnittelun avulla aikaisempaa paremmin ottaa huomioon harvaalueiden turvallisuustarpeet ja suunnata suunnitelmallisesti valvontaa myös näille alueille. Hälytysvalmiuden ylläpitämiseksi vähintään tyydyttävänä on tärkeää sijoittaa partioita palvelujen tarpeiden mukaisesti ajallisesti ja paikkojen suhteen painopisteisiin. Valiokunta toteaa, että harva-alueiden turvallisuuspalvelujen turvaaminen edellyttää tulevaisuudessa muun muassa nykyistä tehokkaampaa viranomaisyhteistyötä. Rikostutkinnan tunnusluvut ovat kehittyneet vuodesta 2008 lähtien myönteiseen suuntaan. Rikoslakirikosten keskimääräinen selvitysaste onkin mainittu vuosi mukaan lukien noussut viime vuoden loppuun mennessä yli 3 prosenttiyksikköä. Myös poliisilaitosten välinen selvitysasteen hajonta on pienentynyt. Poliisin lupalalvelujen kysyntä on jatkanut kasvuaan. Lupien yhteismäärä on ylittänyt 1,1 miljoonan luvan rajan vuonna 2010. Taajaan asutuilla alueilla on tästä syystä vaikeuksia vastata palvelutarpeeseen. Samanaikasesti harvaalueilla on palvelupisteitä, joiden lupamäärät jäävät suhteellisen alhaisiksi. Lupahallinnon asiakaspalvelut on turvattava ylläpitämällä kattava palveluverkosto ja osin yhteispalveluksi muutettuna. Yhteispalvelun ja muiden toimipaikkojen osalta olennaista on, että saatavilla esimerkiksi tiettyinä aikoina on ammattitaitoista lupapalvelua. Tässä suhteessa ei ole riittävää, että ainoastaan asiakirjoja otetaan vastaan tai niitä luovutetaan. Palvelutarpeisiin on perusteltua vastata myös kehittämällä joustavia palvelumuotoja (muun muassa sähköiset palvelut, palveluauto). Sidosryhmänäkökulmasta erityisesti yhteistyö syyttäjätoimen kanssa on koettu toimivaksi erityisesti sellaisilla paikkakunnilla, joissa poliisin ja syyttäjän toiminnot sijoittuvat fyysisesti lähelle toisiaan. Yhteistyötä on puolestaan heikentänyt maantieteellinen etäisyys. Syyttäjävirastojen keskittäminen ja säästöratkaisut ovat vaikuttaneet erityisesti harva-alueilla yhteistyöhön. Valiokunta pitää tärkeänä, että yhteistyössä valtakunnansyyttäjäviraston kanssa kiinnnitetään huomiota erityisesti pitkiin tutkinta-aikoihin. Poliisin ja syyttäjän esitutkintayhteistyöhön on syytä panostaa yhä vahvemmin, mikä edellyttää myös syyttäjien osalta resurssitarkastelua. Kuntien kanssa tehtävä turvallisuussuunnittelu on koettu poliisilaitoksissa tärkeäksi, mutta osin vaikeasti hallittavaksi kuntien turvallisuustarpeiden eroavuuden vuoksi. Tuottavuuden näkökulmasta uudistus on luonut edellytyksiä tuottavuuden parantamiseen, mutta siirtymäaika on tältä osin vielä meneillään. Henkilöstön painopistettä on rakenneuudistuksen tavoitteiden mukaisesti siirrettävä edelleen poliisimiesten sisällä päällikkö- ja esimiestasosta miehistöön. Samalla on luonnollisesti turvattava johtamisen edellytykset. Edelleen on tulevina vuosina henkilöstösuunnittelulla ohjattava painopistettä yhä voimakkaammin hallinnosta ja johtamisesta operatiiviseen toimintaan. Tämä edellyttää myös Poliisihallituksen resurssien kriittistä arviointia. Johtamisen näkökulmasta siirtyminen kaksiportaiseen johtamisrakenteeseen on saadun selvityksen perusteella vahvistanut tulosohjausta, madaltanut johtorakenteita ja parantanut strategisen johtamisen vaikuttavuutta toiminnan ohjaamisessa. Tehtävänjako sisäasiainministeriön poliisiosaston ja Poliisihallituksen välillä tulee 4
olla selvä. Käytännön toiminta edellyttää saadun tiedon mukaan vielä tarkennuksia, mikä sinänsä on luonnollista vasta yhden vuoden kokemusten jälkeen. Ministeriön poliisiosastolla on saadun selvityksen perusteella tarkoitus ottaa käyttöön 12 henkilötyövuoden lisäys. Tämä saattaa olla tarpeen sen johdosta, että osaston resurssitarpeet ovat nyttemmin tarkentuneet. Tärkeää on kuitenkin huolehtia poliisin organisaation aidosta kaksiportaisuudesta, mikä merkitsee muun muassa sitä, ettei ministeriötasolla ole poliisimiehiä. Henkilöstönäkökulmasta valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan uudistuksessa on huomioitu erityisesti henkilöstön mahdollisuus osallistua uudistuksen suunnitteluun ja täytäntöönpanoon, mikä merkitsee sitä, että henkilöstö tuntee hyvin myös uudistuksen tavoitteet. Tätä valiokunta pitää välttämättömänä. Henkilöstön jaksaminen on pysynyt selvityksen perusteella koko uudistuksen ajan kohtuullisen hyvällä tasolla. Erityisiä haasteita on kuitenkin edelleen olemassa pääpoliisiasemien ja muiden poliisiasemien sekä vastaavasti Poliisihallituksen päätoimipisteen ja muiden toimipisteiden henkilöstön suhteen tasapuolisuuden kokemisessa ja informaation kulkemisessa. Kokonaisuutena poliisin hallintorakenneuudistus on pantu valiokunnan käsityksen mukaan täytäntöön suunnitellulla tavalla hallitusti, ja toiminnalliset tulokset ovat pysyneet jokseenkin ennallaan tai parantuneet. Ymmärrettävää on, että rakenteellisen muutoksen eri vaikutukset voidaan saavuttaa vasta tietyllä viiveellä. Päähuomio tulee joka tapauksessa edelleen pitää poliisin peruspalvelujen saatavuudessa kielelliset palvelut mukaan lukien, palvelujen laadussa ja niiden toimintaedellytysten varmistamisessa. Valiokunta pitää poliisin hallintorakenneuudistusta välttämättömänä. Olennaisimmat ongelmat, joita rakenneratkaisuilla voidaan vain osaksi helpottaa, koskevat poliisin resursseja suhteessa lisääntyviin tehtäviin. Määrärahojen niukkuus näkyy esimerkiksi siinä, että työllisyysvaroilla on jouduttu toistuvasti palkkaamaan poliisimiehiä. Lisäksi toimintamenomäärärahoja ei ole jaettu saadun selvityksen mukaan riittävän aikaisin toimintayksiköille, mikä on vaikeuttanut toiminnan suunnittelua. Valiokunta pitää välttämättömänä määrärahojen jakamista yksiköille heti toimintavuoden alussa. Harvaalueiden palveluiden saatavuusvajeen ohella taajaan asutuilla alueilla näkyvät erityisesti samanaikaisesti esiintyvät moninaiset palvelutarpeet. Syytä on myös tässä yhteydessä muistuttaa siitä, että maamme pääkaupungin poliisilaitoksella on merkittäviä valtakunnallisia ja muita erityistehtäviä, kuten esimerkiksi valtiovierailujen turvaamistehtäviä, joista aiheutuvien menojen kattamiseksi ei ole talousarviossa varattu vastaavaa rahoitusta. Helsingin poliisilaitokselle tulee varata jatkossa erikseen määräraha kyseisiä tehtäviä varten. Poliisilain uudistamista koskevassa mietinnössä hallintovaliokunta edellyttää, että laaditaan ajantasainen poliisin pitkän aikavälin tehtävä-, resurssi- ja rahoitussuunnitelma, johon myös sitoudutaan (HaVM 42/2010 vp HE 224/2010 vp). Valiokunta tulee kiinteästi seuraamaan poliisitoimen kehitystä myös vastaisuudessa. Lausunto Lausuntonaan hallintovaliokunta esittää, että sisäasiainministeriö ottaa edellä olevan huomioon. 5
Helsingissä 10 päivänä maaliskuuta 2011 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Antti Rantakangas /kesk Tapani Mäkinen /kok Marko Asell /sd Thomas Blomqvist /r Juha Hakola /kok Rakel Hiltunen /sd Heli Järvinen /vihr Elsi Katainen /kesk Timo V. Korhonen /kesk Outi Mäkelä /kok Petri Pihlajaniemi /kok Raimo Piirainen /sd Lenita Toivakka /kok Unto Valpas /vas. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Ossi Lantto. 6