Väestönsuojien rakentamista koskevia strategisia linjauksia selvittäneen työryhmän raportti Väestönsuojelun neuvottelupäivä 2013 25.4.2013 Hallitusneuvos Mika Kättö
Työryhmän toimeksiannon taustasta Valtioneuvoston lausuma pelastuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 257/2010 vp) antamisen yhteydessä 18.11.2010 Valtioneuvosto seuraa tarkasti pelastuslain väestönsuojelua koskevien säännösten vaikutuksia. Valtioneuvosto kiinnittää erityistä huomiota siihen vaikuttavatko väestönsuojien rakentamista koskevat säännökset kohtuuttomasti asuntojen hintojen nousuun ja miten säännösten muutokset vaikuttavat väestönsuojien rakentamisen määrään ja kustannuksiin. Valtioneuvosto katsoo, että seuraavan turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon valmistelun yhteydessä on syytä arvioida myös mahdollisuutta väestönsuojien rakentamisesta luopumiseen suhteessa muutoksiin Suomen turvallisuuspoliittisessa tilanteessa sekä väestön turvaamisen tarpeeseen. 2
Työryhmän toimeksiannon taustasta Vuoden 2012 hallitusohjelma Hallitusohjelman turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevan osion mukaan lähtökohtana on, että koko maata puolustetaan Hallitusohjelman sisäistä turvallisuutta käsittelevän osion mukaan sisäisen turvallisuuden tavoitteena on, että Suomi on Euroopan turvallisin maa Energiatehokasta rakentamista käsittelevässä hallitusohjelman osiossa todetaan, että mahdollisuudet luopua yleisestä väestönsuojien rakentamisvelvollisuudesta selvitetään 3
Työryhmän toimeksianto Sisäasiainministerin toimeksianto 30.10.2012 määräaika 31.3.2013 Työryhmän tehtävät Selvittää väestönsuojien rakentamisen nykytila, kustannukset ja lainsäädäntö Arvioida väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet ottaen huomioon hallitusohjelman turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevat linjaukset sekä valmisteilla ollut turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko sekä niiden vaikutukset väestönsuojien rakentamistarpeeseen ja väestön muuhun suojaamiseen Arvioida mahdollisuudet luopua väestönsuojien rakentamisesta ottaen huomioon kohdissa 1 ja 2 tarkoitettujen selvitysten johtopäätökset Työryhmän kokoonpano Pj (vsi Anttoora), jäsenet sekstetti + virkamiehet SM, PLM, YM + sihteeri 4
Raportin sisältö Väestön suojaamista ja väestönsuojien rakentamista koskeva lainsäädäntö ja sen kehitys Väestön suojaamista koskevasta lainsäädännöstä ja kansainvälisistä sopimuksista Väestönsuojien rakentamisen kehityskaari pääpiirteissään Väestönsuojien rakentamiseen liittyvästä kansainvälisestä kehityksestä Väestönsuojien rakentamisen nykytila ja kustannukset Nykyinen lainsäädäntö Väestönsuojien määrä ja kattavuus Väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet sekä niiden vaikutukset väestönsuojien rakentamistarpeeseen ja väestön muuhun suojaamiseen Työryhmän arvio mahdollisuudesta luopua väestönsuojien rakentamisesta 5
Väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet Määritelmäasiakirjoja ("peilit") Turvallisuus- ja puolustuspoliittiset selonteot VN 2004, 2009, 2012 Väestön suojaamisen strategia SM 2007 Yhteiskunnan turvallisuusstrategia 2010 Hallitusohjelma 2011 Sisäisen turvallisuuden ohjelma 2012 6
Työryhmän työn tulos Tarkastelussa: Vaihtoehto, jonka mukaan väestönsuojien rakentamista jatkettaisiin nykyisen sääntelyn pohjalta (ns. nolla-vaihtoehto) Vaihtoehto, jossa on esitetty kaksi asuinrakennusten väestönsuojien rakentamisvelvoitteen laukaisevan neliörajan nostamisvaihtoehtoa. Samassa yhteydessä on tarkasteltu väestönsuojien rakentamista koskevan teknisen sääntelyn mahdollista edelleen keventämistä. Vaihtoehto, jossa luovuttaisiin asuinrakennusten väestönsuojien rakentamisvelvoitteista uudisrakentamisen yhteydessä sekä mahdollisesti luovuttaisiin myös vanhan väestönsuojakannan ylläpitovelvoitteesta. 7
Vaihtoehto, jonka mukaan väestönsuojien rakentamista jatkettaisiin nykyisen sääntelyn pohjalta (ns. nolla-vaihtoehto) Väestönsuojien rakentamisen jatkamista nykyisen sääntelyn pohjalta voidaan katsoa perustelluksi, koska turvallisuuspoliittisissa linjauksissa ei ole turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa (2012) todetun mukaisesti nähtävissä sellaisia muutoksia aikaisempaan, joilla voisi olla vaikutusta arvioitaessa väestön suojaamisen tarpeita. Selonteon mukaan Suomeen kohdistettavan sotilaallisen voimankäytön ja erityisesti Suomeen aluevaltaustarkoituksessa tarkoitetun hyökkäyksen todennäköisyys on vähäinen, mutta sitä ei voida kokonaan sulkea pois. Myös valtioneuvoston periaatepäätös vuodelta 2010 yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta puoltaa väestönsuojien rakentamisen jatkamista. Periaatepäätöksen mukaan väestönsuojelujärjestelyt mitoitetaan vastaamaan uhkamalleja ja sotilaallisen puolustuksen valmiuksia. Suomi on lisäksi Geneven yleissopimusten mukaisesti sitoutunut huolehtimaan väestönsuojelutehtävistä. 8
Vaihtoehto, jonka mukaan väestönsuojien rakentamista jatkettaisiin nykyisen sääntelyn pohjalta (ns. nolla-vaihtoehto) Väestönsuojien rakentamisen jatkamista vuoden 2011 lainsäädännön pohjalta voidaan pitää perusteltuna myös siksi, että vajaa kaksi vuotta sitten voimaan tullut pelastuslain uudistaminen kevensi jo merkittävästi väestönsuojien rakentamisvelvoitteita. Väestönsuojan kustannusvaikutuksen asuntoneliömetriä kohden on arvioitu olevan noin 30 euroa. Jos väestönsuojien rakentamista koskevan asian jatkokäsittelyssä päädytään kohdan mukaiseen ratkaisuun, työryhmän näkemyksen mukaan olisi perusteltua, että väestön suojaamisen tarpeet ja siihen liittyen tarve rakentaa ja ylläpitää väestönsuojia arvioitaisiin kattavasti seuraavassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa. 9
Vaihtoehto, jossa on esitetty kaksi asuinrakennusten väestönsuojien rakentamisvelvoitteen laukaisevan neliörajan nostamisvaihtoehtoa Asuinrakennusten neliöt 1200 m2 -> 1500 m2 ( 5 milj. euroa) 1200 m2 -> 2000 m2 (10 milj. euroa) Asuinrakennusten tekniset vaatimukset sääntelyn muuttamisella siten, että väestönsuojaa ei laskettaisi rakennuksen kerrosalaan voitaisiin saada aikaan rakennusoikeuden lisääntymisestä aiheutuva noin 4 miljoonan euron kustannusvaikutus (ympäristöministeriön hallinnonalan sääntely) sääntelyn muuttamisella siten, että yhteisväestönsuojan henkilömäärän mitoitusta kevennettäisiin, voitaisiin saada aikaan noin 3 miljoonan euron kustannusvaikutus teknisen sääntelyn muulla keventämisellä, esimerkiksi suojan maksimikoon nosto, hätäpoistumisteiden vaatimukset, painekuormaa koskevat vaatimukset, suojan ilmaottoa koskevat vaatimukset, voitaisiin lisäksi pienentää väestönsuojien rakentamiseen liittyviä kustannuksia 10
Vaihtoehto, jossa on esitetty kaksi asuinrakennusten väestönsuojien rakentamisvelvoitteen laukaisevan neliörajan nostamisvaihtoehtoa Esitetyillä toimenpiteillä olisi mahdollista pienentää nykyisestään väestönsuojien rakentamisesta aiheutuvia kustannuksia ja kuitenkin kohtuullisesti edelleenkin suojata siviiliväestöä mahdollisilta asevaikutuksilta, ionisoivalta säteilyltä ja myrkyllisiltä aineilta Asuinrakennusten väestönsuojien rakentamista koskevan sääntelyn mahdollinen keventäminen tulisi toteuttaa sisäasiainministeriön ja ympäristöministeriön lainsäädäntöhankkeina, joissa arvioitaisiin yksityiskohtaisesti hallituksen esityksiltä edellytetyn mukaisesti esityksen toiminnallisia ja taloudellisia vaikutuksia 11
Vaihtoehto, jossa luovuttaisiin asuinrakennusten väestönsuojien rakentamisvelvoitteista uudisrakentamisen yhteydessä sekä mahdollisesti luovuttaisiin myös vanhan väestönsuojakannan ylläpitovelvoitteesta Väestönsuojien rakentamisvelvoitteesta luopuminen merkitsee, että puolustusja turvallisuuspoliittiselta kannalta ei voida katsoa olevan uhkaa, jolla väestönsuojien rakentamisvelvoite perusteltaisiin Luopuminen väestönsuojien rakentamisvelvoitteesta uudisrakentamisen yhteydessä merkitsisi, että maahan syntyy uusia alueita, joissa väestönsuojia ei ole Jos lainsäädäntö ei enää edellytä uusien väestönsuojien rakentamista, on vaikea perustella rakennusten omistajien velvollisuutta ylläpitää olemassa olevia väestönsuojia. Se, voidaanko heidät velvoittaa ylläpitämään väestönsuojaa ilman väestönsuojia olevia alueita varten, on arvioitava perustuslaissa säädetyn omaisuuden suojan kannalta. Erilaisten velvoitteiden kohdentamista on tarkasteltava myös kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta Vuotuinen kokonaiskustannusten säästö asuinrakennusten uudisrakentamisen väestönsuojavelvoitteesta luopumisen johdosta olisi arviolta 30 miljoonaa euroa. Vaihtoehdon kustannusvaikutuksia arvioitaessa tulee kuitenkin huomioida se, että edellä mainitusta kokonaiskustannuksesta vain puolet on väestönsuojan rakentamisesta johtuvia. 12
Vaihtoehto, jossa luovuttaisiin asuinrakennusten väestönsuojien rakentamisvelvoitteista uudisrakentamisen yhteydessä sekä mahdollisesti luovuttaisiin myös vanhan väestönsuojakannan ylläpitovelvoitteesta Työryhmälle on esitetty arvioita väestönsuojien rakentamisesta luopumisen vaikutuksista suomalaiseen yritystoimintaan. Väestönsuojien rakentaminen ja ylläpito työllistävät suomalaisia yrityksiä väestönsuojatekniikan ja betoniteollisuuden piirissä. Väestönsuojien rakentamisen ja ylläpidon loppuminen vaikuttaa suoraan näiden yritysten toimintaan ja on esitetty arvioita myös siitä, että kotimaisten referenssien poistuessa niiden mahdollisuudet vientitoimintaan loppuvat 13
Jatkossa seuraa Työryhmämuistio lähetetty 5.4.2013 turvallisuuskomiteaan (PLM) lausunnolle lausunto 10.6 mennessä Työryhmämuistion ja turvallisuuskomitean lausunnon käsittely sisäasiainministeriön johtoryhmässä ministerin johdolla touko-kesäkuu 2013 Sisäisen turvallisuuden ministerityöryhmän käsittely kesä 2013 Jatkotoimenpiteet? 14