Oikeusministeriön tutkimusja arviointitoiminta Kehittämispäällikkö Kaisa Sistonen 3.6.2010 1
Tutkimus- ja arviointitoiminnan taustaa Vuonna 2005 asetettiin hanke oikeuspoliittisen tutkimuksen kehittämisohjelman laatimiseksi. Oikeusministeriön nimettiin vuosiksi 2006-2007 määräaikainen sektoritutkimuksen vastuuhenkilö. Vuonna 2006 asetettiin myös kansliapäällikön johdolla toimiva sektoritutkimuksen ohjausryhmä, jonka tehtävänä oli valmistella ministeriön tutkimus- ja kehittämistoiminnan strategia. Oikeusministeriön tutkimusstrategia vuosiksi 2007-2012 valmistui keväällä 2007. Siihen liittyi laaja taustamuistio, joka kuvaa ministeriön tutkimusaluetta laajasti sisältää analyysin oikeuspoliittisen tutkimuksen tilasta ja kehittämistarpeista. 2
OM:n tutkimusstrategian 2007-2012 päälinjaukset Tietoon perustuva toimintapolitiikka sekä toiminnan tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden arviointi on korostunut oikeusministeriön strategisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Tällä hetkellä oikeuspoliittisessa tutkimuksessa on runsaasti katvealueita. Oikeusministeriön hallinnonalan tutkimustoimintaa on lisättävä voimakkaasti ja varattava siihen riittävät resurssit. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on Suomen johtava oikeuspoliittisen ja kriminologisen tutkimuksen yksikkö. Sen toimintaa tulee vahvistaa ja laajentaa. Julkista tutkimusjärjestelmää kehitettäessä on huolehdittava, että koko valtioneuvostoa hyödyttävät tutkimusalueet kuten lainsäädäntötutkimus, rikollisuustutkimus sekä demokratiaan ja kansalaisten oikeusturvaan liittyvä tutkimus saavat riittävän painoarvon. 3
Tutkimus- ja arviointitoiminnan kokonaisuus Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, OPTULA. Tutkimuslaitos on valtion pienin sektoritutkimuslaitos, jonka nettotoimintamenot vuodelle 2010 ovat 1 250 000 euroa. Oikeusministeriön sitomattomat tutkimusmäärärahat, yhteensä noin 340.000 euroa vuosittain. Oikeusministeriön kriminaalipoliittisen osaston tutkimus- ja kehittämisvarat rangaistusten täytäntöönpanomomentilla rikosten seuraamuksiin liittyvään kehitys- ja tutkimustyöhön, noin 300.000 euroa vuosittain. Yhdistyneiden kansakuntien yhteydessä toimiva Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti, HEUNI. Instituutin toimintaa ohjaavat YK:n kriminaalipoliittinen ohjelma ja siihen liittyvät linjapäätökset. Oikeusministeriö ei aseta instituutille määrällisiä tulostavoitteita. Instituutille myönnettiin vuodelle 2010 nettomäärärahaa 500 000 euroa. Lisäksi instituutti hankkii ulkopuolista rahoitusta kotimaasta ja ulkomailta. Oikeusministeriön tutkimukseen ja arviointitoimintaan käytettävät määrärahat ovat yhteensä noin 2,4 milj. euroa. Oikeusministeriön sektoritutkimukseen käytettävä osuus hallinnonalan menoista on noin kahdeskymmenesosa siitä, mitä valtioneuvostossa keskimäärin. 4
Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, OPTULA Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on valtion pienin sektoritutkimuslaitos. Sen toiminta-ajatuksena on tuottaa sellaista korkeatasoista ja riippumatonta rikollisuutta ja oikeusoloja koskevaa tutkimustietoa, joka on omiaan hyödyttämään oikeus- ja kriminaalipoliittista suunnittelua ja päätöksentekoa sekä julkista keskustelua. Laitos toimii oikeusministeriön tulosohjauksessa ja sen toimintaa ohjaavat ministeriön strategia sekä vuosittaiset tulossopimukset Laitoksen nettotoimintamenot vuodelle 2010 ovat 1 250 000 euroa. Vuoden 2009 lopussa laitoksessa työskenteli 28 henkilöä, joista 19 (68 %) kokopäiväisesti. Julkaisuja ilmestyi 123. Laitoksen kokoluokka ja virkojen määrä ei ole olennaisesti muuttunut 30 toimintavuoden aikana. Laitoksessa on kaksi tutkimusyksikköä: yleinen ja kriminologinen yksikkö. Kriminologisen yksikön voimavaroista pääosa (v. 2009) käytettiin rikollisuuden ja kriminaalipolitiikan osoittimien kehittämiseen ja rikollisuustilanteen seurantaan. Yleisessä yksikössä lainsäädännön toimivuuden ja lainsäädäntöuudistusten seuranta vaativat pääosan voimavaroista. 5
Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, OPTULA Tutkimuslaitoksen henkilöstö on korkeasti koulutettua. Vuoden 2009 lopussa 61 % henkilöstöstä oli suorittanut vähintään ylemmän korkeakoulututkinnon ja 43 % lisensiaatti- tai tohtorintutkinnon. Laitoksen keskeisimmät riskit liittyvät henkilöstöön, sen saatavuuteen ja tarvittavan osaamisen ylläpitämiseen. Esimerkiksi yhden tutkijan lähtö voi merkitä käytännössä jonkun merkittävän osaamisalueen poistumista, joka on erittäin vaikea korvata. Jatkuvasti toteutettavia tutkimushankkeita kansalliset uhritutkimukset (alkaen 1980), nuorisorikollisuuskyselyt (alkaen 1995), henkirikollisuuden seurantajärjestelmä (2002 alkaen). Parhaillaan käynnissä olevia tutkimushankkeita muun muassa lainsäädännön sääntelytarkkuus, paremman sääntelyn hanke, oikeudenkäynnin julkisuutta koskevan lakiuudistuksen seuranta, lastensuojeluasioiden tuomioistuinkäsittelyn toimivuus. 6
OM:n sitomattomat tutkimusmäärärahat Oikeusministeriön sitomattomat tutkimusmäärärahat ovat noin 340 000 euroa vuodessa eli hyvin pienet. Sitomattomien määrärahojen käytön koordinointi tapahtuu kansliapäällikön johdolla ministeriön tutkimuksen ja kehityksen ohjausryhmässä. Oikeusministeriön sitomattomia määrärahoja on kohdennettu ministeriön keskeisillä politiikkalohkoilla hyödynnettävään tutkimukseen, kuten säädöspolitiikkaan, kriminaalipolitiikkaan, oikeusturvapolitiikkaan, maksuhäiriöpolitiikkaan ja arjen oikeussuhteisiin. Hankkeissa korostuu kansalaisten asemaa painottava näkökulma. 7
OM:n sitomattomien tutkimusmäärärahojen käyttö: Vuoden 2009 sitomattomien tutkimusmäärärahojen käyttö strategia-alueittain, yht. 346 000 euroa: 14 % 13 % 15 % 13 % Demokratia ja kansalaisten osallistuminen, 15 % Arjen oikeussuhteet, 13 % Kriminaalipolitiikka, 45 % Säädöspolitiikka, 14 % 45 % Oikeusturvapolitiikka, 13 % 8
OM:n sitomattomat tutkimusmäärärahat Määrärahoja on yleensä käytetty erilaisiin ajankohtaisiin tarpeisiin tai hallinnonalan kehityksen perusseurantaan ja tietopohjan hankkimiseen. Tavallisimmin rahoja on suunnattu tehtyjen lakiuudistusten seurantaan, joita myös eduskunnan lakivaliokunta on usein vaatinut: Alle puolet tutkimusrahoista on yleensä käytetty Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta tilattaviin tutkimuksiin. Hieman alle puolet tutkimuksista on sellaisia, joissa Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos muiden tahojen kanssa toteuttaa tutkimuksen yhteishankkeena (mm. HEUNI, Poliisiammattikorkeakoulu, Tilastokeskus, yliopistot) Alle kolmannes tutkimuksista on yleensä käytetty yliopistoista tilattavaan tutkimukseen Käynnissä olevia tutkimushankkeita: demokratian nykytila ja tulevaisuuden näkymät, rikosuhritutkimuksen uudistaminen, lainsäädännön sääntelytarkkuus, paremman sääntelyn kriittinen arviointi, lastensuojeluasioiden tuomioistuinkäsittelyn toimivuus, oikeudenkäynnin julkisuutta koskevan lakiuudistuksen seuranta jne. 9
Tutkimus- ja arviointitoiminnan haasteita Tutkimusvarojen vähäisyys on estänyt pitkäjänteisen tutkimuksen kehittämisen. Vähäiset resurssit on jouduttu käyttämään pistemäisesti ajankohtaisiin tarpeisiin. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen budjettirahoitus ei ole juurikaan kasvanut, vaan edelleen hiukan pienentynyt esimerkiksi vuoden 2005 tasosta. Sen mahdollisuudet vastata nykyisiin tutkimustarpeisiin ovat hyvin rajalliset. Riittämätön koordinaatio ja yhteistyö hankkeissa, jotka koskettavat poikkihallinnollisia teemoja ja useita hallinnonaloja. Tutkimushankkeiden käynnistämistä joudutaan priorisoimaan voimakkaasti ja tutkimusyhteistyöhön muiden ministeriöiden kanssa on hyvin rajalliset mahdollisuudet. Yliopistollisen perustutkimuksen vähäisyys useilla tutkimusaloilla, joihin oikeusministeriön tiedontarve kohdistuu. Muun muassa oikeuspoliittinen ja kriminologinen perustutkimus on ollut paljolti sektoritutkimuksen varassa. Käytettävissä olevat tilastot ja oikeusministeriön oma tilastotuotanto. Tietojärjestelmien suunnittelussa ja kehittämisessä tulisi ottaa huomioon myös tutkimukselliset tietotarpeet. Tilastokeskuksessa on myös vireillä suunnitelmia supistaa eräiden oikeustilastojen ylläpitoa. 10