VALITUKSENALAISEN PÄÄTÖKSEN MUUTTAMINEN HALLINTO-OIKEUDESSA HALLINTOVALITUSTA KÄSITELTÄESSÄ ERITYISESTI YMPÄRISTÖASIOISSA

Hanna Nieminen-Finne VALITUKSENALAISEN PÄÄTÖKSEN MUUTTAMINEN HALLINTO-OIKEUDESSA HALLINTOVALITUSTA KÄSITELTÄESSÄ ERITYISESTI YMPÄRISTÖASIOISSA Lyhyempi kirjoitus Huhtikuu 2014 Julkaistu Edilexissä 29.10.2014 www.edilex.fi/lakikirjasto/14277 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2014 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Joensuu 2014

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VII 2014, s. 353 369 Hanna Nieminen-Finne VALITUKSENALAISEN PÄÄTÖKSEN MUUTTAMINEN HALLINTO- OIKEUDESSA HALLINTOVALITUSTA KÄSITELTÄESSÄ ERITYISESTI YMPÄRISTÖASIOISSA 1 KYSYMYKSENASETTELU Hallintotuomioistuinten tehtävänä on valvoa, että hallinto toimii oikeusjärjestyksen mukaisesti. 1 Käytännössä tämä toteutuu siten, että hallintotuomioistuimet käyttävät tuomiovaltaa ja ratkaisevat oikeusriitoja. 2 Hallintotuomioistuinten kontrollitehtävän on katsottu yleensä tarkoittavan sitä, että tuomioistuimet kontrolloivat hallinnon pysymistä tietyn tulkinta- ja harkintamarginaalin puitteissa. 3 Hallintotuomioistuin voi kuitenkin hallintovalituksen johdosta paitsi kumota valituksenalaisen päätöksen, myös muuttaa sitä. Hallintovalitus on siten reformatorinen muutoksenhakukeino. 4 Tämä katsaus käsittelee hallinto-oikeuden ratkaisuvaltaa erityisesti valituksenalaisen päätöksen muuttamisen kannalta. Tarkoituksena on tutkia, millainen ratkaisuvalta hallinto-oikeudella on silloin, kun kyseessä on hallintovalitus. 5 Ratkaisuvalta on määritelty hallintolainkäyttölaissa (586/1996) hyvin yleisluonteisesti. Harkinta tehdään aina kunkin tapauksen erityispiirteiden sekä aineellisen lainsäädännön perusteella. Kysymys ratkaisuvallasta liittyy myös tuomioistuimen rooliin, hallinnon harkintavaltaan, oikeudenkäynnin tehokkuuteen ja oikeusturvan saatavuuteen sekä vallan kolmijakoon. Hallintoprosessin uudistusta suunnitteleva prosessityöryhmä on suunnitellut, että ratkaisuvaihtoehdot kirjattaisiin hallintolainkäyttölakia selvemmin uuteen lakiin. Tutkimusote on lainopillinen (oikeusdogmaattinen). Teen hiukan vertailua siviiliprosessiin sekä tuon esiin perustuslakiin (731/1999) ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen (EIS, SopS 63/1999) liittyvät näkökohdat. Lähteinä käytän 1 Suviranta DL 2005, s. 246. 2 Mäenpää 2007, s. 488 491. 3 Suviranta 2008, s. 163. 4 Mäenpää 2007, s. 495 496. 5 Tässä työssä ei ole sen suppeuden vuoksi mahdollista selvittää, onko hallinto-oikeuksien ja KHO:n ratkaisuvallassa mahdollisesti eroavaisuuksia. 353

kotimaista oikeuskirjallisuutta sekä oikeuskäytännöstä pääasiassa korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisuja. 2 NORMIPOHJA Suomen perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kyse on lainalaisuuden ja lakisidonnaisuuden periaatteista. Ensiksi mainitun periaatteen mukaan hallintotuomioistuimen ratkaisuvallan on perustuttava lakiin ja toiseksi mainitun periaatteen mukaan ratkaisuvaltaa käytettäessä on noudatettava tarkoin lakia. 6 Perustuslain 3 :n 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin käyttää tuomiovaltaa. Lisäksi lain 21 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. 7 Hallintoprosessissa on otettava huomioon myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen asettamat vaatimukset. Sopimuksen 6 artiklassa säädetään oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, johon olennaisesti liittyy esimerkiksi asianosaisten kuuleminen ja kontradiktorinen periaate. Lisäksi sopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka sopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt. Sopimuksen 6 artiklan 1 kappaletta voidaan soveltaa niin siviili-, rikos- kuin hallintoprosessiinkin tietyin rajoituksin. Toisin kuin perustuslain 21, ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale soveltuu vain tilanteeseen, jossa on kyse henkilön civil rights and obligations tai criminal charges. Ihmisoikeustuomioistuimen käy- 6 Mäenpää 2007, s. 505 506. 7 Ks. myös Mäenpää 2007, s. 492. 354

täntö osoittaa, että ympäristöoikeudelliset asiat voivat kuulua 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan. Ratkaisu tehdään kuitenkin aina tapauskohtaisesti. 8 Hallintolainkäyttölain 51 :n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa. Pykälän 2 momentin mukaan valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este. Hallintolainkäyttölakia koskevan hallituksen esityksen mukaan hallintolainkäyttölain 51 pykälän 1 momentin ensimmäisestä virkkeestä ilmenee valitusviranomaisen ratkaisupakko. Tällä tarkoitettaisiin vaatimuksen tutkimista ja aineellisen ratkaisun antamista. Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan vaatimus on jätettävä tutkimatta prosessinedellytyksen puuttuessa. Ensi sijassa kysymys on hallintopäätöksestä aiheutuvan oikeusriidan ratkaisemisesta ja oikeusturvan antamisesta. Hallintolainkäytössä on otettava huomioon myös se, että kysymys on erityisesti oikeusturvan antamisesta yksityiselle julkiseen valtaan nähden. Hallintolainkäytössä esillä olevat tilanteet ovat erilaisia sekä asian materiaalisen että prosessuaalisen laadun puolesta. Tästä syystä pykälässä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä lainkäyttöviranomaisen toimivallan sidonnaisuudesta asianosaisten esittämiin vaatimuksiin ja perusteisiin. 9 Hallintolainkäyttölain joustavia säännöksiä on oikeuskirjallisuudessa kritisoitu. Esimerkiksi Siitari-Vanne on katsonut, että laissa ei riittävän selkeästi määritellä tuomioistuimen ratkaisuvaltaa, eivätkä hallintolainkäytön keskeiset menettelysäännökset täysin vastaa perustuslain 21 :ssä asetettuja sekä ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytännössä muotoutuneita vaatimuksia. 10 Oikeudenkäyntiä hallintoasioissa koskevan prosessityöryhmän mietinnössä ehdotetaan, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädettävään uuteen lakiin otettaisiin pykälä, jossa määriteltäisiin ratkaisuvaihtoehdot valitusasiassa. Uuden lain 86 :n mukaan hallintotuomioistuin voisi hylätä tai hyväksyä valituksen kokonaan tai osittain tai jättää sen tutkimatta. Ratkaisussaan tuomioistuin voisi pysyttää päätöksen, muuttaa sitä tai kumota sen osittain tai kokonaan. Tuomioistuin voisi myös palauttaa asian ja määrätä sen uudelleen käsiteltäväksi. 11 Mietinnön yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 86 :ssä määriteltäisiin rat- 8 Esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut Powell and Raynell v. the United Kingdom (1990) ja Balmer-Schafroth and Others v. Switzerland (1997) käsittelevät tarkemmin 6 artiklan soveltuvuutta ympäristöasioihin. Tätä problematiikkaa ei ole tässä työssä mahdollisuuksia tarkemmin tutkia. 9 HE 217/199 vp, s. 78 79. 10 Siitari-Vanne 2005, s. 144 ja 368. Ks. sääntelytiheydestä myös Koulu 2012, s. 371 377. 11 Prosessityöryhmän mietintö 2011, s. 248. 355

kaisuvaihtoehtojen ohella hallintotuomioistuimen toimivallan perusteet. Säännöksen katsotaan olevan välttämätön perustuslain 2 :n 3 momentin vuoksi. Oikeudenkäynnin kohde määräytyy valituksessa esitettyjen vaatimusten ja niille esitettyjen laillisuusperusteiden mukaan. Valittajan on valituskirjelmässään ilmoitettava, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia päätökseen vaaditaan tehtäväksi. Valituksen hyväksyminen johtaa yleensä siihen, että tuomioistuin kumoaa päätöksen tai muuttaa sitä. Mietinnön mukaan valituksenalaisen päätöksen muuttaminen on mahdollista etenkin, jos sitä on vaadittu ja sovellettavan lain mukaan vain tietyn sisältöinen päätös on mahdollinen. Tuomioistuimella ei sen sijaan ole toimivaltaa tehdä varsinaista uutta hallintopäätöstä. Jos valituksen kohteena on esimerkiksi kielteinen päätös lupa-asiassa, tuomioistuin ei voi myöntää lupaa. Jos sen sijaan valitus kohdistuu jonkin luvan ehtoihin, tuomioistuin voi muuttaa niitä vastaamaan lain vaatimuksia. 12 3 HALLINTOPROSESSIN ERITYISPIIRTEITÄ Hallintoprosessi on monipuolisuudessaan haastava prosessilaji. 13 Esimerkiksi kunnallisvalituksessa toteutuu valitusperusteiden prekluusio toisin kuin hallintovalituksessa. Lisäksi valitusoikeus vaihtelee asiaryhmittäin ja kaksiasiainosaissuhde toteutuu poikkeuksellisesti hallintoriidoissa. Pelkästään hallintovalitusten piiriin kuuluu lukuisia erilaisia asiaryhmiä, joissa suhtautuminen tuomioistuimen ratkaisuvaltaan voi vaihdella asiaryhmittäin ja jopa asiaryhmien sisällä. Esimerkiksi oleskelulupa-asioissa valituksenalainen päätös tarvittaessa kumotaan ja palautetaan Maahanmuuttovirastolle tai poliisilaitokselle oleskeluluvan myöntämistä varten. Sen sijaan maahantulokiellon pituutta voidaan muuttaa suoraan hallintotuomioistuimen päätöksellä palauttamatta asiaa viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Samoin toimeentulotukiasioissa voidaan viranomaisen päätöstä muuttaa suoraan hallinto-oikeudessa. Oikeastaan hallintoprosessissa kyse ei olekaan yhdestä vaan useasta prosessilajista. Yhtenä haasteena hallintolainkäytössä on normiston runsaus ja moninaisuus. Lisäksi menettelysäännökset jakautuvat niin hallintomenettely- kuin hallintoprosessivaiheessakin yleis- ja erityislainsäädäntöön, joiden välinen suhde voi olla vaikeasti hahmotettavissa. 14 Hallintolainkäytön monimuotoisuus heijastelee yhteiskuntatodellisuutta. Kyse on muun muassa oikeusjärjestyksen kerrostuneisuudesta ja aineellisen 12 Prosessityöryhmän mietintö 2011, s. 171. 13 Mäenpää 2007, s. 11 ja 259. 14 Siitari-Vanne 2005, s. 368. 356

sääntelyn jatkuvasta lisääntymisestä. Hallintoasiat poikkeavat toisistaan yhä enemmän. Eräissä hallintoasioissa korostuvat yksityisoikeudelliset, toisissa taas rikosoikeudelliset piirteet. 15 Ympäristölupa-asiat taas ovat oma prosessin alalajinsa sen vuoksi, että niissä ei useinkaan ole kyse näytön arvioinnista vaan tulevaisuutta koskevista ennusteista ja eri tieteenalojen kokemussäännöistä. 16 Hallintolainkäytössä joudutaan myös ottamaan huomioon käsiteltävänä olevan oikeussuhteen erityispiirteet ja siihen liittyen esimerkiksi viranomaiselle annetun harkintavallan rakenne. 17 Nykyistä hallintolainkäyttöä tarkasteltaessa on pidettävä mielessä hallintolainkäytön kehittyminen viimeisen noin sadan vuoden aikana. Autonomian aikana ylimpänä lainkäyttöelimenä toimi Senaatin talousosasto, joka käsitteli valitukset hallintoviranomaisten ja kuntien päätöksistä. Korkein hallintooikeus perustettiin vuonna 1918. Sille siirrettiin Senaatin talousosastolle kuuluneet lainkäyttötehtävät, mutta sen sijaan muu hallintolainkäyttö jäi edelleen hallintoviranomaisille. Ensimmäisen asteen valituseliminä toimivat lääninhallitukset, keskusvirastot ja ministeriöt. Vuonna 1955 perustettiin lääninhallituksen osastoina toimivat lääninoikeudet. Kyse ei kuitenkaan ollut riippumattomista tuomioistuimista. 18 Lääninoikeuksista muodostettiin riippumattomat hallintotuomioistuimet vuodesta 1989 alkaen ja vasta vuonna 1999 hallintooikeudet muuttuivat yleisiksi hallintotuomioistuimiksi. Organisaatio perustuu nykyään kaksiasteiseen tuomioistuinjärjestelmään. 19 Varsin yleisluontoinen hallintovalituslaki säädettiin vuonna 1950. Vuonna 1996 säädetyllä hallintolainkäyttölailla purettiin hallinnonsisäisen lainkäyttö. 20 Uudistuksista sekä hallintotuomioistuinten itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta huolimatta hallintovalituksessa on yhä piirteitä hallinnon sisäisestä oikeussuojajärjestelmästä. Tätä heijastaa muun muassa kaksiasiainosaissuhteen puuttuminen. 21 Valitus on viime vuosikymmenten aikana kaventunut ainoastaan hallintotoiminnan tuomioistuinkontrollin välineeksi. 22 Hallintotuomioistuin on riippumaton muutoksenhakutuomioistuin, vaikkei se voi olla täysin irrallaan hallinnollisesta päätöksenteosta arvioidessaan hallinnon päätösten laillisuutta. 23 15 Siitari-Vanne 2005, s. 144. Ks. myös Aer 2000, s. 279. 16 Tolvanen Tarukannel LM 2011, s. 1112. Ks. hallinnon sektoroituneesta rakenteesta sekä erityisasiantuntemuksesta Tolvanen Tarukannel LM 2011, s. 1121. Ks. myös Aer 2000, s. 171. 17 Tarukannel Tolvanen LM 2010, s. 935. 18 Mäenpää 2007, s. 45 46. 19 Mäenpää 2007, s. 46 48. 20 Mäenpää 2007, s. 46 49. 21 Aer 2000, s. 143 ja 147. 22 Suviranta DL 2005, s. 236 237. 23 Aer 2000, s. 144; Siitari-Vanne 2005, s. 171. 357

4 VALITUKSENALAISEN PÄÄTÖKSEN MUUTTAMINEN Reformatiivinen hallintovalitus on perinteisten oppien mukaan mahdollinen niin laillisuus- kuin tarkoituksenmukaisuusperusteellakin. Oikeuskäytännöstä on kuitenkin ollut havaittavissa, että ainakin tietyissä asiaryhmissä tuomioistuimet ovat tutkineet vain päätöksen laillisuuden. 24 Hallintotuomioistuimen ratkaisuvaltaa tarkasteltaessa lähtökohtana on valitussidonnaisuus. Määräämisperiaatteen mukaan asianosainen käyttää määräämisvaltaa oikeudenkäynnin vireillepanossa ja asian käsittelyssä. 25 Valittaja voi esimerkiksi valittaa vain päätöksen osasta, esimerkiksi ympäristöluvassa vain jostakin tai joistakin lupaehdoista. Esitetyt vaatimukset määrittävät ensisijaisesti sen, mihin tuomioistuimen päätösvalta kohdistuu. Hallintotuomioistuin ei yleensä voi mennä esitettyjä vaatimuksia ulommaksi. 26 Ratkaisuvallan laajuuteen vaikuttaa aina kuitenkin myös sovellettava laki ja tuomiovallan käytön riippumattomuus. Aineellinen lainsäädäntö on keskeisessä asemassa niin päätöksenteon oikeudellisten perusteiden kuin päätöksen asiasisällönkin osalta. 27 Hallintotuomioistuimen päätösvallan keskeisenä tavoitteena on oikeusturvan toteuttaminen. Kyse on tuomiovallan käytöstä. Lisäksi oikeusturvan tehokkuuden vaatimus vaikuttaa myös päätösvallan puitteisiin. Oikeusturvan asema perusoikeutena sekä erilaiset eurooppaoikeudelliset oikeudenkäynnin kriteerit on otettava huomioon. 28 Hallintotuomioistuimen tuomiovallan käyttö kytkeytyy olennaisesti myös valtiosääntöoikeudellisiin peruslähtökohtiin. Hallintotuomioistuin ei luonnollisestikaan voi päätöksenteossaan ottaa lainsäätäjän roolia eikä käyttää hallintoviranomaiselle kuuluvaa päätösvaltaa. Kyse on toimeenpano- ja tuomiovallan välisestä erosta. Hallintotuomioistuimen tehtävänä on oikeusriidan ratkaiseminen ja valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuuden arviointi, ei itsenäisen hallintopäätöksen tekeminen. 29 Tarkoituksena ei ole, että hallintotuomioistuin toistaisi hallinnon toimintaa. Hallinnolle kuuluvassa harkintavallassa on kyse vallankäy- 24 Suviranta 2008, s. 161. Suvirannan mukaan perinteiset merikoskelaiset opit eivät enää ole ajankohtaisia, kun tarkastellaan valitusviranomaisen tehtävää. Ks. myös Suviranta DL 2005, s. 231 232 ja 235. 25 Mäenpää 2007, s. 87. 26 Mäenpää 2007, s. 488 490. Hallinnon lainalaisuus edellyttää kuitenkin eräissä tilanteissa, että tuomioistuin voi viran puolesta puuttua esimerkiksi kuulemisvirheeseen riippumatta siitä, onko mikään taho vedonnut virheeseen, ks. Aer DL 2008, s. 770 771. 27 Mäenpää 2007, s. 488 490. 28 Mäenpää 2007, s. 488 489. 29 Aer 2000, s. 281; Mäenpää 2007, s. 490 491. 358

töstä, eikä sitä yleensä tulisi käyttää hallintotuomioistuimessa ensi asteena. 30 On myös pohdittava, miten tuomioistuin voi arvioida hallintoviranomaiselle kuuluvaa harkintavallan käyttöä. Viranomaisen harkintavaltaa kontrolloidaan oikeudellisilla perusteilla käyttäen hyväksi muun muassa oikeusperiaatteita, perus- ja ihmisoikeuksia sekä EU-oikeutta. 31 Hallintotuomioistuimen päätösvaltaa ei voida kuitenkaan tarkastella pelkästään vallan kolmijako-opin näkökulmasta. Perustuslain 22 :ssä säädetty perusoikeuksien turvaamisvelvoite liittyy tehokkaan oikeusturvan vaatimukseen. Hallintotuomioistuimen on pyrittävä siihen, että oikeusturva reaalisesti toteutuu. Sen vuoksi sen päätösvallan on oltava riittävän tehokasta. Myös Euroopan ihmisoikeussopimus, erityisesti sen 6 ja 13 artikla, edellyttää tuomioistuimen päätösvallalta riittävää laajuutta ja oikeusturvalta tehokkuutta. Kyse on oikeuden asianmukaisesta korjaamisesta. Tuomiovallan käyttöön kuuluu ihmisoikeustuomioistuimen mukaan mahdollisuus kumota päätös ja usein myös muuttaa sitä. 32 Myös EU-oikeudessa on korostettu EU-oikeudellisten oikeuksien ja velvollisuuksien tehokasta toteuttamista kumoamalla hallintopäätös tai muuttamalla sitä. 33 Tuomioistuin voi ratkaisullaan hylätä valituksen, hyväksyä valituksen tai jättää valituksen tutkimatta. Valituksen hyväksyminen voi merkitä esimerkiksi päätöksen kumoamista, päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi tai päätöksen sisällöllistä muuttamista. Päätöksen sisällöllinen muuttaminen merkitsee sitä, että hallintotuomioistuin muotoilee päätöksen sisällön osaksi tai kokonaan uudelleen. 34 Suvirannan mukaan kyse on ensinnäkin siitä, kontrolloiko tuomioistuin vain sitä, että hallinnon tekemä päätös on joku laillisista päätöksistä, vai voiko tuomioistuin korvata hallinnon sinänsä laillisen päätöksen omallaan. Toiseksi Suvirannan mukaan laillisuusharkinta on voittanut alaa tarkoituksenmukaisuusharkinnalta. Vallanjaon näkökulmasta voi olla ongelmallista, mikäli tuomioistuin korvaa sinänsä laillisen päätöksen toisella päätöksellä erityisesti silloin, jos asiassa on piirteitä tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. 35 Tehokkaan ja oikea-aikaisen oikeusturvan vaatimus saattaa kuitenkin edellyttää hallinnon päätöksen korvaamista hallintotuomioistuimen tekemällä uudella päätöksellä joko koko- 30 Tolvanen ja Tarukannel (LM 2011, s. 1122 1123) kirjoittavat, että hallintotuomioistuimen ei tulisi kilpailla hallinnon kanssa kokemussääntöjen hallitsemisessa. 31 Tarukannel Tolvanen LM 2010, s. 936. 32 Edellä jaksossa 2 on tuotu esille, millaisissa tilanteissa EIS:n 6 (1) artikla soveltuu ympäristöoikeudellisiin asioihin. 33 Mäenpää 2007, s. 492 493. 34 Mäenpää 2007, s. 546 549. 35 Suviranta DL 2005, s. 238. 359

naan tai osittain. 36 Kyse on siten eräänlaisesta muotoamistuomiosta oikea-aikaisen oikeusturvan saavuttamiseksi asioissa, joissa ajan kuluminen johtaa yleensä yksilön kannalta hankalaan tilanteeseen. 37 Aineellisen lainsäädännön lisäksi on otettava huomioon hallintotuomioistuimen tehtävät yhtäältä hallinnossa tapahtuvan päätöksenteon kontrolloijana ja toisaalta oikeusturvan antajana. 38 Hallintolainkäytöllä on tärkeä valvontafunktio erityisesti ympäristö- ja maankäyttöasioissa. 39 Ympäristöluvissa lupamääräykset ja toiminnanharjoittajan hakemus muodostavat kokonaisuuden, joka määrittelee toiminnan harjoittamisen edellytykset ja ympäristönsuojelun tason. 40 Ympäristöasioissa on perinteisesti suhtauduttu muita asiaryhmiä myönteisemmin mahdollisuuteen muuttaa valituksenalaista päätöstä. Esimerkiksi kassatorisina kunnallisvalituksina käsiteltävissä maa-ainesasioissa on jo 1980-luvulta lähtien oikeuskäytännössä pidetty mahdollisena päätöksen suoraa muuttamista valitusasteessa. Tätä on perusteltu oikeuskirjallisuudessa muun muassa sillä, että palautusratkaisut johtaisivat hakijan kannalta ajanhukkaan. Sittemmin maa-aineslakia (555/1981) on muutettu siten, että valitusviranomainen voi tehdä vähäisiä muutoksia maaaineslupaan asiaa palauttamatta. 41 Ympäristölupa-asioissa on myös otettava huomioon ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 :n 3 momentti, jonka mukaan lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että määräyksellä yksilöitäisiin tietyn tekniikan tai kaupallisen tuotteen käyttö. 42 5 OIKEUSKÄYTÄNTÖÄ Hallintopakkoa koskevassa ratkaisussa KHO 20.10.2010 t. 2760 hallinto-oikeus oli A Oy:n ja X:n kuolinpesän osakkaiden yhteisestä valituksesta kumonnut yhtiön osalta maaperän pilaantumista koskeneen selvittämisvelvollisuuden sekä velvoitteen tehosteeksi asetetun uhkasakon. Kumotulta osin selvittämisvelvollisuus ja uhkasakko kohdistettiin kuolinpesän osakkaisiin, jotka valittivat KHO:een. KHO katsoi, ettei valituksessa hallinto-oikeuteen ollut esitetty 36 Suviranta DL 2005, s. 247; Suviranta 2008, s. 163. 37 Suviranta 2008, s. 161 163 ja 247. Hän korostaa, että koulunkäyntiavustajia koskevissa tapauksissa kyse oli oppivelvollisista, erityistä tukea tarvitsevista lapsista ja perusoikeudesta, mikä saattoi vaikuttaa myös ratkaisuvallan arviointiin. 38 Suviranta DL 2005, s. 243 247; Suviranta 2008, s. 161. 39 Siitari-Vanne 2005, s. 170. 40 Salila 2008, s. 154 158. 41 Kuusiniemi 2001, s. 140; Vihervuori 2001, s. 606. 42 Salila 2008, s. 154 158. Ks. myös KHO 2005:23, jonka mukaan säännös ei rajoita sellaisten lupamääräysten asettamista, jotka ovat tarpeen muulla perusteella kuin parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevan vaatimuksen täyttämiseksi. 360

vaatimusta, jonka mukaan päävelvoite ja uhkasakko olisi tullut siirtää muille velvoitetuille. KHO:n mukaan hallinto-oikeus oli siten ratkaissut asian hallintolainkäyttölain 51 :n 1 momentin vastaisesti poiketen valittajien vaatimuksista. Hallinto-oikeus ei ollut myöskään varannut kuolinpesän osakkaille tilaisuutta tulla kuulluiksi ennen päävelvoitteen uudelleen kohdentamista ja uhkasakon asettamista. Hallinto-oikeuden menettely oli hallintolainkäyttölain 34 :n 1 momentin ja uhkasakkolain (1113/1990) 22 :n vastaista. KHO kumosi hallintooikeuden päätöksen. 43 Ratkaisussa KHO 16.1.2013 t. 188 kyse oli pohjavesialueella sijaitsevan jakeluaseman hallintopakosta. Aseman ympäristölupahakemus oli aiemmin hylätty. Ympäristölautakunta katsoi, että kielteisen luparatkaisun myötä aseman ympäristölupamenettelylain mukaisen luvan voimassaolo oli päättynyt. Lautakunta oli muun ohella määrännyt, että toiminnanharjoittajan oli uhkasakon uhalla lopetettava jakeluaseman toiminta viimeistään 12 kuukauden kuluttua päätöksen tiedoksisaannista. Hallinto-oikeus muutti toiminnanharjoittajan valituksesta päätöstä siten, että toiminnanharjoittajaa kiellettiin ympäristönsuojelulain 84 :n nojalla sakon uhalla tietyn päivämäärän jälkeen jatkamasta jakeluasematoimintaa, ellei toimintaa ja siltä edellytettävää ympäristölupaa ole sitä ennen muutettu niin, ettei toiminnasta aiheudu kyseisen lain 8 :ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta. Yhtiö valitti KHO:een ja vaati hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin, kuin lautakunnan päätös on pysytetty voimassa. Yhtiö katsoi muun muassa, että asia oli hallinto-oikeudessa muuttunut toiseksi kuin mistä lautakunnassa oli ollut kysymys ja että hallinto-oikeus oli asettanut hallintopakon toisella perusteella. KHO hylkäsi valituksen ja katsoi päätöksensä perusteluissa muun ohella, että hallinto-oikeus oli yhtiön valituksen perusteella rajannut hallintopakkoa. KHO viittasi hallintolainkäyttölain 51 :n 1 momenttiin ja katsoi, että asiaa ei ollut hallinto-oikeudessa ratkaistu valituksessa vaaditusta poiketen, eikä hallinto-oikeus ollut asettanut uutta päävelvoitetta, josta yhtiötä olisi tullut erikseen kuulla. Ratkaisussa KHO 21.3.2013 t. 1024 kyse oli navetan laajennuksesta, jolle aluehallintovirasto oli myöntänyt ympäristöluvan. Lähialueen asukkaat valittivat hallinto-oikeuteen ja vaativat päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä. Osa valittajista vaati, että toiminnasta aiheutuvat hajuhaitat on minimoitava. Valituksissa viitattiin muun muassa lyhyisiin suojaetäisyyksiin ja 43 Maa-aineslupaa koskevassa ratkaisussa KHO 2011:48 katsottiin niin ikään, että asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa oli tapahtunut menettelyvirhe. Hallinto-oikeus oli luvan hakijan valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian uudelleen käsiteltäväksi varaamatta asianosaisille, jotka olivat osallistuneet menettelyyn ympäristölautakunnassa, tilaisuutta tulla kuulluiksi. KHO kumosi hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset ja palautti asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. 361

kohtuuttomiin haittoihin. Vaasan hallinto-oikeus muutti kolmea lupamääräystä ja muun muassa lisäsi määräyksen pumppukaivon kattamisesta betonikannella sekä määräyksen siitä, että lietelannan levityksessä on käytettävä multaavaa laitteistoa. Hallinto-oikeus perusteli muutoksia lyhyesti hajuhaittojen vähentämisellä. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä. Ratkaisussa KHO 10.4.2013 t. 1236 kyse oli sikalan ympäristöluvasta, jonka aluehallintovirasto oli myöntänyt. Valituksenalaisessa päätöksessä aluehallintovirasto oli määrännyt lietesäiliöt katettavaksi vähintään kelluvalla katteella. Lähialueen asukkaat valittivat hallinto-oikeuteen ja vaativat päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä. Kuten edellisessäkin tapauksessa, valituksessa viitattiin muun muassa lyhyisiin suojaetäisyyksiin ja kohtuuttomiin haittoihin. Vaasan hallinto-oikeus muutti päätöstä muun muassa siten, että se määräsi lietesäiliöt katettavaksi kiinteällä katteella. Hallinto-oikeus perusteli kiinteän katteen tarvetta lyhyesti hajuhaittojen vähentämisellä. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä. 44 Oikeuskäytännön perusteella voidaan siis todeta, että yleensä ainakin eläinsuojien ympäristölupa-asioissa KHO hyväksyy hallinto-oikeuden lupamääräyksiin tekemät muutokset ottamatta nimenomaisesti kantaa siihen, millä perusteella hallinto-oikeus on voinut lupamääräyksiä muuttaa. Ilmeisesti varsin harvinaisia ovat tilanteet, joissa hallinto-oikeuden muutosvalta kiistetään valituksessa KHO:een. Esimerkkinä laajasta ympäristölupapäätöksestä voidaan mainita Vaasan hallinto-oikeuden (VaHaO) antama päätös VaHaO nro 13/0230/1, jolla ratkaistiin valitukset Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristölupa-asiassa. Hallintooikeus muutti useita lupamääräyksiä ja muun muassa lisäsi lupamääräyksiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle esitettävien erilaisten selvitysten tekemistä koskevia velvollisuuksia. Hallinto-oikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. 45 EIT on ainakin Galich-tapauksessa 46 ottanut kantaa kontradiktoriseen periaatteeseen muutoksenhakutuomioistuimen muuttaessa viran puolesta alioikeuden päätöstä. Tapauksessa velalle alioikeuden tuomitsemaa laillista korkoa alennettiin ylioikeudessa viran puolesta kohtuullistamissäännöksen nojalla. EIT piti kyseenalaisena, oliko ylioikeus voinut mennä asianosaisten vaatimusten ulkopuolelle. Vaikka ylioikeudella oli EIT:n otaksuman mukaan ollut valta alentaa maksettavan laillisen koron määrää, valittaja ei ollut voinut ennakoida 44 Myös ratkaisuissa KHO 16.4.2013 t. 1295 ja KHO 24.5.2012 t. 1371 hyväksyttiin Vaasan hallinto-oikeuden lupamääräyksiin tekemät muutokset. 45 Tässä yhteydessä ei ole mahdollista tarkastella hallinto-oikeuden ratkaisua laajemmin. 46 Galich v. Russia (2008). 362

tuohon tulokseen päätymistä. Kohtuullistamissäännöksen soveltamiseen olisi tullut liittyä myös tosiasiakysymysten perusteellisempaa harkintaa. Sellaisia kysymyksiä ei kuitenkaan ollut otettu esille oikeudenkäynnin missään vaiheessa. Kysymyksestä ei ollut voitu päättää kuulematta asianosaisia. Muutoksenhakuasteena toimivan piirioikeuden päätöksestä ei saanut valittaa säännöllisin muutoksenhakukeinoin. EIT katsoi, että EIS 6 artiklaa oli rikottu. 47 6 VERTAILUA RIITAPROSESSIIN Hallintoprosessi eroaa riita- ja rikosprosessista monessa suhteessa. Keskusteluyhteys hallintolainkäytön ja muiden prosessilajien välillä onkin ollut pitkään katkenneena. Syynä on ollut muun muassa se, että kaksiasteisen hallintotuomioistuinjärjestelmän kehittäminen vei verrattain kauan. 48 Keskusteluyhteyden avaamista on pidetty tärkeänä muun muassa sen vuoksi, että sen avulla voidaan hahmottaa hallintotuomioistuimen tehtäviä sekä tapoja vahvistaa oikeussuojan antamista ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamista hallintoprosessissa. 49 Tässä katsauksessa tarkastelen siviiliprosessin tiettyjä lähtökohtia, lähinnä kuulemisperiaatetta (kontradiktorisuus) ja määräämisperiaatetta alioikeustasolla. Siinä missä hallinto-oikeuteen luettava oikeuskirjallisuus käsittelee päätösten muuttamisen osalta lähinnä vallan kolmijakoa ja oikeusturvan tehokkuutta, keskittyy siviiliprosessin alaan kuuluva oikeuskirjallisuus käsittelemään kontradiktorista periaatetta ja kannesidonnaisuutta. 50 Siviiliprosessin lähtökohtana on tuomioistuimelle osoitettu kanne, joka on kantajan pyyntö saada tietynsisältöinen tuomio. Kanteessa myös yksilöidään vastaajaan kohdistuva yksityisoikeudellinen vaade, joka tulee oikeudenkäynnissä käsittelyyn kanteen osoittamassa muodossa ja laajuudessa. Kanne muodostuu kannevaatimuksesta ja kanneperusteesta. Siviilioikeudelliset kanteet on perinteisesti jaoteltu suoritus- eli velvoittamiskanteisiin, vahvistuskanteisiin sekä muotoamiskanteisiin. 51 Kanteen sisältö rajaa määräämisperiaatteen mukaisesti tuomioistuimen tutkimisvaltaa sekä kanteessa esitettyjen vaatimusten että niiden perusteiden osalta. Tuomioistuin ei saa riita-asiassa tuomiota muuta tai 47 Tapauksesta ei voi vetää kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä suomalaiseen hallintoprosessiin, mutta jotain suuntaviivoja tapaus antaa. 48 Siitari-Vanne 2005, s. 170 171. 49 Siitari-Vanne 2005, s. 173. Ks. myös Tolvanen Tarukannel LM 2011, s. 1127 1129 sekä eriytymisestä Koulu 2012, s. 30 33 ja 362 366. 50 Vertailua tehtäessä on toki pidettävä mielessä riita-asioiden jakautuminen dispositiivisiin ja indispositiivisiin riita-asioihin, ks. esim. Lappalainen 1995, s. 86 87. Lisäksi on pidettävä mielessä, että alioikeus- ja hovioikeusprosessi eroavat toisistaan. 51 Lappalainen 1995, s. 361 372; Lappalainen Frände 2003, s. 371 372. 363

enempää kuin mitä asianosainen on vaatinut. Kyse on vaatimistaakasta. Sen sijaan tuomioistuin voi tuomita kantajan vaatimuksia vähemmän. 52 Vastapuolen kuulemisen periaate eli kontradiktorinen periaate läpäisee koko siviilioikeudenkäynnin. Asianosaisille tulee varata tilaisuus lausua paitsi vastapuolen myös tuomioistuimen viran puolesta hankkiman selvityksen johdosta. Tuomioistuimen tulisi informoida asianosaisia niin relevanteista oikeustosiseikoista kuin lainsoveltamiskysymyksistä. 53 Käsittelymenetelmä tarkoittaa tuomioistuimen ja asianosaisten välistä työnjakoa. Kyse on siitä, että oikeudenkäynnin eteenpäinvieminen ja aineiston hankkiminen kuuluu asianosaisille tuomioistuimen jättäytyessä varsin passiiviseen rooliin. Koska tuomioistuimen aktiivisilla toimenpiteillä on kuitenkin sijansa myös siviiliprosessia, puhutaan nykyään mieluummin modifioidusta käsittelymenetelmästä. Asianosaisten aktiivisuuden varaan rakentuvaa menettelyä on pidetty sopivana siviiliprosessiin, jossa on kyse yksityisten tahojen välisistä riidoista. Käsittelymenetelmästä huolimatta siviiliprosessissa korostuu tuomioistuimen aktiivinen aineellinen prosessinjohto. 54 Vertailua tehtäessä on todettava, että siviiliprosessin menettely ja lähtökohdat eroavat hallintoprosessista merkittävästi. Siviiliprosessissa toteutuu kaksiasiainosaissuhde, kun taas tässä työssä erityisesti tarkastelun kohteeksi nousevat ympäristöasiat ovat tyypillisesti usein monen asianosaisen juttuja. Viranomainen on hallintoprosessissa ainoastaan asian osapuoli, ei asianosainen. 55 Hallintoprosessi on kirjallista prosessia, jossa lainoppinutta avustajaa tai asiamiestä ei välttämättä tarvita. Siviiliprosessi puolestaan perustuu yleensä suullisuuteen ja jutun asianosaisella on lähes aina lainoppinut avustaja. Avustajan käyttäminen on riita-asioissa usein välttämätöntä muun muassa prekluusiosäännösten vuoksi. Eroja verrattuna hallintoprosessiin aiheuttaa myös se, että käräjäoikeus käsittelee asiaa ensi asteena ja ensimmäisenä tuomioistuimena kanteen perusteella. Hallintotuomioistuin sen sijaan on hallintovalitusta käsitellessään toinen aste, mutta ensimmäinen asiaa käsittelevä tuomioistuin. Vaikka hallintoprosessin muuttaminen yleisen lainkäytön suuntaan ei olekaan itseisarvo tai edes järkevä tavoite, hallintoprosessia kehitettäessä voidaan kuitenkin ottaa ennakkoluulottomasti muista prosessilajeista esille nousevia nä- 52 Virolainen 1988, s. 170; Lappalainen Frände 2003, s. 378. 53 Lappalainen 1995, s. 61 64. Ks. myös Jokela 2005, s. 75 85 sekä Virolainen 2003, s. 106 110. 54 Lappalainen 1995, s. 91 95. Ks. materiaalisesta prosessinjohdosta myös esim. Virolainen 1988, s. 52 59 ja Virolainen 1995, s. 217 218. Ks. myös Aer DL 2009, s. 774: hallintoprosessi ei rakennu puhtaalle käsittely- eikä tutkintamenetelmälle. 55 Tarukannel Tolvanen LM 2010, s. 940. 364

kökohtia. 56 Kysehän on kuitenkin kaikkien prosessilajien osalta tuomiovallan käyttämisestä, oikeusriitojen ratkaisemisesta sekä oikeussuojan antamisesta. Euroopan ihmisoikeussopimuksesta sekä perusoikeuksista nousevat näkökohdat ovat niin ikään kaikille prosessilajeille yhteisiä. 57 Määräämisperiaate on siviiliprosessissa keskeisessä asemassa. Se rajaa tuomioistuimen tutkimisvaltaa sekä kanteessa esitettyjen vaatimusten että niiden perusteiden osalta. Määräämisperiaate esiintyy myös hallintoprosessissa, nähdäkseni tosin hiukan eri sisältöisenä kuin riitaprosessissa. Tuomioistuimen sidonnaisuus kanteeseen on siviiliprosessissa tiukempaa kuin hallintoprosessissa. Riita-asioiden osaltahan kyse on yleensä kahden tasavertaisen partin prosessista ja oikeudenkäynti perustuu yksityisoikeudellisiin vaatimuksiin. Hallintoprosessissa lähtötilanne on erilainen, sillä hallintovalituksia käsiteltäessä selväpiirteinen kaksiasiainosaissuhde puuttuu ja hallintotuomioistuimessa asiaa käsiteltäessä taustalla on hallinnon harkintavaltansa nojalla tekemä pohjapäätös. Hallinnon lainalaisuusperiaate heijastuu myös hallintoprosessiin esimerkiksi siten, että valittajan tai viranomaisen myöntäminen tai kiistäminen ei sido tuomioistuinta. Lähtötilanteen erilaisuudesta johtuen sidonnaisuus asianosaisten vaatimuksiin on ja sen pitääkin perustellusta syystä olla erilainen hallinto- ja siviiliprosessissa. Sen sijaan prosessinjohdon ja kuulemisperiaatteen osalta hallintoprosessissa voitaisiin tietyissä tilanteissa ottaa oppia siviiliprosessista. Siviiliprosessia koskevassa oikeuskirjallisuudessa korostetaan, että tuomio ei saa perustua yllätykselliseen seikkaan eli sellaiseen, johon partti ei ole voinut ottaa kantaa. Toki on niin, että prosessinjohdon ja kontradiktorisuuden toteuttaminen sujuvat luonnollisemmin suullisessa prosessissa. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että hallintotuomioistuin voisi kirjallisesti tietyissä tilanteissa tarpeen vaatiessa tiedustella asianosaisten näkemystä esimerkiksi lupaehtojen muuttamisesta. On mahdollista, että yllättävä lupamääräyksen muuttaminen johtaisi hakijan kannalta hankalaan tilanteeseen esimerkiksi sen vuoksi, ettei muutetussa lupamääräyksessä edellytettyä ratkaisua voida jostain syystä teknisesti toteuttaa kyseisellä sijoituspaikalla. Toisaalta kuulemisista aiheutuu moniasiainosaistilanteessa ongelmia, jos hallinto-oikeuden lupamääräysten muuttamisaikeista tulisi kirjallisessa prosessissa kuulla luvan hakijan lisäksi myös esimerkiksi kymmeniä naapureita ja valvontaviranomaisia. Tuomioistuimen neuvottelusalaisuuteen liittyviä näkökohtiakaan ei voida täysin sivuuttaa. Määräysten muuttamisesta saattaa olla erimielisyyttä myös hallinto-oikeuden kokoonpanon kesken ja ratkaisu voi tarkentua lopullisesti 56 Siitari-Vanne 2005, s. 369. 57 Tarukannel Tolvanen LM 2010, s. 953. 365

vasta istunnossa käytävässä keskustelussa. Asianosaisten kuuleminen hallintooikeuden mahdollisista aikeista muuttaa lupaehtoja voi siten olla käytännössä vaikea toteuttaa. 7 LOPUKSI Hallinto-oikeudellinen oikeuskirjallisuus on ratkaisuvaltaa käsitellessään keskittynyt lähinnä vallanjaollisiin näkökohtiin. Siviiliprosessin puolelta taas esiin nousevat korostuneesti kuulemiseen, kontradiktoriseen periaatteeseen ja kannesidonnaisuuteen liittyvät näkökohdat. Erot johtuvat hallinto- ja siviiliprosessin perin erilaisista lähtökohdista. Siviiliprosessi voidaan kuitenkin tietyssä määrin ja soveltuvin osin ottaa huomioon hallintolainkäyttöä kehitettäessä. Ympäristöasioissa on perinteisesti suhtauduttu muita asiaryhmiä myönteisemmin valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen. Edellä selostetuissa eläinsuoja-asioissa hallinto-oikeus katsoi valittajien esittämän päätöksen kumoamisvaatimuksen mahdollistavan myös lupamääräysten tiukentamisen. Arvioon on saattanut vaikuttaa se, että molemmissa tapauksissa valittajat toivat erityisesti esille hajuhaitat ja lyhyet etäisyydet. Hallinto-oikeus ratkaisi asiat valittajien eduksi päätymällä kuitenkin valituksissa vaadittua lievempään vaihtoehtoon: koko päätöksen kumoamisen sijaan puututtiin ainoastaan tiettyihin lupamääräyksiin jotain yksityiskohtaa muuttamalla kuulematta asianosaisia erityisesti juuri lupaehtojen muuttamismahdollisuudesta. KHO onkin ratkaisukäytännössään usein hyväksynyt ainakin eläinsuojien ympäristölupa-asioissa hallintooikeuden lupaehtoihin tekemät muutokset. Hallinto-oikeuden lupamääräyksiin tekemät vähäiset muutokset eivät välttämättä ole ongelmallisia vallan kolmijaon kannalta, kun etenkin otetaan huomioon hallintoprosessin lähtökohdat ja reunaehdot, esimerkiksi virallisperiaate ja hallinnon lainalaisuus. Oikeusturvan tehokas toteutuminen ja viivästysten välttäminen sekä korostunut valvontafunktio ympäristöasioissa saattaa edellyttää, että hallinto-oikeus, jonka kokoonpanoon kuuluu asiantuntijajäsen, puuttuu lupamääräyksiin suoraan palauttamatta asiaa viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. 58 Kuitenkin on muistettava, että hallinto-oikeus ei voi toimia lupa- tai muunakaan viranomaisena. Hallinto-oikeus ei voi myöntää ympäristölupaa, jos hakemus on kokonaan hylätty viranomaisessa. Myös lupamääräysten merkittävään muuttamiseen hallinto-oikeudessa tulisi mielestäni suhtautua varauksellisesti vallan kolmijaon sekä kuulemisnäkökohtien vuoksi. Voidaan kysyä, olisiko tietyn lupamääräyksen kumoaminen ja asian palauttaminen viranomaiselle uu- 58 Ks. valvontafunktiosta Siitari-Vanne 2005, s. 170 sekä asiantuntijajäsenistä kokemussääntöjen avaajina Tolvanen Tarukannel LM 2011, s. 1122. 366

delleen käsiteltäväksi ainakin joissakin tilanteissa lupamääräyksen muuttamista parempi ratkaisu. Tällöin viranomaisen tulisi suorittaa myös kuulemiset uudelleen asianmukaisessa laajuudessa. Vähäiset muutokset lupamääräyksiin voidaan siis vallitsevan oikeuskäytännön mukaan toteuttaa hallinto-oikeudessa ainakin eläinsuojien ympäristölupa-asioissa. Voitaneenkin katsoa, että ympäristöoikeus verrattain uutena oikeudenalana erilaisine käytännön tilanteineen sekä muun muassa perustuslaista nouseva oikeusturvan tehokkaan toteutumisen vaatimus ovat haastaneet perinteisen vallan kolmijako-oppiin pohjautuneen näkemyksen ratkaisuvallasta. Ympäristölupa-asioissa on kuitenkin eroja isoista teollisuuslaitoksista pieniin eläinsuojiin, eivätkä nämä johtopäätökset välttämättä koske kaikkia lupa-asioita. 59 Lisäksi ympäristölupa-asioita ongelmallisempia saattavat ratkaisuvallan ja kuulemisten kannalta olla hallintopakko- ja valvontaratkaisut kuten edellä selostetuista oikeustapauksista ilmenee. Euroopan ihmisoikeussopimuksesta 60, perustuslaista sekä riitaprosessin puolelta nousee myös esiin oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuten kuulemiseen ja kontradiktoriseen periaatteeseen liittyviä vaatimuksia. Asianosaisten kuulemista hallinto-oikeuden mahdollisista aikeista muuttaa lupamääräyksiä ei ole kotimaisessa oikeuskäytännössä pidetty yleensä tarpeellisena ainakaan, jos muutokset eivät ole merkittäviä. 61 Yhtenä syynä tähän voi olla se, että hallintooikeuden päätöksestä on kuitenkin mahdollista valittaa korkeimpaan hallintooikeuteen. Hallintopakkoasioissa kuulemisiin ja päätöksen muuttamiseen saatetaan suhtautua tiukemmin kuten KHO:n ratkaisu KHO 20.10.2010 t. 2760 osoittaa. Hallinto-oikeuden ratkaisuvaltaa hallintovalituksia käsiteltäessä voidaan luonnehtia joustavaksi, pragmaattiseksi, tilanneherkäksi ja aineelliseen oikeuteen sidonnaiseksi ilmiöksi. Sitä ei voida määritellä kaikkiin asiaryhmiin ja tilanteisiin sopivilla yksityiskohtaisilla ja jäykillä normeilla. 62 Hallintoprosessia saatetaan kuitenkin toisinaan pitää yllättävänä, koska taustalla vaikuttaa paitsi oikeuskäytäntö, myös näkemykset tuomioistuimen toimivallan ja prosessin ra- 59 Ks. lupa-asioiden moninaisuudesta esim. Salila 2008, s. 156. 60 Edellä jaksossa 2 on lyhyesti sivuttu EIS:n 6 (1) artiklan soveltuvuutta ympäristöoikeudellisiin asioihin. 61 EIT ei nähdäkseni ole toistaiseksi ottanut selkeästi kantaa suomalaisen hallintotuomioistuimen ratkaisuvallan rajoihin eikä kuulemisvelvoitteeseen suhteessa virallisperiaatteeseen ja päätöksen muuttamiseen. Ihmisoikeussopimuksen tulkinta jää siten näiltä osin mahdollisen tulevan oikeuskäytännön varaan. 62 Prosessityöryhmän mietinnön mukaan hallintoprosessin uudistuksessa tuomioistuimen ratkaisuvalta määriteltäisiin nykyistä selvemmin mutta silti väljästi. Tätä voidaan pitää perusteltuna. 367

joista. 63 Voidaankin perustellusti kysyä, miten avoimesti hallinto-oikeuden tai KHO:n tulisi näitä taustatekijöitä päätöksensä perusteluissa avata. Koska hallintoprosessin on arvioitu olevan niin hallintoviranomaisille kuin asianosaisille ja heidän avustajilleen verrattain vieras prosessilaji, 64 voidaan tuomioistuimen päätöksen perusteluille mielestäni asettaa tietynlainen pedagoginen funktio prosessuaalisten kysymysten osalta etenkin silloin, jos asianosaiset ovat tuoneet omissa kirjelmissään esille ratkaisuvaltaan liittyvää problematiikkaa. LÄHTEET Kirjallisuus ja virallislähteet Aer, Janne: Oikeussuojan ulottuvuus hallinnossa. Jyväskylä 2000. Vaatimusten perustelut hallintoprosessissa. Defensor Legis 5/2008, s. 759 773. Tuomioistuimen selvittämisvastuu ja suullinen käsittely hallintoprosessissa. Defensor Legis 5/2009, s. 761 774. HE 217/1995 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. Jokela, Antti: Oikeudenkäynnin perusteet. Oikeudenkäynti I. 2. uudistettu painos. Jyväskylä 2005. Koulu, Risto: Lainkäyttöä vai hallintolainkäyttöä? Vantaa 2012. Kuusiniemi, Kari: Ympäristöllinen päätöksenteko ja ohjausjärjestelmä. Teoksessa Kari Kuusiniemi Ari Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Juva 2001, s. 97 154. Lappalainen, Juha: Siviiliprosessioikeus I. Jyväskylä 1995. Lappalainen, Juha Frände, Dan: Oikeudenkäynnin kohde. Teoksessa Juha Lappalainen ym.: Prosessioikeus. Juva 2003, s. 369 454. Mäenpää, Olli: Hallintoprosessioikeus. Juva 2007. Prosessityöryhmän mietintö: Oikeudenkäynti hallintoasioissa. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 4/2011. Salila, Jari: Lupaharkinta ja lupamääräykset. Teoksessa Kari Kuusiniemi (toim.): Ympäristönsuojelulainsäädäntö. Helsinki 2008, s. 131 172. Siitari-Vanne, Eija: Hallintolainkäytön tehostaminen. Jyväskylä 2005. Suviranta, Outi: Hallintovalitus, hallintotoiminnan tuomioistuinkontrolli ja tuomioistuimen ratkaisuvalta. Defensor Legis 2/2005, s. 231 247. Kolme näkökulmaa henkilökohtaisiin koulunkäyntiavustajiin. Teoksessa Matti Muukkonen Tarmo Miettinen Matti Tolvanen (toim.): Juhlakirja Pentti Arajärvi 1948 2/6 2008. Jyväskylä 2008, s. 153 164. 63 Siitari-Vanne 2005, s. 369. 64 Prosessityöryhmän mietintö 2011, s. 19. 368

Tarukannel, Veijo Tolvanen, Matti: Asian selvittäminen ja todistelu riita-asioissa ja hallintolainkäytössä mikä yhdistää ja mikä erottaa? Lakimies 6/2010, s. 931 953. Tolvanen, Matti Tarukannel, Veijo: Näyttöratkaisu hallintolainkäytössä. Lakimies 6/2011, s. 1107 1129. Vihervuori, Pekka: Maa-ainekset. Teoksessa Kari Kuusiniemi Ari Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Juva 2001, s. 585 614. Virolainen, Jyrki: Materiaalinen prosessinjohto. Helsinki 1988. Lainkäyttö. Jyväskylä 1995. Johdatus prosessioikeuteen. Teoksessa Juha Lappalainen ym.: Prosessioikeus. Juva 2003, s. 35 194. Oikeustapaukset Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Powell and Rayner v. the United Kingdom, 9310/81, 21.2.1990. Balmer-Schafroth and Others v. Switzerland, 67\1996\686\876, 26.8.1997. Galich v. Russia, 33307/02, 13.5.2008. Korkein hallinto-oikeus KHO 2005:23 KHO 20.10.2010 t. 2760 KHO 2011:48 KHO 24.5.2012 t. 1371 KHO 16.1.2013 t. 188 KHO 21.3.2013 t. 1024 KHO 10.4.2013 t. 1236 KHO 16.4.2013 t. 1295 Vaasan hallinto-oikeus VaHaO 5.9.2013 nro 13/0230/1 LYHENTEET EIS EIT KHO VaHaO Euroopan ihmisoikeussopimus Euroopan ihmisoikeustuomioistuin korkein hallinto-oikeus Vaasan hallinto-oikeus 369