KOMISSION KESKUSTELUASIAKIRJA KOMISSIO JA VALTIOSTA RIIPPUMATTOMAT JÄRJESTÖT: KUMPPANUUDEN LUJITTAMINEN puheenjohtaja Romano Prodin ja varapuheenjohtaja Neil Kinnockin esittämä -1-
1. Johdanto Kahden viime vuosikymmenen aikana Euroopan komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen välinen kumppanuus on kehittynyt kaikilla tasoilla. Suhteet ovat tiivistyneet monilta osin (EU-politiikoista käytävä keskustelu ja niiden toteuttaminen sekä hankkeiden ja ohjelmien hallinnointi) Euroopan unionin sisällä ja sen kumppanimaissa. Syyt tähän kehitykseen liittyvät toisiinsa: EU:n toimielimet ovat muuttuneet ja kehittyneet ja kehittyminen on koskenut myös eri alojen valtiosta riippumattomia järjestöjä. Samalla kun Euroopan komissio on saanut lisää vastuualueita uusilla aloilla, on Euroopassa ja sen ulkopuolella toimivien valtiosta riippumattomien järjestöjen määrä kasvanut ja tehtäväkenttä laajentunut. Suuntaus näkyy myös siinä, että yhä useammat kansalliset valtiosta riippumattomat järjestöt ovat perustaneet Euroopan laajuisia yhteisöjä ja verkostoja tai hakeutuneet sellaisiin jäseniksi; usein tällaiset kattojärjestöt sijaitsevat Brysselissä. Nyt kun EU on laajentumassa ja kansalaiset osoittavat kasvavaa kiinnostusta EU-asioita kohtaan, on syytä uskoa, että vallitseva suuntaus jatkuu. Vaikka komission nykykäytäntö osoittaa selvästi halua ylläpitää ja lujittaa kumppanuutta valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa, toiminnan rakenteet ja menettelyt ovat kuitenkin jääneet jälkeen kehityksestä. Nykyisin komissio myöntää valtiosta riippumattomille järjestöille suoraan yhteensä yli miljardi euroa vuodessa avustuksina, joista valtaosa on tarkoitettu ulkosuhteiden alalla kehitysyhteistyöhön, ihmisoikeuksiin, demokratiaohjelmiin ja etenkin humanitaariseen apuun (keskimäärin 400 miljoonaa euroa). Merkittävä osa määrärahoista myönnetään EU:n sisällä myös sosiaalialaa (noin 70 miljoonaa euroa), opetusalaa (noin 50 miljoonaa) ja ympäristönsuojelua varten. Useat sadat valtiosta riippumattomat järjestöt Euroopassa ja muualla maailmassa saavat rahoitusta EU:lta. Komissio on myöntänyt merkittävästi avustuksia päästäkseen tasoihin sen tuen kanssa, jota Euroopan kansalaiset ovat antaneet valtiosta riippumattomille järjestöille. Näin komissio on osoittanut pitävänsä tärkeänä sitä, että julkisen tuen määrä valtiosta riippumattomille järjestöille pysyy huomattavana. Yhteisön politiikkojen moninaisuus sekä asetusten ja rahoituslähteiden (budjettikohdat) määrien kasvu ja rahoituksen turvaamiseen liittyvien ongelmien viimeaikainen lisääntyminen ovat aiheuttaneet valtiosta riippumattomissa järjestöissä paljon epävarmuutta yhteistyön jatkumisesta komission kanssa. Sekä komissio että valtiosta riippumattomat järjestöt toivovat, että suhteita lähdetään tarkastelemaan uudelta pohjalta. Aloitteen taustalla on se, että valtiosta riippumattomissa järjestöissä on havaittu, että monista politiikoista päätetään nyt unionin tasolla ja että EU:lta on mahdollista hakea aiempaa enemmän rahoitusta. Koska uusi komissio on päättänyt toteuttaa muutoksia ja uudistuksia, on tullut aika tehdä uusi aloite myös tällä alalla. Komissio on vastikään aloittanut kattavan hallinnonuudistuksen, jonka tavoitteena on mm. korostaa palvelukulttuuria ja parantaa komission hallintokulttuuria. Lisäksi pyrkimyksenä on lisätä avoimuutta ja korostaa tilintekovelvollisuutta suhteessa tärkeimpiin yhteistyötahoihin sekä panostaa tehokkuuteen, esimerkiksi maksamalla avustukset aiempaa nopeammin tuensaajille. Edellä mainitut tavoitteet otetaan huomioon tässä keskusteluasiakirjassa, jossa pyritään määrittelemään nykyinen suhde uudelleen ja parantamaan sitä, sillä muutoksia on muutenkin odotettavissa. 1.1. Keskusteluasiakirjan tarkoitus Tämän asiakirjan tarkoitus on kaksitahoinen. Siinä on tarkoitus esittää yleiskatsaus komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen välisiin suhteisiin ja niissä ilmeneviin ongelmiin. Lisäksi -2-
tarkoitus on ehdottaa tapoja, joilla näitä suhteita voidaan kehittää, ottamalla huomioon toimenpiteet, joilla komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen suhdetta voidaan parantaa ja lujittaa. Tässä keskusteluasiakirjassa käsitellään mm. sitä, miten komissio tukee valtiosta riippumattomia järjestöjä ja miten vuoropuhelua ja kuulemismenettelyä voidaan parantaa. Lisäksi siinä pohditaan, miten EU:n on järkevintä tukea valtiosta riippumattomien järjestöjen toimintaa, ja ehdotetaan tapoja toteuttaa aiempaa yhtenäisempi, koko komissiota koskeva yhteistyöjärjestelmä. Tähän asti yhteistyötä on tehty toimialoittain. Joillakin aloilla vuoropuhelu ja yhteistyö komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen välillä toimii edelleen hyvin. Tällaiset alat voisivat toimia mallina muille. Tavoitteena komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen suhteen tarkastelussa ei ole puuttua tilanteisiin, joissa suhde toimii toivotulla tavalla; pikemminkin tavoitteena on se, että hyvät toimintatavat otetaan käyttöön kaikilla aloilla. Joissakin jäsenvaltioissa pohditaan parhaillaan (tai on hiljattain pohdittu), miten yhteistyö valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa olisi toteutettava. Pohdinnan tuloksena saatuja ehdotuksia on hyödynnetty tässä keskusteluasiakirjassa. Lisäksi keskusteluasiakirjan tarkoituksena on antaa uusi sysäys parhaillaan käynnissä olevaan sisäiseen ja ulkoiseen arviointiin, joka kohdistuu komission tapaan tehdä yhteistyötä valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Asiakirjassa mainitaan aluksi komission pitkän aikavälin periaatteet tässä yhteydessä ja kuvataan, miten se on sitoutunut kyseiseen yhteistyöhön. Samalla on kuitenkin selvää, että ehdotusten on nivouduttava kiinteästi yleiseen hallinnonuudistukseen. 1.2. Valtiosta riippumattoman järjestön tyypilliset piirteet Valtiosta riippumatonta järjestötoimintaa on usein pidetty erittäin monimuotoisena ja hajanaisena alana, jolla järjestöjen tavoitteet, toiminnan rakenne ja vaikuttimet eroavat huomattavasti toisistaan. Sen vuoksi termille valtiosta riippumaton järjestö ei ole helppo löytää yleismääritelmää. Määritelmää ei voi perustaa järjestön toiminnan muotoon, koska alan toimintaa koskevassa lainsäädännössä on paljon eroavuuksia; kyseessä voi tapauksesta riippuen olla esimerkiksi hyväntekeväisyysjärjestö, voittoa tavoittelematon yhteisö tai säätiö. Termiä valtiosta riippumaton järjestö voidaan kuitenkin käyttää viittaamaan kaikkiin sellaisiin järjestöihin, jotka täyttävät seuraavat tunnusmerkit 1 : järjestön toiminnan tarkoituksena ei ole henkilökohtainen taloudellinen hyöty. Järjestöllä voi olla palkallisia työntekijöitä ja se voi saada tuloja toiminnastaan, mutta sen jäsenet tai johto eivät saa voittoa tai tuottoa itselleen. järjestö on vapaaehtoinen eli se on muodostettu vapaaehtoispohjalta ja sen toiminta perustuu yleensä osittain vapaaehtoisuuteen. 1 Luettelo perustuu yhdistysten yhteisistä piirteistä tehtyyn luetteloon, joka sisältyy komission heinäkuussa 1997 antamaan tiedonantoon yhdistysten ja säätiöiden tukemisesta Euroopassa (KOM(97) 241 lopullinen). -3-
järjestö eroaa epävirallisista tai tilapäisistä ryhmistä siinä, että se on jossain määrin virallinen tai järjestäytynyt. Yleensä sillä on perustamisasiakirja tai vastaava, jossa määritellään sen toiminta-ajatus, tavoitteet ja tehtäväkenttä. Lisäksi se on tilivelvollinen jäsenilleen ja rahoittajilleen. järjestö on riippumaton suhteessa hallitukseen, viranomaisiin, poliittisiin puolueisiin ja kaupallisiin järjestöihin. järjestön tavoitteisiin ja arvomaailmaan ei kuulu oman edun tavoittelu. Sen tavoitteena on osallistua aktiivisesti julkiseen keskusteluun asioissa, jotka liittyvät ihmisten, tietyn ihmisryhmän tai koko yhteiskunnan hyvinvointiin. Se ei edistä omien jäsentensä kaupallisia tai ammatillisia intressejä. Vaikka nämä tyypilliset piirteet auttavat havainnollistamaan termiä "valtiosta riippumaton järjestö", on kuitenkin muistettava, että järjestöt voivat vaihdella kooltaan ja tehtäväkentältään huomattavasti. Jotkut niistä ovat hyvinkin pieniä, kun taas toisiin kuuluu tuhansia jäseniä ja satoja työntekijöitä. Valtiosta riippumaton järjestö voi käytännössä keskittyä varsinaiseen toimintaan ja neuvontatoimintaan tai pelkästään jälkimmäiseen. Operatiivisyyteen keskittyvän järjestön tehtävänä on tuottaa palveluja (esim. sosiaalialalla), kun taas neuvontatoimintaan keskittyvän järjestön ensisijaisena tavoitteena on vaikuttaa viranomaisten päätöksentekoon ja yleiseen mielipiteeseen. Laajasti ottaen myös ammattiyhdistyksiä ja liikeyrityksiä tai toimialajärjestöjä voidaan pitää valtiosta riippumattomina järjestöinä. Käsillä olevassa asiakirjassa käsitellään kuitenkin pääasiassa järjestöjä, jotka toimivat aktiivisesti ns. kolmannella sektorilla eli aloilla, jotka eivät kuulu valtiollisen tai kaupallisen järjestäytyneisyyden piiriin. Tässä asiakirjassa ehdotetaan kuulemismenettelyä varten sellaista lähestymistapaa, jota on käytettävä mallina muiden kuin valtiollisen ja kaupallisen järjestäytyneisyyden piiriin kuuluvien järjestöjen toiminnassa edellyttäen että kuulemiselle ei jo ole omaa foorumia (esim. sosiaalinen vuoropuhelu). 1.3. Komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteistyön peruslähtökohdat Yhteistyön perusajatus ja halu sen lujittamiseen ja kehittämiseen voidaan tiivistää viiteen pääkohtaan: 1.3.1 Osallistuvan demokratian edistäminen Päätöksenteon legitiimiys EU:ssa perustuu ensisijaisesti jäsenvaltioiden kansalaisia edustavan EU-parlamentin olemassaoloon. Valtiosta riippumattomat järjestöt voivat kuitenkin osaltaan edistää osallistuvan demokratian vaalimista EU:n sisällä ja sen ulkopuolella. EU:n perusarvoja ovat vapaus, demokratia, ihmisoikeudet, perusvapaudet ja oikeusvaltion toteuttaminen. Nämä periaatteet ovat yhteisiä kaikille jäsenvaltioille. Demokratiaan kuuluu, että kansalaisilla on oikeus perustaa yleishyödyllisiä yhdistyksiä. Yhdistyksen jäsenenä kansalainen voi osallistua aktiivisesti yhteiskunnalliseen elämään myös kuulumatta johonkin poliittiseen puolueeseen tai ammattiyhdistykseen. Valtiosta riippumattomat järjestöt nähdään yhä useammin tärkeinä kansalaisyhteiskunnan puolustajina ja arvokkaana tukena demokraattiselle hallintovallalle. Hallitukset ja kansainväliset organisaatiot ottavat valtiosta riippumattomat järjestöt entistä enemmän huomioon suunnittelussa ja päätöksenteossa. Edellä mainittu seikka on erittäin tärkeä pitää mielessä laajentumisen yhteydessä. Kööpenhaminassa vahvistettujen perusteiden mukaan pääsy EU:n jäseneksi edellyttää, että -4-
ehdokasmaalla on vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion, ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelemisen. Valtiosta riippumattomat järjestöt voivat merkittävästi edistää demokratian ja kansalaisyhteiskunnan kehittymistä ehdokasmaissa. Demokratian kehittäminen ja vakiinnuttaminen kuuluvat yhteisön yleistavoitteisiin paitsi laajentumisen myös kehitysyhteistyön alalla. Kumppanuudet kehitysmaiden paikallisten valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa ovat tässä suhteessa erittäin tärkeä yhteistyökanava. 1.3.2 Tiettyjen kansalaisryhmien näkemysten esiintuonti EU:n toimielimissä Valtiosta riippumattomilla järjestöillä on mahdollisuus tuoda esiin tiettyjen kansalaisryhmien (vammaiset, kansalliset vähemmistöt jne.) näkemyksiä tai tiettyjä aiheita (ympäristö, eläinten oikeudet, maailmankauppa) EU:n toimielimissä. Monet järjestöt onnistuvat saavuttamaan etenkin yhteiskunnan vähäosaisia, joilla voi muuten olla vaikeuksia saada ääntänsä kuuluville. Valtiosta riippumattomat järjestöt voivat EU:n sisällä olla yhteydessä komission lisäksi Euroopan parlamenttiin, neuvostoon, talous- ja sosiaalikomiteaan sekä alueiden komiteaan. Kun järjestöt osallistuvat EU-politiikkojen suunniteluun ja toteuttamiseen, kansalaiset voivat kokea EU:n toimet aiempaa enemmän omakseen. Joissain tapauksissa järjestöt toimivat tasapainottavana tekijänä eri intressiryhmien toimintaan ja näkemyksiin nähden. 1.3.3 Suunnitteluun osallistuminen Valtiosta riippumattomissa järjestöissä on erityisalojen asiantuntemusta, jota voidaan hyödyntää EU-politiikkojen suunnittelussa. Järjestöillä on yhteyksiä alue- ja paikallistasolla ja myös valtakunnallisesti ja EU:n tasolla. Järjestöiltä voi esimerkiksi saada palautetta siitä, miten tietyt EU-politiikat ovat onnistuneet. Saatavan palautteen perusteella komissio voi paremmin suunnitella ja toteuttaa politiikkoja ottamalla kaikilta osin huomioon vastuunsa julkisena vallankäyttäjänä. 1.3.4 Hankkeiden hallinnointiin osallistuminen Valtiosta riippumattomissa järjestöissä on erityisalojen asiantuntemusta, jota voidaan hyödyntää EU-rahoitteisten hankkeiden hallinnoinnissa, seurannassa ja arvioinnissa. Niiden panos on erityisen tärkeä silloin, kun kyse on sosiaalisesta syrjäytymisestä ja syrjinnästä, luonnonsuojelusta tai humanitaarisen avun ja kehitysavun myöntämisestä. Valtiosta riippumattomat järjestöt ovat komission kannalta elintärkeitä kumppaneita EU:n sisällä ja sen ulkopuolella, koska niiden henkilöstö on asiantuntevaa ja työlleen omistautunutta ja kykenee työskentelemään vaikeissakin olosuhteissa 1.3.5 Euroopan yhdentymiskehitykseen osallistuminen Kun Euroopan laajuiset valtiosta riippumattomien järjestöjen verkostot kannustavat kansallisia jäsenjärjestöjään yhteistyöhön yhteisten tavoitteiden puolesta, ne vaikuttavat merkittävästi yleisen mielipiteen muodostumiseen koko Euroopassa. Tätä kehitystä pidetään yleensä perusedellytyksenä sille, että Euroopasta muodostuu poliittisesti yhtenäinen kokonaisuus. Samalla edistetään Euroopan yhdentymiskehitystä käytännössä ja usein myös ruohonjuuritasolla. -5-
Lisäksi komissiolle on paljon hyötyä siitä, että valtiosta riippumattomien järjestöjen muodostamat Euroopan laajuiset yhteisöt ja verkostot auttavat kanavoimaan ja keskittämään eri kansallisten järjestöjen näkemyksiä. Kun komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen suhdetta lujitetaan, molemmat osapuolet voivat saavuttaa tavoitteensa aiempaa paremmin. Samalla komission on tarkkailtava ja tuettava alan kehitystä ja ao. järjestöjen riippumattomuutta. 1.4. Nykysuhteet Seuraavassa esitetään lyhyesti, mitä eri seikkoja komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen nykysuhteet pitävät sisällään. Tarkoituksena on edistää kansalaiskeskustelun ja kansalaisyhteiskunnan kehitystä Euroopassa ja lujittaa kansalaisyhteiskuntaa osana yhteisön ulkopuolisille maille tarkoitettuja yhteistyöohjelmien tavoitteita. EU-politiikkojen suunnittelun yhteydessä käydään vuoropuhelua/keskusteluja yhdessä valtiosta riippumattomien järjestöjen edustajien kanssa tai kuulemismenettelyn avulla. Tietyt valtiosta riippumattomat järjestöt ja niiden (etenkin Euroopan laajuiset) verkostot on perustettu tai valittu välittämään tietoja, kokemuksia ja asiantuntemusta. Jotkut pääosastot ovat perustaneet erillisiä keskustelufoorumeita. Valtiosta riippumattomat järjestöt toimivat tiedotuspisteinä. Tavanomaisten kanavien lisäksi Euroopan laajuiset valtiosta riippumattomat järjestöt ja niiden verkostot ja kansalliset jäsenet voivat auttaa komissiota levittämään tietoa EU:n toimista ja politiikoista niin, että ao. tieto saavuttaa juuri oikeat kohderyhmät. Valtiosta riippumattomat järjestöt voivat saada rahoitusta yhteisön sisällä ja sen ulkopuolella toteutettaviin toimiin, jotka ovat EU-politiikkojen mukaisia ja edistävät niiden toteuttamista. Usein kyse on ohjelmista, joissa päävastuu kuuluu valtiosta riippumattomalle järjestölle. Valtiosta riippumattomat järjestöt voivat saada tehtäväksi toteuttaa yhteisön ohjelmia ja hankkeita etenkin, kun kyse on yhteisön ulkopuolisille maille tarkoitetuista yhteistyöohjelmista. Tällöin järjestö on valittu kumppaniksi, koska se soveltuu tehtävään parhaiten ja sillä on tarvittava asiantuntemus ja tekninen kapasiteetti. 1.5. Yhteistyön nykyiset esteet Seuraavassa luetellaan esimerkinomaisesti ongelmakohtia, joilta osin komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteistyötä kannattaa parantaa. Yhteistyötä valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tehdään toimialoittain (ympäristö, sosiaaliasiat, humanitaarinen apu ja kehitysapu, kauppa jne.), jolloin komission ja ao. järjestöjen suhteissa on huomattavia eroja toimialasta riippuen esim. siinä, miten tietoa on saatavilla, miten vuoropuhelu ja kuulemismenettely on järjestetty ja miten perusrahoitusta on saatavilla. Valtiosta riippumattomissa järjestöissä tunnustetaan, että joka alalla on omat erityispiirteensä, mutta niissä ollaan myös sitä mieltä, että on sovittava yhtenäisestä, koko komissiota koskevasta lähestymistavasta. -6-
Valtiosta riippumattomat järjestöt eivät saa riittävästi tietoa rahoituksesta ja siihen liittyvistä menettelyistä. On lisättävä tietoa hakumenettelyistä ja selkeytettävä hakemuslomakkeita. Valtiosta riippumaton järjestötoiminta kehittyy alana nopeasti ja jatkuvasti. Komission pääosastoilla on usein vaikeuksia pysyä mukana kehityksen tahdissa. Usein saatavilla ei ole riittävästi tietoa kaikista niistä järjestöistä, joihin ollaan yhteydessä. Sisäiset menettelyt komissiossa ovat usein monisyisiä. Avustusten hallinnoinnin käsikirja on otettu tyytyväisenä vastaan valtiosta riippumattomissa järjestöissä, koska siinä annetaan selkeät säännöt avustusten hakemiselle. Samalla ao. järjestöissä kuitenkin pelätään, että vaatimus kurinalaisesta varainkäytöstä tekee rahoituksen hakemisen aiempaa vaikeammaksi. Avoimuutta on lisättävä ja tiedonkulkua parannettava, jotta komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen kumppanuutta voidaan lujittaa. Nykytilanne on mm. johtanut hakemusten käsittelyn huomattavaan viivästymiseen, menettelyjen puutteelliseen soveltamiseen (etenkin pienimuotoisten hankkeiden yhteydessä) ja luottamuksen menetykseen. 1.6. Suhteiden parantaminen Samalla kun komissio toteaa, että sen on parannettava ja lujitettava suhdettaan valtiosta riippumattomiin järjestöihin, ao. järjestöjen on omalta osaltaan tehtävä parhaansa suhteen toimivuuden eteen. Molempien tahojen on tunnustettava ja otettava huomioon toistensa päätavoitteet ja realiteetit. Avoimet keskustelut ovat kuitenkin edelleen mahdollisia, ja asioista saa olla eri mieltä. Kun EU-politiikoista on kyse, komission on otettava toiminnassaan huomioon muut toimielimet samalla, kun valtiosta riippumattomat järjestöt saavat mahdollisuuden osallistua vuoropuheluun ja kuulemismenettelyyn kansalaisyhteiskunnan edustajina. Tämä seikka ao. järjestöjen on tunnustettava ja otettava huomioon. Velvollisuuksiin kuuluu myös huolehtia siitä, että jäsenjärjestöt ovat hyvin edustettuina kattojärjestöissä (ks. jäljempänä kohta 2.2) ja että tieto kulkee jäsenjärjestöille. Tärkeänä pidetään myös sitä, että kun EU:lta saatava tieto on luottamuksellista, se myös pysyy sellaisena. Valtiosta riippumattomien järjestöjen on hyväksyttävä esimerkiksi se, että komissiolla on oikeutetusti tarve asettaa ehtoja rahoituksen saamiselle ja valvoa varainkäyttöä yhteisön varainhoidon turvaamiseksi. Valtiosta riippumattoman järjestön on voitava osoittaa, että sen asiantuntemus, hallintajärjestelmät ja sisäiset laadunvalvontajärjestelmät soveltuvat toimintaan, jota se komission puolesta harjoittaa. 2. Vuoropuhelu ja kuulemismenettely Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja komission välistä vuoropuhelua ja kuulemismenettelyä on tarkasteltava osana EU:n toimielinten demokraattista päätöksentekoa. EU:n toimielimistä monilla, erityisesti Euroopan parlamentilla, talous- ja sosiaalikomitealla ja alueiden komitealla, on vanhastaan tiiviit yhteydet valtiosta riippumattomiin järjestöihin. Komissio on seurannut suurella mielenkiinnolla viimeaikaista kehitystä talous- ja sosiaalikomiteassa, joka on pyrkinyt lujittamaan yhteyksiään kansalaisyhteiskuntaan, valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan luettuina, tarjotakseen paremmat lähtökohdat jäsenvaltioiden kansalaisten kanssa käytävälle -7-
vuoropuhelulle. Komissio osallistui aktiivisesti myös talous- ja sosiaalikomitean lokakuussa 1999 järjestämään ensimmäiseen kansalaisyhteiskuntakonferenssiin. Tätä taustaa vasten voidaan todeta, että Euroopan komission ja valtiosta riippumattomien järjestöjen välinen vuoropuhelu on tärkeä lisä eri EU-politiikkojen suunnittelulle toimielimissä. Nämä keskustelut ovat erityisen arvokkaita komission aloiteoikeuden kannalta. Kaikkien asianosaisten kanssa jo EU-politiikkojen suunnittelun alkuvaiheessa käytävä keskustelu ajankohtaisista aiheista on yhä tärkeämpi osa komission käytäntöä, jonka mukaan se kuulee erityisesti ennen säädösehdotusten tekemistä mahdollisimman monia osapuolia parantaakseen poliittista suunnittelua ja tehostaakseen toimintaansa. Euroopan yhteisö allekirjoitti kesäkuussa 1998 "Århusin yleissopimuksen", joka on YK:n Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, kansalaisten osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa. Allekirjoittamalla tämän yleissopimuksen Euroopan yhteisö osoitti sitoutuneensa kansainvälisellä tasolla avoimuuden lisäämiseen ja kansalaisten kuulemiseen yhteisön ympäristöpolitiikan suunnittelussa. Komissio pitää Århusin yleissopimuksen ratifiointia Euroopan yhteisössä yhtenä ensisijaisista tavoitteistaan. 2.1. Nykyiset yhteydet Komissio on luonut monilla aloilla laajat yhteydet valtiosta riippumattomiin järjestöihin, jotka on samalla otettu mukaan päätöksentekoon. Nämä yhteydet pitävät sisällään tilapäiset kokoukset ja valtiosta riippumattomien järjestöjen edustajien osallistumisen asiantuntijaryhmiin sekä muodollisemmat järjestelyt. Viimeksi mainittuihin luetaan esimerkiksi valtiosta riippumattomien järjestöjen Euroopan tasolla muodostamien yhteisöjen ja verkostojen kanssa pidettävät säännölliset kokoukset tai valtiosta riippumattomien järjestöjen osallistuminen neuvoa-antavien komiteoiden toimintaan osana muodollista kuulemismenettelyä. Vaikka politiikkojen suunnittelua ja yksittäisten ohjelmien tai hankkeiden toteuttamista koskevat keskustelut on johdonmukaisinta käydä toimialoittain, yleisempi laaja-alainen koordinointi on joissakin tapauksissa toivottavaa. A. Komission yksiköiden ja valtiosta riippumattomien järjestöjen väliset tilapäiset kokoukset Komissio toisti 2. joulukuuta 1992 antamassaan eturyhmien kanssa käytävää avointa ja suunnitelmallista vuoropuhelua koskevassa tiedonannossa näkemyksensä, jonka mukaan toimielinten on suhtauduttava avoimesti ulkopuolelta tulevaan palautteeseen. 2 Komissio onkin päättänyt myös jatkossa tarjota monia eri aloja edustaville järjestöille, valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan luettuina, mahdollisuuden esittää näkemyksiään ja olla yhteydessä komissioon. 2 EYVL C 63, 5.3.1993. -8-
Esimerkki: Maatalouden, työllisyyden ja sosiaaliasioiden sekä ympäristöasioiden pääosastot sekä ulkosuhteista vastaava pääosasto järjestävät hyvin usein (sekä eurooppalaisten että Euroopan ulkopuolisten) valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tilapäisiä kokouksia, joiden aihevalikoima on erittäin laaja. B. Suunnitelmallinen vuoropuhelu ja yhteistyö Vuoropuheluun ja yhteistyöhön sovellettavan vakiintuneen käytännön mukaan poliittisia aiheita käsitellään suunnitelmallisesti valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa pidettävissä säännöllisissä kokouksissa, tosin ilman komiteoiden muodollista organisaatiota tai muuta tiettyihin toimintasääntöihin perustuvaa organisaatiota. Esimerkki: Komission yksiköt ja Euroopan sosiaalialan kansalaisjärjestöjen foorumin jäsenjärjestöt kokoontuvat kaksi kertaa vuodessa keskinäisiin kokouksiinsa. Esimerkki: Kehitysyhteistyöalan kansalaisjärjestöjen yhteyskomitea on eurooppalainen edustusjärjestelmä, jossa on vakituisia työryhmiä ja joka pitää neljännesvuosittaisia kokouksia komission kanssa keskustellakseen politiikkaan ja menettelytapoihin liittyvistä kysymyksistä. Kyse ei ole virallisesta neuvoa-antavasta komiteasta, mutta 25 vuoden kokemus takaa komitealle käytännössä virallisen aseman suhteessa EU:n toimielimiin. Esimerkki: Kauppapolitiikan pääosasto vaihtaa säännöllisesti näkemyksiä sekä monialaisesti että toimialoittain kauppapolitiikkaan ja erityisesti Maailman kauppajärjestöön liittyvistä aiheista. Komissiota äskettäin Seattlessa pidetyssä Maailman kauppajärjestön kokouksessa edustaneessa valtuuskunnassa oli mukana myös valtiosta riippumattomien järjestöjen edustajia. Esimerkki: ECHO:n ja yli 160 valtiosta riippumattoman järjestön kumppanuudesta tekemä puitesopimus tarjoaa keskustelufoorumin yhteisen edun mukaisten kysymysten tarkastelulle ja humanitaaristen tavoitteiden ja periaatteiden yhteiselle käsittelylle. Esimerkki: Ympäristöalan suurimmat yleiseurooppalaiset valtiosta riippumattomat järjestöt ("Group of Eight") tapaavat ympäristöasioiden pääosaston pääjohtajan kahdesti vuodessa keskustellakseen tämän kanssa kyseisen pääosaston työohjelmasta sekä sen ja valtiosta riippumattomien järjestöjen suhteista yleensä. Näissä kokouksissa voidaan käsitellä kuuden edeltävän kuukauden aikana havaittuja ongelmia. Ympäristöasioiden pääosasto järjestää kahdesti vuodessa myös kokouksen, jossa EU:n ja eri ehdokasmaiden valtiosta riippumattomat järjestöt keskustelevat liittymistä koskevista kysymyksistä. Komission marraskuussa 1998 järjestämä seminaari on hyvä esimerkki monialaisen lähestymistavan tärkeydestä. Seminaarin tarkoituksena oli esitellä avustusten hallinnoinnin käsikirja noin 200:lle Brysselissä toimivan valtiosta riippumattoman järjestön edustajalle. Neljää eri alaa (ympäristö, sosiaaliasiat, kehitysapu ja ihmisoikeudet) edustavat järjestöt osallistuivat aktiivisesti seminaarin aiheiden käsittelyyn. Kyseisten alojen järjestöt keskustelevat myös säännöllisesti käsikirjan soveltamisesta käytäntöön avustusten hallinnointiverkon kanssa. Ohjausryhmä pitää nykyistä epävirallista yhteistyötä hyödyllisenä ja toivoo sen jatkuvan. C. Muodollinen kuulemismenettely Muodollinen kuulemismenettely merkitsee poliittista/virallista sitoutumista kuulemaan valtiosta riippumatonta järjestöä tai valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteenliittymää määrättyä aihetta koskevassa päätöksenteossa. Lisäksi valtiosta riippumattomat järjestöt osallistuvat -9-
jäseninä tai tarkkailijoina erikseen määriteltyjä menettelyjä noudattavien neuvoa-antavien ryhmien ja komiteoiden toimintaan. Esimerkki: Komissio perusti virallisesti osuuskuntien, keskinäisten yhtiöiden, yhdistysten ja säätiöiden neuvoa-antavan komitean toimimaan neuvonantajana asioissa, jotka liittyvät osuusja yhteisötaloutta (voittoa tavoittelemattomat ja valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan luettuina) koskevaan politiikkaan. Esimerkki: Maatalousalan neuvoa-antavat komiteat ovat toimineet jo noin 40 vuoden ajan valtiosta riippumattomien sekä yhteiskunnallisten ja ammatillisten järjestöjen säännöllisen ja järjestelmällisen kuulemisen virallisina näyttämöinä. Esimerkki: EU ehdottaa tulevassa Lomén yleissopimuksen jälkeisessä sopimuksessa, että Euroopan ja AKT-maiden kansalaisjärjestöille annetaan tulevaisuudessa virallinen asema sekä toimielinten toimintaan että ohjelmapolitiikan ja ohjelmien toteuttamiseen osallistuvina neuvoantajina. 2.2. Eurooppalaisten valtioista riippumattomien järjestöjen muodostamien yhteisöjen ja verkostojen erityisasema Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja niiden yhteenliittymien kannalta on tärkeää, että niiden jäsenyyteen ja edustamisoikeuteen sovelletaan demokratian ja avoimuuden periaatteita. Komissio kannustaakin järjestöjä yhteistyöhön Euroopan tasolla yhteisöissä ja verkostoissa toteutettavan toiminnan kautta, sillä järjestöjen osallistuminen tehostaa kuulemismenettelyä merkittävästi. Jotta kuulemismenettely voitaisiin järjestää katto-organisaatiotasolla, kunkin järjestön on kuitenkin varmistettava, että kyseisten yhteisöjen ja verkostojen organisaatiorakenne on riittävän edustava ja edustaa erityisesti EU:n jäsenvaltioiden jäsenjärjestöjen etuja. Vaikka edustavuus onkin tärkeä ominaisuus, sitä ei pitäisi käyttää ainoana edellytyksenä valittaessa jäseniä neuvoa-antavaan komiteaan tai osallistujia komission ja järjestöjen väliseen vuoropuheluun. Muita yhtä tärkeitä tekijöitä ovat saavutetut tulokset ja kyky antaa keskusteluissa hyödyllistä palautetta toiminnasta. 2.3. Vuoropuhelu ja kuulemismenettely valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa: parantamistoimenpiteet Komissio noudattaa avoimen hallinnon periaatetta ja pitää välttämättömänä selkeiden perusperiaatteiden laatimista sen varmistamiseksi, että valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa käytävät järjestelmälliset ja säännölliset keskustelut ovat myös tarkoituksenmukaisia, tehokkaita ja avoimia. 2.3.1 Parhaita neuvottelukäytäntöjä koskevat suuntaviivat Jotta vuoropuhelu ja kuulemismenettelyt hyödyttäisivät molempia osapuolia, ne edellyttävät ennen kaikkea perusteellista suunnittelua ja kaikkien osallistujien tiivistä osallistumista koko prosessin ajan. Komission mielestä onkin suositeltavaa laatia periaatteet suunnitelmallisen vuoropuhelun käymiseksi valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Tavoitteena on laatia joukko komission kaikille osastoille tarkoitettuja suosituksia parhaiksi neuvottelukäytännöiksi. Periaatekehystä laadittaessa olisi muun muassa kiinnitettävä huomiota jäljempänä lueteltuihin kysymyksiin, joita aiotaan kuitenkin käsitellä edelleen myös komission ja sen -10-
yhteistyöjärjestöjen välisissä keskusteluissa, sillä järjestöjen omat näkemykset komission kanssa käytävän vuoropuhelun kehittämisestä parhaalla mahdollisella tavalla ovat tärkeitä myös jatkossa. Mikä olisi paras tapa määritellä vuoropuhelun tai kuulemismenettelyn laajuus ja luonne ja taata niille riittävä julkisuus? Kuinka riittävät taustatiedot voitaisiin toimittaa niin ajoissa, että valtiosta riippumattomat järjestöt voivat kuulla jäsenistöään riittävän laajasti (jotta voidaan varmistaa järjestöiltä saatavan palautteen laatu ja se, että ne edustavat mahdollisimman hyvin jäsenistön näkemyksiä) ja järjestöjen kohdeyleisön kannalta ymmärrettävällä kielellä ja tyylillä? Mikä olisi paras tapa saattaa valtiosta riippumattomien järjestöjen esittämät näkemykset asiasta vastaavien komission pääosastojen tai virkamiesten tietoon ja varmistaa, että järjestöt saavat asianmukaista palautetta keskustelupanoksensa ja näkemystensä vaikutuksista asiasta mahdollisesti tehtyyn poliittiseen päätökseen, jolloin suhdetta voidaan pitää todellisena vuoropuheluna? Mitkä olisivat parhaat keinot taata kuulemismenettelylle riittävän laaja julkisuus (Internet, postituslistat (sähköposti) vai tiedotteet)? Kuinka kuulemistilaisuuden asialista voitaisiin laatia yhdessä? Komission on tarjottava riittävästi (henkilöstö)resursseja valtiosta riippumattomien järjestöjen vihreästä kirjasta tai keskusteluasiakirjasta esittämiä näkemyksiä käsittelevän vuoropuhelun ja kuulemisen järjestämiseksi, ylläpitämiseksi ja tarkkailemiseksi tai kokouksien järjestämiseksi. Mikä olisi paras tapa valita kuulemismenettelyihin osallistuvat valtiosta riippumattomat järjestöt? Komission olisi sovellettava vuoropuheluun tai kuulemiseen osallistuvien järjestöjen valinnassa omia puolueettomia ja ennakkoon määriteltyjä perusteitaan. Valintaperusteina voitaisiin käyttää esimerkiksi seuraavia: - järjestöjen organisaatio ja jäsenyys - järjestöjen organisaation avoimuusaste ja toimintatapa - aiempi osallistuminen komiteoiden ja työryhmien toimintaan - järjestöjen saavutukset jonkin erikoisalan neuvonantajana - järjestöjen kyky toimia välittäjänä komission ja kansalaisten välisessä tietojen- ja näkemystenvaihdossa. Olisi kuitenkin muistettava, ettei komissio välttämättä aina voi tai sen ei kannata valita keskustelukumppaneitaan näiden perusteiden mukaisesti kaikilla toimialoillaan. Käytäntö, jonka mukaan valtiosta riippumattomat järjestöt valitsevat edustajansa itse keskuudestaan ja perustavat itse verkostoja ja keskustelufoorumeja, voi olla käyttökelpoinen vaihtoehto. 2.3.2 Avoimuuden lisääminen Avoimuuden lisääminen merkitsee käytännössä parempaa tiedottamista perusteista, joilla komissio valitsee ja on valinnut vakituiset keskustelukumppaninsa, ja olemassa olevista keskusteluryhmistä sekä niiden jäsenistä ja niihin osallistuvista valtiosta riippumattomista järjestöistä. -11-
Jos valtiosta riippumattomat järjestöt valitsevat itse keskuudestaan edustajansa komission kanssa käytävään vuoropuheluun, järjestöjen muodostamien yhteisöjen ja verkostojen olisi jaettava tietoja käytetyistä valintaperusteista. Olisi pohdittava, olisiko järjestöjen ja komission sovittava yhteisistä valintaperusteista. Näistä aiheista on tarkoitus keskustella järjestöjen kanssa perusteellisemmin osana tämän keskusteluasiakirjan seurantaa (ks. kuudes luku). 2.3.3 Kokouksia koskevan tiedotuksen tehostaminen Meneillään olevia ja suunniteltuja keskusteltuja koskevan tiedotuksen tehostamisen ensi vaiheessa komissio aikoo julkaista ilmoituksen kaikista tärkeimmistä neuvoa-antavista kokouksista EU:n EUROPA-palvelimella. Sivuilta on linkkejä asiasta lisätietoja antaviin komission pääosastoihin. 2.3.4 Luettelo muodollisiin ja suunnitelmallisiin kuulemismenettelyihin osallistuvista valtiosta riippumattomista järjestöistä Tarkoituksena on laatia luettelo muodollisiin ja suunnitelmallisiin kuulemismenettelyihin osallistuvista komiteoista, työryhmistä ja valtiosta riippumattomista järjestöistä ja laittaa kyseinen luettelo näitä järjestöjä käsitteleville verkkosivuille EUROPA-palvelimella. 3 Jos kuuleminen on säännöllistä ja siihen osallistuvien yhteisöjen ja verkostojen ja yksittäisten valtiosta riippumattomien järjestöjen määrä on rajallinen (esimerkiksi neuvoa-antavissa komiteoissa tai muissa suunnitelmallisten kuulemismenettelyiden muodoissa), avoimuuden kannalta on suositeltavaa, että yleisölle jaetaan jonkin verran tietoja näistä organisaatioista ja niihin kuuluvista järjestöistä. Tietoja voitaisiin jakaa esimerkiksi valtiosta riippumattomien järjestöjen toiminnan muodosta, tavoitteista, jäsenrakenteesta ja pääasiallisista rahoituslähteistä. Näitä ryhmiä ja valtiosta riippumattomia järjestöjä olisikin kehotettava jakamaan tietoja yhteistyössä komission kanssa, mahdollisesti täydentämällä voittoa tavoittelemattomien eturyhmien luetteloa, joka on julkaistu edellä mainituilla verkkosivuilla, ja luomalla erilliset verkkosivut, joilta on linkkejä kyseisiä tietoja jo jakaviin pääosastoihin. 2.4. Valtuuttaminen Jotkin valtiosta riippumattomat järjestöt ovat ottaneet esille kysymyksen virallisen neuvonantajan aseman antamisesta niille, kuten YK:ssa ja Euroopan neuvostossa 4 on tehty. Komissio on aina vastustanut virallisen neuvonantajan aseman myöntämistä järjestöille. Esimerkiksi eturyhmien kanssa käytävää avointa ja suunnitelmallista vuoropuhelua koskevassa komission tiedonannossa 5 esitetään syitä tähän. Tiedonannon mukaan komissio on aina pyrkinyt käymään mahdollisimman avointa vuoropuhelua ilman pakollista 3 Eturyhmiä käsittelevien verkkosivujen osoite on http://europe.eu.int/comm/sg/sgc/lobbies/index_fi.htm Luettelo ECHO:n kanssa yhteistyötä tekevistä valtiosta riippumattomista järjestöistä on osoitteessa http://europa.eu.int/comm/echo/en/index_fi.html. 4 Euroopan neuvosto neuvotteli vuonna 1996 380 valtuutetun valtiosta riippumattoman järjestön kanssa; tällöin ao. järjestöt oli jaettu yhdeksään ryhmään. 5 EYVL C 63, 5.3.1993. -12-
valtuutusjärjestelmää. Toisin kuin kansainvälisten organisaatioiden noudattamat päätöksentekojärjestelmät, EU:n päätöksenteon ensisijaisena oikeutuksena on se, että se on jäsenvaltioiden kansalaisten valitsemien edustajien vastuulla. Osana tämän keskusteluasiakirjan seurantaa muiden EU:n toimielinten ja valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa käytävässä vuoropuhelussa olisi kuitenkin käsiteltävä myös kysymystä siitä, saataisiinko muodollisemmasta vuoropuhelusta lisäarvoa. 2.5. Valtiosta riippumattomien järjestöjen kuulemisen oikeusperusta perustamissopimuksessa Perustamissopimus tarjoaa oikeusperustan työmarkkinaosapuolten kanssa käytävälle vuoropuhelulle muttei valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa käytävälle vuoropuhelulle tai niiden kuulemiselle, vaikka sosiaalipolitiikasta sekä kansalaisjärjestöjen ja yhteisön toimielinten välisestä vuoropuhelusta onkin annettu Maastrichtin sopimukseen liitetty julistus N:o 23. Vaikka kansalaisjärjestöjen ja yhteisön toimielinten välistä vuoropuhelua ei mainita perustamissopimuksessa erikseen, useilla toiminta-aloilla on kehitetty erilaisia vuoropuhelu- ja keskustelufoorumeja. Esimerkiksi työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosasto aikoo pyrkiä aloittamaan käytännön vuoropuhelun kansalaisjärjestöjen kanssa ottamalla niiden edustajat mukaan monien komiteoiden ja yhteysryhmien toimintaan, Euroopan sosiaalialan kansalaisjärjestöjen foorumin kanssa pidettäviin kokouksiin ja epävirallisiin työryhmiin. Monet Euroopan laajuiset valtiosta riippumattomat järjestöt ovat ottaneet esille kysymyksen valtiosta riippumattomien järjestöjen ja toimielinten välisiä suhteita koskevan oikeusperustan liittämisestä perustamissopimukseen seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa. -13-
3. Talousarvionäkökohdat 3.1. Perusrahoitus 3.1.1 Nykytilanne Jo nykyisin komissio myöntää huomattavia määriä perusrahoitusta monien eri järjestöjen juokseviin kuluihin. Komission heinäkuussa 1998 hyväksymässä Avustusten hallinnoinnin käsikirjassa säädetään perusrahoitusta saavien järjestöjen rahoitusta koskevista erityissäännöistä. Tämä edellyttää tietystikin, että nämä järjestöt mainitaan nimeltä selkeästi. Vaikka näin onkin tehty yleisen talousarvion A osan (hallintomäärärahat) määrärahojen osalta ja sitä koskeva luettelo on Euroopan unionin avustukset ja lainat -verkkosivulla 6, talousarvion B osan (toimintamäärärahat) osalta tunnistaminen on huomattavasti monimutkaisempaa. Perusrahoitukseen tarkoitettuja budjettikohtia ja tuensaajia koskeva luettelo on kuitenkin valmisteilla. Valtiosta riippumattomien järjestöjen nykyisin saaman perusrahoituksen suuruutta voidaan arvioida vasta sen jälkeen, kun kyseiset tiedot ovat käytettävissä. Tilannetta monimutkaistaa myös se, että joissakin tapauksissa valtiosta riippumattoman järjestön toteuttamiin hankkeisiin annettu rahoitusapu voi tosiasiassa tukea huomattavasti myös järjestön juoksevien kulujen rahoitusta. Joistakin budjettikohdista voidaan maksaa sekä hankerahoitusta että perusrahoitusta. Valtiosta riippumattomille järjestöille nykyisin myönnettävä perusrahoitus ei myöskään toteudu koordinoidusti tai koko komissiossa yhteisesti sovellettavien kriteerien perusteella. Se on kehittynyt epäyhtenäisesti ja perustunut valtiosta riippumattomien järjestöjen mainitsemiseen Euroopan unionin yleisen talousarvion A ja B osassa. 3.1.2 Ehdotukset yhtenäisyyden parantamiseksi Kysymys perusrahoituksesta liittyy komission yleiseen politiikkaan, jota se soveltaa valtiosta riippumattomien järjestöjen ja erityisesti eurooppalaisella tasolla toimivien järjestöjen kanssa solmittaviin kumppanuuksiin. Sitä on tarkasteltava yksityiskohtaisesti sekä nykyisten parhaiden toimintatapojen 7 että puutteiden valossa. Kuten ensimmäisessä luvussa todettiin, valtiosta riippumattomien järjestöjen eurooppalaiset verkot myötävaikuttavat tärkeällä tavalla yleisen mielipiteen muodostumiseen koko Euroopassa kannustamalla kunkin maan valtiosta riippumattomien järjestöjen keskinäistä yhteistyötä. Tätä eurooppalaista yleistä mielipidettä pidetään yleisesti perusedellytyksenä todellisen poliittisen Euroopan luomiselle. Erityisesti eurooppalaisten valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteenliittymien ja verkkojen kyky kanavoida ja keskittää kunkin maan järjestöjen näkemyksiä on erittäin hyödyllinen komission kannalta. Näin ollen voidaan pitää kohtuullisena, että komissio myöntää asianomaisille järjestöille käytännön tukea. Avoimuuden toteutumisen kannalta näyttäisi suotavalta, että tämä tuki myönnettäisiin erityisistä perusrahoitukseen tarkoitetuista budjettikohdista. Näiden budjettikohtien 6 http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm 7 Ympäristöasioiden pääosasto ja ympäristöalan eri valtiosta riippumattomat järjestöt pitävät esimerkiksi yhteisön toimintaohjelmaa ensisijaisesti ympäristönsuojelun alalla toimivien valtiosta riippumattomien järjestöjen tukemiseksi (joka perustuu neuvoston päätökseen 872/97/EY) erinomaisena kehyksenä niiden väliselle yhteistyölle. -14-
oikeusperusteissa olisi määritettävä tukikelpoisuuteen sovellettavat kriteerit ja muut edellytykset, joiden nojalla valtiosta riippumattomille järjestöille voitaisiin myöntää perusrahoitusta. Arviointiperusteissa olisi muun muassa otettava huomioon: toteutettavan toimen todellinen eurooppalainen luonne rahoitusta hakevien eurooppalaisten valtiosta riippumattomien järjestöjen edustavuus tai sellaisten elinten edustavuus, jotka tukevat näitä järjestöjä tai muuta asian kannalta merkityksellistä toimintaa valtiosta riippumattoman järjestön tai toiminnan taloudellinen elinkelpoisuus pitkällä aikavälillä. Lisäksi komissio ottaa huomioon, että komission rahoitustukea saavalla järjestöllä tai toiminnalla on oikeus edistää rehellisesti, täsmällisesti ja asianmukaisesti esitettyjä näkemyksiä asioista, jotka liittyvät suoraan valtiosta riippumattoman järjestön tai toiminnan tarkoitukseen. 3.2. Hankkeisiin myönnettävä rahoitus Hankkeisiin myönnettävää rahoitusta koskevia olemassa olevia oikeusperustoja on myös tarkasteltava uudelleen, jotta voitaisiin nähdä, missä huomattavimmat epäjohdonmukaisuudet esiintyvät. Samalla on tutkittava talousarvion selvitysosan luonnetta ja vaikutusta sen selvittämiseksi, missä määrin se on johdonmukainen oikeusperustoihin nähden. Jos oikeusperustoja on tarpeen uudistaa, ne olisi pyrittävä yhdenmukaistamaan muiden olemassa olevien oikeusperustojen kanssa nykyistä yhtenäisempien menettelyjen varmistamiseksi. Jos samaan toimintaan voidaan myöntää rahoitusta eri lähteistä (kuten vaalien järjestämiseen kehitysmaissa myönnettävä tuki), on määritettävä nimenomaiset kriteerit tai toimintasäännöt, joiden perusteella voidaan kussakin tapauksessa osoittaa soveltuvin rahoitusväline. 3.3. Talousarvion rakenteen uudistaminen budjettikohtien järkeistäminen Komission toimintaympäristön muodostavat nykyisin erittäin monilukuiset budjettikohdat ja niiden oikeusperustat, joita ei ole järjestetty yhtenäisesti sen paremmin EU:n yleiseen talousarvioon liittyvän asemansa kuin tavoitteidensa täydentävyydenkään suhteen. Ne ovat kehittyneet pääasiassa sen perusteella, miten budjettivallan käyttäjä ja erityisesti Euroopan parlamentti ovat tavoitteita asettaneet. Riippumaton asiantuntijakomitea painotti toisessa kertomuksessaan komission uudistamisesta, että on välttämätöntä "luoda talousarviolle sellainen rakenne, joka on omiaan edistämään avoimuuteen perustuvaa hallinnointia ja tehokasta valvontaa. Kahtiajaosta hallintomenojen ja toimintamenojen välillä olisi luovuttava" 8. Komitea kyseenalaistaa erityisesti tarpeen jakaa talousarvio A osaan (hallintomäärärahat) ja B osaan (toimintamäärärahat). Osoittaakseen, että näiden kahden osan välillä tehtäväksi oletettu ero jätetään usein huomiotta, komitea luettelee tapauksia, joissa kulttuurialan järjestöille on myönnetty avustuksia sekä talousarvion A että B osasta. Tarve selkeyttää talousarvion rakennetta nostettiin esille myös vuoden 2000 talousarvioesitystä koskevassa Euroopan parlamentin budjettivaliokunnan mietinnössä. Valiokunta pyytää 8 Riippumattoman asiantuntijakomitean toisen kertomuksen kohta 2.1.15. -15-
mietinnössä komissiota esittämään vuoden 2001 talousarvioesityksen esittelemisen yhteydessä uuden lähestymistavan määrärahojen erittelemiseksi talousarvion A ja B osaan. Vuoden 2001 alustava talousarvioesitys heijastelee uutta lähestymistapaa ja siihen sisällytetään joitakin toimintoperusteisen budjetoinnin osia. Toimintoperusteinen budjetointi on talousarvioon liittyvä osa laajemmasta lähestymistavasta eli toimintoperusteisesta johtamisesta, jonka tavoitteena on komission johtamiskulttuurin tehostaminen osana sen yleistä hallinnonuudistusta. Koska toimintojen ja politiikan alojen määritteleminen liittyy kuitenkin komission nykyiseen organisaatiorakenteeseen, yksinomaan toimintoperusteisen budjetoinnin käyttöönottaminen ei riitä ratkaisemaan nykyisiä ongelmia, jotka aiheutuvat budjettikohtien yhtenäisyyden puutteesta. Tämän ongelman ratkaisemiseksi on mahdollisimman varhain käynnistettävä neuvottelut budjettivallan käyttäjän kanssa, jotta voitaisiin vaihtaa näkemyksiä siitä, miten budjettikohtia olisi mahdollista järkiperäistää edellä kuvaillun mukaisesti. On selvää, että kysymys koskee kaikkia tuensaajia eikä ainoastaan valtiosta riippumattomia järjestöjä. Tässä yhteydessä tunnustetaan, että budjettivallan käyttäjä pitäytyy aina oikeudessaan määrätä varainkäytön ensisijaiset kohteet. Kysymyksenä onkin, miten tämä voi toteutua siten, että voidaan varmistaa hallinto- ja henkilöresursseihin liittyvien seurausten ennakointi ja käsitteleminen asianmukaisella tavalla. Samaan aikaan olisi sovellettava nykyistä paremmin vuosittaista ohjelmointia, joka heijastelee sekä neuvoston, Euroopan parlamentin että komission ensisijaisia tavoitteita. -16-
4. Hallinnointi Tämän luvun tarkoituksena on tarjota yleiskatsaus EY:n avustusten hallinnoinnin tämänhetkisiin haasteisiin ja esitellä joukko lähestymistapoja, joiden avulla nykyisiä varainhoidon ja hallinnoinnin menettelyjä voidaan parantaa erityisesti siltä osin kuin ne koskevat valtiosta riippumattomia järjestöjä. Vaikka komission avustusten hallinnoinnin mahdolliset uudistamistoimet toteutetaankin kaikkien avustusten saajien etua ajatellen, komissio tunnustaa valtiosta riippumattomat järjestöt sen tärkeimmiksi hankekumppaneiksi monilla politiikan aloilla. Nykyiset ongelmat kohdistuvat tämän vuoksi erityisellä tavalla juuri valtiosta riippumattomiin järjestöihin ja ne voivat oikeutetusti odottaa, että ongelmat ratkaistaan asianmukaisesti. Erilaiset avustukset ovat Euroopan yhteisön talousarvion merkittävä menoerä. Pääosan maksuista suorittavat jäsenvaltioiden kansallisen ja alueellisen tason viranomaiset, eikä siten suoraan komissio. Tämä koskee yhteisen maatalouspolitiikan mukaisia maksuja ja pääosaa rakennepolitiikan rahoitusvälineiden nojalla tapahtuvista maksuista. Komissio maksaa kuitenkin avustuksia myös suoraan edunsaajille (julkisille ja yksityisille yhteisöille, kuten yliopistoille, yrityksille, eturyhmille ja valtiosta riippumattomille järjestöille, sekä joissakin tapauksissa yksityishenkilöille) toteuttaessaan yhteisiä politiikkoja useilla eri aloilla (ulkosuhteisiin liittyvät politiikat, tutkimus- ja kehitystoiminta, koulutus, ympäristö, kuluttajansuoja ja tiedotuspolitiikka). Avustuksina toteutuva EU:n rahoitus tarjoaa unionille joustavan välineen, jonka avulla se voi tukea erilaisten poliittisten tavoitteidensa toteuttamista. 4.1. Avustusten hallinnoinnin haasteet Komissioon kohdistuu nykyisellään useita haasteita, jotka aiheutuvat sen vastuulle suoraan kuuluvien avustusten hallinnoinnista. Monet jäljempänä kuvailluista seikoista kuuluvat olennaisesti suoraan maksettavien avustusten hallinnointiin komission eri yksiköissä. Jotkut niistä koskevat kuitenkin erityisesti ulkosuhteisiin liittyviä politiikkoja, mikä johtuu alan eri budjettikohtien monilukuisuudesta ja niihin sisältyvistä suhteellisen suurista yleisen talousarvion määrärahoista. Yksi komission perusongelmista on varainhoidosta vastaavan henkilöstön vähäisyys suhteessa hallinnoitavien varojen suuruuteen, jos tätä suhdetta verrataan jäsenvaltioiden tai kansainvälisten organisaatioiden vastaaviin hallinnointirakenteisiin. 9 Tilanteen hallitsemiseksi komissio on kehittänyt joukon erilaisia hallinnointijärjestelmiä, joiden yhteisenä piirteenä on eräiden hallinto- tai tukitoimintojen antaminen moninaisten komission ulkopuolisten yhteisöjen, kuten valtiosta riippumattomien järjestöjen, hoidettavaksi. Komissio on joissakin tapauksissa pyrkinyt myös keskittämään käytettävissä olevat varat vähälukuisempiin laajempiin hankkeisiin, minkä avulla on haluttu vähentää avustusten hallinnoinnista aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Komissio kuitenkin tunnustaa, ettei tätä lähestymistapaa voida soveltaa kaikkiin hankkeisiin, koska eräillä politiikan aloilla juuri valtiosta riippumattoman järjestön toteuttaman hankkeen pienimuotoisuus voi olla välttämätön edellytys sille, että hankkeen toteuttamisessa onnistutaan. 9 Ulkoisia avustuksia koskevia yksityiskohtaisia tietoja on Overseas Development Instituten (merentakaisten maiden kehittämisinstituutti) laatimassa arvioinnissa Euroopan unionin myöntämistä avustuksista. -17-
Valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettävien avustusten hallinnointiin liittyvänä yhtenä huolenaiheena on myös tapa, jolla komissio soveltaa niihin yhteisön varojen moitteettoman hallinnoinnin varmistamiseen tarkoitettuja menettelyjä. Koska veronmaksajien rahat on käytettävä järkevästi, taloudellisesti ja avoimesti, EU:n avustusten myöntämisessä ja hallinnoinnissa on noudatettava erityisiä sääntöjä ja vaatimuksia, jotka hakijayhteisöjen on täytettävä. Tämä koskee erityisesti hakijayhteisöjen toiminnallisia (teknisiä ja hallinnollisia) ja rahoituksellisia edellytyksiä toteuttaa toiminta. Komission on tämän vuoksi voitava arvioida valtiosta riippumattomien järjestöjen edellytyksiä sen varmistamiseksi, että ne kykenevät toteuttamaan niiden vastuulle annetut hankkeet ja vastaamaan asianmukaisesti myös hankkeeseen liittyvien varojen hoidosta. Samaan aikaan tietyt valtiosta riippumattomien järjestöjen piirteet, kuten niiden organisaatioiden pieni koko, joissakin tapauksissa tiukka kassavirtatilanne ja rahoitusvakuuden antamiseen liittyvät vaikeudet, voivat merkitä sitä, että niiden sisäinen rakenne ja edellytykset eivät välttämättä riittävän hyvin vastaa EU:n toimielinten niille avustusten hakemisen yhteydessä asettamia hallinnollisia vaatimuksia. Viime vuosina on esimerkiksi avustusten rahoitusvakuuksien tehostettu tarkastaminen johtanut vaatimusten tiukentumiseen ja monissa tapauksissa käsittelyn viivästymiseen entisestään. Viime kuukausina jännitteitä ovat erityisesti aiheuttaneet valtiosta riippumattomilta järjestöiltä edellytetyt rahoitusvakuudet. Haasteena on sellaisten hallinnointimenettelyjen luominen, joiden avulla voidaan varmistaa julkisten varojen asianmukainen käyttö ilman, että valtiosta riippumattomalle järjestölle aiheutuu menettelyistä tarpeeton hallinnollinen tai rahoituksellinen taakka. Komissio ei ole useissa tapauksissa ainoa taho, joka myöntää rahoitusapua valtiosta riippumattomalle järjestölle. Sen on oltava valmis antamaan järjestöille riittävästi liikkumavaraa, jotta ne voivat täyttää eri rahoitustahojen asettamat vaatimukset. Komissio myöntää, että erityisesti innovatiivisiin hankkeisiin ja kehitysmaissa toteutettaviin toimiin sekä hankkeisiin, jotka toteutetaan humanitaaristen tai hätäapuhankkeiden puitteissa, sisältyy aina riskejä. Tässä yhteydessä on pidettävä mielessä, että EU:n ja valtiosta riippumattomien järjestöjen välisen yhteistyön ansiosta voidaan myös rahoittaa ja toteuttaa toimia, joita yksityinen sektori tai paikallisviranomaiset eivät muussa tapauksessa toteuttaisi. Edellä olevan perusteella komission ratkaisua edellyttävät tärkeimmät haasteet voidaan esittää yhteenvedon muodossa seuraavasti: Kuinka voidaan parantaa toimielinjärjestelmän toimintaa ja erityisesti välittäjäorganisaatioiden tarkoituksenmukaista käyttöä valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettävien avustusten hallinnoinnissa? Kuinka voidaan keventää hallinnointia tietyillä aloilla, joilla saadaan suuret määrät ehdotuksia (kuten valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamien kehityshankkeiden yhteisrahoitus), ottaen huomioon komission käytettävissä olevat rajalliset henkilöstöresurssit ja varat? Tältä osin haasteena on vähentää hankkeiden, sopimusten ja toimintojen määrää, kuitenkin siten, että pieniä valtiosta riippumattomia järjestöjä (jotka toimivat usein innovatiivisten ajatusten lähteenä) kannustetaan edelleen toimittamaan hakemuksia. Pienimuotoisten hankkeiden rahoittamista ei pitäisi myöskään jättää rahoituksen ulkopuolelle silloin kun ne ovat EU:n ensisijaisten tavoitteiden mukaisia. -18-
Kuinka voidaan varmistaa, että EU:n käytettävissä olevat rajalliset varat käytetään laadukkaisiin hankkeisiin, joiden toteuttamisesta vastaavat sellaiset valtiosta riippumattomat järjestöt, joilla on hankkeiden onnistuneen toteuttamisen vaatimat rahoitukselliset ja toiminnalliset edellytykset? Kuinka kaikkiin asiaan liittyviin budjettikohtiin sovellettavia menettelyjä voitaisiin yksinkertaistaa ja niiden avoimuutta ja yhtenäisyyttä lisätä, jotta mahdollisimman monilla valtiosta riippumattomilla järjestöillä olisi mahdollisuus saada EU:n rahoitusta ja niitä kannustettaisiin rahoituksen hakemiseen? 4.2. Pääperiaatteet Yhteisön ohjelmien hallinnoinnin parantamiseksi tarkoitetut uudet menettelyt jäävät väistämättä puutteellisiksi, jos niissä ei oteta huomioon avustusten saajiin kohdistuvia potentiaalisia vaikutuksia. Komissio sitoutuu siten noudattamaan seuraavia johtavia periaatteita valtiosta riippumattomien järjestöjen hankkeiden ja ohjelmien hallinnoinnissa: valtiosta riippumattomien järjestöjen monimuotoisuuden kunnioittaminen valtiosta riippumattomien järjestöjen itsenäisen hallinnon ja riippumattomuuden huomioonottaminen valtiosta riippumattomien järjestöjen erityistarpeiden huomioonottaminen kunkin järjestön toiminta-alan, suuruuden, kokemusten ja aikaisempien saavutusten mukaisesti entistä laajemman avoimuuden takaaminen erityisesti tarjoamalla tietoja yhteisön avustuksista ja niiden saajista sen varmistaminen, että toteutettavat toimenpiteet edistävät EU:n politiikkojen ja niihin liittyvien avustusten eurooppalaista ulottuvuutta. 4.3. Valtiosta riippumattomien järjestöjen avustusten hallinnoinnin parantaminen Avustusten hallinnointia parantavien toimien suunnitteleminen ja toteuttaminen on laaja-alainen kysymys, joka koskee lähes kaikkia komission yksiköitä. Varmistaakseen näiden kysymysten käsittelemisen yhtenäisellä tavalla koko komissiossa, komissio hyväksyi ensimmäisenä merkittävänä toimena vuonna 1998 Avustusten hallinnoinnin käsikirjan ja perusti avustusten hallinnoinnin verkoston. Niillä on keskeisen tärkeä rooli jatkettaessa komission avustusten hallinnoinnin uudistusta erityisesti parhaita toimintatapoja tunnistamalla ja levittämällä. Avustusten hallinnoinnin verkosto on lisäksi perustanut kumppanuuksia käsittelevän alaryhmän. Sen tehtävänä on selvittää, kuinka eräiden avustusten saajien kanssa voidaan parhaiten toimia yhteistyössä aloilla, joilla komission ja sen yhteistyökumppaneiden edut ja yleiset tavoitteet ovat huomattavan yhtenevät. Jatkossa tarvitaan kuitenkin vielä lisätoimia. Niihin kuuluvat mahdollisesti avustusten hallinnoinnin verkoston soveltamisalan laajentaminen ja uusien toimijoiden osallistuminen. Komissio aikoo erityisesti varmistaa, että avustusten hallinnoinnin uudistaminen toteutetaan kiinteänä osana yleistä hallinnonuudistusta. Tämän vuoksi keskeinen koordinointitehtävä annetaan hallinnonuudistustyöryhmälle. Komissio esittelee seuraavissa kohdissa tulevien uudistusten johtavat periaatteet siltä osin kuin ne voivat vaikuttaa valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettäviin avustuksiin. Jotkut -19-
näistä toimista toteutetaan lähiaikoina. Muiden osalta tarvitaan vielä lisäselvityksiä ja neuvotteluja. 4.3.1 Toimielinjärjestelyt ja välittäjäorganisaatiot Komissiolla on vaihtelevia kokemuksia tehtävien hajauttamisesta ja delegoimisesta välittäjäorganisaatioille, kuten jäsenvaltioissa toimiville laitoksille, kansallisen tai Euroopan unionin tason elimille tai teknisen avun toimistoille. Joissakin tapauksissa nämä järjestelyt ovat toimineet suhteellisen sujuvasti, mutta toisissa on kohdattu vakavia hallinnointiongelmia. On selvää, että välittäjäorganisaatioiden roolin välttämätön uudelleenarvioiminen ulottuu valtiosta riippumattomille järjestöille tarkoitettuja avustusohjelmia pidemmälle, ja sitä on näin ollen tarkasteltava laaja-alaisesti. Tämän keskusteluasiakirjan kuulemista koskevassa luvussa todetun mukaisesti komissio aikoo ottaa valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan näiden järjestelmien uudelleentarkasteluun ja uudistamiseen siinä määrin kuin uudistuksilla on niiden kannalta suoria vaikutuksia. Silloin kun komissio käyttää välittäjäorganisaatioita, se on varmistuttava siitä, että näillä organisaatioilla on laaja kokemus toiminnasta valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Tässä yhteydessä komissio tutkii perusteellisesti myös mahdollisuutta valtiosta riippumattomien järjestöjen/yhteistoiminnallisten konsulttitoimistojen yhteenliittymien sisällyttämisestä tarjouspyyntöihin. Toisaalta komission on itse käsiteltävä sellaiset tehtävät, jotka kuuluvat julkisen hallinnon toimivaltaan. 4.3.2 Komission käsittelemien hankkeiden määrän supistaminen Joillakin aloilla ja erityisesti ulkosuhteisiin liittyvissä politiikoissa on väistämättä pienennettävä komission käsittelemien hankkeiden, sopimusten ja toimintojen lukumäärää, vaikka tällaista supistamista ei olekaan pidettävä yleislääkkeenä kaikkiin hallinnoinnin ongelmiin. Tämä voitaisiin saavuttaa soveltamalla seuraavia toimenpiteitä: Yhteisön varoista rahoitettavien hankkeiden ja ohjelmien vähimmäiskoon kasvattaminen. Siltä osin kuin se on tarpeen, on kuitenkin varmistettava pienimuotoisiin hankkeisiin sovellettavat ohjeelliset vähimmäismäärät (ehdotuspyynnöissä aletaan ilmoittaa pienimuotoisiin ja suuriin hankkeisiin varattavien varojen prosenttiosuudet). Valtiosta riippumattomien järjestöjen kannustaminen muodostamaan yhteenliittymiä hankkeiden esittelemiseksi ja toteuttamiseksi. Valtiosta riippumattomien järjestöjen kannustaminen perustamaan verkostoja, joiden yhteinen edustuselin vastaa toimintojen toteuttamisesta verkoston jäsenten puolesta. Tiettyä ohjelmaa koskevien sopimusten käyttöönottaminen erityisesti pitkäaikaisina yhteistyökumppaneina toimivien valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Näissä sopimuksissa komissio ja valtiosta riippumaton järjestö sopivat ohjelmasuunnitelmasta, joka perustuu järjestön toimintapolitiikkaan ja -strategiaan, päätoiminta-alaan, yhteistyökumppaneihin jne. Tämän ohjelmasuunnitelman nojalla järjestö voi toteuttaa toimintoja, jotka komissio tarkastaa jälkikäteen. Yleiskattavan tuen käyttöönottaminen, jonka edellytyksenä on toimintaan osallistuvien valtiosta riippumattomien järjestöjen aikaisempien saavutusten arviointi. Yleiskattavaa tukea myönnettäisiin sekä yksittäisille järjestöille että niiden muodostamille verkostoille. Rahoitus -20-