ISSN 1830-4028 QC-AF-10-001-FI-C FI NEUVOSTON PÄÄSIHTEERISTÖ NEUVOSTON PÄÄSIHTEERISTÖ DG F Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi - 2009 RAPORTIT DOI 10.2860/15678 DGF-Création graphique 026/2010 RS 27/2010 HUHTIKUU 2010
Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi -2009 HUHTIKUU 2010
Oikeudellinen huomautus Tämän asiakirjan tuottaa neuvoston pääsihteeristö ja se toimitetaan pelkästään tiedoksi. Eurooppa-neuvostoa ja Euroopan unionin neuvostoa koskevia tietoja saa seuraavilta verkkosivustoilta: www.european-council.europa.eu www.consilium.europa.eu tai neuvoston pääsihteeristön Yleisötiedotus-yksiköltä seuraavasta osoitteesta: Rue de la Loi 175 B-1048 Bryssel Puh. +32 (0)2 281 56 50 Faksi: +32 (0)2 281 49 77 Internet: www.consilium.europa.eu/infopublic Lisää Euroopan unionia koskevaa tietoa on saatavilla Internetissä Europa-palvelimella (http://europa.eu). Luettelointitiedot ovat julkaisun lopussa. Luxemburg: Euroopan unionin virallisten julkaisujen toimisto, 2010 ISBN 978-92-824-2725-5 DOI 10.2860/15678 QC-AF-10-001-FI-C Euroopan unioni, 2010 Printed in Belgium Luettelointitiedot
Tässä tiedotteessa on neuvoston vuosikertomus yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 täytäntöönpanosta vuonna 2009. Neuvoston huhtikuussa 2010 hyväksymässä kertomuksessa esitellään sääntelyä koskevat, hallinnolliset ja käytännön mukautukset, jotka neuvosto on tehnyt varmistaakseen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten noudattamisen. Siinä on myös tietoja neuvoston asiakirjojen julkisesta rekisteristä sekä tilastotietoja asiakirjojen julkisuudesta. Kertomuksessa esitellään lisäksi asetuksen kahdeksannen täytäntöönpanovuoden merkittäviä tapauksia, tarkastellaan Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä kanteluja, selostetaan yhteisön tuomioistuinten asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla vuonna 2009 tekemiä ratkaisuja, jotka koskevat neuvoston asiakirjojen julkisuutta. Lisätietoja (ja aiemmat kertomukset) neuvoston asiakirjojen julkisuudesta sekä muista avoimuutta koskevista asioista on Internetin www-sivulla http://www.consilium.europa.eu kohdassa 'Asiakirjat'. 3
SISÄLLYSLUETTELO Sivu JOHDANTO 7 I SÄÄNTELYÄ KOSKEVAT, HALLINNOLLISET JA KÄYTÄNNÖN MUKAUTUKSET 9 1. Neuvoston julkinen asiakirjarekisteri 9 2. Käytännön mukautukset 10 3. Lainsäädännön avoimuus 11 4. Sisäiset ohjeet, koulutustilaisuudet, henkilöstö 11 II ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN PYYNTÖJEN ANALYSOINTI 12 Pyyntöjen esittäjien ammatillinen tausta ja maantieteellinen jakauma 12 Pyyntöjen aihealueet 13 Tutkittujen asiakirjojen ja tutustumisen epäämisten lukumäärä 13 III TUTUSTUMISOIKEUTTA KOSKEVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN 14 Kieltäytymisperusteet 14 IV MERKITTÄVIÄ TAPAHTUMIA 15 1. Asetusta (EY) N:o 1049/2001 koskeva uudelleenlaadintaehdotus 15 2. Lissabonin sopimuksen voimaantulo 15 3. Asiakirjojen saatavuutta käsittelevä toimielinten välinen komitea 16 V EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT JA TOTEUTETUT OIKEUSTOIMET 17 A. EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT 17 B. OIKEUSTOIMET 18 VI LOPPUHUOMAUTUKSET 20 LIITE: TILASTOTIETOJA NEUVOSTON ASIAKIRJOJEN JULKISESTA SAATAVUUDESTA 21 5
JOHDANTO Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "kukin toimielin julkaisee vuosittain edeltävältä vuodelta kertomuksen, joka sisältää niiden tapausten määrän, joissa toimielin on kieltäytynyt antamasta asiakirjoja tutustuttavaksi, näiden kieltäytymisten perustelut sekä asiakirjarekisteriin kirjaamattomien arkaluonteisten asiakirjojen määrän" 1. Tämä kertomus koskee asetuksen (EY) N:o 1049/2009 täytäntöönpanoa neuvostossa vuonna 2009. Aiempien vuosikertomusten 2 tavoin selvitetään tämänkin kertomuksen ensimmäisessä osassa sääntelyä koskevia, hallinnollisia ja käytännön mukautuksia, jotka neuvosto on toteuttanut vuonna 2009 varmistaakseen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten noudattamisen. Toisessa osassa tarkastellaan kertomuskaudella tehtyjä asiakirjapyyntöjä koskevia tilastoja. Kolmannessa osassa tarkastellaan erityisesti, miten neuvosto on soveltanut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan mukaisia poikkeuksia yleisön oikeuteen tutustua asiakirjoihin. Neljännessä osassa esitellään asetuksen kahdeksannen soveltamisvuoden merkittävät tapahtumat, ja viidennessä osassa käsitellään Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä kanteluja ja oikeustoimia. Kuudennessa eli viimeisessä osassa esitetään kertomuksen päätelmät. 1 2 Ks. neuvoston aiemmat kertomukset (asiak. 7957/03, 8036/04, 8896/05, 13354/1/06 REV 1, 8184/07, 8475/08 ja 8503/09) ja komission kertomukset (KOM (2003) 216 lopullinen, KOM (2004) 347 lopullinen, KOM(2005) 348 lopullinen, KOM(2007) 548 lopullinen, KOM(2007) 841 lopullinen, KOM(2008) 630 lopullinen ja KOM(2009) 331 lopullinen). Euroopan parlamentin kertomukset vuosilta 2002 2007, ks. Euroopan parlamentin puhemiehistön pääsihteerin tiedonannot, annettu 23.1.2003 (PE 324.992/BUR), 19.2.2004 (PE 338.930/BUR/NT), 7.3.2005 (PE 352.676/BUR./ANN.), 22.3.2006 (PE 371.089/BUR./ANN.), 23.4.2007 (PE 388.097/BUR), 18.4.2008 (PE 402.460/BUR/ANN) ja 9.6.2009 (PE 421.924/BUR/ANN). Lisäksi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio julkaisi 30.1.2004 kertomuksen kyseisen asetuksen periaatteiden täytäntöönpanosta (KOM (2004) 45 lopullinen). Ks. asiak. 7957/03, 8036/04, 8896/05, 13354/1/06 REV 1, 8184/07, 8475/08 ja 8503/09. 7
I SÄÄNTELYÄ KOSKEVAT, HALLINNOLLISET JA KÄYTÄNNÖN MUKAUTUKSET 1. Neuvoston julkinen asiakirjarekisteri Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 11 artiklan mukaisesti yhteisön toimielimien edellytetään tekevän sähköisessä muodossa käytettävissä olevan asiakirjarekisterin. Neuvoston julkisessa asiakirjarekisterissä, joka on ollut toiminnassa 1.1.1999 alkaen, on viittaukset neuvoston asiakirjoihin, jotka on kirjattu siihen automaattista arkistointijärjestelmää käyttäen. Rekisteriin merkitään automaattisesti kaikki neuvostolle tai jollekin sen valmisteluelimistä toimitetut muut kuin arkaluonteiset asiakirjat, joita on määrä käyttää käsittelyn pohjana, jotka voivat vaikuttaa päätöksentekomenettelyyn tai joista käy ilmi asian käsittelyn eteneminen. Arkaluonteisten asiakirjojen 3 osalta tekijä ilmoittaa, millainen viittaus rekisteriin mahdollisesti merkitään 4. Rekisterissä on mahdollista päästä tutustumaan monien sellaisten asiakirjojen tekstiin kokonaisuudessaan, jotka neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan mukaan on saatettava suoraan yleisön saataville heti, kun ne on jaettu 5. Kyseiset asiakirjat kuuluvat seuraaviin luokkiin: neuvoston istuntojen ja neuvoston valmistelevien elinten esityslistaehdotukset (poikkeuksena tietyt sotilas- ja turvallisuusasioita käsittelevät elimet); neuvostolle toimitetut asiakirjat, jotka on lueteltu sen esityslistan jossakin kohdassa ja merkitty sanoilla "julkinen käsittely" tai "julkinen keskustelu" työjärjestyksen 8 artiklan mukaisesti 6 ; lainsäädännön alalla I/A-kohtia ja A-kohtia koskevat ilmoitukset pysyvien edustajien komitealle ja/tai neuvostolle sekä säädösehdotukset, ehdotukset yhteiseksi kannaksi ja sovittelukomitean hyväksymät yhteiset tekstit, joihin niissä viitataan; säädökseen liittyvät asiakirjat sen jälkeen, kun on vahvistettu yhteinen kanta, kun sovittelukomitea on hyväksynyt yhteisen tekstin tai kun säädös on lopullisesti hyväksytty; muut neuvoston hyväksymät tekstit, jotka on tarkoitettu julkaistavaksi Euroopan unionin virallisessa lehdessä; sellaiset kolmannelta osapuolelta lähtöisin olevat asiakirjat, jotka tekijä on saattanut julkisiksi tai jotka on saatettu tekijän luvalla julkisiksi; asiakirjat, jotka kansalaisen hakemuksesta on saatettu kokonaisuudessaan tämän saataville. Rekisterissä lueteltiin 31.12.2009 kaikki kielet mukaan luettuina 1 371 608 asiakirjaa, joista 1 039 973 asiakirjaa (75,8 % rekisteriin kirjatuista asiakirjoista) oli yleisön saatavilla joko suoraan internetsivuilla (1 017 286 asiakirjaa PDF- tai HTML-muodossa) tai eri pyynnöstä (22 687 asiakirjaa jossain muussa muodossa). Rekisteriin kirjattujen asiakirjojen määrä on siten lisääntynyt 14,7 prosenttia vuoteen 2008 verrattuna (1 371 608 vuoden 2009 lopussa ja 1 195 509 vuoden 2008 joulukuun lopussa), ja samalla niiden asiakirjojen määrä, joihin voidaan tutustua suoraan rekisterin kautta, on kasvanut 21,4 prosenttia (1 039 973 vuoden 2009 lopussa ja 856 261 vuoden 2008 lopussa). Lisäksi 31.12.2009 rekisterissä oli 22 686 koodilla P/A (asiakirja osittain saatavilla) merkittyä asiakirjaa, joista 3 891 oli saatavilla internetsivuilla (PDF-muodossa) 7. P/A-koodilla merkityt asiakirjat, jotka on kirjattu rekisteriin ennen 1.2.2004, eivät yleensä ole saatavilla suoraan internetsivuilta, vaan ne voidaan saattaa pyynnöstä saataville (1.2.2004 alkaen kaikki uudet asiakirjat, jotka on luokiteltu osittain saatavilla oleviksi, ovat olleet yleisön saatavilla suoraan rekisteristä). 3 4 5 6 7 Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 'arkaluonteisilla asiakirjoilla' tarkoitetaan asiakirjoja, joiden turvaluokitus on "CONFIDENTIEL", "SECRET" tai "TRÈS SECRET/TOP SECRET". Tältä osin ks. kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohta. Ks. asetuksen (EY) N:o 1049/2001 9 artiklan 2 kohta ja 11 artiklan 2 kohta. Vuonna 2009 saatettiin rekisterin kautta yleisön saataville 122 160 asiakirjaa heti niiden jakamisen jälkeen. Ks. neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan 5 kohdan b alakohta, EUVL L 325, 11.12.2009, s. 53 54. Lisätietoa asiasta tämän kertomuksen I osan 3 kohdassa, s. 8 9. Osittainen luovuttaminen tapahtuu asetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti. 9
Vuonna 2009 kaikkiaan 554 952 eri käyttäjää kävi internetin välityksellä neuvoston julkisessa rekisterissä. Vuonna 2009 käyntien kokonaismäärä oli 1 176 017, kun taas hakujen kokonaismäärä oli 10 011 440 (laskettuna hakutulosnäyttöjen määränä). Kyseisenä aikana tuotettiin alkuperäiskielillä 2 549 arkaluonteista asiakirjaa, joista 20 SECRET UE- ja 425 CONFIDENTIEL UE -luokiteltua asiakirjaa. Näistä asiakirjoista yksi SECRET EU -luokiteltu asiakirja ja 156 CONFIDENTIEL UE -luokiteltua asiakirjaa mainitaan rekisterissä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 9 artiklan 2 kohdan ja 11 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti. 2. Käytännön mukautukset Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti kaikki pyynnöt saada tutustua neuvoston hallussa oleviin asiakirjoihin, jotka koskevat toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä, on otettava tarkasteltaviksi, myös turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja koskevat pyynnöt. Turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja koskevat tutustumispyynnöt on tutkittava huolellisesti neuvoston pääsihteeristön toimivaltaisissa yksiköissä. Vuonna 2009 lainsäädännön avoimuudesta vastaava yksikkö tutki kaikkiaan 825 turvaluokiteltua asiakirjaa, joista 34 oli CONFIDENTIEL UE- ja 791 oli RESTREINT UE -luokiteltua asiakirjaa 8. Lainsäädännön avoimuudesta vastaavan yksikön virkamiehet kuulevat asiakirjoja tutkiessaan järjestelmällisesti asianomaisia laatijoita/yksiköitä. Neuvoston pääsihteeristö käytti vuonna 2009 mahdollisuutta jatkaa alkuperäisille pyynnöille varattua käsittelyaikaa 20,1 prosentissa tapauksista, mikä on vähemmän kuin edellisenä vuonna (22 % vuonna 2008). Keskimääräinen käsittelyaika oli 14 työpäivää vuonna 2009 (16 työpäivää vuonna 2008). Keskimääräinen käsittelyaika uudistettujen pyyntöjen osalta, joita tarkastellaan tiedotustyöryhmässä ennen niiden toimittamista pysyvien edustajien komitealle ja neuvostolle, oli 26 työpäivää vuonna 2009, kun se vuonna 2008 oli 25 työpäivää 9. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvosto tutkii järjestelmällisesti mahdollisuutta antaa lupa tutustua pyydettyjen asiakirjojen osiin. Tämä käytäntö auttaa lisäämään avoimuutta erityisesti lainsäädännön alalla. Jos asiakirja on edelleen käsiteltävänä neuvostossa tai sen valmistelevissa elimissä ja kyseisestä asiakirjasta käyvät ilmi valtuuskuntien kannat, koko asiakirjan luovuttaminen voi haitata neuvottelujen etenemistä. Tällaisissa tapauksissa neuvosto soveltaa yleensä asetuksen 4 artiklan 3 kohtaa antamalla oikeuden tutustua valmisteluasiakirjoihin, vaikka niiden käsittely on vielä kesken, jättäen pois ainoastaan viittaukset valtuuskuntien nimiin. Tällä tavoin asianosaiset voivat seurata asian käsittelyä ilman, että siitä aiheutuu haittaa toimielimen päätöksentekomenettelylle. Tämä käytäntö ei kuitenkaan rajoita asetuksen 4 artiklassa säädettyjen muiden poikkeusten mahdollista soveltamista. 8 9 Kyseiset asiakirjat koskivat lähinnä YUTP:tä (31,4 %), ETPP:tä (28,4 %) ja oikeus- ja sisäasioita (27 %). Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 asetettu vastausaika on 15 työpäivää, ja sitä on mahdollista jatkaa 15 työpäivällä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa esimerkiksi silloin, kun pyyntö koskee hyvin suuria asiakirjamääriä. 10
3. Lainsäädännön avoimuus Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti pyydettyjen ja rekisterin kautta saataville asetettujen asiakirjojen lisäksi julkaistaan vuosittain huomattava määrä lainsäädäntöasiakirjoja neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan 6 kohdan mukaisesti 10. Säännöksessä säädetään, että ellei yhtä tai useampaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan säännöstä sovelleta, kaikki johonkin lainsäädäntöasiakirjaan liittyvät valmisteluasiakirjat saatetaan kokonaisuudessaan yleisön saataville, kun kyseinen säädös on lopullisesti hyväksytty 11. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että neuvoston asiakirjojen saatavuus on laajentunut entisestään neuvoston päätöksentekoprosessin asteittaisen avautumisen myötä Eurooppa-neuvoston hyväksyttyä kesäkuussa 2006 yleisen avoimuuspolitiikan 12 ja Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1.12.2009 13. Tämä koskee pääasiassa mutta ei yksinomaan lainsäädännön alaa. Neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan 5 kohdan mukaan kaikki asiakirjat, jotka on merkitty neuvoston esityslistalle maininnalla "julkinen käsittely" tai "julkinen keskustelu", saatetaan yleisön saataville sähköisessä muodossa neuvoston internetsivustolla Euroopan unionin virallisilla kielillä 14. Samaan aikaan neuvoston pääsihteeristö valmistelee kuukausittain luettelon muun muassa kaikista säädöksistä, jotka neuvosto on antanut kyseessä olevan kuukauden aikana. Luetteloon sisältyy myös tiedot äänestyksen tuloksista, sovelletusta äänestyssäännöstä sekä neuvoston pöytäkirjaan merkityistä, säädöksiä koskevista lausumista 15. 4. Sisäiset ohjeet, koulutustilaisuudet, henkilöstö Neuvoston pääsihteeristö järjesti aikaisempien vuosien tapaan vuonna 2009 koulutustilaisuuksia 16 asiakirjatuotannosta vastaaville neuvoston virkamiehille heidän perehdyttämisekseen menettelyihin ja käytäntöihin, joita noudatetaan, kun on kyse yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Vuonna 2009 neuvoston pääsihteeristön sisäisen uudelleenorganisoinnin yhteydessä perustettiin uusi avoimuudesta vastaava osasto ja asiakirjojen saatavuutta käsittelevästä neuvoston yksiköstä tuli osa uutta yksikköä (DG F 2 A), joka kattaa asiakirjojen saatavuuden (12 virkamiestä) ja arkistoinnin (35 virkamiestä). 10 11 12 13 14 15 16 Tässä yhteydessä muistutetaan, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti kukin toimielin, elin tai laitos täsmentää omassa työjärjestyksessään erityismääräykset oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Neuvoston osalta erityismääräykset mainitaan neuvoston työjärjestyksen liitteessä II. Tämän lisäksi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdan mukaan lainsäädäntöprosessiin suoraan liittyvien kolmen toimielimen toimiessa lainsäätäjinä ne säätävät asiakirjojensa laajemmasta saatavuudesta. Vuonna 2009 saatettiin yli 1 350 valmisteluasiakirjaa kokonaisuudessaan yleisön saataville, kun säädös, johon ne liittyvät, oli lopullisesti hyväksytty. Ks. neuvoston vuosikertomukset asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi: vuosi 2006 (s. 17 18) ja 2007 (s. 20 21). Ks. tämän kertomuksen IV osan 2 kohta. Ks. mm. neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan 5 kohta, EUVL L 325, 11.12.2009, s. 53 54. Kuukausittaiseen luetteloon voi tutustua neuvoston internetsivustoilla http://www.consilium.europa.eu kohdassa "Asiakirjat" "Lainsäädännön avoimuus" "Luettelo neuvoston säädöksistä". Yhteispäätösmenettelyä noudattaen annettavien säädösten käsittelyyn neuvostossa liittyvien äänestysten tuloksiin voi tutustua samoilla internetsivustoilla kohdassa "Asiakirjat" "Lainsäädännön avoimuus" "Julkiset äänestykset". Kertomuskaudella järjestettiin yhteensä kuusi koulutustilaisuutta. 11
II ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN PYYNTÖJEN ANALYSOINTI Yleisön esittämiä pyyntöjä tutustua neuvoston asiakirjoihin käsittelee ensi vaiheessa neuvoston pääsihteeristö. Jos se epää kokonaan tai osittain oikeuden tutustua asiakirjaan, pyynnön esittäjä voi tehdä uudistetun pyynnön ja pyytää neuvostoa tarkistamaan kantaansa. Jos uudistettu pyyntö evätään kokonaan tai osittain, pyynnön esittäjä voi kannella Euroopan oikeusasiamiehelle tai nostaa kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa. Tämän kertomuksen liitteessä esitetään tilastotietoja, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin viiden viime vuoden aikana (2005 2009). Kertomuskaudella neuvostolta pyydettiin oikeutta tutustua 8 443 asiakirjaan, ja niiden osalta neuvosto vastaanotti 2 666 pyyntöä. Alkuperäisten tai uudistettujen pyyntöjen perusteella kokonaisuudessaan tai osittain luovutettujen asiakirjojen määrä oli 6 452 vuonna 2009. Kuten neuvoston julkisessa asiakirjahakemistossa internetin välityksellä tehtyjä hakuja koskevista tilastotiedoista voidaan havaita, kyseinen hakemisto on edelleen tärkeä tiedonhakuväline kansalaisille, jotka haluavat seurata tiiviisti Euroopan unionin toimintaa. Pyyntöjen esittäjien ammatillinen tausta ja maantieteellinen jakauma Alkuperäisten pyyntöjen esittäjät olivat pääasiassa opiskelijoita ja tutkijoita (33,6 %). Myös juristit (11,4 %), teollisuus ja kauppa ja painostusryhmät (17,2 %) olivat usein edustettuja sosiaalisia ja ammatillisia ryhmiä. Koska pyynnön esittäjien ei tarvitse ilmoittaa henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöjään, jotka lähetetään tavallisesti sähköpostitse, heidän ammattinsa on merkittävältä osin tuntematon (12,7 %). Myös uudistettujen pyyntöjen esittäjät olivat pääasiassa opiskelijoita ja tutkijoita (46,9 %). Juristeilta tulleiden pyyntöjen määrä kuitenkin kasvoi voimakkaasti vuonna 2009 (18,8 % vuonna 2009 ja 10,5 % 2008). Vaikka 6,2 prosenttia uudistettujen pyyntöjen esittäjistä oli vuonna 2009 toimittajia, vain 2,8 prosenttia alkuperäisten pyyntöjen esittäjistä oli toimittajia. Tämä johtuu pääosin siitä, että toimielinten julkiset asiakirjahakemistot ovat lehdistölle vain yksi tiedonlähde muiden joukossa. Lisäksi toimittajien suuri enemmistö on kiinnostunut pääasiassa ajankohtaisista uutisista. On siis luonnollista, että toimittajien harvat pyynnöt tutustua asiakirjoihin liittyivät yleensä tutkivaan journalismiin ja olivat luonteeltaan näin ollen samanlaisia kuin tutkijoiden pyynnöt. Pyynnön esittäjien maantieteellisestä jakaumasta voidaan todeta, että enemmistö alkuperäisistä pyynnöistä tuli Belgiasta (28,2 %), Saksasta (14,7 %) ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta (8,7 %). Muista kuin EU-maista tulleita pyyntöjä oli 6,9 prosenttia kokonaismäärästä. Uudistetut pyynnöt tulivat pääasiassa Saksasta (25,8 %), Belgiasta (22,6 %) ja Espanjasta ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta (molemmat 9,7 %) 17. Muista kuin EU-maista tulevien pyyntöjen määrä kasvoi myös huomattavasti (0 % vuonna 2008 ja 9,7 % vuonna 2009). Useilla monikansallisilla yrityksillä ja kansainvälisillä asianajotoimistoilla sekä monilla yhdistyksillä, jotka edustavat talouden ja teollisuuden eri aloja Euroopan tasolla, on päätoimipaikkansa Brysselissä, mikä selittää Belgiasta tulevien alkuperäisten ja uudistettujen pyyntöjen verrattain suuren määrän. 17 Vuonna 2008 uudistetut pyynnöt tulivat pääasiassa Belgiasta (30 %) ja Saksasta (20 %). 12
Pyyntöjen aihealueet Pyyntöjen aihealueiden osalta kiinnostus oikeus- ja sisäasioihin pysyi suhteellisen korkeana (15,3 %) 18. Seuraavina alenevassa järjestyksessä olivat pyynnöt, jotka liittyivät ulkosuhteita ja YUTP:tä (12,2 %), ympäristöä (8,6 %), terveys- ja kuluttaja-asioita (8,1 %), sisämarkkinoita (7,7 %), verotusta (7,6 %) sekä maataloutta ja kalastusta (7,3 %) käsitteleviin asiakirjoihin. Esittäjien kiinnostus ulkosuhteisiin ja YUTP:hen (pyynnöistä 12,2 % vuonna 2009, 16,2 % vuonna 2008 ja 18,1 % vuonna 2007) on pysynyt melko vakaana, kun taas terveys- ja kuluttaja-asioita (pyynnöistä 8,1 % vuonna 2009, 1,9 % vuonna 2008 ja 2,1 % vuonna 2007) ja sisämarkkinoihin (pyynnöistä 7,7 % vuonna 2009, 3,4 % vuonna 2008 ja 2,9 % vuonna 2007) liittyvien pyyntöjen määrä on kasvanut melko nopeasti 19. On kuitenkin pantava merkille, että joskin "perinteisiin" lainsäädäntöasiakirjoihin liittyvien, esimerkiksi kilpailukykyä koskevien pyyntöjen määrä on vähentynyt viime vuosina melko tasaisesti (1,1 % vuonna 2007, 2,6 % vuonna 2008 ja 1,9 % vuonna 2009, kun määrä oli 5,3 % vuonna 2004 ja 5,8 vuonna 2005), se ei välttämättä merkitse yleisön tämän alan kiinnostuksen puutetta vaan johtuu ennemminkin siitä, että merkittävä osa lainsäädäntöasiakirjoista on saatavilla neuvoston julkisessa asiakirjarekisterissä heti kun ne on jaettu. Vuonna 2009 yhteensä 122 160 asiakirjaa (eli 69,4 % kyseisenä vuonna rekisterissä julkistetuista tai mainituista 176 073 asiakirjasta) jaettiin julkisina asiakirjoina. Tutkittujen asiakirjojen ja tutustumisen epäämisten lukumäärä Kertomuskaudella pääsihteeristö tutki 8 443 asiakirjaa ja julkisti niistä 6 452 (5 335 kokonaisuudessaan ja 1 117 osittain) alkuperäisen pyynnön perusteella (pääsihteeristön neuvoston nimissä toimittama vastaus). Uudistettuja pyyntöjä esitettiin 33 kappaletta 351 asiakirjasta, minkä johdosta neuvosto päätti luovuttaa yleisölle lisäksi 88 asiakirjaa (61 kokonaisuudessaan ja 27 osittain). Kertomuskaudella pyydetyistä 8 794 asiakirjasta tehtiin siten kielteinen päätös 2 254 asiakirjan osalta (alkuperäiset ja uudistetut pyynnöt tässä yhteenlaskettuina), jolloin luovutettujen asiakirjojen osuus oli 63,9 prosenttia (pyydetyt ja kokonaisuudessaan luovutetut asiakirjat) tai 77,5 prosenttia, jos otetaan huomioon myös asiakirjat, joihin annettiin tutustua osittain. 18 19 Luku on kasvanut tasaisesti vuosina 2005 2008: 22,5 prosenttia vuonna 2005, 24,5 prosenttia vuonna 2006 ja 26,8 prosenttia vuonna 2007. Vuonna 2008 luku oli 25,4 %. Esitetyn pyynnön johdosta kokonaisuudessaan luovutetuista asiakirjoista 19,9 % liittyi oikeus- ja sisäasioihin, 15,6 % YUTP:hen, 9,4 % ympäristöön, 7 % verotukseen ja 5,6 % sisämarkkinoihin. Esitetyn pyynnön johdosta (kokonaisuudessaan tai osittain) luovutettujen asiakirjojen kokonaismäärästä 20,4 % liittyi oikeus- ja sisäasioihin, 15,4 % YUTP:hen, 8,9 % ympäristöön, 6 % verotukseen ja 5,8 % sisämarkkinoihin. 13
III TUTUSTUMISOIKEUTTA KOSKEVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN Kieltäytymisperusteet Alkuperäisten pyyntöjen osalta useimmiten esitetty kieltäytymisperuste oli päätöksenteon luottamuksellisuuden suoja, jonka osuus oli lähes puolet kaikista kielteisistä päätöksistä (39,2 %). Seuraavina tärkeysjärjestyksessä olivat yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden (22,7 %), yleisen turvallisuuden (5,6 %) ja puolustuksen ja sotilasasioiden (3,5 %) osalta. Tapauksista 28,2 prosenttia oli sellaisia, joissa annettiin useita kieltäytymisperusteita: yleistä etua koskeva yleinen turvallisuuden suoja esitettiin usein kieltäytymisperusteena yhdessä yleisen edun suojan kanssa kansainvälisten suhteiden (42 %) osalta, ja toimielimen päätöksenteon luottamuksellisuus mainittiin säännöllisesti yhdessä yleisen edun suojan kanssa kansainvälisten suhteiden osalta, kauppaneuvottelut, laajentuminen jne. (9,2 %) mukaan lukien. Uudistettujen pyyntöjen osalta yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden osalta esitettiin perusteena 14,5 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2009 (77,4 % vuonna 2008) ja yleisen edun suoja yleisen turvallisuuden osalta 7,6 prosentissa tapauksista (16,1 % vuonna 2008). Tapauksista 77,9 prosenttia oli sellaisia, joissa annettiin useita kieltäytymisperusteita. Useimmissa tapauksissa yleistä etua koskeva yleinen turvallisuuden suoja esitettiin kieltäytymisperusteena yhdessä yleisen edun suojan kanssa kansainvälisten suhteiden (97,7 %) osalta. Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa (asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa mainittu poikkeus) käytettiin kieltäytymisperusteena alkuperäisten pyyntöjen osalta 0,4 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2009 (1,6 %:ssa tapauksista vuonna 2008); uudistettujen pyyntöjen osalta sitä ei käytetty kertaakaan ainoana kieltäytymisperusteena vuonna 2009 eikä vuonna 2008. Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan asetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Osittain evättyjen alkuperäisten pyyntöjen osalta vuonna 2009 useimmiten esitetty kieltäytymisperuste oli päätöksenteon luottamuksellisuuden suoja, jonka osuus oli lähes puolet kaikista kielteisistä päätöksistä (40 %). Järjestyksessä seuraavina olivat tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suoja (9,8 %), yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden (9 %) ja yleisen turvallisuuden (5 %) osalta. Uudistettujen pyyntöjen osalta vuonna 2009 useimmiten esitetty peruste asiakirjan antamiselle vain osittain oli yleistä turvallisuutta koskeva yleisen edun suoja yhdessä kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojan kanssa (29,6 %), päätöksentekomenettelyn luottamuksellisuuden suoja (26 %) sekä tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suoja (18,5 %). Lisäksi tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa yhdessä päätöksenteon luottamuksellisuuden suojan kanssa käytettiin perusteena 18,5 prosentissa tapauksista, joissa kieltäydyttiin antamasta asiakirjaa osittain uudistetun pyynnön yhteydessä 20. 20 Teknisten syiden vuoksi tämän kertomuksen liitteessä ei esitetä vielä osittaiselle tutustumisoikeudelle annettuja perusteita. Perusteet voidaan esittää vuodesta 2010 alkaen. 14
IV MERKITTÄVIÄ TAPAHTUMIA 1. Asetusta (EY) N:o 1049/2001 koskeva uudelleenlaadintaehdotus Neuvosto ja Euroopan parlamentti jatkoivat vuonna 2009 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1049/2001 koskevan uudelleenlaadintaehdotuksen tarkastelua 21. Euroopan parlamentti teki 11.3.2009 komission ehdotukseen 92 tarkistusta mutta siirsi lainsäädäntöpäätöslauselmasta äänestämisen ja siten myös lainsäädäntöehdotuksen ensimmäisen käsittelyn virallisen päättämisen seuraavalle lainsäädäntökaudelle. Odotettaessa parlamentin kannan selkiintymistä neuvoston tiedotustyöryhmä aloitti vuoden 2009 toisella vuosineljänneksellä uudelleenlaadintaehdotuksen artiklakohtaisen tarkastelun ottaen huomioon parlamentin maaliskuussa 2009 hyväksymät tarkistukset, jotka liittyvät kaavailtuihin uudelleenlaadintaehdotuksen muutoksiin, sekä valtuuskuntien esittämät huomautukset ja ehdotukset 22. Kesäkuussa 2009 järjestettyjen Euroopan parlamentin vaalien jälkeen parlamentti jatkoi uudelleenlaadintaehdotuksen sisällön käsittelyä kuitenkin vasta helmikuussa 2010 23, eikä parlamentin ensimmäisen käsittelyn päätökseen saattamisen ajankohtaa ole vielä päätetty. 2. Lissabonin sopimuksen voimaantulo Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1.12.2009 asianomaiset määräykset ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 15 artiklan 3 kohdassa, joka korvaa aikaisemman EY-sopimuksen 255 artiklan määräykset. Uuden perussopimuksen määräyksillä laajennetaan yleisön oikeutta tutustua kaikkien Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten hallussa oleviin asiakirjoihin, vaikka unionin tuomioistuimen, Euroopan keskuspankin ja Euroopan investointipankin hallussa olevien asiakirjojen osalta on tiettyjä rajoituksia. Komissio katsoo, että SEUT 15 artiklan 3 kohdassa olevien määräysten perusteella EU:n nykyiseen lainsäädäntöön tarvittavat mukautukset voidaan tehdä käynnissä olevan asetuksen N:o 1049/2001 tarkistuksen yhteydessä 24. Mitä tulee yleisön oikeuteen tutustua toimielinten päätöksentekoprosessiin, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 16 artiklan 8 kohdassa ja SEUT 15 artiklan 2 kohdassa määrätään, että neuvoston istunnot ovat julkisia sen käsitellessä esitystä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi tai äänestäessä siitä. Tämä periaate laajentaa myös osaltaan neuvoston asiakirjojen saatavuutta, sillä asiakirjat, jotka liittyvät neuvoston julkisissa istunnoissa käsiteltyihin kysymyksiin, julkistetaan nyt automaattisesti ja ovat saatavilla EU:n virallisilla kielillä neuvoston internetsivustolla 25. 21 22 23 24 25 KOM(2008) 229 lopullinen. Komission 7.5.2008 neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimittaman ehdotuksen tarkoituksena on saattaa ajan tasalle tietyt asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännökset tiedon saatavuutta ympäristöasioissa koskevan asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (Århus-asetus) voimaantulon johdosta ja ottaa huomioon asiakirjojen saatavuutta koskeva unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö. Ks. myös neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi vuosi 2008, s. 15 16. Ks. asiakirja 10859/1/09, s. 1 3. Ks. asiakirja 6185/10, s. 6. Jos komission uudelleenlaadintaehdotuksen hyväksymistä koskevaa lainsäädäntömenettelyä ei kuitenkaan saada päätökseen riittävän nopeasti, komissio voi harkita, että se esittää ehdotuksen, jossa nykyistä asetusta (EY) N:o 1049/2001 muutettaisiin vain SEUT 15 artiklan 3 kohdan mukanaan tuomien muutosten osalta. Ks. asiakirjassa 5461/10 olevat komission perustelut, jotka koskevat asetusta (EY) N:o 1049/2001 koskevan uudelleenlaadintaehdotuksen yhdenmukaistamista SEUT 15 artiklan 3 kohdan määräysten kanssa. Ks. neuvoston työjärjestyksen 7 artiklan 2 kohta ja liitteessä II olevan 11 artiklan 5 kohta, EUVL L 325, 11.12.2009, s. 53 54. 15
3. Asiakirjojen saatavuutta käsittelevä toimielinten välinen komitea Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 15 artiklan 2 kohdan mukaan toimielimet perustavat toimielinten välisen komitean, jonka tehtävänä on tutkia parhaita käytäntöjä, tarkastella mahdollisia ristiriitoja ja keskustella asiakirjoihin tutustumista koskevasta tulevasta kehityksestä. Puheenjohtajavaltio Ruotsin aloitteesta tämä komitea kokoontui toimeksiantonsa mukaisesti poliittisella tasolla Strasbourgissa 15.12.2009. Kokouksessa tarkasteltiin tapoja ja keinoja, joilla voitaisiin laajentaa edelleen perussopimuksissa ja asetuksessa 1049/2001 vahvistettuja kansalaisten mahdollisuuksia käyttää asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeuttaan 26. Ruotsin EU-ministeri Cecilia Malmström, komission varapuheenjohtaja Margot Wallström ja Euroopan parlamentin varapuhemies Diana Wallis tarkastelivat kokouksessa komitean aikaisempaa työtä sekä aloitteita, joilla lisättäisiin avoimuutta ja asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi, kuten avoimuutta koskevaa toimintasuunnitelmaa, jonka varapuhemies Wallström esitteli Euroopan parlamentissa tammikuussa 2009. Tältä pohjalta kokouksessa sovittiin toimenpiteistä, joilla tehostetaan komitean työtä ja edistetään yleisön oikeutta tutustua EU:n toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin ja tietoihin. Komitean tulevan työn osalta ehdotettiin, että komitea kokoontuisi poliittisella tasolla vähintään kerran vuodessa. Vuosikokous olisi hyödyllistä järjestää toukokuussa, jolloin toimielimet ovat julkistaneet vuosikertomuksensa asetuksen 1049/2001 täytäntöönpanosta. Ylimääräisiä kokouksia voitaisiin pitää tarvittaessa. 26 Lisäksi neuvostossa, parlamentissa ja komissiossa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta vastuussa olevat osastot tapasivat vuonna 2009 viisi kertaa vertaillakseen ja vaihtaakseen käytännön kokemuksia, joita asetuksen soveltamisesta on saatu yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevan viimeaikaisen oikeuskäytännön pohjalta. 16
V EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT JA TOTEUTETUT OIKEUSTOIMET A. EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT Tässä kertomuksen osassa käsitellään neljää Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyä asetuksen N:o 1049/2001 soveltamista koskevaa kantelua. Näistä neljästä asiasta, joiden käsittely on vielä kesken, yksi mainittiin jo vuotta 2008 koskevassa neuvoston vuosikertomuksessa, johon lukijaa pyydetään tutustumaan 27. Kolmesta muusta kantelusta, joiden käsittely aloitettiin vuonna 2009, esitetään jäljempänä yhteenveto. Oikeusasiamiehen yksiköt tarkastivat 8.12.2009 neuvoston pääsihteeristössä Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti useita edellä mainittuihin kanteluihin liittyvistä asiakirjoista, joiden joukossa oli turvaluokiteltuja asiakirjoja. Oikeusasiamiehelle 12.1.2009 osoitettu kantelu nro 90/2009/(JD)OV Kantelu koskee 8.12.2008 tehtyä neuvoston päätöstä, jolla evättiin tutustuminen asiakirjoihin 12875/08, 13448/08, 13750/08, 13382/08, 13637/08 ja 13949/08 asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan nojalla (kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suoja). Kaikki pyydetyt asiakirjat liittyvät tuoteväärennösten torjuntaa koskevasta kauppasopimuksesta käytäviin neuvotteluihin. Neuvosto oli tutkinut ennen päätöksensä tekemistä, voisiko se antaa asetuksen 4 artiklan 6 kohdan nojalla osittaisen tutustumisoikeuden kyseisiin asiakirjoihin, mutta oli tullut siihen tulokseen, että kansainvälisten suhteiden suojaa koskevaa poikkeusta on sovellettava asiakirjojen koko sisältöön. Kantelussaan oikeusasiamiehelle kantelija piti perusteettomana neuvoston päätöstä evätä häneltä oikeus tutustua edellä mainittuihin asiakirjoihin, koska tuleva tuoteväärennösten torjuntaa koskeva kauppasopimus, sitten kun se on tehty, sisältää uuden oikeudellisen kehyksen ja sitoo jäsenvaltioita ja on siten (osittain) tosiasiallista lainsäädäntöä. Kantelija vastustaa tällä perusteella neuvoston päätöstä olla luovuttamatta kyseisiä asiakirjoja kansainvälisten suhteiden suojan perusteella. Kantelija vastustaa lisäksi neuvoston päätöstä evätä osittainen tutustumisoikeus asiakirjoihin asetuksen 4 artiklan 6 kohdan nojalla. Neuvosto totesi kanteluun 29.4.2009 antamassaan vastauksessa, että pyydetyt asiakirjat liittyvät selvästi kansainvälisten neuvottelujen käymiseen, eikä niitä siten tulee pitää neuvoston työjärjestyksessä tarkoitettuina lainsäädäntöasiakirjoina. Neuvosto korosti lisäksi, että kaikki asiakirjoissa olevat tiedot liittyvät EU:n ja sen neuvottelukumppaneiden kantoja kauppasopimusneuvotteluissa koskeviin ehdotuksiin ja huomioihin ja että niiden paljastaminen vahingoittaisi niiden arkaluonteisen sisällön vuoksi EU:n mahdollisuuksia hoitaa neuvottelut asianmukaisesti. Lisäksi olisi mahdotonta luovuttaa vain osia EU:n kannan sisältävistä asiakirjoista, kuten kantelija on ehdottanut, paljastamatta samalla EU:n neuvottelukumppaneiden kantoja. Asian käsittely on vielä kesken. Oikeusasiamiehelle 28.2.2009 osoitettu kantelu nro 523/2009/TS Kantelu koskee neuvoston päätöstä evätä oikeus tutustua asiakirjaan 14483/06. Pyydetty asiakirja, joka on RESTREINT UE -turvaluokiteltu, koskee vastauksen hyväksymistä Euroopan parlamentin kirjeeseen, joka koski tietojen välittämistä Euroopan maiden alueen epäiltyä käyttöä CIA:n vankikuljetuksiin ja laittomaan vankien säilyttämiseen käsittelevälle väliaikaiselle valiokunnalle. 27 Oikeusasiamiehelle 2.4.2008 osoitetusta kantelusta nro 944/2008/OV (käsittely kesken) esitetään yhteenveto neuvoston vuosikertomuksessa 2008 asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi, s. 17. 17
Kantelija pitää kantelussaan neuvoston päätöstä vääränä siltä osin, että siinä evättiin oikeus tutustua osittain sellaisiin asiakirjan kohtiin, joissa oli kantelijan mukaan kyse CIA:n luovutusohjelmasta ja muista siihen liittyvistä tiedoista. Tällä perusteella hän vaatii, että pyydetyn asiakirjan asianomaiset osat olisi annettava yleisön saataville. Neuvosto vahvisti kanteluun 28.5.2009 antamassaan vastauksessa kantelijan uudistettuun pyyntöön 19.1.2009 annetussa vastauksessa esittämänsä kannan, jonka mukaan asiakirjaan 14483/06 tutustuminen olisi evättävä asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan nojalla (kansainvälisten suhteiden suoja). Asiakirjan luovuttaminen haittaisi asiakirjan arkaluonteisen sisällön vuoksi EU:n ja Yhdysvaltojen suhteiden toimivuutta erityisesti hankaloittamalla jatkuvia diplomaattisia pyrkimyksiä löytää rakentavia ratkaisuja poliittisesti hyvin merkittävien alojen kysymyksiin. Lisäksi oikeus tutustua asiakirjaan osittain oli evättävä, koska kansainvälisiä suhteita koskevaan suojaan liittyvää poikkeusta sovelletaan koko asiakirjaan. Asian käsittely on vielä kesken. Oikeusasiamiehelle 30.4.2009 osoitettu kantelu nro 1170/2009/KM Kantelu koskee 24.4.2009 tehtyä neuvoston päätöstä evätä tutustumisoikeus asiakirjaan 10673/02, jossa on neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi geneettisesti muunnetuista elintarvikkeista ja rehuista. Kantelija väitti kantelussaan, että neuvosto ei ollut vastannut hänen esittämäänsä uudistettuun pyyntöön saada tutustua asiakirjaan 10673/02, ja toi esiin menettely- ja sisältövirheitä, joita oli esiintynyt hänen pyyntönsä käsittelyssä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella. Kantelija totesi lisäksi, että neuvoston esittämät perusteet asiakirjaan 10673/02 tutustumisen epäämiselle olivat ristiriitaisia ja ettei neuvosto ollut perustellut, miksi mainittuun asiakirjaan sisältyvän oikeudellisen neuvonannon suoja oli tarpeen. Neuvosto kiisti kanteluun 10.7.2009 antamassaan vastauksessa kantelijan esittämät menettelyvirheitä koskevat väitteet perusteettomina ja totesi, että päätös, jolla evättiin tutustuminen asiakirjassa 10673/02 olevaan oikeudelliseen lausuntoon, on täysin yhteisöjen tuomioistuimen 1.7.2008 antamassaan tuomiossa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisesta luetelmakohdasta esittämän tulkinnan mukainen. Neuvosto katsoi siksi, että oikeudellisen yksikön tässä tapauksessa antama oikeudellinen lausunto oli erityisen merkityksellinen neuvoston nykyisen ja tulevan lainsäädäntötyön kannalta, millä perusteella asiakirjan asianomaiset osat on edelleen suojattava asetuksen 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla. Neuvosto oli lisäksi kantelijan uudistettuun pyyntöön 24.4.2009 antamassaan vastauksessa perustellut suojaamisen tarpeen ja esittänyt täsmälliset ja erityiset syyt yhteisöjen tuomioistuimen 1.7.2008 antamassa tuomiossa vahvistettujen periaatteiden mukaisesti. Asian käsittely on vielä kesken. B. OIKEUSTOIMET EU:n tuomioistuimet eivät antaneet vuonna 2009 yhtään tuomiota, jossa olisi ollut kyse oikeudesta saada tutustua neuvoston asiakirjoihin. Unionin tuomioistuimissa oli kuitenkin vuoden 2009 lopussa käsiteltävinä viisi asiaa, joissa neuvoston päätöksestä evätä oikeus tutustua asiakirjaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella oli nostettu kanne. Yksi asioista mainittiin jo vuoden 2008 neuvoston kertomuksessa asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi, ja lukijaa pyydetään tutustumaan siihen 28. Uudet kumoamiskanteet tutustumisoikeuden epäämistä koskevista neuvoston päätöksistä 28 Ks. neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi vuosi 2008, s. 18. 18
Vuonna 2009 nostettiin yhteensä neljä kumoamiskannetta asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella tutustumisoikeuden epäämisestä tehtyjä neuvoston päätöksiä vastaan. Ensimmäisessä asiassa T 233/09, Acces Info Europe v. neuvosto, kantaja on nostanut kanteen neuvoston päätöksestä kieltäytyä paljastamasta niiden valtuuskuntien nimiä, joiden kannat on ilmoitettu neuvoston valmisteluelimissä edelleen käsiteltävänä olevaa lainsäädäntöehdotusta koskevassa asiakirjassa. Kantaja esittää kumoamiskanteensa tueksi seuraavat väitteet: a) asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa on rikottu, koska neuvosto ei ole osoittanut, mitä vakavaa haittaa valtuuskuntien nimien paljastamisesta olisi neuvoston päätöksentekoprosessin kannalta, eikä ole myöskään ottanut huomioon merkittävää yleistä etua, jonka perusteella tämä tieto olisi paljastettava; b) EY:n perustamissopimuksen 253 artiklan ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan mukaista velvoitetta antaa asiaankuuluvat perustelut on laiminlyöty. Lisäksi on nostettu kaksi kumoamiskannetta asioissa T-359/09 ja T-465/09, Jurašinović v. Euroopan unionin neuvosto. Tämän kantajan nostamassa ensimmäisessä kumoamiskanteessa vaaditaan 17.6. tehdyn neuvoston pääsihteeristön päätöksen kumoamista. Päätöksessä evättiin oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat Kninin alueella Kroatiassa toteutettavan EU:n tarkkailuoperaation tarkkailutoimintaa ja neuvoston myöhempää epäsuoraa epäämistä uudistetun pyynnön osalta. Saman kantajan nostamassa toisessa kumoamiskanteessa kantaja vaatii varsinaisen, 22.9.2009 tehdyn neuvoston päätöksen kumoamista. Päätöksessä neuvosto epäsi osittain uudistetun pyynnön, joka koski edellä mainittuja asiakirjoja. Näissä kahdessa asiassa kantaja väittää muun muassa, että neuvosto on rikkonut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa, koska se ei ole perustellut, miten pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen vahingoittaisi kansainvälisten suhteiden suojaa. Kantaja väittää niin ikään, että neuvosto ei ole ottanut huomioon kyseisen suojan merkityksen vähenemistä ajan kuluessa ja että se ei ole selvittänyt, miksi kyseisiä asiakirjoja pidetään erityisen arkaluonteisina. Neljännessä kumoamiskanteessa, asia T-529/09, Sophie in't Veld v. Euroopan unionin neuvosto, vaaditaan kumoamaan 29.10.2009 tehty neuvoston päätös, jossa neuvosto epäsi osittain oikeuden tutustua asiakirjaan 11897/09. Asiakirjassa (joka kuuluu turvaluokkaan RESTREINT UE) on neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto, joka koskee komission suositusta neuvostolle komission valtuuttamisesta aloittamaan neuvottelut Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välisestä kansainvälisestä sopimuksesta, jolla rahaliikenteen välitystietoja luovutetaan Yhdysvaltain valtionvarainministeriölle terrorismin ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi. Neuvosto eväsi päätöksessään oikeuden tutustua tiettyihin asiakirjan osiin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan (kansainvälisten suhteiden suoja) ja 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan (oikeudellisen neuvonannon suoja) nojalla, mutta myönsi oikeuden tutustua niihin asiakirjan osiin, jotka eivät kuulu näiden poikkeusten piiriin. Kantaja perusteli kumoamiskannettaan sillä, että neuvosto oli rikkonut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa ja 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa siten, että se ei ollut perustellut, miten pyydetyn asiakirjan luovuttaminen olisi vahingoittanut kansainvälisten suhteiden tai oikeudellisen neuvonannon suojaa. Kantaja väitti myös, että neuvosto oli rikkonut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohtaa, erityisesti suhteellisuusperiaatetta, antamalla vain hyvin rajoitetun oikeuden tutustua asiakirjaan 11897/09. Neuvosto oli myös laiminlyönyt SEUT 296 artiklassa määrättyä velvoitetta antaa perustelut. Parhaillaan unionin tuomioistuimessa käsiteltävinä olevat asiat, jotka koskevat komission päätöksiä evätä oikeus tutustua asiakirjoihin ja joissa neuvosto on osapuolena. Asiassa C 28/08, komissio v. Bavarian Lager Co. Ltd, neuvosto tuki vuonna 2009 komission kumoamiskannetta, joka koski yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota, jossa ko. tuomioistuin tulkitsi asiakirjojen julkisen saatavuuden ja yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojan välistä suhdetta henkilötietojen käsittelyn osalta. Lisäksi neuvosto tukee komissiota asiassa T-444/05, S.p.A. Navigazione Libera del Golfo v. komissio, jossa kantaja on epäsuorasti kyseenalaistanut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan pätevyyden. 19
VI LOPPUHUOMAUTUKSET Neuvoston kokemukset asetuksen (EY) N:o 1049/2009 täytäntöönpanosta vuonna 2009 osoittavat selvästi neuvoston julkisen asiakirjarekisterin merkityksen niiden kansalaisten hakuvälineenä, jotka haluavat käyttää oikeuttaan tutustua asiakirjoihin. Kuten tämän kertomuksen ensimmäisessä osassa todettiin, vuonna 2009 asiakirjarekisterissä käyntejä oli yhteensä 1 176 017 (laskettuna hakutulosnäyttöjen määränä), kun taas hakujen kokonaismäärä oli 10 011 440. Rekisterissä oli 31.12.2009 (kaikki kielet mukaan luettuina) 1 371 608 asiakirjaa, joista 1 039 973 asiakirjaa (75,8 % rekisteriin kirjatuista asiakirjoista) oli yleisön saatavilla. Rekisteriin kirjattujen asiakirjojen määrä on siten lisääntynyt 14,7 prosenttia vuoteen 2008 verrattuna, ja niiden asiakirjojen määrä, joihin voidaan tutustua suoraan rekisterin kautta, on kasvanut 21,4 prosenttia vuoden 2008 lopusta. Merkille pantavaa on myös se, että 69,4 prosenttia vuonna 2009 laadituista neuvoston asiakirjoista, toisin sanoen 122 160 asiakirjaa 176 073:sta asiakirjarekisterissä luetellusta asiakirjasta, asetettiin jo jakeluvaiheessa yleisön saataville. Siitä huolimatta, että yhä suurempi määrä asiakirjoista on asiakirjarekisterissä suoraan yleisön saatavilla heti niiden tultua jakeluun, pyyntöjen lukumäärä on lisääntynyt kertomuskauden aikana (19,1 prosentilla). Tutustumista koskevat pyynnöt liittyivät pääasiassa rekisterissä lueteltuihin asiakirjoihin. Kuten tämän kertomuksen liitteenä olevista tilastotiedoista ilmenee, noin 27 prosenttia vuonna 2009 esitetyistä neuvoston asiakirjoja koskevista tutustumispyynnöistä liittyvät oikeus- ja sisäasioiden, ulkosuhteiden ja YUTP:n alaan. Kiinnostus on myös lisääntynyt ympäristön, terveys- ja kuluttaja-asioiden sekä sisämarkkinoiden alaa koskevia neuvoston asiakirjoja kohtaan (24,4 % pyynnöistä). Tarkastelluista asiakirjoista yhteensä 825 (arviolta 9,8 % vuonna 2009 pyydetyistä asiakirjoista) oli turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja (34 CONFIDENTIEL UE -asiakirjaa ja 791 RESTREINT UE -asiakirjaa). Tällaisten asiakirjojen tarkastelu on usein erittäin monivaiheinen, ja siihen osallistuvat sen neuvoston henkilöstön lisäksi, joka käsittelee pyyntöjä heti niiden saavuttua neuvostoon, myös ne virkamiehet, jotka työskentelevät asianomaisia asiakirjoja laatineissa yksiköissä ja joiden on lainsäädännön avoimuudesta vastaavan yksikön ja tekstin laatineen yksikön välisten sisäisten kuulemismenettelyjen puitteissa säännöllisesti itse tarkasteltava pyydettyjä asiakirjoja asetuksen (EY) N:o 1049/2007 säännösten perusteella. Tässä yhteydessä on syytä panna merkille myös tiedotustyöryhmän osuus uudistettujen pyyntöjen käsittelyssä ja oikeusasiamiehelle tehtyjen kantelujen tarkastelussa. Työryhmä kokoontui 15 kertaa vuonna 2009. Sen päätehtävänä on paitsi tarkastella asiakirjoja, joihin tutustumisesta on tehty uudistettu pyyntö ja jotka monissa tapauksissa käsittelevät monimutkaisia yleiseen turvallisuuteen, puolustukseen sekä sotilasasioihin tai kansainvälisiin suhteisiin liittyviä kysymyksiä, myös tarkastella ja viimeistellä kyseisiä pyyntöjä koskevat vastausluonnokset. Neuvoston pääsihteeristö käytti vuonna 2009 mahdollisuutta jatkaa alkuperäisille pyynnöille varattua käsittelyaikaa 20,1 prosentissa tapauksista, mikä on vähemmän kuin edellisenä vuonna (22 % vuonna 2008). Keskimääräinen käsittelyaika oli 14 työpäivää vuonna 2009 (16 työpäivää vuonna 2008). Keskimääräinen käsittelyaika uudistettujen pyyntöjen osalta, joita tarkastellaan tiedotustyöryhmässä ennen niiden toimittamista pysyvien edustajien komitealle ja neuvostolle hyväksyttäväksi, oli 26 työpäivää vuonna 2009, kun se vuonna 2008 oli 25 työpäivää. Alkuperäisten pyyntöjen perusteellisen käsittelyn ansiosta uudistettujen pyyntöjen lukumäärä on viime vuosina saatu vähenemään huippuvuoden 2005 2,4 % prosentista noin yhteen prosenttiin alkuperäisistä pyynnöistä. Vuonna 2009 esitettiin 33 uudistettua pyyntöä, mikä vastaa 1,2 prosenttia alkuperäisistä pyynnöistä. 20
LIITE TILASTOTIETOJA NEUVOSTON ASIAKIRJOJEN JULKISESTA SAATAVUUDESTA Tilanne 4.3.2010 1. Asetuksen N:o 1049/2001 nojalla tehtyjen pyyntöjen lukumäärä 2005 2006 2007 2008 2009 2 100 2 224 1 964 2 238 2 666 2. Alkuperäisissä pyynnöissä pyydettyjen asiakirjojen lukumäärä 2005 2006 2007 2008 2009 9 457 11 353 7 809 10 731 8 443 3. Neuvoston pääsihteeristön alkuperäisen pyynnön perusteella julkistamien asiakirjojen lukumäärä 2005 2006 2007 2008 2009 7 535 9 606 6 123 29 9 214 30 6 452 31 osittain/kokonaan 1 254 6 281 osittain/kokonaan 1 155 8 451 osittain/kokonaan 945 5 178 osittain/kokonaan 1 540 7 674 osittain/kokonaan 1 117 5 335 4. Uudistettujen pyyntöjen lukumäärä (uudistettu pyyntö voidaan tehdä, jos alkuperäinen pyyntö hylätään) 2005 2006 2007 2008 2009 51 40 18 24 33 5. Neuvoston uudistettujen pyyntöjen perusteella tarkastelemat asiakirjat + luovutetut asiakirjat 2005 2006 2007 2008 2009 253 142 30 69 351 130 osittain/kokonaan 60 70 99 osittain/kokonaan 53 46 15 osittain/kokonaan 9 6 38 osittain/kokonaan 19 19 88 osittain/kokonaan 27 61 6. Julkistettujen asiakirjojen osuus koko menettelyn päättyessä 32 2005 2006 2007 2008 2009 67,3% 81,2% 76,8% 87,7% 66,7% 78,9% 71,8% 86,3% 63,9% 77,5% 7. Julkiseen rekisteriin kirjattujen asiakirjojen lukumäärä + julkisten / yleisön saatavilla olevien asiakirjojen lukumäärä 691 410 2005 2006 2007 2008 2009 454 473 (65,7%) 727 685 483 577 (66,4%) 1 010 217 724 338 (71,7%) 1 195 509 883 748 (73,9%) 1 371 608 1 039 973 (75,8%) 29 30 31 32 Tarkastelluista 7 775 asiakirjasta. Tarkastelluista 10 718 asiakirjasta. Tarkastelluista 8 440 asiakirjasta. Kokonaisuudessaan (vasen palsta) tai osittain + kokonaisuudessaan julkistettujen asiakirjojen (oikea palsta) perusteella. 21
8. Pyynnön esittäneiden henkilöiden ammatit (alkuperäiset pyynnöt) 2005 2006 2007 2008 2009 Ympäristöalan etujärjestöt 1,1% 1% Kansalaisyhteiskunta Muut eturyhmät Teollisuus / kaupallinen ala 17,2% 17,6% 14,2% 3,9% 3,8% 18,3% 9,7% 10,8% 17,2 % Kansalaisjärjestöt 3,6% 1,6% Toimittajat 2,3% 2,3% 2,9% 2,8% 2,8% Juristit 10,2% 9,1% 8,8% 9,5% 11,4% Akateemine n ala Yliopistotason tutkimus Kirjasto 31 % 1,3 % 32,3 % 32,2% 38,2% 32,4% 32,6% 34,5 % 40% 33,5% 2,3% 1,8% 1,1% 1% 33,6% Viranomaiset (muut kuin EU:n toimielimet, yhteisön ulkopuolisten maiden edustajat jne.) 6,2% 6,9% 6,1% 7,6% 4,1% Euroopan parlamentin jäsenet ja heidän avustajansa 2,4% 1,5% 1,3% 1,8% 1,4% Muut 12,6% 14,5% 13,3% 14,8% 15,8% Ammattia ei ilmoitettu 16,8% 13,6% 13,2% 11% 12,7% 22