Vuosikirjanumero KHO:2014:163 Antopäivä 7.11.2014 Taltionumero 3438 Diaarinumero 788, 789, 790 ja 826/1/14 Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle Päästökauppalaki Päästökauppadirektiivi Komission päätökset 2013/448/EU ja 2011/278/EU Päätösten pätemättömyys Päästöoikeuksien jakaminen maksutta Monialainen korjauskerroin Päästökatto Jätekaasut Laitoskäsite Hiilivuototoimiala CITL-järjestelmä Kuuman metallin vertailuarvo Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, oliko työ- ja elinkeinoministeriön päätös laitoskohtaisten maksutta jaettavien päästöoikeuksien määristä päästökauppakaudelle 2013 2020 päästökauppalain ja päästökauppadirektiivin vastainen. Valituksissa oli katsottu, että työ- ja elinkeinoministeriön soveltamat komission päätökset olivat pätemättömiä. Ministeriö ei sen vuoksi olisi saanut soveltaa komission päätöstä 2013/448/EU siten, että valittajien laitoksiin sovellettiin komission päätöksen mukaista monialaista korjauskerrointa. Valittajien mielestä komission päätös oli annettu virheellisessä menettelyssä ja virheitä oli tehty myös teollisuuden päästökaton määrittelyssä, teollisuuden jätekaasujen huomioon ottamisessa sekä laitoskäsitteen tulkinnassa. Komission päätöksen mukaista monialaista korjauskerrointa ei olisi lainkaan saanut soveltaa hiilivuototoimialaan. Lisäksi valituksissa oli esitetty, että komission päätöksessä 2011/278/EU oli määritelty virheellisesti kuuman metallin vertailuarvo. Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön: 1. Onko komission päätös 2013/448/EU, sikäli kuin se perustuu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaan, pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 23 artiklan 3 kohtaa sen vuoksi, että päätöstä ei ole tehty neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklan ja asetuksen 182/2011/EU 12 artiklassa tarkoitetussa valvonnan sisältävässä sääntelymenettelyssä? Jos vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, muihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata. 2. Onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 a kohdan vastainen siltä osin kuin komissio on teollisuuden päästökattoa määritellessään jättänyt huomioon ottamatta (i) osan niiden toimintojen ja laitosten todennetuista päästöistä kaudella 2005 2007, jotka on lisätty päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudelle 2008 2012, mutta joiden osalta todentamisvelvoitetta ei ollut kaudella 2005 2007 eikä niitä näin ole rekisteröity CITLjärjestelmään; (ii) kaudelle 2008 2012 ja 2013 2020 päästökauppadirektiivin soveltamisalaan lisätyt uudet toiminnot niiltä osin kuin ne eivät ole sisältyneet päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuosina 2005 2007 ja jolloin uusia toimintoja harjoitetaan päästökauppadirektiivin soveltamisalaan jo vuosina 2005 2007 kuuluneissa laitoksissa; (iii) ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöt, vaikka kyseisillä laitoksilla tosiasiallisesti on todennettuja päästöjä kaudella 2005 2007 ja osin myös kaudella 2008 2012.
Jos kysymyksiin 2(i) (iii) on vastattava joiltakin osin myöntävästi, onko komission päätös 2013/448/EU monialaisen korjauskertoimen soveltamisen osalta tällöin pätemätön siten, että sitä ei ole sovellettava? 3. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa sekä päästökauppadirektiivin tavoitteita siten, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta ne päästöt, jotka ovat peräisin (i) prosessikaasuista tuotettavan sähkön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja (ii) lämmön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja joille maksutta tapahtuva jakaminen on sallittu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 ja 4 kohdan sekä päätöksen 2011/278/EU perusteella? 4. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja ristiriidassa päästökauppadirektiivin 3 artiklan e ja u alakohdan kanssa joko sellaisenaan tai yhdessä päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan kanssa sen vuoksi, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta edellä kysymyskohdassa 3 tarkoitetut päästöt? 5. Onko komission päätös 2013/448/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 12 kohtaa siltä osin kuin monialainen korjauskerroin on ulotettu koskemaan päätöksessä 2010/2/EU määriteltyä hiilivuototoimialaa? 6. Onko komission päätös 2011/278/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin komission toimenpiteiden tulisi vertailuarvoja määritettäessä ottaa huomioon energiatehokkaisiin tekniikoihin liittyviä kannustimia, tehokkaimpia tekniikoita, tehokas yhteistuotanto ja prosessikaasujen tehokas talteenotto? 7. Onko komission päätös 2011/278/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 2 kohtaa siltä osin kuin vertailuarvojen periaatteiden tulisi perustua toimialan tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräiseen tehokkuuteen? Päästökauppalaki 2 1 momentti 2, 5 ja 26 kohta, 6 1 momentti 20 kohta, 18 21, 24 ja 25 Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (päästökauppadirektiivi) 3 artikla e ja u alakohta, 9 artikla ensimmäinen alakohta, 9 a artikla 1 kohta, 10 a artikla 1, 2 4, 5 ja 12 kohta ja 23 artikla 3 kohta Päätös, josta valitetaan Työ- ja elinkeinoministeriö 8.1.2014 nro TEM/1130/05.03.02/2011 1 Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat Kansallisessa tuomioistuimessa ratkaistavana olevat kysymykset
1. Kansallisessa tuomioistuimessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko toimivaltaisen viranomaisen päättäessään päästökauppadirektiivin1 mukaisesti kansallisesti laitoskohtaisista maksutta jaettavien päästöoikeuksien määristä päästökauppakaudelle 2013 2020 tullut soveltaa komission päätöstä 2013/448/EU2 siten, että valittajien laitoksiin sovelletaan monialaista korjauskerrointa. Kysymys on myös niin sanotun teollisuuden päästökaton määrittämisestä. Lisäksi kysymys on muun ohella siitä, onko toimivaltaisen viranomaisen päättäessään maksutta jaettavien päästöoikeuksien määristä tullut soveltaa komission päätöksen 2011/278/EU3 mukaisesti kuuman metallin vertailuarvoa. Valituksenalainen päätös ja siitä tehdyt valitukset 2. Työ- ja elinkeinoministeriö päätti 8.1.2014 laitoskohtaisista maksutta jaettavista päästöoikeuksien määrästä päästökauppakaudelle 2013 2020. Päätöksessään ministeriö on katsonut, että sen tulee soveltaa päästökauppadirektiivin ja komission päätöksen 2011/278/EU mukaisesti määriteltyjä vertailuarvoja. Lisäksi ministeriö on katsonut, että sen on tullut soveltaa monialaista korjauskerrointa sellaisena kuin se on komission päätöksessä 2013/448/EU. 3. Työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä on jaettu laitoskohtaiset maksuttomat päästöoikeudet muun ohella Yara Suomi Oy:lle (Uudenkaupungin ja Siilinjärven typpihappotuotanto), Borealis Polymers Oy:lle (olefiinien orgaanisen kemikaalien tuotanto), Neste Oil Oyj:lle (Naantalin jalostamon ja Porvoon jalostamon öljyn jalostus) sekä Ruukki Metals Oy:lle (Hämeenlinnan tehtaan ja Raahen terästehtaan rauta- ja terästeollisuus). 4. Kohdassa 3 mainitut yhtiöt ovat valittaneet ministeriön päätöksestä korkeimpaan hallintooikeuteen. 5. Valituksissa esitetty, että komission päätös 2013/448/EU on päästökauppadirektiivin vastainen. Kysymys on erityisesti siitä, onko päätös annettu muussa menettelyssä kuin päästökauppadirektiivin 23 artiklan 3 kohdassa säädetään. Jos komission päätös on annettu virheellisessä menettelyssä, se on pätemätön, eikä sitä olisi saanut soveltaa tehtäessä kansallista päätöstä päästöoikeuksien jaosta maksutta. 6. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevissa valituksissa on niin ikään katsottu, että on ollut päästökauppadirektiivin 10 a artiklan vastaista soveltaa komission päätöksessä 2013/448/EU monialaista korjauskerrointa. Valituksissa on esitetty, että komission päätöksessä 2013/448/EU päästökatto on määritetty virheellisesti ja siten monialainen korjauskerroin on määritetty väärin erityisesti teollisuuden prosessikaasujen sekä tehokkaan lämmön ja sähkön yhteistuotannon osalta. Lisäksi on esitetty, että monialaista korjauskerrointa ei lainkaan olisi saanut soveltaa hiilivuototoimialaan. Komission päätöksen monialaista korjauskerrointa ei olisi saanut soveltaa näiltä osin tehtäessä kansallista päätöstä päästöoikeuksien jaosta maksutta. 7. Kansallisessa tuomioistuimessa on yhdessä valituksessa lisäksi katsottu, että komission päätöksessä 2011/278/EU kuuman metallin vertailuarvo on määritelty päästökauppadirektiivin vastaisesti. Komission päätöstä ei olisi saanut soveltaa tältä osin tehtäessä kansallista päätöstä päästöoikeuksien jaosta maksutta.
8. Työ- ja elinkeinoministeriö on päätöksessään soveltanut mainittuja komission päätöksiä. Muutoksenhaussa on keskeisesti kysymys näiden komission päätösten pätevyydestä. 1 Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY. 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamisesta maksutta siirtymäaikana annettu komission päätös. 3 Päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti annettu komission päätös. 2 Kansallinen lainsäädäntö 9. Päästökauppalain (311/2011)4 2 :n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan momentissa mainittujen toimintojen hiilidioksidipäästöihin sekä lisäksi 25 28 kohdassa tarkoitettujen toimintojen kohdalla mainittuihin muihin kasvihuonekaasupäästöihin. Toimintoihin kuuluvat esimerkiksi mineraaliöljyn jalostus (2 kohta), raudan- ja teräksen tuotanto, mukaan lukien jatkuva valu, jos tuotantokapasiteetti on yli 2,5 tonnia tunnissa (5 kohta), suurissa erissä tuotettavien orgaanisen kemian kemikaalien tuotanto, jossa käytetään krakkausta, reformointia, osittaista tai täydellistä hapetusta taikka vastaavia menetelmiä ja tuotantokapasiteetti on yli 100 tonnia päivässä (18 kohta) ja typpihapon tuotanto, sekä lisäksi tuotannon typpioksiduulipäästöt (26 kohta). 10. Päästökauppalain 6 :n 1 momentin 6 kohdan mukaan laitoksella tarkoitetaan kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa harjoitetaan yhtä tai useampaa 2 :ssä tarkoitettua toimintaa sekä siihen teknisesti tai toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa, joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen, 7 kohdan mukaan poltolla polttoaineiden hapetusta riippumatta tavasta, jolla tällä prosessilla tuotettua lämpöä, sähköä tai mekaanista energiaa käytetään, ja muuta tähän välittömästi liittyvää toimintaa, mukaan luettuna savukaasun puhdistus, 9 kohdan mukaan sähköntuottajalla laitosta, joka on tuottanut 1 päivänä tammikuuta 2005 tai sen jälkeen sähköä myytäväksi kolmansille osapuolille ja jossa ei suoriteta muuta 2 :ssä mainittua toimintaa kuin polttoaineiden polttoa. 11. Päästökauppalain 6 :n 1 momentin 20 kohdan mukaan komission ilmaisjakosäädöksellä tarkoitetaan päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1, 7, 19 ja 20 kohdan nojalla annettua komission päätöstä maksutta jaettavien päästöoikeuksien yhdenmukaistetuista jakoperusteista. 12. Päästökauppalain 18 :n mukaan komissio päättää ja julkaisee kaikkien Euroopan unionin alueella sijaitsevien päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten (EU:n päästökauppasektori) vuosittaisen päästöoikeuksien kokonaismäärän vuonna 2013 päästökauppadirektiivin 9 ja 9 a artiklan mukaisesti. Päästöoikeuksien kokonaismäärä alenee vuoden 2013 jälkeen lineaarisesti 1,74 prosenttia vuosittain päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti. 13. Päästökauppalain 20 :n 1 momentin mukaan komissio hyväksyy päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdan nojalla yhdenmukaistetut maksutta jaettavien päästöoikeuksien jakoperusteet
päästökauppakaudelle 2013 2020. Valtioneuvoston asetuksella voidaan tarvittaessa säätää komission ilmaisjakosäädöksen täytäntöönpanosta. 14. Päästökauppalain 20 :n 2 momentin mukaan komissio hyväksyy kullekin toimialalle tai toimialan osalle, siinä määrin kuin se on mahdollista, vertailuarvot, jotka tarjoavat kasvihuonekaasujen vähentämiseen ja energiatehokkaisiin tekniikoihin liittyviä kannustimia. Lisäksi komissio ottaa huomioon tehokkaimmat tekniikat, korvaavat ratkaisut, vaihtoehtoiset tuotantomenetelmät, tehokkaan sähkön ja lämmön yhteistuotannon, prosessikaasujen energian tehokkaan käyttöönoton, biomassan käytön sekä hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin, jos talteenottoon ja varastointiin tarkoitettuja laitoksia on käytettävissä. Vertailuarvot hyväksytään tuotteille eikä tuotantopanoksille. Vertailuarvojen lähtökohtana käytetään tehokkaimpien 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräistä tehokkuutta kullakin toimialalla tai toimialan osalla Euroopan unionissa vuosina 2007 2008. 15. Päästökauppalain 20 :n 3 momentin mukaan laskettaessa vuosittain jaettavia päästöoikeuksia laitokselle tai sen osalle, vertailuarvo kerrotaan komission ilmaisjakosäädöksessä edellytetyllä tavalla siinä säädetyn ajanjakson vuosittaisten tuotantomäärien mediaanilla tai keskiarvolla taikka standardi kapasiteetin käyttöasteen ja tuotantokapasiteetin tulolla taikka muulla laitoksen vuosittaista tuotannon määrää tai käyttöä kuvaavalla luvulla. 16. Päästökauppalain 20 :n 4 momentin mukaan laitoksille tai laitosten osille, joihin ei sovelleta komission hyväksymiä vertailuarvoja, lasketaan maksutta jaettavat päästöoikeudet komission ilmaisjakosäädöksessä säädettyjen muiden jakoperusteiden mukaisesti. 17. Päästökauppalain 21 :n 1 momentin mukaan laitoksille, joille on myönnetty 11 :ssä mainittu kasvihuonekaasujen päästölupa tai 13 :ssä tarkoitettu tilapäinen kasvihuonekaasujen päästölupa viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2011, lasketaan maksutta myönnettävät päästöoikeudet tämän pykälän 2 ja 3 momentin mukaisesti. 18. Päästökauppalain 21 :n 2 momentin mukaan päästöoikeuksien laskemista varten laitos ja sen tuotannon osat jaetaan tarvittaessa komission ilmaisjakosäädöksessä edellytellä tavalla useaan osaan. Laitoksen päästöoikeudet lasketaan laitoksen ja sen tuotannon osien osalta erikseen ja laitoksen kokonaispäästöoikeudet saadaan erikseen laskettujen päästöoikeuksien summana. 19. Päästökauppalain 21 :n 3 momentin mukaan laitoksen ja sen osan yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan siten, että: 1) komission hyväksymä vertailuarvo kerrotaan komission ilmaisjakosäädöksessä edellytetyllä tavalla 20 :n 3 momentissa tarkoitetulla laitoksen tai sen osan vuosittaista tuotannon määrä tai käyttöä kuvaavalla luvulla taikka päästöoikeudet lasketaan 20 :n 4 momentissa mainittujen muiden jakoperusteiden mukaisesti; 2) edellä 1 kohdan mukaisesti laskettu päästöoikeusmäärä kerrotaan vuonna 2013 luvulla 0,8 ja sitä seuraavina vuosina päästöoikeusmäärää vähennetään vuosittain samansuuruisilla määrillä siten, että 1 kohdan mukaan laskettu päästöoikeusmäärä kerrotaan vuonna 2020 luvulla 0,3; kerrointa ei kuitenkaan sovelleta laitokseen tai sen osaan, joka kuuluu kyseisenä vuonna komission päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan nojalla päättämiin hiilivuototoimialoihin; 3) edellä 1 ja 2 kohdan mukaisesti saatu laitoksen päästöoikeuksien määrä kerrotaan tarvittaessa komission päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan nojalla kullekin vuodelle määräämällä
korjauskertoimella; sähköntuottajaksi määritellyn laitoksen tehokkaalla yhteistuotannolla tapahtuvalle lämmön tai jäähdytyksen tuotannolle maksutta jaettavaa päästöoikeuksien määrää alennetaan vuosittain lineaarisesti 1,74 prosenttia päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti eikä siihen sovelleta komission määräämää korjauskerrointa. 20. Päästökauppalain 25 :n 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriö tekee päätökset kullekin laitokselle maksutta myönnettävien päästöoikeuksien määrästä vuosille 2013 2020 sen jälkeen, kun komissio on määritellyt päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan nojalla kullekin vuodelle korjauskertoimen. Myöntämisen edellytyksenä on, että komissio ei ole hylännyt laitoksen merkitsemistä 24 :n 1 momentissa tarkoitettuun luetteloon. 3 Unionin oikeuden merkitykselliset oikeussäännöt Päästökauppadirektiivi (2003/87/EY) 21. Päästökauppadirektiivin 3 artiklan e kohdan mukaan mainitussa direktiivissä tarkoitetaan "laitoksella" kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää toimintaa, joka on teknisesti yhteydessä laitoksella suoritettuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen; ja u kohdan mukaan "sähköntuottajalla" laitosta, joka on tuottanut 1 päivänä tammikuuta 2005 tai sen jälkeen sähköä myytäväksi kolmansille osapuolille ja jossa ei suoriteta muuta liitteessä I lueteltua toimintaa kuin polttoaineiden polttoa. 22. Direktiivin 9 artiklan ensimmäisen alakohdan mukaan vuodesta 2013 alkaen vuosittain myönnettävien päästöoikeuksien koko yhteisön lukumäärää vähennetään lineaarisesti kauden 2008 2012 puolivälistä alkaen. Määrää vähennetään lineaarisesti 1,74 prosenttia niiden päästöoikeuksien keskimääräisestä vuotuisesta kokonaismäärästä, jotka jäsenvaltiot ovat myöntäneet niiden kansallisista jakosuunnitelmista kaudeksi 2008 2012 tehtyjen komission päätösten mukaisesti. 23. Direktiivin 9 a artiklan 1 kohdan mukaan yhteisön järjestelmään 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti kaudella 2008 2012 osallistuneille laitoksille 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen myönnettävien päästöoikeuksien lukumäärää tarkistetaan siten, että siinä otetaan huomioon näille laitoksille niiden yhteisön järjestelmään kuulumisen aikana myönnettyjen päästöoikeuksien vuotuinen keskimäärä tarkistettuna 9 artiklassa tarkoitetulla lineaarisella määrällä. Mainitun artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden liitteessä I lueteltua toimintaa harjoittavien laitosten toiminnanharjoittajat, jotka on sisällytetty yhteisön järjestelmään vasta vuodesta 2013, toimittavat toimivaltaiselle viranomaiselle asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja päästötietoja, jotta ne voidaan ottaa huomioon mukautettaessa koko yhteisössä myönnettävien päästöoikeuksien määrää. 24. Direktiivin 10 a artiklan 1 kohdan mukaan komissio hyväksyy viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2010 jäljempänä 4, 5, 7 ja 12 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, mukaan lukien 19 kohdan yhdenmukaistettua soveltamista varten tarpeelliset säännökset. Nämä toimenpiteet, joiden tarkoituksena on muuttaa tämän direktiivin muita kuin keskeisiä osia täydentämällä sitä, hyväksytään 23 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla toimenpiteillä on siinä määrin kuin se on toteutettavissa määriteltävä yhteisön laajuiset ennakolta asetetut vertailuarvot sen varmistamiseksi, että oikeudet jaetaan tavalla, joka tarjoaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja energiatehokkaisiin tekniikkoihin liittyviä kannustimia, ja siten, että otetaan huomioon tehokkaimmat tekniikat, korvaavat ratkaisut, vaihtoehtoiset tuotantomenetelmät, tehokas yhteistuotanto, prosessikaasujen energian tehokas talteenotto, biomassan käyttö sekä hiilidioksidin talteenotto ja varastointi, jos tällaisia laitoksia on käytettävissä, ja ettei jaolla kannusteta päästöjen lisäämiseen. Maksuttomia päästöoikeuksia ei saa jakaa sähköntuotannolle lukuun ottamatta tapauksia, jotka kuuluvat 10 c artiklan soveltamisalaan, ja prosessikaasuista tuotettua sähköä. 25. Direktiivin 10 a artiklan 2 kohdan mukaan määriteltäessä vertailuarvojen ennakolta asettamista koskevia periaatteita yksittäisillä toimialoilla tai toimialojen osilla lähtökohtana on käytettävä tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräistä tehokkuutta tietyllä toimialalla tai toimialan osalla yhteisössä vuosina 2007 2008. Komissio kuulee asianomaisia sidosryhmiä, mukaan lukien kyseisten toimialojen ja toimialojen osien edustajat. Jäljempänä olevien 14 ja 15 artiklan mukaisesti annettavissa asetuksissa säädetään tuotantoon sidoksissa olevien kasvihuonekaasupäästöjen seurantaa, raportointia ja todentamista koskevat säännöt ennakolta asetettavien vertailuarvojen määrittämiseksi. 26. Direktiivin 10 a artiklan 4 kohdan mukaan kaukolämpöä ja direktiivissä 2004/8/EY määritellyllä tehokkaalla yhteistuotannolla taloudellisesti perusteltavissa olevaan kysyntään vastaamiseksi tapahtuvaa lämmön tai jäähdytyksen tuotantoa varten jaetaan päästöoikeuksia maksutta. Näille laitoksille tällaisen lämmöntuotannon osalta jaettavaa kokonaismäärää tarkistetaan vuoden 2013 jälkeen vuosittain 9 artiklassa tarkoitetulla lineaarisella määrällä. 27. Direktiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaan päästöoikeuksien vuosittainen enimmäismäärä, jonka perusteella lasketaan päästöoikeudet muille kuin 3 kohdan soveltamisalaan kuuluville laitoksille, jotka eivät ole uusia osallistujia, ei saa olla suurempi kuin seuraavien yhteismäärä: a) koko yhteisön vuotuinen kokonaismäärä, sellaisena kuin se määritellään 9 artiklan nojalla, kerrottuna niiden laitosten päästöjen osuudella, jotka eivät kuulu 3 kohdan soveltamisalaan, niistä laitoksista peräisin olevien keskimääräisestä kaudella 2005 2007 todennettujen päästöjen kokonaismäärästä, joita yhteisön järjestelmä koskee kautena 2008 2012, ja b) niiden laitosten vuotuisten keskimääräisten todennettujen päästöjen kokonaismäärä kautena 2005 2007, jotka ovat kuuluneet yhteisön järjestelmään vasta vuodesta 2013 ja jotka eivät kuulu 3 kohdan soveltamisalaan, tarkistettuna 9 artiklassa tarkoitetulla lineaarisella vähennyksellä. Tarvittaessa on sovellettava yhtenäistä monialaista korjauskerrointa. 28. Direktiivin 10 a artiklan 12 kohdan mukaan, jollei 10 b artiklasta muuta johdu, sellaisilla toimialoilla tai toimialojen osilla toimiville laitoksille, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille, jaetaan vuonna 2013 ja jokaisena sitä seuraavana vuonna vuoteen 2020 asti 1 kohdan mukaisesti maksutta päästöoikeuksia 100 prosenttia 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä. 29. Direktiivin 23 artiklan 3 kohdan mukaan, jos tähän kohtaan viitataan, sovelletaan päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklan 1 4 kohtaa sekä 7 artiklaa ottaen huomioon mainitun päätöksen 8 artiklan säännökset.
Komission päätös 27.4.2011 päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti (2011/278/EU) 30. Mainitun komission niin sanotun ilmaisjakopäätöksen johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaan yhtenäinen monialainen korjauskerroin, jota sovelletaan vuosittain vuosina 2013 2020 laitoksiin, joita ei ole määritelty sähköntuottajiksi ja jotka eivät ole direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdan mukaan uusia osallistujia, pitäisi määrittää vuosina 2013 2020 maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuosittaisen kokonaismäärän pohjalta, joka lasketaan tämän päätöksen mukaisesti näille laitoksille, myös laitoksille, jotka voidaan jättää pois kyseisen direktiivin 27 artiklan nojalla. Tätä ajanjakson jokaisena vuonna maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää pitäisi verrata päästöoikeuksien vuosittaiseen määrään, joka lasketaan direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti laitoksille, jotka eivät ole sähköntuottajia eivätkä uusia osallistujia, ottaen huomioon asiaankuuluva osuus koko yhteisön vuotuisesta kokonaismäärästä, siten kuin se määritetään kyseisen direktiivin 9 artiklan mukaisesti, sekä asiaankuuluva päästömäärä, joka sisältyy unionin järjestelmään vasta vuodesta 2013 alkaen. 31. Päätöksen 10 artiklan 9 kohdan mukaan päästöoikeuksien lopullinen vuotuinen kokonaismäärä, joka jaetaan maksutta kullekin vakiintuneelle laitokselle, lukuun ottamatta direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja laitoksia, on 7 kohdan mukaisesti määritettävä kullekin laitokselle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen kokonaismäärä kerrottuna monialaisella korjauskertoimella, joka määritetään 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 32. Päätöksen 15 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle 30 päivään syyskuuta 2011 mennessä luettelo alueellaan olevista direktiivin 2003/87/EY soveltamisalaan kuuluvista laitoksista, mukaan luettuina 5 artiklan mukaisesti määritetyt laitokset, käyttäen komission laatimaa sähköistä lomaketta. 33. Saman artiklan 3 kohdan mukaan saatuaan tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetun luettelon komissio arvioi kutakin luetteloon sisällytettyä laitosta ja siihen liittyvää maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa kokonaismäärää. 34. Saatuaan kaikkien jäsenvaltioiden ilmoituksen vuosina 2013 2020 maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavasta vuotuisesta kokonaismäärästä komissio määrittelee direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitetun yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen. Se määritetään vertaamalla sellaisten päästöoikeuksien alustavien kokonaismäärien summaa, jotka jaetaan kaudella 2013 2020 vuosittain maksutta laitoksille, jotka eivät tuota sähköä, soveltamatta liitteessä VI tarkoitettuja kertoimia, päästöoikeuksien vuosittaiseen määrään, joka lasketaan direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti laitoksille, jotka eivät ole sähköntuottajia eivätkä uusia osallistujia, ottaen huomioon asiaankuuluvan osuuden koko unionin vuotuisesta kokonaismäärästä, siten kuin se määritetään kyseisen direktiivin 9 artiklan mukaisesti, sekä asiaankuuluvan päästömäärän, joka sisällytetään vain unionin järjestelmään vuodesta 2013 alkaen. 35. Saman artiklan 4 kohdan mukaan, ellei komissio hylkää laitoksen mainitsemista luettelossa, mukaan luettuna sille maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa vuotuista kokonaismäärää, kyseinen jäsenvaltio määrittelee kaudelle 2013 2020 vuosittain maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopullisen vuotuisen määrän tämän päätöksen 10 artiklan 9 kohdan mukaisesti.
Komission päätös 5.9.2013 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana (2013/488/EU) 36. Päätöksen 4 artiklan mukaan direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettu ja päätöksen 2011/278/EU 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti määritetty yhtenäinen monialainen korjauskerroin esitetään päätöksen liitteessä II, jonka mukaan monialainen korjauskerroin on seuraava: Vuosi; Monialainen korjauskerroin 2013; 0,94272151 2014; 0,92634731 2015; 0,90978052 2016; 0,89304105 2017; 0,87612124 2018; 0,85903685 2019; 0,84173950 2020; 0,82438204 4 Ennakkoratkaisupyynnön tarve Lähtökohdat 37. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavina olevissa valituksissa on katsottu, että komission päätös 2013/448/EU on pätemätön. Jos komission päätös katsotaan pätemättömäksi, siihen perustunut työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava. Unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta päättää unionin säädöksen pätevyydestä. Tämän vuoksi unionin tuomioistuimen päätös on kansallisen oikeudenkäynnin tuloksen kannalta ratkaiseva. 38. Valituksissa on esitetty, että komissio on päätöksessään 2013/448/EU soveltanut päästökauppadirektiivin vastaisesti monialaista korjauskerrointa, koska kertoimen käyttöönotto perustuu päästökattoa määritettäessä käytettyihin virheellisiin tietoihin. Monialaista korjauskerrointa on sovellettu päätöksessä myös direktiivin vastaisesti jätekaasujen osalta laitoksiin sekä ylipäätään hiilivuototoimialaan. Lisäksi yhdessä valituksessa on esitetty, että komission päätöksessä 2011/278/EU on muodostettu päästökauppadirektiivin vastaisesti vertailuarvo kuumalle metallille. Jos komission päätökset ovat direktiivin vastaisia valituksissa esitetyillä perusteilla, on päästöoikeuksien maksutta jakamista koskeva päätös kumottava sanotuilta osin. 39. Unionin tuomioistuimessa on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävinä olevissa valituksissa esitettyihin valitusperusteisiin läheisesti liittyviä ennakkoratkaisupyyntöjä (ennakkoratkaisupyynnöt asioissa C-191/14 ja C-192/14, C-295/14 sekä C-389/14, C-391/14-C-
393/14). Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jäljempänä esitettävä ennakkoratkaisupyyntö olisi perusteltua käsitellä yhdessä muiden vireillä olevien asioiden kanssa. Osa unionin tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa esitetyistä ennakkoratkaisukysymyksistä on samansisältöisiä kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esille nousseet kysymykset. Asiakokonaisuuden vuoksi korkein hallinto-oikeus kuitenkin esittää unionin tuomioistuimen ratkaistaviksi kaikki ne kysymykset, jotka valitusten ratkaisemiseksi kansallisessa tuomioistuimessa ovat tarpeen. Koska kansalliselle tuomioistuimelle tehdyissä valituksissa on pidetty komission päätöksiä pätemättöminä ja koska kysymys päätösten pätemättömyydestä korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voi tulla tässä tilanteessa arvioitavaksi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa, seuraavassa esitellään ne perustelut, joilla komission päätöksiä on pidetty pätemättöminä. Komission päätöksen 2013/448/EU antamismenettely 40. Valituksissa on katsottu, että komission päätös 2013/448/EU on annettu SEUT 290 artiklan vastaisesti. Jollei toisin nimenomaisesti määrätä, toimeenpanotoimenpiteellä ei voida muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä tai lisätä osia, jotka ovat kyseisen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen vastaisia. Valituksissa on viitattu päästökauppadirektiivin johdanto-osan 45 perustelukappaleeseen ja direktiivin 10 a artiklan 1 kohtaan, jonka mukaisesti komissiolle siirretty säädösvalta on rajoitettu koskemaan päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on muuttaa direktiivin muita kuin keskeisiä osia. Komissiolla ei siten ole valtaa poistaa, uudelleen kirjoittaa tai muuttaa direktiiviä 2003/87/EY. 41. Monialaisen korjauskertoimen soveltaminen ja teollisuuden päästökaton laskeminen ovat päästökauppadirektiivin tarkoituksen ja säännösten vastaisia. Korjauskertoimen käyttöönoton seurauksena hiilivuototoimiala ei saa 100 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista. Päätöksellä on muutettu päästökauppadirektiivin keskeisiä osia. 42. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdan mukaan komissio hyväksyy täytäntöönpanotoimenpiteitä 23 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen. Komission olisi pitänyt noudattaa komitologiamenettelyä. 43. Valittajat ovat katsoneet, että ne eivät ole voineet nostaa asiassa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 263 artiklan nojalla kannetta, koska komission päätös 2013/448/EU edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä. Monialainen korjauskerroin ja päästökatto 44. Monialaista korjauskerrointa voidaan päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti soveltaa tarvittaessa, mikäli alustavien päästöoikeuksien määrä ylittää niin kutsutun teollisuuden päästökaton. Valittajien mielestä komissio on jättänyt teollisuuden jätekaasuista tuotetun sähköenergian ja tehokkaan sähkön ja lämmön yhteistuotannon lämmön ja jäähdytyksen tuottamat päästöt laskelman ulkopuolelle teollisuuden päästökattoa määritellessään. 45. Komissio ei ole ottanut teollisuuden päästökattoa määrittäessään huomioon kaikkia siihen laskennallisesti kuuluvia päästöjä. Teollisuuden päästökatto on siten liian alhainen seuraavilla perusteilla: i) CITL-järjestelmä (Community Independent Transaction Log) ei sisällä vuodesta 2008 eteenpäin päästökauppadirektiivin soveltamisalaan sisältyvien laitosten todennettuja päästöjä ajanjaksolta 2005 2007, koska näitä ei kyseisenä ajankohtana ollut velvoitetta rekisteröidä. ii)
Komissio on sisällyttänyt teollisuuden päästökattoon ainoastaan uudet laitokset, jotka sisällytettiin päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuodesta 2013 eteenpäin ja jättänyt huomiotta vastaavana ajankohtana päästökauppadirektiivin soveltamisalaan lisätyt toiminnot, joita harjoitettiin laitoksissa, jotka sisältyivät päästökauppadirektiivin soveltamisalaan jo ennen 2013. iii) Komissio on sisällyttänyt teollisuuden päästökattoon ainoastaan uudet laitokset, jotka sisällytettiin päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuodesta 2008 eteenpäin ja jättänyt huomiotta vastaavana ajankohtana päästökauppadirektiivin soveltamisalaan lisätyt toiminnot, joita harjoitettiin laitoksissa, jotka sisältyivät päästökauppadirektiivin soveltamisalaan jo ennen 2008. iv) Komissio ei ole teollisuuden päästökattoa määrittäessään ottanut huomioon ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöjä, vaikka ne löytyvät todennettuina päästökaupparekistereistä. 46. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti teollisuuden päästökaton laskennassa tulee ottaa huomioon kaudella 2005 2007 todennetut keskimääräiset päästöt niiden laitosten osalta, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuosina 2008 2012. Tämä on vahvistettu komission asiakirjassa, jonka mukaan päästöoikeuksien määrä perustuu ennen päästökauppakautta 2013 2020 vallinneeseen soveltamislaajuuteen. Mikäli kyseinen kohta olisi tarkoitettu perustaa ainoastaan ensimmäisen päästökauppakauden 2005 2007 mukaisiin päästöihin, olisi kyseisen a alakohdan viittaus päästökauppakauteen 2008 2012 jätetty pois. 47. CITL-rekisteri ei kauden 2005 2007 osalta sisältänyt kaikkia todennettuja päästömääriä niiltä osin kuin toiminta ja laitos komission ohjeistuksen mukaisesti sisältyi päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudelle 2008 2012. 48. Päästökauppajärjestelmä salli ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005 2007 niin kutsutun opt out-menetelmän käytön, jota ei enää sallittu kaudella 2008 2012. Näiltä osin siis CITLrekisteri ei sisällä niiden laitosten päästöjä, joiden osalta opt out-menetelmää käytettiin kaudella 2005 2007. 49. Vastaavasti opt in-menetelmä sallittiin kaudella 2008 2012. CITL-rekisteri ei sisältänyt kaudella 2008 2012 opt in-menetelmän kohteena olleiden laitosten päästöjä kaudella 2005 2007, koska rekisterivelvoitetta kaudelle 2005 2007 ei ollut. 50. Menettely, jolla komissio on rajoittanut tarvittavan tiedon määrittämisen puutteellisiin CITLrekisterin tietoihin, on vastoin päästökauppadirektiivin tavoitteita. 51. Yksi päästökauppadirektiivin päätavoitteista on kasvihuonekaasujen määrän vähentäminen 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi päästöoikeuksien määrän tulee olla 21 prosenttia alle vuoden 2005 tason vuonna 2020. Tämä saavutetaan päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti soveltamalla lineaarista kerrointa 1,74 prosenttia vuosien 2008 2012 keskimääräiseen päästömäärään. Teollisuuden omien laskelmien mukaan tavoite olisi saavutettavissa komission vertailuarvopäätöksen (2011/278/EU) mukaisia vertailuarvoja soveltamalla. 52. Määrittäessään teollisuuden päästökattoon keskimääräisiä todennettuja päästöjä kaudelle 2005 2007 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti komission olisi tullut ottaa huomioon tämä 21 prosentin vähennystavoite ja sen toteutuminen vertailuarvojen kautta. 53. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan b alakohdan mukaan teollisuuden päästökattoa määritettäessä on otettava huomioon niiden laitosten todennetut keskimääräiset päästöt kaudella 2005 2007, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vasta kaudella 2013 2020.
54. Päästökauppadirektiivin 9 a artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden liitteessä I lueteltua toimintaa harjoittavien laitosten toiminnanharjoittajat, jotka on sisällytetty yhteisön järjestelmään vasta vuodesta 2013, toimittavat toimivaltaiselle viranomaiselle asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja päästötietoja, jotta ne voidaan ottaa huomioon mukautettaessa koko yhteisössä myönnettävien päästöoikeuksien määrää. Näiltä osin päästökauppadirektiivi edellyttää raportointia laitoskohtaisesti liitteen I mukaan. Liite I ei kuitenkaan käsittele laitoksia, vaan nimenomaisesti toimintoja, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan. Tästä seuraa, että myös päästökauppadirektiivin 10 a artiklan kohdan 5 alakohtaa b tulee tulkita vastaavalla tavalla toimintokohtaisesti. 55. Teollisuuden päästökaton laskennassa on siten otettava huomioon myös ne toiminnot, jotka tulivat direktiivin soveltamisalaan päästökauppakaudella 2013 2020 ja joiden osalta kaudella 2005 2007 ei ollut todentamisvelvoitetta. 56. Komissio ei kuitenkaan teollisuuden päästökattoa määrittäessään ole ottanut huomioon päästömääriä toimintokohtaisesti, vaan ainoastaan kokonaan uudet laitokset on otettu lukuun päästökaton laskennassa. Komissio on siis tosiasiallisesti jättänyt teollisuuden päästökaton ulkopuolelle niin kutsuttujen vanhojen laitosten uudet toiminnot, jotka eri päästöoikeuskausina ovat tulleet päästökaupan piiriin. Tämä johtaa liian alhaiseen teollisuuden päästökattoon. 57. Vastaavilla perusteilla komissio on jättänyt laskematta teollisuuden päästökattoon niistä toiminnoista aiheutuneet päästöt, jotka kuuluivat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2008 2012, mutta joiden osalta rekisteröintivelvoitetta ei ollut kaudella 2005 2007. Useat jäsenvaltiot eivät esimerkiksi sisällyttäneet höyrykrakkausta päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2005 2007, vaikka ne sisältyivätkin päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2008 2012. 58. Komissio on toiminut virheellisesti jättäessään eräiltä osin ottamatta huomioon ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöjä teollisuuden päästökattoa määrittäessään. Tämä ilmenee 22.10.2013 päivätystä asiakirjasta (Comission s explanatory paper). Monialainen korjauskerroin ja laitoskäsite 59. Valittajat ovat katsoneet, että komission tulkinta monialaisen korjauskertoimen käytössä perustuu laitoksen käsitteen virheelliseen ymmärtämiseen. Laitos on määritelty päästökauppadirektiivin 3 artiklan e alakohdassa ja sähköntuottajat on määritelty 3 artiklan u alakohdassa. Komissio on selventänyt sähköntuottajan käsitettä asiakirjassaan "Guidance paper to identify electricity generators". Komissio toteaa kyseisessä asiakirjassa, että mikäli laitos harjoittaa useampia liitteessä I mainittuja toimintoja ja yksi näistä on sähköntuotanto, laitos ei ole "sähköntuottaja". 60. Sähköntuottajille ei lähtökohtaisesti jaeta päästöoikeuksia maksutta. Päästökauppadirektiivi sisältää kuitenkin tästä poikkeuksia. 61. Komissio määritti päätöksessään 2013/448/EU päästökauppadirektiivissä määritellyn teollisuuden päästökaton ja sen seurauksena monialaisen korjauskertoimen. Selventääkseen teollisuuden päästökaton laskentaperiaatteita ja monialaisen päästökertoimen soveltamiseen johtaneita syitä komissio julkaisi 22.10.2013 oikeudellisesti ei-sitovan asiakirjan (Calculations for determination of the cross-sectoral correction factor in the EU ETS in 2013 2020), jossa selitetään
monialaisen korjauskertoimen käyttöönoton syitä ja taustoja. Asiakirjan sivulla 4 on esitetty, miten teollisuuden päästökattoa määritettäessä on otettu huomioon teollisuuden prosessikaasuihin sekä tehokkaan lämmön ja jäähdytyksen yhteistuotantoon liittyvät päästöt. Asiakirjan mukaan määriteltäessä teollisuuden päästökattoa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti teollisuuden jätekaasuihin ja tehokkaaseen yhteistuotantoon liittyviä päästöjä ei ole kokonaisuudessaan otettu huomioon, vaikka ilmaisjako on myönnetty teollisille laitoksille juuri kyseisten toimintojen osalta. Komissio on valittajien käsityksen mukaan keinotekoisesti erottanut nämä päästöt teollisuuden päästökatosta. 62. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan viittauksen "muihin kuin kohdan 3 soveltamisalaan kuuluviin laitoksiin" tulee tulkita tarkoittavan laitoksia, jotka tosiasiallisesti ovat olleet oikeutettuja ilmaisiin päästöoikeuksiin 10 a artiklan 1 ja 4 kohdan mukaisesti ja jotka on otettava lukuun teollisuuden päästökattoa laskettaessa. 63. Päästökauppadirektiivin mukaan laitos on toimintakokonaisuus, johon sisältyvät laitosta palvelevat oheistoiminnot mukaan lukien energiantuotanto. Eroa ei tulisi tehdä sillä perusteella, kuka on päästöluvan haltija. Esimerkiksi jätekaasujen teolliset tuottajat voivat siirtää jätekaasunsa sähköntuottajille, jotka voivat tuottaa sähköä polttamalla näitä kaasuja. Koko prosessi (jätekaasujen tuottaminen ja niiden poltto) on osa samaa "laitosta", josta teräksen tuotanto on mainittu direktiivin liitteessä I, ja sähköntuotanto on tähän välittömästi liittyvää toimintaa. 64. Komission päätöksen 2011/278/EU johdosta niiden jätekaasujen hiilipitoisuudet, jotka ovat peräisin päätöksen liitteessä I mainittujen tuotteiden tuotannosta, on laajalti sisällytetty tuotekohtaisiin vertailuarvoihin. Tämä on todettu päätöksen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa. Päästöt, jotka syntyvät teollisuuden jätekaasujen polton seurauksena sähköntuotannossa, sisällytetään päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaan jakamiseen kyseisiä tuotteita tuottaville laitoksille. Nämä päästöt on otettu huomioon jäsenvaltioiden ilmoittamien alustavien maksutta jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärässä, jonka on oltava teollisuuden päästökaton mukainen, mutta toisaalta komissio jätti virheellisesti ottamatta huomioon kyseiset päästöt teollisuuden päästökaton määrittelyssä. Teollisuuden päästökatto jää matalammaksi kuin jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat alustavat päästöoikeusmäärät, mikä on johtanut väistämättä monialaisen korjauskertoimen käyttämiseen toisin kuin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan sanamuoto edellyttää. 65. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan tulkinnassa tulee ottaa huomioon direktiivin kokonaisuus sekä 10 a artiklan 1 kohta ja 4 kohta. Direktiivillä rohkaistaan johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaisesti energiatehokkaampien ja vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheuttavien tekniikoiden käyttöön. Johdanto-osan 23 perustelukappaleen mukaan säännöillä olisi myös vältettävä epäasianmukaista kilpailun vääristymistä sähkön ja teollisuuslaitokselle toimitettavan lämpö- ja jäähdytysenergian markkinoilla. Lisäksi säännöillä olisi vältettävä epäasianmukaista kilpailun vääristymistä yhden operaattorin laitosten ja ulkoistetun tuotannon laitosten tuotantotoiminnan välillä. Monialaisen korjauskertoimen soveltaminen hiilivuototoimialaan 66. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 12 kohdan mukaan toimialoille tai toimialan osille, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille (hiilivuototoimiala), jaetaan 2020 saakka maksutta 100 prosenttia komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesta määrästä. Komissio on luokitellut energiaintensiivisen teollisuuden hiilivuototoimialoihin päätöksellään 2010/2/EU.
67. Hiilivuototoimiala ei tosiasiallisesti saa 100 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista, koska komissio on virheellisesti ulottanut monialaisen korjauskertoimen koskemaan hiilivuototoimialaa. Hiilivuototoimialalla toimivat toiminnanharjoittajat eivät saa edes jäsenvaltioiden ilmaisjakopäätöksen mukaisesti määrittämiä alustavia määriä maksutta jaettavia päästöoikeuksia. Päästökauppa nostaa energiaintensiivisen vientiteollisuuden kustannuksia. Monialaisen korjauskertoimen soveltaminen hiilivuototoimialaan muuttaa näin päästökauppadirektiivin keskeisiä osia. Kuuman metallin vertailuarvo 68. Yhdessä valituksessa on lisäksi vaadittu ministeriön päätöksen kumoamista sillä perusteella, että päästöoikeuksien määrään on sovellettu liian alhaista komission päätöksessä 2011/278/EU määriteltyä korjauskerrointa. Määritellessään päätöksessään kuuman metallin vertailuarvon komissio ei ole ottanut huomioon täysimääräisesti prosessikaasun hiilisisältöä. 69. Komission 29.6.2010 antaman asiakirjan (Non-paper on free allocation for electricity produced from waste gases under the EU ETS as from 2013) mukaan teollisuuden prosessikaasun osalta tehdään 25 %:n vähennys, joka vastaa prosessikaasun korvaavan polttoaineen, maakaasun, hiilisisältöä. Lähtökohtana on siis ollut, että jätekaasu korvaa maakaasun terästuotannossa. Lähtökohta on valittajan käsityksen mukaan virheellinen. 70. Teollisuuden prosessikaasu ei tosiasiallisesti korvaa maakaasua, koska sitä syntyy väistämättä tuotantoprosessissa eikä sitä ole tarkoituksellisesti hankittu/synnytetty polttoaineeksi. Prosessikaasu on prosessiperusteinen sivutuote, jota toiminnanharjoittaja on parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien säädösten mukaan velvollinen mahdollisimman tehokkaasti hyödyntämään teollisessa prosessissaan. Komission määrittämä vertailuarvo ei myöskään kannusta tehokkaaseen yhteistuotantoon tai prosessikaasujen tehokkaaseen talteenottoon sen leikatessa automaattisesti näihin toimenpiteisiin ryhtyvien toiminnanharjoittajien hyötyjä. 71. Komission määrittämä vertailuarvo on vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohtaa, jonka mukaan komission olisi tullut vertailuarvoa määrittäessään ottaa huomioon prosessikaasujen energian tehokas talteenotto ja tehokkaimmat tekniikat. Vertailuarvon tulisi ohjata toiminnanharjoittajaa prosessikaasujen energian tehokkaaseen talteenottoon eikä aiheuttaa lisäkustannuksia. 72. Käytettäessä teollisuuden päästöjä koskevan direktiivin 2010/75/EU mukaisesti prosessikaasuja primäärienergian korvaajana tuotantoprosessissa syntyvien prosessikaasujen koko määrästä ei valittajan tapauksessa jää sähköntuotantoon kuin noin puolet. Komission määrittämä vertailuarvo ei edistä tosiasiallisesti tehokkaampien tekniikoiden käyttöönottoa, kuten päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohta edellyttää. 73. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 2 kohdan lähtökohtana on, että vertailuarvon on perustuttava tehokkaimpien 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräiseen tehokkuuteen. Kun komissio ei ole vertailuarvoa määrittäessään ottanut huomioon teollisuuden prosessikaasujen hiilisisältöä täydestä määrästä, johtaa tämä käytännössä siihen, että yksikään Euroopassa toimiva terästehdas ei pysty tuottamaan yhtä tonnia kuumaa metallia asetetulla vertailuarvolla. 74. Komission päätöksen 2011/278/EU johdanto-osan 8 11 perustelukappaleissa on kuvattu menetelmää, jolla vertailuarvo on määritelty. Menetelmän tulisi ensisijaisesti perustua teollisuudelta
saatuihin tietoihin. Vain siinä tapauksessa, että edellä mainittuja tietoja ei ollut saatavilla, vertailuarvot voitiin määritellä direktiivin 2010/75/EU parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien viiteasiakirjojen (BREF-asiakirjojen) perusteella. Komission käyttämissä BREF-asiakirjojen tiedoissa tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvia laitoksia ei ole asianmukaisesti identifioitu, koska koko teollisuudelta kerättyjä tietoja ei ole otettu huomioon. Komission käyttämä lähtökohta on siten myös päästökauppadirektiivin 10 artiklan 1 kohdan vastainen, kun tietoja ei ole voitu käyttää sen tarkistamiseen, että vertailuarvojen määritys ottaa riittävän hyvin huomioon tehokkaimmat tekniikat. 5 Ennakkoratkaisukysymykset 75. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä: 1. Onko komission päätös 2013/448/EU, sikäli kuin se perustuu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaan, pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 23 artiklan 3 kohtaa sen vuoksi, että päätöstä ei ole tehty neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklan ja asetuksen 182/2011/EU 12 artiklassa tarkoitetussa valvonnan sisältävässä sääntelymenettelyssä? Jos vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, muihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata. 2. Onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 a kohdan vastainen siltä osin kuin komissio on teollisuuden päästökattoa määritellessään jättänyt huomioon ottamatta (i) osan niiden toimintojen ja laitosten todennetuista päästöistä kaudella 2005 2007, jotka on lisätty päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudelle 2008 2012, mutta joiden osalta todentamisvelvoitetta ei ollut kaudella 2005 2007 eikä niitä näin ole rekisteröity CITLjärjestelmään; (ii) kaudelle 2008 2012 ja 2013 2020 päästökauppadirektiivin soveltamisalaan lisätyt uudet toiminnot niiltä osin kuin ne eivät ole sisältyneet päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuosina 2005 2007 ja jolloin uusia toimintoja harjoitetaan päästökauppadirektiivin soveltamisalaan jo vuosina 2005 2007 kuuluneissa laitoksissa; (iii) ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöt, vaikka kyseisillä laitoksilla tosiasiallisesti on todennettuja päästöjä kaudella 2005 2007 ja osin myös kaudella 2008 2012. Jos kysymyksiin 2(i) (iii) on vastattava joiltakin osin myöntävästi, onko komission päätös 2013/448/EU monialaisen korjauskertoimen soveltamisen osalta tällöin pätemätön siten, että sitä ei ole sovellettava? 3. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa sekä päästökauppadirektiivin tavoitteita siten, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta ne päästöt, jotka ovat peräisin (i) prosessikaasuista tuotettavan sähkön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja (ii) lämmön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja joille maksutta tapahtuva jakaminen on sallittu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 ja 4 kohdan sekä päätöksen 2011/278/EU perusteella?