KIRJALLINEN KYSYMYS 809/2004 vp Negatiivinen valtionosuus Eduskunnan puhemiehelle Varsinais-Suomessa sijaitseva Perttelin kunta on Suomen suurin opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien väliinputoaja. Ennen verotulotasausta Perttelin opetustoimen valtionosuus oli viime vuonna peräti 546 000 euroa negatiivinen. Se on paljon Perttelin kokoisessa pienessä kunnassa. Sama ongelma näkyy muissakin pienissä Varsinais-Suomen kunnissa. Kiikalan, Kiskon, Kuusjoen, Särkisalon ja Suomusjärven opetustoimen valtionosuus jäi negatiiviseksi. Negatiivinen valtionosuus syntyy, kun kunnan rahoitusosuus on suurempi kuin valtionosuus. Omarahoitusosuus lasketaan asukasta kohti, mutta valtionosuus jokaista oppilasta kohti. Perttelin tapauksessa valtionosuus tulee negatiiviseksi, koska kunnalla ei ole omaa yläastetta tai toisen asteen oppilaitosta. Omarahoitusosuus taas kasvaa, jos kunnan väestö kasvaa. Kuntaliiton ilmoituksen mukaan tällaisia negatiivisen valtionosuuden kuntia oli viime vuonna Suomessa 61 kappaletta. Ongelma poistuisi, jos omarahoitusosuus laskettaisiin oppilasmäärän mukaan kuten valtionosuuskin. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mihin toimenpiteisiin opetusministeri ryhtyy negatiivisen valtionosuusongelman poistamiseksi opetustoimen rahoituksessa ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksessa? Helsingissä 26 päivänä lokakuuta 2004 Jouko Laxell /kok Versio 2.0
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Jouko Laxellin /kok näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 809/2004 vp: Mihin toimenpiteisiin opetusministeri ryhtyy negatiivisen valtionosuusongelman poistamiseksi opetustoimen rahoituksessa ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksessa? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Nykyinen kuntien valtionosuusjärjestelmä tuli voimaan vuoden 1993 alusta. Järjestelmää on uudistettu useaan otteeseen. Merkittäviä muutoksia järjestelmään on tehty esimerkiksi vuosien 1997 ja 2002 alusta. Parhaillaan on käynnissä hallitusohjelman mukainen kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän kokonaisuuden arviointi. Hallitus on asettanut tavoitteeksi, että järjestelmään tehtävät muutokset tulisivat voimaan vuoden 2006 alusta. Kuntien valtionosuusjärjestelmä on kokonaisuus, joka koostuu yleisestä valtionosuudesta, kuntien verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasauksesta sekä sektorikohtaisista valtionosuuksista eli sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista sekä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksista. Järjestelmää täydentää kunnille myönnettävä harkinnanvarainen rahoitusavustus. Järjestelmän ominaispiirteitä ovat valtionosuuksien laskennallisuus ja valtionosuuden saajien itsenäinen päätösvalta valtionosuusrahoituksen käytössä. Rahoitusjärjestelmä kokonaisuudessaan tasaa kuntien tuloissa ja menoissa olevia eroja. Opetustoimen käyttökustannusten rahoitus perustuu oppilasmääriin tai niitä vastaaviin opetuksen määrää kuvaavien suoritteiden määriin sekä vuosittain oppilasta tai muuta suoritetta kohti ennalta määrättäviin yksikköhintoihin. Opetustoimen tasapuolisen järjestämisen turvaamiseksi yksikköhintoja porrastetaan erilaisten olosuhteiden ja muiden kustannuksiin vaikuttavien tekijöiden perusteella. Opetustoimen käyttökustannusten osalta rahoitusvastuu jakaantuu valtion ja kuntien kesken siten, että valtionosuus on 57 ja kuntien osuus 43 prosenttia. Kuntien rahoitusosuuteen 1990-luvun lopulla tehtyjen korotusten takia valtionosuusprosentti on käytännössä merkittävästi edellä todettua alempi ja kuntien osuus vastaavasti korkeampi. Kunnan rahoitusosuus opetustoimen käyttökustannuksiin määräytyy asukasta kohden. Asukaskohtainen kunnan rahoitusosuus lasketaan yksikköhintojen perusteella laskettujen perusopetuksen, lukion, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen valtakunnallisten kokonaiskustannusten perusteella. Kuntien rahoitusosuuteen lasketaan mukaan myös kirjastojen valtakunnalliset kustannukset sekä ammatillista koulutusta ja ammattikorkeakouluja koskeva niin sanottu investointilisä. Lisäksi asukaskohtaista rahoitusosuutta laskettaessa otetaan huomioon edellä mainitut julkisen talouden tasapainottamiseksi tehdyt korotukset. Rahoitusosuuden perusteena olevat kokonaiskustannukset sisältävät kuntien järjestämän koulutuksen lisäksi kuntayhtymien, yksityisten yhteisöjen ja säätiöiden sekä valtion ylläpitämien oppilaitosten laskennalliset kustannukset. Asukasta kohden laskettu kunnan rahoitusosuus on kaikissa kunnissa yhtä suuri. Vuonna 2005 kunnan rahoitusosuus on arviolta 2
Ministerin vastaus KK 809/2004 vp Jouko Laxell /kok 618 euroa asukasta kohti. Asukaskohtainen rahoitusosuus on säädetty tasasuuruiseksi, koska järjestelmän on haluttu tasaavan palvelurakenteeltaan erilaisten kuntien menoja. Myös sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmä on tältä osin perusrakenteeltaan samanlainen. Opetustoimessa on käytössä niin sanottu ylläpitäjämalli, jossa rahoitus myönnetään sille kunnalle tai muulle opetuksen järjestäjälle, jonka oppilaitoksessa oppilaat ovat. Valtionosuuden myöntäminen ja maksaminen suoraan opetuksen järjestäjälle tekee järjestelmästä hallinnollisesti kevyen, kun kuntien välistä laskutusta ei pääsääntöisesti tarvita. Kunnat voivat kuitenkin vapaaehtoisesti sopia kustannusten jakamisesta toisinkin. Kunnalle myönnetään valtionosuutta euromäärä, joka saadaan kun asianomaisen kunnan yksikköhintojen mukaan lasketusta kunnan valtionosuuden perusteesta vähennetään edellä kuvatulla tavalla laskettu kunnan rahoitusosuus. Lisäksi kunnalle maksettavassa valtionosuudessa otetaan huomioon opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksiin kohdistettava osuus kunnalle maksettavasta kunnan verotuloihin perustuvasta tasauslisästä tai kunnan maksettavaksi tulevasta tasausvähennyksestä, mikä puolestaan tasaa kuntien tulopohjissa olevia eroja. Nykyisessä valtionosuusjärjestelmässä opetustoimen valtionosuus voi jäädä negatiiviseksi, jos kunnan rahoitusosuus ja kunnan verotuloihin perustuvat tasauserät yhteenlaskettuna ylittävät valtionosuuden laskennallisen määrän. Tällainen tilanne syntyy yleensä silloin, jos kunnalla on omaa opetustoimintaa vähän, se ylläpitää esimerkiksi vain yhtä tai kahta peruskoulua, joissa annetaan opetusta vuosiluokilla 1 6. Valtionosuus voi olla negatiivinen myös silloin, jos kunnan verotulot ylittävät selvästi verotulojen valtakunnallisen tasausrajan ja kunnan maksettavaksi tulee suuri tasausvähennys. Negatiivisen valtionosuuden kuntien määrä vaihtelee vuosittain. Vuonna 2004 tällaisia kuntia on alustavan arvion mukaan 31, kun otetaan huomioon myös verontulojen tasauksen vaikutus valtionosuuksiin. Kuntia, joissa kunnan rahoitusosuus ylittää kunnan laskennallisten valtionosuuksien määrän, on yhteensä 56. Käynnissä olevassa kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistuksessa tarkastelun kohteena on myös kuntien rahoitusosuuksien määrittely. Järjestelmän muuttaminen kysymyksen perusteluissa esitetyllä tavalla niin, että kunnan rahoitusosuus määritettäisiin oppilaskohtaisesti ottamalla huomioon vain asianomaisen kunnan kouluissa olevien oppilaiden määrä, olisi vastoin järjestelmän yleisiä periaatteita. Kun verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus tehdään asukaskohtaisesti, myös sektorikohtaiset kuntien rahoitusosuudet tulee määrittää asukaskohtaisesti. Kunnan rahoitusosuuden määräytyminen oppilaiden lukumäärän mukaan muuttaisi myös rahoitusvastuuta kuntien kesken merkittävästi. Vastuu rahoituksesta siirtyisi entistä enemmän niihin kuntiin, jotka tarjoavat runsaasti koulutuspalveluita ja joissa väestörakenne painottuu nuoriin ikäluokkiin. Uudistusta valmistelevien työryhmien on määrä saada esityksensä valmiiksi vuoden 2004 loppuun mennessä. Esitys kuntien rahoitusjärjestelmän uudistamiseksi pyritään saattamaan eduskunnan käsiteltäväksi kevätistuntokaudella 2005. Helsingissä 17 päivänä marraskuuta 2004 Opetusministeri Tuula Haatainen 3
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 809/2004 rd undertecknat av riksdagsledamot Jouko Laxell /saml: Vilka åtgärder avser undervisningsministern vidta för att undanröja problemet med negativ statsandel i finansieringen av undervisningsverksamhet och vid reformeringen av statsandelssystemet? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Det nuvarande statsandelssystemet i kommunerna trädde i kraft vid ingången av 1993. Systemet har reformerats i flera repriser. Betydande ändringar i systemet har t.ex. gjorts i början av 1997 och 2002. I enlighet med regeringsprogrammet pågår som bäst en utvärdering av kommunernas finansierings- och statsandelssystem. Regeringen har uppställt målet att de ändringar som görs i systemet skall träda i kraft vid ingången av 2006. Kommunernas statsandelssystem är en helhet bestående av allmän statsandel, en på kommunernas skatteinkomster baserad utjämning av statsandelarna samt av statsandelar för olika sektorer, dvs. statsandelar för social- och hälsovård samt statsandelar för undervisnings- och kulturverksamhet. Systemet kompletteras av ett finansieringsunderstöd som kommunerna beviljas enligt prövning. Typiska drag i systemet är att statsandelarna är kalkylerade och att mottagarna av statsandel självständigt kan besluta om användningen av statsandelsfinansieringen. Finansieringssystemet som helhet utjämnar skillnader i kommunernas inkomster och utgifter. Finansieringen av driftskostnader som gäller undervisningsverksamhet baserar sig på elevantal eller motsvarande prestationer som beskriver undervisningens omfattning samt priser per enhet som årligen bestäms på förhand per elev eller någon annan prestation. För att undervisningsverksamheten skall kunna ordnas jämlikt graderas priserna per enhet på basis av olika förhållanden och andra faktorer som påverkar kostnaderna. I fråga om undervisningsverksamhetens driftskostnader fördelar sig finansieringsansvaret mellan staten och kommuner så, att statsandelen är 57 procent och kommunernas andel är 43 procent. På grund av de höjningar som gjordes i kommunernas finansieringsandel i slutet av 1990-talet är statsandelsprocenten i praktiken betydligt lägre än så och kommunernas andel i motsvarande grad högre. Kommunens finansieringsandel av driftskostnader som gäller undervisningsverksamhet bestäms per invånare. Kommunens finansieringsandel per invånare beräknas på basis av de riksomfattande totalkostnader för grundläggande utbildning, gymnasier, yrkesutbildning, och yrkeshögskolor som uträknats på basis av priserna per enhet. I kommunens finansieringsandel inräknas också bibliotekens riksomfattande kostnader samt ett s.k. investeringstillägg som gäller yrkesutbildning och yrkeshögskolor. Vid beräkning av finansieringsandelen per invånare beaktas också ovannämnda höjningar som gjorts för att balansera den offentliga ekonomin. De totalkostnader som ligger till grund för finansieringsandelen innehåller de kalkylerade kostnaderna för den utbildning kommunerna ordnar men därtill även de kalkylerade kostnaderna för läroanstalter som drivs av samkommuner, privata sammanslutning- 4
Ministerns svar KK 809/2004 vp Jouko Laxell /kok ar och stiftelser samt staten. Kommunens finansieringsandel per invånare är lika stor i alla kommuner. År 2005 uppskattas kommunens finansieringsandel till 618 euro per invånare. Finansieringsandelen per invånare är enligt bestämmelserna lika stor eftersom man velat att systemet skall utjämna utgifterna i kommuner med olika servicestruktur. Också statsandelssystemet för social- och hälsovården har en likadan grundläggande struktur i detta avseende. Inom undervisningsverksamheten används en s.k. huvudmannamodell, där finansiering beviljas den kommun eller annan utbildningsanordnare i vars läroanstalt eleverna finns. Att statsandelen beviljas och betalas direkt till utbildningsanordnaren gör systemet lätthanterligt administrativt sett, eftersom fakturering mellan kommunerna i regel inte behövs. Kommunerna kan dock frivilligt komma överens om någon annan fördelning av kostnaderna. Kommunen beviljas statsandel till ett belopp som fås när den statsandelsgrund för kommunen som beräknats enligt kommunens pris per enhet minskas med kommunens finansieringsandel, som beräknats på ovan beskrivet sätt. I den statsandel som betalas till kommunen beaktas dessutom den andel som statsandelarna för undervisnings- och kulturverksamhet utgör av det på kommunens skatteinkomster baserade utjämningstillägg som betalas till kommunen eller av det utjämningsavdrag som kommunen skall betala, vilket för sin del utjämnar skillnaderna i kommunernas inkomstunderlag. I det nuvarande statsandelssystemet kan statsandelen för undervisningsverksamhet bli negativ, om kommunens finansieringsandel och de utjämningsposter som baserar sig på kommunens skatteinkomster sammanlagt överskrider det kalkylerade statsandelsbeloppet. En sådan situation uppstår i allmänhet om kommunen endast i ringa grad har egen undervisningsverksamhet, den driver t.ex. endast en eller två grundskolor där det ges undervisning i årskurserna 1 6. Statsandelen kan vara negativ också när kommunens skatteinkomster klart överskrider den riksomfattande utjämningsgränsen för skatteinkomster och kommunen får ett stort utjämningsavdrag att betala. Antalet kommuner med negativ statsandel varierar årligen. År 2004 fanns det enligt en preliminär uppskattning 31 sådana kommuner, om man också beaktar den effekt utjämningen av skatteinkomsterna har på statsandelarna. De kommuner där kommunens finansieringsandel överskrider beloppet av kommunens kalkylerade statsandelar, uppgår till totalt 56. Föremål för granskning i den pågående reformen av kommunernas finansierings- och statsandelssystem är också hur kommunernas finansieringsandelar skall definieras. En ändring av systemet på det sätt som anges i motiveringen till spörsmålet så att kommunens finansieringsandel skulle fastställas enligt elev genom att endast antalet elever i respektive kommuns skolor beaktades, skulle stå i strid med de allmänna principerna i systemet. Då den på skatteinkomsterna baserade utjämningen av statsandelarna görs per invånare, bör kommunernas finansieringsandelar för de olika sektorerna också fastställas per invånare. Att bestämma kommunens finansieringsandel enligt antalet elever skulle också avsevärt ändra finansieringsansvaret mellan kommunerna. Ansvaret för finansieringen skulle allt mer överflyttas på sådana kommuner vars utbud av utbildningstjänster är stort och där befolkningen till övervägande del består av unga åldersklasser. De arbetsgrupper som bereder reformen skall få sitt förslag klart före utgången av 2004. Ambitionen är att förslaget till revidering av kommunernas finansieringssystem skall kunna behandlas av riksdagen under vårsessionen 2005. Helsingfors den 17 november 2004 Undervisningsminister Tuula Haatainen 5