YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 2/2008 vp Valtioneuvoston selvitys komission vihreästä kirjasta: Sopeutuminen ilmastonmuutokseen Euroopassa vaihtoehdot EU:n toimille Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 12 päivänä joulukuuta 2007 lähettänyt jatkokirjelmän 1. MMM 04.12.2007 asiassa valtioneuvoston selvitys komission vihreästä kirjasta: Sopeutuminen ilmastonmuutokseen Euroopassa vaihtoehdot EU:n toimille E 68/2007 vp ympäristövaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Tiia Yrjölä, maa- ja metsätalousministeriö - ylitarkastaja Silja Aalto, ympäristöministeriö - ohjelmajohtaja Mikael Hildén ja tutkija Paula Kivimaa, Suomen ympäristökeskus - asiantuntija Meeri Palosaari, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - ympäristöinsinööri Kalevi Luoma, Suomen Kuntaliitto - ympäristönsuojelupäällikkö Jouni Nissinen, Suomen luonnonsuojeluliitto ry - metsänhoitaja Sampsa Kiianmaa, WWF Finland. VALTIONEUVOSTON SELVITYS E 68/2007 vp Ehdotus Komissio antoi heinäkuussa 2007 ilmastonmuutokseen sopeutumisesta vihreän kirjan. Vihreässä kirjassa tarkastellaan ilmastonmuutoksen vaikutuksia Euroopassa, sopeutumistoimenpiteiden tarpeellisuutta sekä poliittisia ratkaisuja EU:ssa. Ehdotetut toimintalinjaukset on jaettu neljään pilariin; varhaisiin toimiin EU:ssa, sopeutumisen ulkoiseen ulottuvuuteen, tietopohjan laajentamiseen ja koordinoitujen sopeutumisstrategioiden laatimiseen. Varhaiset toimet -pilarissa esitetään sopeutumistoimenpiteiden sisällyttämistä olemassa oleviin ja tuleviin EU-politiikkoihin ja lainsäädäntöön sekä rahastoihin. Sopeutumisen vihreässä kirjassa keskitytään EU:n rooliin, mutta otetaan huomioon myös jäsenvaltioiden sekä alue- ja paikallisviranomaisten tärkeä rooli. Komissio antaa loppuvuonna 2008 ilmastonmuutokseen sopeutumisesta tiedonannon. Suomi osallistuu komission järjestämään avoimeen konsultaatioon ja vastaa vihreässä kirjassa olleisiin kysymyksiin. Kysymykset koskevat mm. komission valitsemaa lähestymistapaa sekä EU:n, kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten sekä yksityissektorin roolia. Lisäksi kysytään, ovatko eri sektoreille aiheutuvat ilmastonmuutoksen vaikutukset ja niillä tar- Versio 2.1
vittavat toimet käsitelty kattavasti vihreässä kirjassa ja miten EU:n tulisi ilmaista solidaarisuutta ilmastonmuutoksesta kärsiville alueille. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää sopeutumista ensisijaisesti paikallisena ja kansallisena tehtävänä. Alueellisen tason, kuten EU:n, toiminta voi joissain tapauksissa antaa hyödyllistä tukea kansallisille toimille. Yhteisötason eri toimien ja politiikkojen keskinäiseen yhdenmukaisuuteen tulee kiinnittää entistä suurempaa huomiota. Vihreässä kirjassa eri politiikkasektorit on käsitelty hyvin yleisellä tasolla, ja jatkotyössä sektoritarkastelua tulisi syventää ja laajentaa. Valtioneuvoston yksityiskohtainen kanta on muodostettu vastaamalla vihreässä kirjassa esitettyihin 27 kysymykseen. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Euroopan komission vuonna 2000 käynnistämän Euroopan ilmasto-ohjelman toinen vaihe sisältää myös ilmastonmuutokseen sopeutumisen. Vihreän kirjan lähtökohtana on, että ilmastonmuutokseen sopeutumisesta on tullut välttämätön ilmastonmuutoksen hillintään liittyvien toimien täydentäjä. Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutokseen sopeutuminen ei saa viedä tilaa niiltä keskeisiltä poliittisilta prosesseilta, jotka tähtäävät ilmastonmuutoksen hillitsemiseen. Parasta ja kustannustehokkainta sopeutumista ilmastonmuutokseen on koko ilmiön tehokas hillitseminen. Sopeutumistoimenpiteillä voidaan selkeästi vähentää monia ilmastonmuutoksen haitallisia vaikutuksia, mutta ilmastonmuutoksen edetessä sopeutumistoimenpiteiden teho todennäköisesti heikkenee ja kustannukset kasvavat. Valiokunta toteaa varhaisilla ennakoivilla toimilla saavutettavan merkittäviä hyötyjä verrattuna siihen, että sopeutumistoimenpiteisiin ryhtymistä lykätään tarkkojen ilmastonmuutosta koskevien tietojen hankkimiseksi. Haavoittuvuutta ilmastonmuutokselle voidaan vähentää kestävällä kehityksellä, koska se vahvistaa ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumiskykyä ja lisää joustavuutta. Valiokunta kannustaa erilaisten kestävän kehityksen edistämisohjelmien, kuten esimerkiksi kunnallisten paikallisagendojen, kytkemiseen tiiviimmin mukaan ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Vihreässä kirjassa korostetaan EU-tason toimenpiteitä neljällä alueella: sopeutumistoimenpiteiden varhaista integrointia EU:n sisäiseen politiikkavalmisteluun ja toimeenpanoon, integrointia EU:n ulkopolitiikkaan, epävarmuuden vähentämistä tutkimuksen avulla sekä kaikkien yhteiskunnallisten toimijoiden osallistumista sopeutumisen suunnitteluun ja toteuttamiseen. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan toteaa ilmastonmuutokseen sopeutumisen olevan konkreettisissa toimenpiteissä ensisijaisesti kansallinen ja paikallinen tehtävä, erityisesti alueidenkäytön suunnitteluun liittyvät kysymykset tulee ratkaista kansallisella tasolla. Valiokunta katsoo, että yhteisötason toimenpiteillä on tärkeää tukea kansallisia toimenpiteitä ja edistää jäsenmaiden mahdollisimman laajaa tiedon ja kokemuksen vaihtoa. Ilmastonmuutoksen haitalliset vaikutukset eivät noudata valtioiden rajoja, joten toimien koordinointi ja parhaiden käytäntöjen jakaminen EU-maiden kesken on kustannustehokas tapa edistää sopeutumista. Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutokseen sopeutumista on käsiteltävä laajana globaalina kysymyksenä, johon sisältyy ekologisia, taloudellisia ja yhteiskunnallisia kysymyksiä. Suomessa monet ilmastonmuutoksen keskeiset vaikutukset tulevat olemaan välillisiä. Ilmastonmuutos tulee mahdollisesti aiheuttamaan vakavia häiriöitä maailmantaloudessa. Toinen todennäköisesti laajeneva ilmiö tulee olemaan ympäristöpakolaisuuden huomattava kasvu tulevaisuudessa. 2
Valiokunta toteaa, että lämpötilan noususta, vesivarojen muutoksista ja merenpinnan noususta aiheutuvat pitkän aikavälin haitalliset vaikutukset on käsitelty hyvin EU:n vihreässä kirjassa, mutta hydrometeorologisten ääri-ilmiöiden vaikutukset luonnonympäristöön ja keskeisiin ekosysteemipalveluihin ovat jääneet vähemmälle huomiolle. Ilmastonmuutoksen seurauksena biodiversiteettiä uhkaa monin paikoin taantuminen ja häviäminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että elintärkeiden luonnon ekosysteemipalveluiden kykyyn kestää ilmastonmuutosta ja sopeutua siihen kiinnitetään erityistä huomiota. Kasvihuoneilmiön voimistumisen aiheuttama ilmaston lämpeneminen johtaa tulevaisuudessa kasvillisuusvyöhykkeiden siirtymiseen aiempaa pohjoisemmaksi. Suomessa tämä merkitsee havumetsien leviämistä tunturialueelle ja lehtimetsävyöhykkeen laajenemista. Ekosysteemien maantieteellinen siirtyminen sellaisenaan on epätodennäköistä, mutta ilmeisesti lajistokoostumus ja lajien valtasuhteet tietyllä paikalla muuttuvat. Monilla lajeilla voi olla suuria vaikeuksia yrittäessään sopeutua tai siirtyä ilmastovaatimustensa mukaisille alueille. Luonnon sopeutumisen merkitys on keskeinen, ja se tulee ottaa huomioon esimerkiksi tulevaisuuden luonnonsuojelualuepäätöksiä mitoitettaessa, koska sopeutumisessa runsaan biodiversiteetin säilyttäminen on avainasemassa. Metsänhoidolla tulee pyrkiä hillitsemään ilmastonmuutoksen vaikutuksia minimoimalla nykyisiä stressitekijöitä ja varmistamalla kaikkien tulevienkin ilmastovyöhykkeiden metsäluontotyyppien riittävä suojeluala. Ilmastonmuutos lisännee myös ihmistoiminnan levittämien haitallisten vieraslajien nopeaa leviämistä Suomessa. Valiokunta toteaa, että Suomen sopeutumista on käsitelty kootusti useilla sektoreilla kansallisessa ilmastonmuutoksen sopeutumisstrategiassa. Ilmastonmuutokseen sopeutumista tarvitaan Suomessa erityisesti alueidenkäyttöön, rakentamiseen sekä ympäristönsuojeluun ja luonnonsuojeluun liittyen. Sopeutumisessa tarvitaan sekä lyhyen aikavälin toimenpiteitä että pitkän aikavälin varautumista ja ennakointia. Sopeutumisstrategian toimeenpanon edistämiseksi käynnistettiin vuonna 2006 sopeutumistutkimusohjelma ISTO suomalaisen tietopohjan laajentamiseksi ja sopeutumistoimien suunnittelemiseksi. Suomen ympäristökeskus toteuttaa myös seitsemän muun eurooppalaisen ympäristötutkimuslaitoksen kanssa tarkastelut eri politiikkasektoreiden päätöksenteosta ilmastonmuutoksen hillintä- ja sopeutumistoimien osalta. Suomen ympäristökeskuksen koordinoima FINADAPT-tutkimus pyrkii syventämään ääri-ilmiöiden tarkastelua. Tulvariskien alustava kartoitus on tarkoitus tehdä tulvadirektiivin mukaisesti vuoteen 2011 mennessä. Kansalliseen metsäohjelma 2015:een sisältyy yhtenä painopistealueena metsien ilmasto- ja energiahyötyjen lisääminen. Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma METSOn yksi toimintaperiaatteista on ilmastonmuutokseen ja ympäristömuutoksiin varautuminen. Ympäristöhallinnon toimialalle valmistellaan ilmastonmuutoksen sopeutumisen työohjelmaa, joka julkaistaan keväällä 2008. Työohjelma perustuu vuonna 2005 valmistuneeseen kansalliseen sopeutumisstrategiaan, jota se täydentää ja konkretisoi ympäristöhallinnon osalta. Valiokunta korostaa sopeutumistoimenpiteiden ja tutkimushankkeiden koordinoinnin sekä eri toimijoiden välisen yhteistyön tiivistämisen keskeistä merkitystä. Valiokunta pitää tärkeänä, että perustietoa ja indikaattoreita ilmastonmuutoksesta sekä sopeutumisesta on käytössä riittävästi. Tämän perustiedon hankkimisen lisäksi on kiireellistä kehittää aktiivisesti politiikkatoimia, joiden avulla ekologisesti ja yhteiskunnallisesti kestävää kustannustehokasta sopeutumista voidaan nopeuttaa. Ilmastonmuutokseen sopeutumisessa tulee kyetä käymään aiempaa tiiviimpää vuoropuhelua tutkimuksen ja yhteiskunnallisten toimijoiden välillä, jotta sopeutumisen elintärkeisiin haasteisiin voidaan vastata. On tärkeää tutkia, miten eri yhteiskunnan tahojen osallistumista sopeutumistoimien toteuttamiseen sekä vakaampien sopeutumistoimien kehittämiseen voidaan tukea ja kuinka voidaan edistää sopeutumiseen liittyvien innovaatioiden syntymistä. Lisäksi on tarpeen systemaattisesti selvittää sopeutumisen konkreettisia esteitä ja ongelmia. 3
Varautumisessa ilmastonmuutoksen seurauksiin on keskeistä erottaa pidemmän aikavälin sopeuttamistoimet (elinkeinomuutokset, rakennetun ja luonnonympäristön muutokset) sekä äkillisen varautumistarpeen muutokset. Pidemmän aikavälin sopeutumistoimet vaativat tutkimuksellista, teknologista ja ennakoivaa suunnittelua, kun taas äkillinen varautumistarve puolestaan edellyttää resursseja, kuten kalustoa, henkilöitä ja toimivaa vahinkojen korvausjärjestelmää sekä korjaustoimia. Suunniteltavia sopeutumistoimenpiteitä tulee arvioida myös kasvihuonekaasupäästöjen ja hiilinielujen kannalta kokonaisuutena. Valiokunta pitää tärkeänä, että sopeutumistoimia kehitettäessä vältetään sellaisia sopeutumistoimia, jotka edesauttavat sopeutumista lyhyellä aikavälillä, mutta ovat kalliita, kiihdyttävät luonnonvarojen käyttöä tai jopa lisäävät kasvihuonekaasupäästöjä. Uusiutuvien luonnonvarojen kestävällä ja säästävällä käytöllä sekä korvaamalla niillä uusiutumattomista raaka-aineista valmistettuja tuotteita ja energiaa voidaan parantaa valmiuksia ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Energiantuotannossa ilmastonmuutos korostaa hajautettujen järjestelmien hyötyjä. Suomella on hyvät mahdollisuudet lisätä ja monipuolistaa merkittävästi sekä metsä- että peltobiomassan käyttöä. Ilmastonmuutoksen arvioidaan lisäävän sään äärimuotoja, kuten myrskyjä, rankkasateita ja tulvia sekä kuivuusjaksoja. Merenpinnan nousun ja voimistuneiden lounaisvirtausten yhteisvaikutuksena eteläisten rannikkoalueiden tulvavaara kasvaa. Sisämaassa talvitulvien mahdollisuus lisääntyy huomattavasti, jolloin suuret virtaamat vesistöissä voivat estää jääkannen muodostumisen, minkä seurauksena taas voi syntyä hyydepatoja. Tulvivan veden aiheuttamien haittojen lisäksi hyydepadot voivat vaurioittaa rakenteita. Valiokunta toteaa, että viime vuosien poikkeuksellisen voimakkaiden tulvien yhteydessä tämä ongelmakenttä on kasvanut huolestuttavan nopeasti. Tulvien hillitsemiseksi tarvitaan vettä imevien alueiden säilyttämistä sekä kaupungeissa että maaseudulla, jotta virtaamavaihteluita voidaan pienentää. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että kosteikkoja ja muita vastaavia alueita ennallistetaan ja suojellaan tehokkaasti. Ilmastonmuutoksen seurauksena on todennäköistä, että sadannan kasvaessa ja talvien leudontuessa huuhtoumat Itämereen kasvavat, jolloin jatkossa tarvitaan nykyistäkin tehokkaampia vesiensuojelutoimia. Ilmastonmuutoksen vaikutukset ja sopeutuminen tulee kiinteästi kytkeä vesipuitedirektiivin täytäntöönpanoon ja soveltamiseen. Valiokunta katsoo, että maankäytön ja rakentamisen ohjausjärjestelmiä on kehitettävä tukemaan jo olemassa olevan yhdyskuntarakenteen sopeutumista ilmastonmuutokseen. Rakentamisen ohjauksessa on kiinnitettävä huomiota aiempaa enemmän maaperän ominaisuuksiin, erityisesti eroosio ja sortumariskit voivat kasvaa. Tulvariskien hallinnan suunnittelussa tulee keskittyä tulvien ehkäisyyn, tulvasuojeluun sekä tehokkaisiin valmiustoimiin. Vahinkojen määrää pystytään vähentämään järkevällä maankäytöllä eli välttämällä rakennusten ja yhteiskunnan kannalta tärkeän infrastruktuurin sijoittamista tulvaalueelle. Maankäytön erimuotoisiin ohjauskeinoihin tulee jatkossa sisällyttää ilmastonmuutokseen sopeutumista edistäviä tavoitteita, kuten rakentamisen ja tulvariskien laaja-alaista hallintaa, sekä luonnon monimuotoisuutta koskevia tavoitteita. Tulevaisuudessa on entistäkin tärkeämpää, että asemakaavaa laadittaessa tai uudistettaessa varmistetaan rakennuspaikkojen turvallisuus tulvariskialueilla. Valiokunta toteaa, että ilmastollisiin ääri-ilmiöihin varautuminen edellyttää kansallisia ja osin myös hyvin paikallisia haavoittuvuustarkasteluja. Turvallisuuden lisäämiseksi äkillisten tulvatilanteiden varalta on parannettava tulvien ennustus- ja varoitusjärjestelmiä. Lausunto Lausuntonaan ympäristövaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. 4
Helsingissä 11 päivänä maaliskuuta 2008 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Rakel Hiltunen /sd Marko Asell /sd Christina Gestrin /r Tanja Karpela /kesk Timo Kaunisto /kesk Timo Korhonen /kesk Merja Kuusisto /sd Tapani Mäkinen /kok Petteri Orpo /kok Sanna Perkiö /kok Janne Seurujärvi /kesk Tarja Tallqvist /kd Oras Tynkkynen /vihr (osittain) Pauliina Viitamies /sd Henna Virkkunen /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Jaakko Autio. 5