Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 17. maaliskuuta 2016 (OR. en)

Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 17. maaliskuuta 2016 (OR. en) 7180/16 JAI 217 ASIM 38 CO EUR-PREP 14 SAATE Lähettäjä: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Saapunut: 17. maaliskuuta 2016 Vastaanottaja: Kom:n asiak. nro: Asia: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri COM(2016) 165 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE Ensimmäinen kertomus sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja COM(2016) 165 final. Liite: COM(2016) 165 final 7180/16 kmw DGD 1B FI

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 16.3.2016 COM(2016) 165 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA- NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE Ensimmäinen kertomus sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta FI FI

1 Johdanto Vuonna 2015 Euroopan unionin alueelle tuli Kreikan ja Italian kautta noin 880 000 henkilöä. Komissio ehdotti toukokuussa 2015, ensimmäistä kertaa Euroopan maahanmuuttopolitiikan historiassa, että selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia ihmisiä siirrettäisiin EU:n sisällä äärimmäisen paineen alla olevista jäsenvaltioista muihin Euroopan unionin jäsenvaltioihin. Neuvosto antoi syyskuussa 2015 kaksi oikeudellisesti sitovaa päätöstä 1, joilla perustettiin tilapäinen ja poikkeuksellinen mekanismi 160 000:n selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevan henkilön siirtämiseksi Kreikasta ja Italiasta 2. Maailmanlaajuisen muuttoliikekriisin käsittelemiseksi kokonaisvaltaisesti ja osoittaakseen solidaarisuutta samassa tilanteessa oleville kolmansille maille komissio suositteli EU:n uudelleensijoitusjärjestelmän perustamista 20 000:lle kansainvälisen suojelun tarpeessa olevalle henkilölle. Jäsenvaltiot ja Dublin-järjestelmään assosioituneet valtiot sopivat heinäkuussa 2015 sijoittavansa kahden vuoden aikana uudelleen 22 504 henkilöä, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa ja tulevat Lähi-idän, Afrikan sarven ja Pohjois-Afrikan alueilta. Muuttovirta jatkuu edelleen vuonna 2016, mutta tähän mennessä ainoastaan 937 henkilöä on siirretty Italiasta ja Kreikasta ja vain 4 555 on uudelleensijoitettu. Molempien järjestelmien heikko täytäntöönpano johtuu useista tekijöistä, kuten siitä, että jäsenvaltioilla ei ole poliittista tahtoa täyttää sisäisiin siirtoihin liittyviä oikeudellisia velvoitteitaan kokonaisuudessaan ja ajallaan. Perusteettoman läpikulun salliva menettely Länsi-Balkanin reitillä on viime aikoihin asti ollut ylimääräinen este sisäisten siirtojen järjestelmälle, sillä useimmat siirtojärjestelmään oikeutetut hakijat matkustivat eteenpäin sen sijaan, että heidät olisi siirretty hallitusti. Jäsenvaltiot ovat myös olleet haluttomia ihmisten uudelleensijoittamiseen, koska ihmisiä on saapunut edelleen sääntöjenvastaisesti. Jäsenvaltiot sopivat eurooppalaisesta lähestymistavasta ja perusteettoman läpikulun sallivan menettelyn lopettamisesta sen jälkeen, kun komissio oli antanut kertomuksen 3 siitä, miten järjestys palautetaan itäisen Välimeren ja Länsi-Balkanin reitillä, 18. ja 19. helmikuuta kokoontunut Eurooppa-neuvosto oli antanut päätelmänsä ja valtion- tai hallitusten päämiehet olivat kokoontuneet 7. maaliskuuta 4. Ne totesivat myös, että Kreikkaa on tuettava tänä vaikeana aikana, ja että ne ottavat huomioon kentällä nopeasti kehittyvän erittäin vaikean humanitaarisen tilanteen. YK:n pakolaisjärjestö (UNHCR) arvioi, että muuttovirtojen jatkuessa yli 100 000 tulijaa saattaisi yhden kuukauden aikana joutua jäämään Kreikkaan. Tämän vuoksi ne kehottivat nopeuttamaan sisäisten siirtojen täytäntöönpanoa huomattavasti Kreikkaan tällä hetkellä kohdistuvan suuren paineen helpottamiseksi. 1 Neuvoston päätös (EU) 2015/1523, annettu 14 päivänä syyskuuta 2015, Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta, ja neuvoston päätös (EU) 2015/1601, annettu 22 päivänä syyskuuta 2015, Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta. 2 Komission ehdotuksen mukaan tarkoituksena oli, että näistä 160 000 henkilöstä 54 000 siirretään Unkarista, mutta siirrot tapahtuvatkin Italiasta ja Kreikasta, ellei neuvoston toisesta sisäisiä siirtoja koskevasta päätöksestä anneta muutospäätöstä syyskuuhun 2016 mennessä. 3 COM(2016) 85 final. 4 EUCO 1/16; SN 28/16. 2

Tämä tiedonanto on vastaus kyseisten kahden neuvoston päätöksen 12 artiklan mukaiseen velvoitteeseen raportoida neuvostolle kuuden kuukauden välein päätösten täytäntöönpanosta sekä Italiaa ja Kreikkaa koskevista etenemissuunnitelmista. Sillä vastataan myös Euroopan komission asiakirjassa Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi 5 antamaan sitoumukseen raportoida kuukausittain siirtojen ja uudelleensijoittamisten täytäntöönpanosta. Tässä tiedonannossa esitetään yhteenveto siirtoja uudelleensijoitusjärjestelmien täytäntöönpanon ensimmäisten kuukausien haasteista ja opetuksista ja tehdään ehdotuksia suosituksiksi ja lyhyen aikavälin toimiksi täytäntöönpanoasteen parantamiseksi. 2 Sisäiset siirrot 2.1 Oikeudellinen tausta ja EU:n siirtojärjestelmiin osallistuvat maat Syyskuussa 2015 annettujen kahden päätöksen perusteella tarkoituksena on siirtää Italiasta 6 ja Kreikasta 7 yhteensä 106 000 turvapaikanhakijaa syyskuuhun 2017 mennessä. Loput 54 000 on tarkoitus siirtää Italiasta ja Kreikasta, ellei komissio tee ennen 26. syyskuuta 2016 neuvostolle ehdotusta siirtomekanismin mukauttamisesta 8. Lisäksi jäsenvaltioiden on neuvoston 20. heinäkuuta 2015 antamien päätelmien mukaisesti annettava vielä lupaus niiden 7 744 paikan jakamisesta, jotka ovat jäljellä neuvoston ensimmäiseen päätökseen perustuvista 40 000 paikasta. Jäsenvaltioilla on velvollisuus siirtää Italiasta ja Kreikasta henkilömäärä, joka on kohdennettu niille neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 9 liitteiden I ja II sekä neuvoston päätöksen (EU) 2015/1523 10 mukaisesti. Kyseiset määrät on esitetty 20. heinäkuuta 2015 annetuissa neuvoston päätelmissä. Tämä velvoite on täytettävä kahden vuoden aikana. Tämä päätös ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia, koska niillä on Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen sisältyvissä pöytäkirjoissa N:o 21 ja 22 vahvistettu erityisasema. Ne voivat kuitenkin halutessaan liittyä siihen. Irlanti päätti 6. lokakuuta 2015 liittyä molempiin neuvoston päätöksiin, ja se on jo siirtänyt hakijoita Italiasta ja Kreikasta. Lisäksi Dublinin säännöstöön assosioituneet valtiot (Sveitsi, Norja ja Liechtenstein) ilmoittivat haluavansa osallistua siirtojärjestelmään, ja ne viimeistelevät parhaillaan (tarvittavia) kahdenvälisiä järjestelyjä Italian ja Kreikan kanssa siirtojen aloittamiseksi mahdollisimman pian. Unkari ja Itävalta eivät ole antaneet lupauksia päätöksen 2015/1523 mukaisista siirtopaikoista. Sekä Unkari että Slovakia on nostanut kanteen 11 EU:n tuomioistuimessa neuvoston toisen sisäisiä siirtoja koskevan päätöksen laillisuuden tutkimiseksi. Näillä kanteilla ei ole lykkäävää vaikutusta, ja jäsenvaltiot ovat siis velvollisia osallistumaan siirtoihin kyseisen päätöksen mukaisesti. Ruotsiin ja Itävaltaan kohdistuva muuttopaine on saanut nämä kaksi jäsenvaltiota pyytämään sisäisiä siirtoja koskevien neuvoston päätösten mukaisten velvoitteidensa tilapäistä 5 COM(2016) 120 final. 6 Kahden sisäisiä siirtoja koskevan neuvoston päätöksen mukaan 39 600 turvapaikanhakijaa siirretään Italiasta. 7 Kahden sisäisiä siirtoja koskevan neuvoston päätöksen mukaan 66 400 turvapaikanhakijaa siirretään Italiasta. 8 Neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 4 artiklan 3 kohta. 9 Neuvoston päätös (EU) 2015/1601, annettu 22. syyskuuta 2015. 10 Neuvoston päätös (EU) 2015/1523, annettu 14. syyskuuta 2015. 11 C-643/15 ja C-647/15. 3

keskeyttämistä. Näiden pyyntöjen johdosta komissio antoi joulukuussa 2015 ehdotuksen neuvoston päätökseksi 12 molempien sisäisiä siirtoja koskevien neuvoston päätösten mukaisten Ruotsin velvoitteiden väliaikaisesta keskeyttämisestä ja helmikuussa 2016 ehdotuksen neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 nojalla tehtävien sisäisten siirtojen väliaikaisesta keskeyttämisestä 30 prosentin osalta Itävallalle osoitetusta hakijoiden määrästä. Itävaltaa koskeva päätös hyväksyttiin neuvostossa 10. maaliskuuta 2016. Tämän vuoksi 1 065 hakijan siirtäminen Itävaltaan on keskeytetty vuoden ajaksi. Ruotsia koskevasta ehdotuksesta keskustellaan edelleen neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. 2.2 Italian ja Kreikan toimittamat etenemissuunnitelmat Kreikka ja Italia ovat sisäisiä siirtoja koskevien päätösten 8 artiklan mukaisesti toimittaneet komissiolle ja neuvostolle etenemissuunnitelmat, joihin sisältyy toimenpiteitä turvapaikkaasioiden, ensivastaanoton ja palauttamisen aloilla kyseisten maiden järjestelmien kapasiteetin, laadun ja tehokkuuden parantamiseksi sekä toimenpiteitä, joilla varmistetaan sisäisiä siirtoja koskevien päätösten asianmukainen täytäntöönpano. Etenemissuunnitelmat on toimitettu kaikille jäsenvaltioille ja Dublinin säännöstöön assosioituneille valtioille, ja niistä on keskusteltu komission 21. syyskuuta 2015 järjestämässä sisäisiä siirtoja koskevassa seminaarissa sekä sisäisiä siirtoja ja uudelleensijoittamista koskevassa foorumissa 1. lokakuuta 2015. Komissio on raportoinut 13 säännöllisesti Kreikan ja Italian tähänastisesta edistymisestä ensisijaisten toimien toteuttamisessa etenemissuunnitelmissa tarkoitetuilla aloilla. Näitä toimia ovat toimivien järjestelykeskusten perustaminen, siirtojärjestelmän täytäntöönpano, niiden maahantulijoiden tehokas palauttaminen, joilla ei ole oikeutta kansainväliseen suojeluun, rajaturvallisuuden lisääminen sekä riittävän vastaanottokapasiteetin kehittäminen. Italia on etenemissuunnitelmassaan sitoutunut perustamaan kuusi järjestelykeskusta, joista viisi tulee Sisiliaan ja yksi Apuliaan. Tällä hetkellä käytössä on neljä järjestelykeskusta ja yhdestä on tehty siirtokeskus. Italian viranomaiset ilmoittivat oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 10. maaliskuuta 2016 järjestetyssä kokouksessa perustavansa viidennen järjestelykeskuksen, jonka lopullinen sijainti on määrä ilmoittaa komissiolle mahdollisimman pian. Kuten etenemissuunnitelmassa todettiin, Italian järjestelykeskukset liittyvät läheisesti sisäisten siirtojen prosessiin, jota varten on Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) tuella kehitetty tehokas vakiomuotoinen menettely. Sisäisiä siirtoja koskevien päätösten mukaista ilman huoltajaa olevien alaikäisten siirtomenetelmää ei ole vielä otettu käyttöön. Turvapaikanhakijoiden toisen tason majoituksen osalta voidaan todeta, että tällä hetkellä käytettävissä olevat paikat ovat etenemissuunnitelmassa ilmoitetun mukaisia. Tehokkuusedut olisivat kuitenkin toivottavia, ja niihin päästäisiin erityisesti jakamalla 12 COM(2015) 677 final. 13 Komission tiedonanto Pakolaiskriisin hallinta: Euroopan muuttoliikeagendaan perustuvat välittömät operatiiviset, taloudelliset ja lainsäädäntötoimenpiteet (COM(2015) 490, 23. syyskuuta 2015). Komission tiedonanto Pakolaiskriisin hallinta Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen (COM(2015) 510, 14. lokakuuta 2015). Komission tiedonanto Edistymisraportti hotspot-järjestelmän täytäntöönpanosta Kreikassa (COM(2015) 678, 15. joulukuuta 2015). Komission tiedonanto Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen (COM(2016) 85, 10. helmikuuta 2016). Komission tiedonanto Edistymisraportti hotspot-järjestelmän täytäntöönpanosta Kreikassa (COM(2016) 141 final, 4. maaliskuuta 2016). 4

turvapaikanhakijat järjestäytyneemmin koko Italian alueelle. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten vastaanottopaikkoja on etenemissuunnitelmien mukaan saatavilla, vaikkakin lisäpaikkoja olisi perustettava, jotta voidaan varmistaa sujuva siirtyminen ensimmäisen ja toisen tason vastaanoton välillä. Toisaalta palautettavien henkilöiden vastaanotto on edelleen erittäin vähäistä, ja se alittaa etenemissuunnitelmassa ilmoitetun alarajan. Tämä johtaa merkittäviin haasteisiin palauttamisoperaatioiden nopeassa täytäntöönpanossa. Italian turvapaikkajärjestelmän uudistusta koskeva työ olisi saatettava päätökseen ennen kesää. Tarkoituksena on korjata jäljellä olevat puutteet ja varmistaa kevyempi turvapaikkamenettely, myös vähentämällä päätöksenteon laadun hajanaisuutta eri puolilla maata. Kreikka on etenemissuunnitelmassaan sitoutunut perustamaan viisi järjestelykeskusta. Tällä hetkellä toiminnassa on neljä järjestelykeskusta. Viimeistelyvaiheessa on Kosin saarelle tuleva järjestelykeskus. Järjestelykeskusprosessit näyttävät olevan tehokkaita ja tuloksellisia, ja päivittäin voidaan rekisteröidä suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia. Lisäksi keskustietojärjestelmään tehdään parhaillaan parannuksia, jotta selviydytään syötettävän sormenjälkimäärän voimakkaasta kasvusta. Järjestelmälliset haut turvallisuustietokannoista on otettava täysimääräisesti käyttöön. Asiakirjaväärennösten havaitseminen ja jatkotoimien varmistaminen edellyttävät vielä lisätoimia. Vaikka tiedotustoiminta ja siirtoa hakevien henkilöiden rekisteröinti on osa Kreikan järjestelykeskusprosessia, maan turvapaikkavirasto ja EASO toimivat vain kolmella saarella. Koska Kreikassa olevien kolmansien maiden kansalaisten määrä on kasvanut äkillisesti, maan viranomaiset tehostavat nyt majoitusjärjestelmää ottamalla toimintaan mukaan armeijan. Euroopan unioni tukee näitä toimia rahoituksen ja Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismin kautta. EASO on aloittanut toimintansa laajentamisen lisätäkseen Kreikan rekisteröintivalmiuksia. Palauttamisten osalta Kreikka on äskettäin lisännyt Turkkiin suuntautuvia takaisinottoja. Säilöönottokapasiteetti on kuitenkin edelleen melko vähäinen, ja useat säilöönottokeskukset ovat kunnostuksen tarpeessa. On huomattava, että Kreikan on edelleen parannettava yleistä turvapaikkajärjestelmäänsä. Tältä osin tarvittavat toimenpiteet on määritelty komission 10. helmikuuta 2016 antamassa suosituksessa 14. Kreikka on raportoinut asiasta 4. maaliskuuta. Komissio on arvioinut alustavasti Kreikan vastausta ja ottaa yhteyttä Kreikan viranomaisiin lisäselvitysten saamiseksi. Komissio seuraa edelleen tiiviisti Kreikan toimien edistymistä ja aikoo arvioida, onko tilanne sellainen, että jäsenvaltiot voivat asteittain aloittaa uudelleen Dublin-asetuksen mukaiset yksittäiset palautukset Kreikkaan ennen kesäkuussa järjestettävää Eurooppaneuvoston kokousta. Liitteissä 3 ja 4 on yleiskatsaus Italian ja Kreikan etenemissuunnitelmien täytäntöönpanossa saavutettuun edistymiseen ja vielä toteutettaviin toimiin. 2.3 Tärkeimmät suuntaukset, kun siirto-ohjelmia on pantu täytäntöön viiden kuukauden ajan: Täytäntöönpano on hidasta mutta nähtävissä ovat ensimmäiset merkit myönteisestä kehityksestä: Maaliskuun 15. päivään 2016 mennessä vain 937 henkilöä oli siirretty sisäisesti (368 Italiasta ja 569 Kreikasta). Maaliskuun ensimmäisten viikkojen aikana 14 Kreikan tasavallalle osoitettu komission suositus kiireellisistä toimenpiteistä, jotka Kreikan on toteutettava asetuksen (EU) N:o 604/2013 nojalla tehtävien siirtojen aloittamiseksi uudelleen (C(2016) 871, 10. helmikuuta 2016). 5

siirrettiin nopeasti 287 henkilöä, joista 241 oli Kreikasta. Tämän kokemuksen perusteella voidaan todeta, että sisäiset siirrot voivat toimia. Kuten jäljempänä kuviosta 1 ilmenee, sisäisten siirtojen tahti on tiivistynyt merkittävästi maaliskuun ensimmäisten viikkojen aikana, mutta se on edelleen liian hidasta neuvoston kahden sisäisiä siirtoja koskevan päätöksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Päätökset ovat kiireellisiä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on lieventää Kreikkaan ja Italiaan kohdistuvaa huomattavaa turvapaikanhakijapainetta. Koska tämä paine on kova etenkin Kreikassa, toiminnan tehostaminen on sitäkin tärkeämpää. Kuvio 1 Sisäiset siirrot lokakuu 2015 15. maaliskuuta 2016 350 300 250 200 150 100 50 IT EL Yhteensä 0 Jäsenvaltiot ovat antaneet lausumia eri foorumeilla ja tarjonneet käyttöön 6 884 siirtopaikkaa. Jäsenvaltiot olivat 15. maaliskuuta vallinneen tilanteen mukaan kuitenkin ilmoittaneet ( viralliset lupaukset ) olevansa valmiit ottamaan nopeasti vastaan yhteensä 3 723 kansainvälistä suojelua hakevaa henkilöä sisäisinä siirtoina. Myönteistä on se, että useimmat jäsenvaltiot ovat nimenneet yhteyshenkilön, jolla on keskeinen asema menettelyssä. Hakijoiden määrä on kasvanut nopeasti: Täytäntöönpanon viiden ensimmäisen kuukauden aikana siirtoa hakevien määrä oli vähäinen (esim. Kreikassa noin 20 henkilöä päivää kohti). Tämä johtui osittain maahantulijoiden vähäisestä luottamuksesta uudelleensijoitusjärjestelmään. Maaliskuun ensimmäisten viikkojen aikana hakijoiden määrä on kuitenkin kasvanut merkittävästi (esim. Kreikassa 300 henkilöä päivässä). Tämä on osaksi seurausta Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian rajalla asetetuista rajoituksista, mutta myös tiedotuksen lisäämisestä, kuten EASOn liikkuvien yksiköiden käytöstä järjestelykeskusten ulkopuolella mahdollisimman monen tulijan saavuttamiseksi. Edelleen on kuitenkin vaarana, että henkilö pakenee, kun hänelle on ilmoitettu siirron kohteena oleva jäsenvaltio. Niiden kansallisuuksien määrä, joita edustavia tulijoita voidaan siirtää, on kasvanut, mutta tämä on myös lisännyt ennakoimattomuutta sen suhteen, mihin 6

uusiin kansallisuuksiin neuvoston päätöstä mahdollisesti sovelletaan: Sisäiset siirrot koskevat kansallisuuksia, joiden kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista hyväksytään EU:ssa keskimäärin vähintään 75 prosenttia. Nämä tiedot perustuvat Eurostatin tietoihin, ja ne päivitetään neljännesvuosittain Eurostatin raporttien perusteella. Tämän jälkeen komissio ilmoittaa EASOlle, mitkä kansallisuudet ovat oikeutettuja sisäisiin siirtoihin. EASO puolestaan ilmoittaa asiasta kansallisille yhteystahoille. Näin ollen niiden kansallisuuksien luetteloon, joita edustavia tulijoita voidaan siirtää, voidaan lisätä tai siitä voidaan poistaa kansallisuuksia neljän kuukauden välein. Tämä aiheuttaa epävarmuutta sidosryhmien ja tulijoiden keskuudessa. Eurostatin viimeisimpien neljännesvuosittaisten tietojen (v. 2015 viimeinen neljännes) perusteella kansallisuudet, joita siirrettävissä olevat tulijat edustavat, ovat tällä hetkellä 15 Burundi, Keski-Afrikan tasavalta, Eritrea, Costa Rica, Saint Vincent ja Grenadiinit, Bahrain, Irak, Malediivit, Syyria ja Ison-Britannian merentakaiset maat ja alueet 16. Edelliseen neljännesvuosittaiseen raporttiin verrattuna Jemenin ja Swazimaan kansalaiset eivät ole enää oikeutettuja sisäisiin siirtoihin. Haavoittuvassa asemassa olevien, kansainvälistä suojelua hakevien, kuten ilman huoltajaa olevien alaikäisten, siirrot ovat osoittautumassa haasteellisiksi: Vain hyvin pieni määrä ilman huoltajaa olevia alaikäisiä (yksi tai kaksi Kreikasta Suomeen) on siirretty sisäisesti, vaikka sisäisiä siirtoja koskevissa neuvoston päätöksissä pyydetään antamaan etusija haavoittuvassa asemassa oleville hakijoille. Tähän on monia eri syitä, esimerkiksi siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden vastahakoisuus hyväksyä ilman huoltajaa olevien alaikäisten siirtoja ja se, että Italiassa ja Kreikassa ei ole erityistä menettelyä tällaisten alaikäisten sisäistä siirtoa varten. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten sisäinen siirtäminen on monimutkainen prosessi, ja jotkut tulijat, erityisesti Italiassa olevat eritrealaiset, ovat ilmoittaneet olevansa aikuisia, jotta heitä ei erotettaisi ryhmästä, jonka kanssa he ovat saapuneet. Italia ja Kreikka kehittävät parhaillaan uusia menettelyjä, jotta ne voivat siirtää nopeasti ilman huoltajaa olevia alaikäisiä ottaen huomioon lapsen edun ja kansallisen lainsäädännön. Italian viranomaiset ja Frontex tarjoavat asiantuntijoita iän arvioimista varten. Myös useat järjestöt tehostavat toimia asianmukaisten vastaanottotilojen tarjoamiseksi Kreikassa (esim. UNICEFin lasten ja perheiden tukikeskukset). Erityisiä tietoja haavoittuvassa asemassa olevien, kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden sisäisten siirtojen määrästä ei yleisemmällä tasolla ole saatavilla. Käytännön kokemus kuitenkin osoittaa, että monet hakijat kuuluvat tähän ryhmään (esimerkiksi raskaana olevat naiset, vammaiset ja vanhukset). Vaikka jäsenvaltioita on pyydetty toimittamaan tiedot niiden valmiuksista vastaanottaa erityisen haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä, lähes mikään jäsenvaltio ei ole ilmoittanut omaavansa todellista kapasiteettia. 15 Kun neuvoston päätökset annettiin, siirrettävissä olivat Syyrian, Irakin ja Eritrean kansalaiset. Ensimmäisen päivityksen (vuoden 2015 kolmas neljännes) mukaan siirrettävissä olivat seuraavien kansallisuuksien edustajat: Bahrain, Keski-Afrikan tasavalta, Eritrea, Irak, Syyria, Swazimaa ja Jemen. 16 Joitakin näitä kansallisuuksia edustavia, EU:sta kansainvälistä suojelua hakevia oli viitekaudella alle 200. Koska sisäisiä siirtoja koskeviin neuvoston päätöksiin ei sisälly säännöksiä EU:n keskiarvon laskennassa käytettävien päätösten vähimmäismäärästä, kansallisuudet, joiden osalta on tehty vain vähän päätöksiä mutta jotka kaikki ovat olleet myönteisiä, kuuluvat luonnollisesti kyseisten neuvoston päätösten soveltamisalaan. 7

2.4 Komission ja EU:n virastojen toimenpiteet Komissio lähetti 10. helmikuuta siirtojen kohteena oleville jäsenvaltioille hallinnolliset kirjeet ja kehotti nopeuttamaan neuvoston päätösten täytäntöönpanoa ja poistamaan useat havaituista esteistä. Komissio on lähettänyt Italialle ja Kreikalle vastaavanlaiset kirjeet. Niihin on sisältynyt suosituksia, joiden tavoitteena on parantaa ja nopeuttaa siirtomenettelyä. Lisäksi komissio on käynnistänyt rikkomismenettelyn Italiaa ja Kreikkaa vastaan Eurodac-asetuksen täytäntöönpanosta ja Kreikkaa vastaan myös vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin osalta. Siirtojärjestelmän mukaisesti Italia ja Kreikka saavat turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) kansallisten ohjelmien kautta rahoitusta (500 euron ylimääräinen kertakorvaus kutakin siirrettyä henkilöä kohden), jolla tuetaan niiden työtä siirtojen toteuttamiseksi. Rahallista korvausta myönnetään myös sisäisten siirtojen kohteena oleville jäsenvaltioille, jotka saavat kertasuorituksena 6 000 euroa kutakin siirrettyä henkilöä kohden AMIF:n kansallisten ohjelmien puitteissa. Yhteensä 1 040 miljoonaa euroa on varattu 160 000 henkilön siirtämiseen ja AMIF:n kansallisia ohjelmia on tarkistettu niin, että niihin sisältyvät määrät vastaavat 98 547:ää siirrettävää henkilöä (yhteensä 644,5 miljoonaa euroa). Lisäksi Kansainväliselle siirtolaisuusjärjestölle (IOM) on annettu huomattava määrä AMIFhätärahoitusta hätätilanteessa sovellettavan siirtomekanismin täytäntöönpanon tukemiseksi Kreikassa ja Italiassa. Komissio hyväksyi 10. maaliskuuta muutoksia vuoden 2016 työohjelmiin. Se lisäsi AMIFrahastosta ja sisäisen turvallisuuden rahastosta (ISF) annettavan hätäavun rahoitusta 275,5 miljoonalla eurolla. Ylimääräiseen hätärahoitukseen käytetään AMIF- ja ISF-rahaston vuoden 2016 talousarvion määrärahoja, joita ei ollut vielä kohdennettu. Hätärahoituksen lisäys on seurausta 18. 19. helmikuuta 2016 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmistä, joissa kehotetaan ryhtymään kiireellisiin toimiin humanitaariseen tilanteeseen puuttumiseksi Kreikassa ja Länsi-Balkanilla käyttäen kaikkia käytettävissä olevia EU:n ja jäsenvaltioiden keinoja. AMIF-rahastosta ja ISF-rahastosta myönnettävän hätäavun alkuperäiseen vuoden 2016 talousarvioon (188,98 miljoonaa euroa) on nyt lisätty AMIF-rahastoa varten 193,5 miljoonaa euroa ja ISF-rahastoa varten 82 miljoonaa euroa eli yhteensä 464 miljoonaa euroa vuodeksi 2016 pakolaiskriisistä jäsenvaltioille aiheutuviin kiireellisimpiin tarpeisiin. Komissio on perustanut oikeus- ja sisäasioiden neuvoston pyynnöstä maahantulotiedottamisen strategiatyöryhmän (MIS), johon osallistuvat kaikki asiaankuuluvat institutionaaliset toimijat. Työryhmän tarkoituksena on varmistaa, että turvapaikanhakijat ja maahantulijat saavat asianmukaista tietoa. Työryhmä koordinoi tiedotusta, esimerkiksi sisällön tuottamista ja tiedotusaineiston levittämistä, instituutioiden välisellä tasolla ja varmistaa, että nämä toiminnot ovat johdonmukaisia maahantulotiedottamista koskevan strategian kanssa. Komissio on perustanut erityisen hotspot-ryhmän, joka toimii kentällä yhdessä Frontexin, EASOn ja Europolin kanssa. Asiantuntijoiden, esimerkiksi liikkuvien yksiköiden, käyttö on lisääntynyt merkittävästi, ja EASO kehittää parhaillaan monenlaisia välineitä, jotka ovat apuna sisäisten siirtojen eri vaiheissa (esitteet, lähtöä edeltävät tiedot, yhteensovitusväline, haavoittuvassa asemassa olevien tunnistamisväline). Lisäksi on kehitetty erityiskoulutusta, kuten ilman huoltajaa olevien alaikäisten ja järjestelykeskusten tarpeisiin räätälöityjä moduuleja. 8

2.5 Toimet, jotka siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden on toteutettava Pääasialliset esteet ja haasteet Virallisten vastaanottolupausten vähäinen ja riittämätön määrä Preferenssien väärä soveltaminen jäsenvaltioissa Siirtopyyntöjen pitkä vastausaika Turvallisuustarkastuksiin liittyvät esteet Perusteettomat hylkäykset Siirron kohteena olevan jäsenvaltion ennen lähtöä antamien tietojen puute EASOn asiantuntijahakuun saatujen vastausten riittämättömyys Vastaanottolupausten vähäinen ja riittämätön määrä: Lupausten määrä ei selvästikään riitä kattamaan sisäisiä siirtoja koskevien neuvoston päätösten mukaisia velvoitteita. Virallisia lupauksia oli annettu 15. maaliskuuta 2016 mennessä yhteensä 3 723, mikä on 2,33 prosenttia toteutettavista 160 000 sisäisestä siirrosta. Kolme jäsenvaltiota (Kroatia, Unkari ja Slovakia) ei ole toistaiseksi asettanut käyttöön yhtään siirtopaikkaa. Ainoastaan 18 jäsenvaltiota on ilmoittanut vastanottavansa Kreikasta siirrettäviä hakijoita ja 19 jäsenvaltiota Italiasta siirrettäviä hakijoita. Monet jäsenvaltiot ovat antaneet erittäin vähän sisäisten siirtojen vastaanottolupauksia, kun otetaan huomioon niille kohdennettu kokonaismäärä. Lisäksi lupaukset on annettu rajoitetuksi ajaksi. Vastaanottolupausten vähäinen määrä vaikuttaa erityisesti Kreikkaan. Koska Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian rajalla on ryhdytty soveltamaan rajoituksia, on ehdottoman tärkeää nostaa vastaanottolupausten määrää viipymättä, jotta voidaan helpottaa kentällä nopeasti kehittyvää erittäin vaikeaa humanitaarista tilannetta. Preferenssien väärä soveltaminen jäsenvaltioissa: Preferenssien päätavoitteena on helpottaa siirretyn henkilön kotouttamista kohteena olevassa jäsenvaltiossa 17. Jotkin jäsenvaltiot ovat kuitenkin esittäneet pitkiä tai rajoittavia preferenssiluetteloita siirrettävien hakijoiden profiilin osalta. Eräät siirron kohteena olevat jäsenvaltiot ovat haluttomia ottamaan vastaan siirtopyyntöjä, jotka koskevat tiettyä kansallisuutta edustavia henkilöitä, perheettömiä tai ilman huoltajaa olevaa alaikäisiä, tulkkauksen, kotouttamisohjelman tai vastaanottokapasiteetin puuttumisen vuoksi. Toiset taas ilmoittavat selvästi hyväksyvänsä ainoastaan perheitä. Suurin osa jäsenvaltioista käyttää preferenssejä keinona sulkea pois mahdollisia ehdokkaita sen sijaan, että niiden tavoitteena olisi parempi yhteensovittamisprosessi kotouttamisen helpottamiseksi. Italian ja Kreikan viranomaiset pyrkivät mahdollisuuksien mukaan ottamaan esitetyt preferenssit huomioon (kunnioittaen aina syrjintäkiellon periaatetta), vaikka ne eivät sido Kreikkaa ja Italiaa. Jotkin siirron kohteena olevat jäsenvaltiot ovat käyttäneet preferenssien 17 Ks. neuvoston päätöksen (EU) 2015/1523 johdanto-osan 28 kappale ja neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 johdanto-osan 34 kappale. 9

noudattamatta jättämistä siirron hylkäysperusteena, mikä ei ole neuvoston päätösten mukaista 18. Siirtopyyntöjen pitkä vastausaika: Siirron kohteena olevan jäsenvaltion nopea vastaus on keskeistä siirtojärjestelmän uskottavuuden lisäämiseksi. Siirtomenettely ylittää kuitenkin yleensä sisäisistä siirroista annetuissa kahdessa neuvoston päätöksessä vahvistetun kahden kuukauden määräajan. Tämä johtuu osaksi siitä, että jäsenvaltiot eivät vastaa nopeasti siirtopyyntöihin 19. Sen vuoksi siirtojärjestelmä ei toimi säännöllisesti ja tasaisesti, mikä olisi edellytys sille, että järjestelmä toimisi täydellä teholla ja vastaisi kentän kiireellisiin tarpeisiin. Se tekee myös sisäisistä siirroista entistä vaikeammin toteutettavia, sillä suurten ryhmien hyväksyminen ja siirtäminen luo logistisia haasteita Italialle, Kreikalle ja IOM:lle. Pitkä vastausaika vaarantaa myös siirtomekanismin tuloksellisuuden, sillä se heikentää maahantulijoiden luottamusta järjestelmään, johon osallistuvat tulijat havaitsevat usein, että heille luvattu nopea siirto ei toteudukaan, mikä lisää pakenemisriskiä. Turvallisuustarkastuksiin liittyvät esteet, mukaan lukien sormenjälkitietojen vaihto: Tärkeimmät viivästysten syyt siirtopyyntöihin vastattaessa ovat ylimääräiset turvallisuustarkastukset. Pariisissa marraskuussa 2015 tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen useat jäsenvaltiot haluavat tehdä siirtoa hakevia henkilöitä koskevan turvallisuustarkastuksen ennen siirtopyyntöön vastaamista. Tämä on sisäisiä siirtoja koskevien päätösten mukaista, mutta ylimääräiset turvallisuustarkastukset olisi kuitenkin tehtävä mahdollisimman nopeasti. Turvallisuustarkastuksia koskevat tärkeimmät kysymykset ovat seuraavat: o Järjestelmälliset turvallisuushaastattelut 20. Jotkin jäsenvaltiot pyytävät järjestelmällisiä haastatteluja arvioidakseen, kuuluisiko hakija neuvoston päätöksissä vahvistettujen hylkäysperusteiden piiriin. Tämä liittyy usein neuvoston päätösten 21 mukaisen poissulkemislausekkeen 22 laajaan soveltamiseen, vaikka lauseketta olisi tulkittava suppeasti. Hylkäysperusteiden olisi selvittävä ensi sijassa Italian ja Kreikan toimittamista asiakirjoista, joissa on erityinen osio menettelyn aikana havaituista tekijöistä, jotka saattavat viitata poissulkemisperusteisiin; o Monet jäsenvaltiot ovat toistuvasti pyytäneet DubliNet-verkon kautta hakijoiden sormenjälkiä, jotka on hankittu Eurodac-asetuksen 23 perusteella, ja väittäneet niiden olevan tarpeen turvallisuustarkastusten suorittamiseksi. Komissio on jo ilmoittanut 18 Sisäisiä siirtoja koskevien neuvoston päätösten 5 artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltioilla on oikeus kieltäytyä hakijan siirtämisestä ainoastaan, jos on olemassa perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle tai jos on olemassa vakavat syyt soveltaa direktiivin 2011/95/EU 12 ja 17 artiklassa säädettyjä poissulkemissäännöksiä. 19 Esimerkiksi Puola esitti vastaanottolupauksensa 16. joulukuuta. Yhtään siirtopyyntöä ei ollut hyväksytty 15. maaliskuuta mennessä. Toisaalta Portugali toimitti 26. helmikuuta 2016 toisen vastaanottolupauksensa, ja sisäinen siirto toteutettiin 7. maaliskuuta. Itse asiassa Portugalin tapauksessa siirto toteutettiin viikon kuluessa Kreikan esittämän siirtopyynnön vastaanottamisesta. 20 Ennen siirtopyynnön hyväksymistä järjestetyt haastattelut hakijan pakolaisaseman määrittämiseksi olisivat selvästi vastoin järjestelmän kirjainta ja henkeä eikä niitä pitäisi vaatia. 21 Molempien sisäisiä siirtoja koskevien neuvoston päätösten 5 artiklan 7 kohta. 22 Direktiivin 2011/95/EU 12 ja 17 artikla. 23 Asetus (EU) N:o 603/2013. 10

jäsenvaltioille, että tämä ei ole nykyisen oikeudellisen kehyksen mukaan sallittua, ja se on esittänyt jäsenvaltioille vaihtoehtoisia ratkaisuja sormenjälkien vaihtamiseksi poliisiyhteistyön kanavien kautta. Kreikka ja Italia ovat tehostaneet toimia turvallisuustarkastusten suorittamiseksi sekä järjestelykeskuksissa että mannermaalla vastatakseen siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden huolenaiheisiin. Näihin tarkastuksiin kuuluvat haut sekä kansallisista että eurooppalaisista ja kansainvälisistä tietokannoista (SIS, Interpolin SLTD ja VIS) ennen siirtopyynnön lähettämistä. Myös järjestelykeskusten kapasiteettia on vahvistettu ottamalla käyttöön muun muassa Eurodac- ja röntgenlaitteita ja vakaat internetliittymät sekä lisäämällä palvelinkapasiteettia. Italia aikoo myös nimittää turvallisuusvastaavan, joka toimii turvallisuuskysymyksissä tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden yhteyshenkilöiden kanssa. Näiden tarkastusten tavoitteena on antaa riittävät takeet siirron kohteena olevalle jäsenvaltiolle ja vähentää ylimääräisiä turvallisuustarkastuksia ja -haastatteluja. Siirtopyyntöjen perusteettomat hylkäykset: Jotkin jäsenvaltiot ovat viitanneet yleisesti kansalliseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen tai aseman määrittelyä koskevan direktiivin 24 poissulkemissäännöksiin hylätessään hakemuksia esittämättä erityisiä perusteluja. Nämä perustelemattomat hylkäykset eivät ole sisäisiä siirtoja koskevien neuvoston päätösten mukaisia. Ne ovat myös vastoin lojaalin yhteistyön henkeä. Siirron kohteena olevan jäsenvaltion antamien lähtöä edeltävien tietojen puute: Tietojen antaminen ennen lähtöä on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan varmistaa hakijoiden yhteistyöhalukkuus ja välttää hakijoiden pakeneminen ja sääntöjenvastainen edelleen liikkuminen. Monet maahantulijat haluavat mennä tiettyyn jäsenvaltioon. Heidän tiedossaan on ennalta vain muutamia jäsenvaltioita (esim. ne, joissa heillä on sukulaisia tai tuttavia). Lisäksi sosiaalisen median kautta levitetään jatkuvasti väärää tietoa. Tämän vuoksi lähtöä edeltävät tiedot ovat ratkaisevan tärkeitä, kun siirtopäätös annetaan hakijalle tiedoksi. Italian ja Kreikan viranomaisten on pystyttävä antamaan korkealaatuisia ja luotettavia tietoja, jotta hakijat ovat rauhallisin mielin sen jäsenvaltion suhteen, johon heidän siirretään. Yhteyshenkilöillä on ratkaiseva merkitys: he vastaavat hakijoiden kysymyksiin ja huolenaiheisiin. Valtaosa siirtojen kohteena olevista jäsenvaltioista ei ole kuitenkaan tähän mennessä laatinut asianmukaisia lähtöä edeltäviä tietopaketteja. Tämä vaikeuttaa hakijoiden luottamuksen voittamista, kun on kyse siirroista vähemmän tunnettuihin jäsenvaltioihin, ja sen varmistamista, että he ovat edelleen sitoutuneet prosessiin eivätkä pakene. EASOn asiantuntijahakuun saatujen vastausten riittämättömyys: Vaikka jäsenvaltiot ovat tarjonneet 201 asiantuntijaa vastauksena EASOn yleiseen hakuun löytää 374 asiantuntijaa, tarjottu määrä ei riitä, kun otetaan huomioon erityispyynnöt ja todellisuudessa käytettävissä oleva asiantuntijamäärä. Määrä ei ole selvästikään riittävä erityisesti Kreikassa vallitsevan kriittisen tilanteen vuoksi. Lisäksi asiantuntijat ovat yleensä käytettävissä rajoitetun ajan, mikä vähentää heidän toimintansa tehokkuutta, sillä asiantuntijat lähtevät juuri, kun he saavuttavat toimintavalmiuden, ja uudet tulokkaat on koulutettava. EASO julkaisi 1. maaliskuuta uuden haun, jossa etsittiin 39:ää asiantuntijaa Kreikkaan. Ainoastaan 12 asiantuntijaa on tarjottu. Kreikan heikentyvän tilanteen vuoksi 9. maaliskuuta julkaistiin toinen haku, jossa pyydettiin vielä 57:ää asiantuntijaa. 24 Direktiivi 2011/95/EU. 11

2.6 Toimet, jotka Italian ja Kreikan on toteutettava Pääasialliset esteet ja haasteet Kaikki järjestelykeskukset on tarpeen saada täysin toimintakuntoisiksi, ja etenemissuunnitelmien noudattamista on jatkettava Kreikan vastaanotto- ja rekisteröintivalmiudet ovat riittämättömät Koordinointivalmius on riittämätön Hakijoiden jatkoseuranta on riittämätöntä Sekä Italia että Kreikka Italian ja Kreikan on saatava järjestelykeskukset täysin toimintakuntoisiksi ja jatkettava etenemissuunnitelmien noudattamista: Kreikan suunnitelluista järjestelykeskuksesta neljän osalta viidestä (liite 3) ja Italiassa avatuista keskuksista neljän osalta kuudesta (liite 4) on edistytty merkittävästi. Vaikka toistaiseksi on raportoitu varsin vähäisistä tulijamääristä, olisi varmistettava, että järjestelykeskukset ovat täysin toimintakuntoisia mahdollisimman pian. Se, että järjestelykeskukset saadaan toimintaan, ei kuitenkaan saa tarkoittaa, että jäsenvaltiot rajoittavat tulijamäärää, jonka ne lupaavat vastaanottaa. Lisäksi on mahdollista siirtää ihmisiä EU:n sisällä hotspot-alueiden ulkopuolelta, mikäli neuvoston päätösten 3 artiklan 2 kohdan ja 5 artiklan 9 kohdan edellytykset (soveltuva kansalaisuus, henkilöllisyyden varmentaminen, tietojen kirjaaminen ja sormenjälkien ottaminen) täyttyvät. Riittämätön koordinointivalmius: Siirtomenettelyssä on mukana yhä enemmän toimijoita, ja hakijoiden rekisteröintiä ja siirtämistä on nopeutettava. Tämä edellyttää lisää koordinointityötä esimerkiksi monien hotspot-alueilla tiedotustoimintaa harjoittavien kansalaisjärjestöjen toiminnan valvomiseksi. Valmisteilla olevien vakiotoimintaohjeiden ja käytänteiden kehittämisen pitäisi parantaa tilannetta. Riittämätön hakijoiden jatkoseuranta: Hakijoita on tärkeää pitää säännöllisesti ja riittävästi ajan tasalla hakemusten tilanteesta, jotta voidaan välttää pakenemistapaukset ja vakuuttaa hakijoille, että he kuuluvat edelleen siirtojärjestelmään erityisesti, jos siirron kohteena oleva jäsenvaltion vastaus viipyy. Tällä hetkellä tiivistä seurantaa ei kuitenkaan ole. Kreikka Kreikan riittämätön vastaanottokyky Riittävät vastaanottotilat ovat välttämättömät, jotta vältetään pakenemisriski ja asianmukaiseen siirtomenettelystä tiedottamiseen on riittävästi tilaa. Länsi-Balkanin pakolaisvirtojen johdosta 25. lokakuuta 2015 järjestetyn johtajien tapaamisen jälkeen Kreikka sitoutui tarjoamaan etenemissuunnitelmansa mukaisesti 50 000 majoituspaikkaa, joilla on tarkoitus vastata sekä turvapaikanhakijoiden että sääntöjenvastaisesti maahan tulevienvastaanottotarpeisiin. Tähän mennessä vastaanottopaikkoja vaikuttaa olevan käytettävissä 40 351. Lisäksi UNHCR ei ole vielä tehnyt kaikkia sopimuksia, joita tarvitaan vuokrajärjestelyn mukaisen 20 000 paikan 12

tavoitteen saavuttamiseksi. Vuokrajärjestely sopii paremmin turvapaikanhakijoiden keskipitkän tai pitkän aikavälin vastaanottoon kuin sisäistä siirtoa hakeneiden tarpeisiin tarjolla olevan majoituksen luonteen ja hajallaan olevien sijaintipaikkojen vuoksi. Koska yhä suurempi määrä hakijoita on joutunut jäämään Kreikkaan, siirron hakijoille on osoitettava kiireellisesti omia vastaanottotiloja. Tämän vuoksi komissio on parhaillaan pohtimassa mahdollisia muutoksia UNHCR:n vuokrajärjestelyyn. Komissio alkaa lisäksi panna nopeasti täytäntöön valmiussuunnitelmaa 25, jonka nojalla Kreikalle annetaan lisää taloudellista tukea. Kreikan rekisteröintivalmiudet: Sisäisten siirtojen järjestelmään liittyy jatkuvasti enemmän tulijoita. Määrä ylittää selvästi kapasiteetin, joka Kreikan turvapaikkavirastolla on päivittäisiä rekisteröintejä varten. Tällä hetkellä odotusaika siitä, kun tulija päättää liittyä siirtojärjestelmään, siihen, kun hänen turvapaikkahakemuksensa voidaan rekisteröidä, on noin kolme viikkoa. Kreikka on parantamassa kapasiteettiaan 100 uudella työntekijällä, jotka palkataan viimeistään kesäkuussa. 26 Lisäksi EASO testaa parhaillaan pilottihankkeella uutta järjestelmää, jonka avulla Kreikan turvapaikkatoimistot voivat kirjata siirtotapaukset suoraan englanniksi. Jos hanke onnistuu, se otetaan käyttöön kaikissa Kreikan alueellisissa turvapaikkatoimistoissa, joissa siirtotapauksia voidaan kirjata. 2.7 Suositukset havaittujen haasteiden korjaamiseksi Pääsuositukset siirron kohteena oleville jäsenvaltioille Vastaanottolupausten määrän ja tiheyden lisääminen merkittävästi; Italian ja Kreikan esittämiin siirtopyyntöihin vastaaminen viikon aikana niiden vastaanottamisesta; Ylimääräisten turvallisuustarkastusten nopeuttaminen siten, että tavoitteena on niiden tekeminen viikon aikana ja painopisteenä asianmukaisesti perustellut tapaukset; Lähtöä edeltävän tiedon tarjoaminen paketteina, joissa on laadukasta ja houkuttelevaa tietoa hakijoille EASOn ohjeen mukaisesti; Vastaaminen kiireellisesti EASOn asiantuntijapyyntöihin, joilla tuetaan Italiaa ja erityisesti Kreikkaa, jotta voidaan taata asiantuntija-avun jatkuvuus; Pääsuositus Kreikalle ja Italialle Kreikan turvapaikkaviraston kapasiteetin parantaminen EASOn tuella, jotta se voi rekisteröidä siirrettävät hakijat ja huolehtia selvästi lisääntyneestä määrästä siirtokelpoisia tulijoita, jotka ovat kiinnostuneita osallistumaan järjestelyyn; Kaikkien järjestelykeskusten saaminen täyteen toimintavalmiuteen; Työn vauhdittaminen järjestelmällisten turvallisuustarkastusten tekemiseksi ja jäsenvaltioille lähetetyissä siirtopyynnöissä olevien tietojen laadun parantamiseksi, 25 Komissio hyväksyi 10. maaliskuuta Kreikan tukemiseen vielä 275,5 miljoonaa euroa turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta ja sisäisen turvallisuuden rahastosta. 26 Turvapaikkavirastoon tulee 29 uutta työntekijää huhtikuussa. Kaikkiaan työntekijöitä palkataan 100 viimeistään tämän vuoden kesäkuussa. Turvapaikkaviraston nykyinen rekisteröintikapasiteetti on yhteensä 80 tapausta päivässä koko maassa. 13

sekä turvallisuusvastaavan nimeäminen; Koordinointivalmiuden parantaminen laatimalla siirtoja koskevat vakiotoimintaohjeet ja käytänteet ja ottamalla ne käyttöön mahdollisimman pian; Kreikan vastaanottokyvyn parantaminen osoittamalla etenemissuunnitelman sitoumusten mukaiset 50 000 paikkaa mahdollisimman pian; Ilman huoltajaa olevien alaikäisten siirtojen helpottamiseen tähtäävien menettelyjen laatiminen mahdollisimman pian. Liitteessä 5 esitetään siirron ihanteellinen työnkulku, joka perustuu Kreikassa maaliskuun ensimmäisellä viikolla saatuihin kokemuksiin. 2.7.1 Siirron kohteena olevat jäsenvaltiot Toimet, joilla puututaan vastaanottolupausten vähäiseen määrään: Kaikkien siirron kohteina olevien jäsenvaltioiden olisi lisättävä DubliNetin kautta tehtyjen virallisten lupauksiensa määrää ja noudatettava neuvoston päätöksissä vahvistettua kolmen kuukauden enimmäisaikaa. Näiden lupausten olisi vastattava siirron kohteena olevalle jäsenvaltiolle osoitettua kiintiötä ja niissä olisi otettava täysimääräisesti huomioon kentällä vallitseva hätätilanne. Toimet preferenssien väärän soveltamisen vähentämiseksi: Siirron kohteina olevien jäsenvaltioiden pitäisi esittää preferenssejä mahdollisimman vähän ja ainoastaan kotouttamisen edistämiseksi. Niiden pitäisi olla valmiita ottamaan vastaan kaikentyyppisiä muuttajia (esimerkiksi perheitä, ilman huoltajaa olevia alaikäisiä tai yksin saapuvia miehiä). Toimet siirtopyyntöihin vastaamiseen kuluvan ajan lyhentämiseksi: Jäsenvaltioiden olisi vastattava siirtopyyntöihin yhden viikon kuluessa. Frontexin olisi tehtävä järjestelmälliset turvallisuustarkastukset välittömästi järjestelykeskukseen saapumisen jälkeen, myös SISjärjestelmää käyttäen. Europolilla olisi oltava vahvempi rooli siirtojärjestelmän valinneiden turvapaikanhakijoiden tarkastuksissa, ja Italian ja Kreikan olisi jatkettava työtään järjestelmällisten turvallisuustarkastusten tekemiseksi ja jäsenvaltioille lähetetyissä siirtopyynnöissä esitettyjen tietojen laadun parantamiseksi. Siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden olisi keskityttävä lisätarkastuksiin ja erityisesti turvallisuushaastatteluihin asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa eli silloin, kun on olemassa perusteltu epäily, että henkilöön voidaan soveltaa hylkäysperusteita. Syyt olisi ilmoitettava mahdollisimman aikaisin Italian ja Kreikan viranomaisille. Nämä lisätarkastukset, myös haastattelut, olisi joka tapauksessa tehtävä yhden viikon vastausajan kuluessa, jotta prosessi ei viivästy. Jos siirron kohteena olevalla jäsenvaltiolla on perustellut syyt hylkäämiseen kansallisen turvallisuuden, yleisen järjestyksen tai syrjäytymisvaaran vuoksi, ne olisi ilmoitettava Italialle ja Kreikalle. Toimet haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten sisäisiin siirtoihin liittyviin haasteisiin puuttumiseksi: Siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden olisi järjestettävä mahdollisimman pian paikkoja haavoittuvassa asemassa olevia hakijoita ja ilman huoltajaa olevia alaikäisiä varten ja parannettava heitä koskevaa vastaanottokykyään sekä järjestettävä asianmukainen holhous. 14

Toimet, joilla parannetaan järjestelmän hyväksyttävyyttä ja luottamusta järjestelmään tulijoiden keskuudessa ja vältetään siirtoprosessista vetäytyminen: Siirron kohteena olevien, erityisesti tulijoille tuntemattomien, jäsenvaltioiden olisi lisättävä merkittävästi lähtöä edeltävää tiedotusta. Niiden olisi toimitettava mahdollisimman pian Kreikan ja Italian turvapaikkaviranomaisille sekä EASOlle ja IOM:lle tiedotusmateriaalia EASOn laatiman ohjeen mukaisesti. Yhteyshenkilöille olisi toimitettava riittävästi tiedotusmateriaalia, ja heidän olisi oltava paikalla vastaamassa tulijoiden kysymyksiin ja käsittelemässä heidän huolenaiheitaan siinä vaiheessa, kun siirtopäätöksestä annetaan tieto. EASO suunnittelee koulutustoimintaa, jonka pitäisi myös edistää jäsenvaltioiden välistä parhaiden käytänteiden vaihtoa esimerkiksi tiedotuskysymyksistä ja luottamuksen rakentumisesta. Toimet, joilla vältetään edelleen liikkuminen sisäisten siirtojen jälkeen: Siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden olisi käytettävä kaikkia turvapaikkasäännöstössä käytettävissä olevia välineitä (raportointivelvollisuus, aineellisten vastaanotto-olosuhteiden antaminen kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille ainoastaan luontoismuotoisina, säilöönotto tietyissä tilanteissa). Dublin-asetuksen mukaisia siirtoja Kreikkaan olisi jatkettava, kun edellytykset täyttyvät. 27 Toimet EASOn kapasiteetin parantamiseksi, jotta se voi tukea Italiaa ja Kreikkaa: Kaikkien jäsenvaltioiden olisi vastattava EASOn asiantuntijapyyntöihin ja lisättävä asiantuntijoiden lähettämiseen liittyvää joustoa neuvoston päätöksessä tarkoitetun kahden vuoden jakson kattamiseksi. 2.7.2. Italia ja Kreikka Toimet hakijoiden rekisteröinnin vauhdittamiseksi: Kreikan olisi palkattava 100 lisätyöntekijää mahdollisimman pian, tehostettava rekisteröintiprosessia ja hyväksyttävä EASOn lisäapu sitä varten. Tavoitteena olisi oltava, että tulijat voivat rekisteröidä turvapaikkahakemuksensa kolmessa päivässä siitä, kun he liittyvät järjestelmään. Toimet koordinoinnin parantamiseksi: Italian olisi hyväksyttävä järjestelykeskuksiin sovellettavat vakiotoimintaohjeet ja noudatettava niitä täysimääräisesti. Italian ja Kreikan olisi saatava laadittua siirtoja koskevat käytänteet ja pantava ne täysimääräisesti täytäntöön yhteistyössä kaikkien sidosryhmien (UNHCR, IOM, EASO, kansalaisjärjestöt ja komissio) kanssa. Toimet Kreikan vastaanottokyvyn parantamiseksi: Kreikan olisi osoitettava mahdollisimman pian 50 000 paikkaa, joihin se on sitoutunut etenemissuunnitelman nojalla. Määrään on sisällyttävä paikkoja myös vasta saapuneille tulijoille. UNHCR:n olisi tehtävä mahdollisimman pian täytäntöönpanosopimukset vuokrajärjestelyn 20 000 paikan tavoitteen saavuttamiseksi ja varmistettava, että siirtojärjestelmään osallistuvilla tulijoilla on keskitetty majoitusjärjestelmä. Tämä on keskeisen tärkeää, jotta varmistetaan siirtojen tehokkuus prosessin eri vaiheissa ja kulttuuriin sopeuttaminen sekä vähennetään pakenemisriskiä. 27 Kreikan tasavallalle osoitettu suositus kiireellisistä toimenpiteistä, jotka Kreikan on toteutettava asetuksen (EU) N:o 604/2013 nojalla tehtävien siirtojen aloittamiseksi uudelleen (C(2016) 871, 10. helmikuuta 2016), komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle: Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi (COM(2016) 120 final, 4. maaliskuuta 2016). 15

Toimet siirtopyyntöihin vastaamiseen kuluvan ajan lyhentämiseksi: Italian ja Kreikan olisi tehtävä järjestelmällisesti tarkastuksia, joiden yhteydessä tehdään hakuja kansallisista tietokannoistaan sekä eurooppalaisista ja kansainvälisistä tietokannoista (SIS, Interpolin tietokannat, VIS). Niiden olisi myös tehtävä turvallisuushaastattelut ennen siirtopyyntöjen lähettämistä. Lisäksi niiden olisi toimitettava siirron kohteena oleviin jäsenvaltioihin lähetetyissä siirtopyynnöissä täydelliset tiedot. Siirtopyyntöön olisi sisällyttävä 1. rekisteröintiasiakirjat, 2. tiedot tehdyistä turvallisuustarkastuksista, 3. turvallisuustarkastusten tulokset ja 4. tiedot järjestelykeskuksista, joiden kautta tulijat ovat saapuneet. Italian ja Kreikan olisi nimettävä turvallisuusvastaava myös siksi, että voitaisiin helpottaa tiedonvaihtoa ja esimerkiksi sormenjälkitietojen vaihtamista poliisiyhteistyön kanavien kautta. Komission ja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden olisi avustettava Italiaa ja Kreikkaa turvallisuuteen liittyvissä kysymyksissä ja annettava opastusta hylkäysten muotoilussa. Toimet haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten sisäisiin siirtoihin liittyviin haasteisiin puuttumiseksi: Italian ja Kreikan olisi saatava mahdollisimman pian käyttöön menettelyt ilman huoltajaa saapuvien alaikäisten sisäisten siirtojen helpottamiseksi heidän etunsa mukaisesti ja käytettävä tässä apuna EASOn laatimia välineitä. 2.7.3 EASO Toimet preferenssien väärän soveltamisen vähentämiseksi: EASOn olisi saatava yhteensovitusväline valmiiksi mahdollisimman pian ja viimeistään kesäkuun lopussa, jotta siirtohakemusten käsittelyä voidaan helpottaa varsinkin, kun kesän aikana hakemukset todennäköisesti lisääntyvät. Yhteensovitusväline on kuitenkin käyttökelpoinen ja tehokas ainoastaan, jos esitetyt preferenssit ovat tarpeeksi yleisiä. Toimet siirtopyyntöihin vastaamiseen kuluvan ajan lyhentämiseksi: EASOn olisi edelleen tuettava Italiaa ja aloitettava Kreikan tukeminen haastatteluissa, joilla pyritään havaitsemaan mahdolliset hylkäämisperusteet hakemusten rekisteröinnin yhteydessä. Toimet haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten sisäisiin siirtoihin liittyviin haasteisiin puuttumiseksi: EASOn olisi edelleen jaettava välinettään, jolla haavoittuvassa asemassa olevat hakijat voidaan havaita ja heidän siirtojaan koskevien tietojen keräämistä parantaa. Lisäksi EASO on kehittämässä välinettä, jolla voidaan arvioida, mikä on ilman huoltajaa saapuneiden, siirrettävissä olevien alaikäisten edun mukaista. Välinettä voidaan käyttää järjestelykeskuksissa ja muuallakin. Toimet, joilla parannetaan järjestelmän hyväksyttävyyttä ja luottamusta järjestelmään tulijoiden keskuudessa ja vältetään siirtoprosessista vetäytyminen: EASOn olisi lisättävä näkyvyyttään tiedotuspisteissä (järjestelykeskuksissa ja mantereella). EASOn asiantuntijat olisi osoitettava selkeästi ja heille pitäisi antaa asianmukaiset välineet. Myös tiedon johdonmukaisuus olisi varmistettava. EASO voisi esimerkiksi tarjota uusia tulijoita käsitteleville asiantuntijoille yhden tai kahden päivän mittaisen koulutuksen seurattavasta tiedotusaineistosta ja tiedotustavoista. EASOn olisi myös otettava huomioon tulijoiden odotukset erityisesti antaessaan menettelyä koskevia tietoja ja korostettava, ettei siirron kohteena olevaa jäsenvaltiota voi valita. 16