Ua VL 2/1998 vp- E 27/1997 vp ULKOASIAINVALIOKUNNAN LAUSUNTO 2/1998 vp V aitioneuvoston selvitys investointeja koskevasta OECD:n monenvälisestä sopimuksesta (MAI-sopimus) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 13 päivänä helmikuuta 1998 lähettänyt valtioneuvoston selvityksen E 27/1997 vp ulkoasiainvaliokunnalle tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat asianjohdosta olleet kuultavina - linjanjohtajat Lauri Korpinen ja Kalevi Ahti, ulkoasiainministeriö - osastopäällikkö Risto Paaermaa, kauppa- ja teollisuusministeriö - neuvotteleva virkamies Tuula Varis, ympäristöministeriö - neuvotteleva virkamies Jukka Liedes, opetusministeriö - pääsihteeri Timo Voipio, Kehitysmaasuhteiden neuvottelukunta - toiminnanjohtaja Folke Sundman, Kehitysyhteistyön palvelukeskus (KEPA) kansainvälisten asiain sihteeri Johanna Kojola, Suomen Luonnonsuojeluliitto - ekonomisti Peter J. Boldt, SAK. Lisäksi ympäristöministeriö on toimittanut valiokunnalle laadituttamansa kirjallisen selvityksen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS Ehdotus OECD:n ministerikokous antoi keväällä 1995 järjestölle tehtäväksi ryhtyä neuvottelemaan OECD:njäsenmaiden kesken monenkeskisestä investointisopimuksesta (Multilateral Agreement on Jnvestment, MAJ). Neuvottelujen tavoitteena on luoda kaikille sopimusehdot täyttäville maille avoin, oikeudellisesti sitova kansainvälinen sopimus, joka sisältää investointeihin liittyvän liberalisoimisen, investointien suojelun ja tehokkaan riitojen ratkaisumenettelyn. OECD:n E 2711997 vp 29 jäsenmaan sijoitukset edustavat noin 90 prosenttia maailman ulossuuntautuvista investointivirroista ja noin 65 prosenttia sisääntulevista investoinneista. Neuvotteluosapuolina ovat OECD-maat ja Euroopan yhteisöt. EU :n jäsenvaltioilla ja komissiolla on MAJ-neuvotteluissa ns.jaettu toimivalta. Tasavallan presidentti asetti Suomen neuvotteluvaltuuskunnan MAJ-neuvotteluja varten 1.9.1995. Huhtikuun 1998 lopussa kokoontuva OECD:nministerikokous käsittelee sopimusta ja antanee siitä poliittisen julkilausuman. Sopimuk- 280276
sen arvioidaan olevan valmis allekirjoituksille myöhemmin tänä vuonna. MAJ-sopimuksen säännöt kuuluvat monilta osin eduskunnan lainsäädäntövaltaan. Valtioneuvoston kanta Suomi on alusta alkaen pitänyt MAJ-sopimuksen aikaansaamista tärkeänä. Suomi on perinteisesti ollut ulkomaisten investointien nettoviejä. Sopimusmääräysten noudattaminen ei Suomen kohdalla edellytä merkittäviä lainsäädännön muutoksia. MAJ-sopimus mahdollistaisi voimassa olevan lainsäädännön osalta maakohtaisten varaumien tekemisen tarpeen mukaan. Kokonaisuutena tarkastellen MAJ-sopimus palvelisi kansallisia etujamme avaamalla suomalaisille yrityksille tasapuolisemman ja turvallisemman toimintaympäristön ulkomailla. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Sopimusluonnoksen tarkastelu Sopimuksen perusperiaatteita ovat kansallisen kohtelun periaate, jonka mukaan sopimusosapuolet eivät saa antaa toistensa investoijille huonompaa kohtelua kuin ne antavat kotimaisille investoijilleen, sekä suosituimman maan periaate, jonka mukaan sopimusosapuolet eivät saa antaa toistensa investoijille huonompaa kohtelua kuin ne antavat toisista sopimusvaltioista tai kolmansista maista peräisin oleville investoijille. Olemassa oleviin sopimuksiin verrattuna MAJsopimuksen investointikäsite on merkittävästi laajempi. Lisäksi investoijilla on nykyistä paremmat mahdollisuudet käynnistää riitojenratkaisumenettely valtiota kohtaan. Valiokunta toteaa ensinnäkin, että monenkeskisesti sovittujen kansainvälisten sääntöjen aikaansaaminen investointeja varten on tärkeä ja tavoitehava päämäärä. MAJ-sopimusluonnosta tarkastellaan seuraavassa ensin siitä neuvottelevien OECD-maiden keskinäisten suhteiden kannalta sekä toiseksi siihen mahdollisesti myöhemmin liittyvien kehitysmaiden näkökulmasta. Kolmanneksi selvitetään ympäristö- ja työalaan sekä riitojenratkaisumenettelyyn liittyviä kysymyksiä, joilla on tärkeä merkitys molempien maaryhmien osalta. MAJ-sopimus OECD-maiden välisissä suhteissa Valiokunta toteaa, että suunniteltu sopimus on osittain päällekkäinen olemassa olevien sopi- musten kanssa. Suoria sijoituksia varten on olemassa yli 1 800 kahdenvälistä sopimusta. Valtioneuvoston kirjelmästä ei kuitenkaan käy yksiselitteisesti ilmi, mitkä ovat pääasialliset uudet määräykset jo olemassa oleviin investointisuojasopimuksiin verrattuina. Valiokunta kiinnittää suuren valiokunnan huomiota siihen, että valtioneuvosto toimittaa jatkoneuvottelujen aikana eduskunnalle yksityiskohtaisemman selvityksen siitä, miten MAJ-sopimus suunnitellussa muodossaan täydentäisi tai supistaisi nykyisten kahdenvälisten investointisuojasopimusten sisältöä. MAJ-sopimusluonnos sisältää määräyksiä muun muassa ympäristön ja henkisen omaisuuden aloilta. Näillä aloilla on jo olemassa merkittäviä aiemmin tehtyjä kansainvälisiä sopimuksia. Sopimusmääräysten keskinäiset ristiriitaisuudet ja päällekkäisyydet käyvät sen vuoksi mahdollisiksi. Edelleen on ollut esillä kysymys kulttuurialaa koskevasta sääntelystä sekä mahdollisen poikkeuksen tarpeellisuudesta. Suomi ei ole kannattanut neuvotteluissa yleistä kulttuuripoikkeamaa, vaan esittänyt rajoitetumpaa lähestymistapaa, joka pohjautuisi varaumien käyttöön. Valiokunta esittää harkittavaksi, olisiko yleiseen kulttuuripoikkeukseen kuitenkin turvauduttava, koska se mahdollistaisi myös muut kuin jo olemassa olevat poikkeukset kansallisen kulttuurin ja vähemmistökulttuurien hyväksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomella oli maaliskuussa 1998 voimassa varaumia sopimusluonnokseen yli kolmenkymmenen kotimaisen lain osalta. Varaumien määrä osoittaa sen, kuinka kattavasta ja laajalti lain- 2
säädännön alaan kuuluvasta asiasta sopimusluonnoksessa on kysymys. Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan kuitenkin, että sopimusmääräysten noudattaminen ei Suomen kohdalla merkitse merkittäviä lainsäädännön muutostarpeita. Kirjelmässä todetaan lisäksi, että sopimus mahdollistaa voimassa olevan lainsäädännön osalta maakohtaisten varaumien tekemisen sopimusmääräysten vastaisilta osin ja että Suomen varaumatarve on useimpiin sopimuskumppaneihin verrattuna vähäinen. Valtioneuvoston kirjelmästä saa yhtäältä sen käsityksen, että tarkoituksena olisi luoda oikeudellisesti sitova sopimus, mutta toisaalta sopimukseen voidaan tehdä huomattava määrä maakohtaisia varaumia. Nämä pyrkimykset ovat avoimessa ristiriidassa keskenään, etenkin kun otetaan huomioon, että sopimukseen on tällä hetkellä esitetty sopimusvaltioiden neuvottelijoiden toimesta varaumia yli 1 000 sivua. Valiokunnan käsityksen mukaan varaumien suuri määrä heijastelee niitä ongelmia, joita neuvotteluihin osallistuvat valtiot kokevat olevan sopimuksen eräiden määräysten suhteen. Kysymys alueellisten taloudellisten integraatiojärjestelyjen asemasta on edelleen ratkaisematta. Euroopan unioni on sopimusneuvotteluissa pitänyt tärkeänä sitä, että tästä otetaan sopimukseen määräykset (ns. REIO-Iauseke). Vähintään yhtä tärkeä seikka on ollut lähinnä Yhdysvaltain lainsäädännössä sovellettu ekstraterritoriaaliperiaate ns. Helms-Burton-lainsäädännön osalta. Ulkoasiainvaliokunta on jo pitkään korostanut EU:n yhtenäisyyden periaatteellista merkitystä tässä kysymyksessä ja todennut, että yhteisellä toiminnalla on tällaisessa tilanteessa mahdollista edistää unionin jäsenvaltioiden yhteisiä arvoja ja etuja silloin, kun erillisten jäsenvaltioiden mahdollisuudet vaikuttaa kolmansien maiden yksipuolisiin toimiin ovat rajoitettuja (UaVL 16/1996 vp). MAJ-sopimus kehitysmaiden kannalta MAJ-sopimuksen keskeinen lähtökohta kehitysmaiden kannalta on, että ne eivät ole mukana sopimusta koskevissa neuvotteluissa eivätkä ne näin muodoin voi vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Erityisesti kehitysmaiden asema niiden myöhemmin liittyessä sopimukseen on ollut kansalaisjärjestöjen huolena. Valiokunta pitää tätä kysymystä tärkeänä. Ottaen huomioon kahdenvälisten sopimusten suuren määrän OECD-maiden kesken on epäselvää, mitä merkittävää uutta suojaa sopimus toisi näiden maiden välisiin suhteisiin. Saattaakin olla, että eräs keskeinen uusi ulottuvuus koskee sopimuksiin myöhemmin liittyviä, muita kuin OECD-maita, jotka siis jo määritelmän mukaan eivät ole neuvottelemassa sopimuksesta. Voidaan toki arvella, että näillä mailla on vapaa mahdollisuus arvioida sitä, onko niiden aiheellista liittyä sopimukseen vai ei. Kun sopimuksesta saattaa kuitenkin muodostua tosiasiallinen edellytys OECD-maan yhteistyölle kolmannen maan kanssa, on sen sisällöllä kiistatonta merkitystä myös sellaisille maille, jotka eivät ole mukana siitä neuvottelemassa. Investoijien asema sekä ympäristökysymykset Valiokunta pitää kahta osa-aluetta erityisen tärkeinä sekä sopimuspuolten sekä sopimukseen myöhemmin liittyvien maiden kannalta. Nämä ovat investoijien oikeuksien ja velvollisuuksien välinen tasapaino sekä ympäristökysymykset. Investoijien oikeuksien ja velvollisuuksien väliseen tasapainoon on valiokuntakäsittelyssä kiinnitetty huomiota. On käynyt ilmi, että sopimus takaa investoijille hyvin laajat oikeudet, mukaan lukien mahdollisuuden saada eräin edellytyksin vahingonkorvausta valtiolta. Sopimus asettaa sen sijaan vain vähän ja vielä melko väljästi muotoiltuja velvoitteita investoijille. OECDmaiden kesken sopimus tarjoaa kehittyneen tavan ratkaista valtioiden keskinäisiä tai investoijien ja valtioiden välisiä erityisiä ongelmia. Ympäristökysymykset kytkeytyvät investoijien oikeudelliseen asemaan. Valiokunnassa kuullut asiantuntijat ovat viitanneet mm. yhdysvaltalaista yhtiötä koskevaan tapaukseen Kanadassa, missä yhtiön valmistaman bensiinin lisäaineen tuotanto kiellettiin ympäristö- ja terveyssyistä. Yhtiö on nostanut korvauskanteen Kanadaa vastaan ja kanteen kerrotaan hidastaneen ympäristönormien asettamista Kanadassa. MAJ-sopimukseen kaavaillaan tämän riidan perusteena olevan NAFT A-sopimuksen mallin 3
mukaista riitojenratkaisulauseketta. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtion toimivaltaa tällaisissa kysymyksissä ei rajoiteta investoijien etujen suojaamiseksi, vaan että investoijien ja valtion intressien välillä on löydettävissä asianmukainen tasapaino. Valiokunnan mielestä on huolehdittava siitä, etteivät hallitukset joudu maksamaan vahingonkorvauksia asettaessaan ympäristöä, työtä, terveyttä ja turvallisuutta koskevia normeja, jotka sitovat yhtäläisesti kaikkia samankaltaisessa tilanteessa olevia. Valiokunta katsoo, että normit voivat pätevästi olla tiukempia jossain maassa kuin toisessa. Uusille investoinneille voidaan asettaa erilaisia vaatimuksia. Kuitenkaan tämä ei saa tarkoittaa sitä, että investoijia asetettaisiin erilaiseen asemaan investoijan alkuperän tai kansallisuuden perusteella. Ympäristö- ja työalan säännösten osalta sopimuksessa kiellettäisiin sopimusvaltiota alentamasta työvoima- ja ympäristöstandardeja ulkomaisten investointien houkuttelemiseksi maahan. Sopimusvaltio siis sitoutuisi rajoittamaan toimivaltansa käyttöä tältä osin. Sitoutumisessa olisi kyse samanlaisesta velvoitteesta, kun itse investointien suojelunkin osalta. Näissä kysymyksissä on kuitenkin merkittävä ero sopimusmääräysten noudattamisen valvonnan osalta. Investoijana on käytössään sopimuksessa mainitut oikeussuojakeinot, jos investoijan intressejä loukataan. Sen sijaan on epäselvää, kuka voi vedota siihen, että sopimusvaltio sopimuksen vastaisesti alentaa ympäristö- ja työstandardejaan. Ei myöskään ole selvää, missä tällaiseen seikkaan voitaisiin vedota. On selvää, ettei investoija tähän seikkaan vetoa. Sopimusmääräysten vaikutusten etukäteistä arviointia vaikeuttaa se, että ne on muotoiltu hyvin väljiksi. Määräyksilie voidaan antaa myöhemmin tulkintoja, jotka eivät vastaa sopimuspuolten alkuperäisiä tarkoituksia. Eräs keino tulkintaepäselvyyksien vähentämiseksi olisi sopimusmääräysten mahdollisimman tarkka muotoilu sekä niitä koskevien yhteisten julistusten hyväksyminen sopimuksen allekirjoituksen yhteydessä. Sopimusteknisiä seikkoja Sopimuksen tekemisen osalta on ollut kysymys myös siitä, mikä olisi asianmukainen neuvottelufoorumi tämänsisältöistä sopimusta varten. Nykyiset sopimusneuvottelut käydään kansainvälisen kaupan ja kehityksenjärjestön OECD:n puitteissa järjestön 29 jäsenmaan sekä Euroopan yhteisön kesken. Sopimuspuolten tarkoituksena kuitenkin on, että sopimukseen liittyisi myösjärjestöön kuulumattomia maita, mukaan lukien kehitysmaita. Tämän vuoksi on esitetty näkemyksiä, että tarkoituksenmukaisia neuvottelufoorumeita saattaisivat olla esimerkiksi WTO ja UNCTAD. Valiokunta katsoo, että WTO:n ja UNCT AD:n käyttö neuvotteluissa olisi aiheellista selvittää. Koska tiedossa jo sopimusta valmisteltaessa on, että siihen todennäköisesti tulee liittymään lukuisia kehitysmaita, on erityisen tärkeää pyrkiä ottamaan kehitysmaiden asema huomioon nykyisessä neuvotteluvaiheessa. Ulkoasiainvaliokunta toteaa lisäksi, että Euroopan parlamentti on hyväksynyt 11.3.1998 päätöslauselman MAJ-sopimuksesta sekä sitä koskevista suosituksistaan komissiolle. Parlamentti kehottaa jäsenvaltion parlamentteja ja hallituksia olemaan hyväksymättä sopimusta nykyisessä muodossaan. Parlamentilla on ollut käytössään 6.10.1997 päivätty sopimusluonnos. Ulkoasiainvaliokunta on kiinnittänyt aiemmin huomiota siihen seikkaan, että kansainvälisten sopimusten muodostuessa sisällöltään yhä yksityiskohtaisemmiksi, ne asettavat entistä tarkemmin rajoja myös eduskunnan lainsäädäntövallan käytölle. Sopimuksia jälkikäteen eduskunnalle toimitettaessa eduskunnalla ei enää ole tosiasiallisia mahdollisuuksia vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Valiokunta pitää siksi tärkeänä, että MAI-sopimusasiaja sitä koskeva valtioneuvoston kanta on jo sopimusneuvottelujen aikana toimitettu eduskunnalle. Lausunto Valiokunta edellyttää, että se saa vastaisuudessakin riittävän ajoissa tiedokseen vastaavat sopimushankkeet. Lausuntonaan ulkoasiainvaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa, 4
että se pitää tärkeänä investointeja koskevien kansainvälisten sääntöjen luomista, että esitetyn MAJ-sopimusluonnoksen vaikutuksia on tarkemmin selvitettävä sekä Suomen että sopimukseen myöhemmin liittyvien maiden, erityisesti kehitysmaiden, osalta, että se edellyttää eduskunnalle jatkossakin toimitettavan tarkat tiedot sopimusneuvottelujen edistymisestä, että se suhtautuu varauksellisesti sopimuksen allekirjoittamiseen esitetyssä muodossa ja että suuri valiokunta ottaa muuten huomioon, mitä tässä lausunnossa on esitetty. Helsingissä 22 päivänä huhtikuuta 1998 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Markus Aaltonen /sd Satu Hassi /vihr Esko Helle /vas Kauko Juhantalo /kesk Ilkka Kanerva /kok Antero Kekkonen /sd Kimmo Kiljunen /sd Erkki Tuomioja /sd Jarmo Wahlström /vas Ben Zyskowicz /kok vjäs. Annika Lapintie /vas Mats Nyby /sd Kimmo Sasi /kok. 5