Viimeisten valtiosääntöuudistusten vaikutus Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekojärjestelmään

Tekijä: Nimeke: Julkaisussa: Meres-Vuori, Ora Viimeisten valtiosääntöuudistusten vaikutus Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekojärjestelmään Lakimies ISSN 0355-8215 93 (1995): 3, s. 355-374 Tämä aineisto on julkaistu verkossa oikeudenhaltijoiden luvalla. Aineistoa ei saa kopioida, levittää tai saattaa muuten yleisön saataviin ilman oikeudenhaltijoiden lupaa. Aineiston verkko-osoitteeseen saa viitata vapaasti. Aineistoa saa selata verkossa, mutta sitä ei saa tallentaa pysyvästi omalle tietokoneelle. Aineistoa saa opiskelua, opettamista ja tutkimusta varten tulostaa omaan käyttöön muutamia kappaleita. Artikkelit ovat PDF-tiedostomuodossa. Sen lukemiseen tarvitaan Adobe Acrobat Reader-ohjelma. Mikäli ohjelmaa ei ole jo asennettu, sen saa ilmaiseksi osoitteesta http://www.adobe.com/products/acrobat/readstep.html Tampereen yliopiston kirjasto, 2001 http://www.uta.fi/laitokset/kirjasto/

Lakimies 3/1995 s. 355-374 Ora Meres-Wuori Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekojärjestelmään Hallitus antoi viime marraskuussa eduskunnalle esitykset sekä jäsenyydestä Euroopan unionissa (EU) johtuvista muutoksista valtiosääntöön että ylimpien valtioelinten valtasuhteiden tarkistamisesta. Ensimmäisen esityksen ehdotukset perustuslain muuttamiseksi julistettiin kiireellisiksi, ja ne tulivat voimaan 1.1.1995 samanaikaisesti EU jäsenyyden kanssa. Jälkimmäisen esityksen ehdotukset hyväksyttiin yli vaalien. Molemmissa esityksissä on ulkopoliittiseen valtaan liittyviä säännöksiä. Euroopan talousaluetta (Eta/ETA) koskevan sopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä muutettiin ulkopoliittista päätöksentekoa lisäämällä hallitusmuotoon (HM) uusi 33 a ja valtiopäiväjärjestykseen (VJ) uusi 4 a luku. Tällöin estettiin valtioneuvoston toimivaltaan kuuluvien Eta-säädösten siirtyminen tasavallan presidentin ulkopoliittiseen toimivaltaan. Seuraavassa pyritään selvittämään edellä mainittujen hallituksen esitysten yhteisvaikutusta Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekojärjestelmään sekä ylimpien valtioelinten toimivaltasuhteisiin. 1. Muutosehdotusten valmistelusta Muutosehdotukset perustuvat valtiosääntötoimikunnan, valtiosääntökomitea 1992:n ja eduskunnan ETA-toimikunnan mietintöihin ja niistä saatuihin lausuntoihin. 1.1. Valmisteluelimistä ja niiden suhteesta Oikeusministeriö asetti 19.9.1991 valtiosääntötoimikunnan valmistelemaan eduskunnan kannanottojen pohjalta ehdotusta ylimpien valtioelinten valtaoikeuksien tarkistamiseksi sekä arvioimaan ulkopoliittisen päätöksenteon uudistustarvetta. Puheenjohtajaksi kutsuttiin kansanedustaja Paavo Nikula. 1 1 Toimikunnan jäseninä oli kuusi kansanedustajaa. Sen tehtäviin kuului myös laatia ehdotus perustuslain täydentämiseksi säännöksellä Ahvenanmaan itsehallinnosta ja harkita perustuslain tasoisten säännösten kokoamista yhteen. Ulkopolitiikkaa koskeva osamietintö (KM 1992:2) luovutettiin 21.1.1992 ja loppumietintö (KM 1993:20) 23.4.1993.

356 Ora Meres-Wuori Valtioneuvosto asetti 5.3.1992 komitean selvittämään Eta-sopimuksen ja EY jäsenyyden vaikutuksia ylimpien valtioelinten valtaoikeuksiin, päätöksentekoon ja työnjakoon ulkoasioissa. Puheenjohtajaksi kutsuttiin eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen. Komitea otti nimekseen valtiosääntökomitea 1992. Se sai 24.9.1992 selvitettäväksi ulkopoliittisen päätöksenteon uudistamisen sekä kaikki EY-jäsenyydestä johtuvat valtiosääntömuutokset. 2 Eduskunnan puhemiesneuvosto oli 11.6.1991 asettanut toimikunnan selvittämään Etasopimuksen eduskuntakäsittelyä ja eduskunnan päätöksentekoa Eta-asioissa. Puheenjohtajaksi määrättiin silloinen apulaispääsihteeri Seppo Tiitinen. Toimikunnan tehtävä laajeni myöhemmin koskemaan EY-jäsenyyttä. 3 Valtiosääntötoimikunnan tehtävästä arvioida ulkopoliittista päätöksentekoa ei neuvoteltu riittävästi hallituksen sisällä. Ulkoasiainministeriö ei käyttänyt hyväksi sille myöhemmin tarjottua tilaisuutta nimetä toimikuntaan pysyvä asiantuntija. Ministeriön toimikunnan osamietinnöstä antamassa lausunnossa mm. katsottiin, ettei mietintö tarjonnut tyydyttävää pohjaa jatkotyöskentelylle. 4 Presidentti Mauno Koivistokaan ei ollut tyytyväinen valtiosääntötoimikunnan osamietintöön. Hän seurasi sitä vastoin tiiviisti valtiosääntökomitea 1992:n työtä. Presidentti Koivisto oli valmis antamaan hallituksen esityksen niistä valtiosääntö toimikunnan loppumietinnön ehdotuksista, joilla oli laaja tuki takanaan, mutta esitys jäi tekemättä. Presidentti Koivisto näytti tuskastuvan jatkuvaan valtiosääntöuudistukseen. Hän antoikin valtiosääntötoimikunnan ja -komitea 1992:n tehtäväksi selvittää, mihin ns. Helteen ponnella pyrittiin. 5 1.2. Lausunnot valmisteluelinten mietinnöistä Valtiosääntötoimikunnan osamietinnöstä vuonna 1992 antamissaan lausunnoissa Keskusta ja Kristillinen liitto tähdensivät ulkopolitiikan johtovallan kuulumista tasavallan presidentille. Sosialidemokraatit, Vasemmistoliitto ja Vihreä liitto puolestaan korostivat eduskunnan aseman vahvistamista valtiosäännön uudistamisen 2 Komitean jäseninä olivat kansanedustaja kolmesta suurimmasta puolueesta ja Ahvenanmaalta sekä asiantuntijat valtioneuvoston kansliasta, oikeusministeriöstä, ulkoasiainministeriöstä, Helsingin yliopistosta ja korkeimmasta oikeudesta, myöhemmin korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Komitean tuli myös selvittää HE:een 234/91 vp liittyvän presidentin valtaoikeuksien parlamentarisoimiseen tähtäävän ns. Helteen ponnen edellyttämät toimet ulkopolitiikan osalta. Eta-sopimusta koskeva osamietintö (KM 1992:23) luovutettiin 18.6.1992 ja loppumietintö (KM 1994:4) 17.3.1994. 3 Jäseninä oli eduskunnan, ulkoasiainministeriön ja oikeusministeriön virkamiehiä. Toimikunta antoi mietintönsä Eta-sopimuksesta 18.6.1992 ja EU-jäsenyydestä 29.4.1994. 4 Valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan kokouksessa 19.6.1991 lisättiin mahdollisuus UM:n pysyvästä asiantuntijasta. UM piti kuitenkin lausunnossaan 1988/4/18.40/2.4.1992 hyödyllisenä ulkopoliittisen päätöksenteon kehittämistä, ja se oli valmis osallistumaan työhön erikseen sovittavassa muodossa. 5 Valtiosääntötoimikunta ei mainitse selvityspyynnöstä loppumietinnössään. Kirjassaan Kaksi kautta, Muistikuvia ja merkintöjä 1982-1994, (1994) Koivisto ei käsittele nyt ko. valtiosääntökysymyksiä.

Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 357 tavoitteena. Ruotsalainen kansanpuolue katsoi, että vahvistettaessa eduskunnan asemaa tulee samalla säilyttää presidentin mahdollisuudet ulkopolitiikan johtamiseen. Puolue suhtautui pidättyvästi ulkopoliittisen toimivallan siirtämiseen pääministerille tai ulkoasiainministeriölle. 6 Valtiosääntötoimikunnan loppumietinnöstä antamassaan lausunnossa ulkoasiainministeriö katsoi, että mietintö sivuaa tai koskee suoraan ulkopoliittista päätöksentekoa. 7 Valtiosääntökomitea 1992:n loppumietinnöstä antamissaan lausunnoissa puolueet yleensä yhtyivät komitean ehdotuksiin koskien myös edustautumista Eurooppa-neuvostossa. 8 Keskusta korosti, että presidentillä tulisi säilyä ulkopolitiikan johtajana ratkaisijan rooli ulkopoliittisissa kysymyksissä. Ruotsalainen kansanpuolue katsoi, että ehdotus ei sulje pois presidentin osallistumista poikkeuksellisesti ja erityisistä syistä. Liberaalinen kansanpuolue suhtautui varauksellisesti käytännön kehittymiseen parlamentarismin kannalta. Vihreän liiton mielestä parlamentaarisen tulkinnan kirjaaminen hallitusmuotoon selkeyttäisi valtioelinten suhteita myös edustautumiskysymyksessä ja ulkopoliittisessa päätöksenteossa. Sosialidemokraatit katsoivat, että HM 33 :ää ei tarvitse vielä muuttaa, vaikka siihen puolueella on periaatteellinen valmius. Vasemmistoliiton mielestä parlamentarismia oli vahvistettava turvaamalla eduskunnan asema EU-päätöksenteossa sekä siirtämällä ulkopoliittista valtaa pääministerille ja valtioneuvostolle. Tämä edellyttää HM 33 :n muuttamista. Valtiovarainministeriön mielestä komitea ei ole tarpeellisessa määrin kiinnittänyt huomiota EU jäsenyyden talouspoliittisiin vaikutuksiin ja valtiovarainministeriön poikkihallinnolliseen ja koordinoivaan rooliin. 9 Ulkoasiainministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota eräisiin EU jäsenyyden aikaisia toimivaltasuhteita sekä EU-asioiden valmistelua ja yhteensovittamista koskeviin kysymyksiin, jotka saattavat edellyttää muutoksia jatkovalmistelussa. 10 6 Kokoomus, Liberaalinen kansanpuolue ja Maaseudun puolue eivät antaneet lausuntoa. Valtioneuvoston kanslia suhtautui lausunnossaan 274/41/92/30.3.1992 kielteisesti mm. kaikkien taloudellisesti, poliittisesti ja yhteiskunnallisesti tärkeiden valtiosopimusten hyväksyttämiseen eduskunnassa. Kanslia oli myös kriittinen ns. kabinettikäsittelyyn, joka olisi vain poikkeustapauksessa mahdollinen. 7 Lausunnon (30.8.1993) mukaan ehdotus hallituksen muodostamismenettelystä rajoittaisi presidentin mahdollisuutta vaikuttaa ulkopoliittisista syistä hallituksen kokoonpanoon. Ehdotuksella eduskunnan hajottamismenettelystä saattaa olla vaikutusta ulkopoliittiseen johtovaltaan. Asetuksenantovaltaa koskeva ehdotus estäisi presidenttiä antamasta asetusta sellaisenkin lain nojalla, joka pääasiallisesti sääntelisi Suomen suhteita ulkovaltoihin. Presidentin päätöksentekoa koskeva ehdotus merkitsisi huomattavaa muutosta ulkopoliittiseen päätöksentekoon nähden. 8 Kokoomus ei antanut lausuntoa määräajassa. Maaseudun puolue vastusti EUjäsenyyttä eikä ottanut kantaa mietintöön. 9 Lausunnon VM 42/05/94/16.6.1994 mukaan pääministerin asemaa huippukokouksissa koskevat tarkennukset tulisi lisätä hallitusmuotoon. Unioniasioiden koordinoinnista tulisi vastata valtioneuvoston kanslia tai valtiovarainministeriö. 10 Lausunnossa 1989/18188/10.40/15.6.1994 mm. katsotaan, että HM 33 a :n ja VJ:n keskinäisestä yhteydessä seuraa, että VJ säätelee sekä eduskunnan osallistumisen kansainvälisten toi-

358 Ora Meres-Wuori 2. Hallituksen esitysten sisällöstä Hallituksen esitykset valmisteltiin oikeusministeriössä lyhyessä ajassa, sen jälkeen kun valtiosääntökomitea 1992 ja eduskunnan ETA-toimikunta olivat antaneet loppumietintönsä. 11 2.1. Hallituksen esitys ylimpien valtioelinten valtasuhteiden tarkistamisesta Hallituksen esitys ylimpien valtioelinten valtasuhteiden tarkistamisesta (HE 285/ 94 vp) annettiin 4.11.1994. Esitys käsittää valtiosääntötoimikunnan ehdotuksista hallituksen muodostamista, eduskuntaan palautetun lain uutta käsittelyä, asetuksenantovaltaa, presidentin virkanimitysvaltaa ja presidentin päätöksentekomenettelyä koskevat ehdotukset muttei eduskunnan hajottamismenettelyn muutosta koskevaa ehdotusta. Valtiosääntökomitea 1992:n kannanotoista on otettu hallituksen päätöksenteon parlamentaarisuuden vahvistamista ja eduskunnan päätöksentekoa valtiosopimuksista koskevat ehdotukset. Valtaosa ulkopoliittisesta päätöksenteosta tapahtuu HM 34 :n 1 momentin pääsäännön mukaisesti. Menettely poikkeaa toimikunnan ehdotuksesta siinä, että valtioneuvoston uudelleenvalmistelut rajoittuvat kahteen kertaan. Valtiosääntökomitea 1992:n mukaan presidentin tärkeimmät ulkopoliittiset päätökset voidaan presidentin päätöksentekoa koskevan yleisen uudistuksen yhteydessä liittää valtioneuvoston ratkaisuehdotuksiin. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hallituksen esityksen presidentti voi antaa tai peruuttaa vain valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti. Pykälän 2 momentin 2 kohta koskee asioita, jotka eivät edellytä ennakollista käsittelyä valtioneuvostossa. 12 Valtiosopimusten voimaansaattamisasetukset antaa HM 21 :n 1 momentin mukaan presidentti, mikäli tätä oikeutta ei ole uskottu valtioneuvostolle tai ministeriöille. Muut kuin 1 momentissa tarkoitetut asetukset antaa lailla säädetyn valtuu- mielinten päätösten kansalliseen valmisteluun että samalla valtioneuvoston ja presidentin toimivaltaa näiden päätösten osalta. Ehdotuksesta eduskunnan yleisestä osallistumisesta EUasioiden käsittelyyn seuraisi, että valtioneuvostolla olisi HM 33 a :n mukaan valmisteluvalta ja myös päätösvaltaa kaikkiin EU-asioihin. Presidentin HM 33 ja 33 a :n sekä valtioneuvoston HM 33 a :n mukaiset tehtäväalueet lomittuisivat keskenään. Kun EU-asiat eivät kansallisen päätöksenteon kannalta muodosta yhtenäistä asiaryhmää, on tärkeää, että päätöksentekoa ja valmistelua koskevaa kansallista menettelyä selvennetään ja Suomen toiminta EU:ssa ja sen eri toiminta-aloilla on yhtenäistä ja johdonmukaista. Ratkaisuja ja menettelytapoja harkittaessa on otettava huomioon sekä HM 33 :n että 33 a :n säännökset. 11 OM:ssä suoritetun valmistelun aikana esityksistä kuultiin vielä eduskuntaryhmiä. Lisäksi esityksistä neuvoteltiin oikeusministerin ja presidentin välillä. 12 Kohdassa luetellaan eräitä tapauksia ja lisäksi mainitaan sellaiset laissa erikseen säädetyt asiat, jotka mm. sisältönsä vuoksi eivät edellytä ennakollista käsittelyä. UH:oon kuuluvina asioina valtioneuvostolain 4 a :ssä on lueteltu vieraan valtion pyytämä agrementti, edustuston päällikön sivuakreditointi muuhun valtioon, edustuston päällikön tehtävään määrääminen ja Suomen edustajan määrääminen ulkomaisiin juhlatilaisuuksiin.

Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 359 den nojalla presidentti, valtioneuvosto tai ministeriö. Jos asetuksen antajasta ei ole säädetty laissa, ne antaa valtioneuvosto. 13 Presidentin suoraan perustuslain nojalla täyttämien virkojen määrää on tarkoituksena vähentää olennaisesti. Toimikunnan mietinnöstä poiketen presidentti nimittää HM 87 :n nojalla kaikki puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen upseerit. Pykälässä on myös säännös, että presidentti määrää tehtäväänsä paitsi edustustojen päälliköt myös ne muut valtion virkamiehet, joiden määrääminen tehtävään on lailla säädetty presidentille. Ulkoasiainhallinnossa virkojen täyttämisestä ja tehtävään määräämisestä on säädetty asetuksella. Jotta presidentille jäisi muutakin nimitys- ja tehtäväänmääräämisvaltaa kuin valtiosihteerin nimittäminen ja edustustojen päälliköiden tehtävään määrääminen, on siitä HM 87 :n 1 momentin 7 kohdan ja 2 momentin mukaan säädettävä lailla. Tätä varten esitykseen liittyy ehdotus ulkoasiainhallinnosta annetun lain muuttamisesta. Ehdotuksen mukaan presidentin mainittu valta vähenee nykyisestään. 14 Valtiosopimusten eduskuntakäsittelyä koskeva VJ 69 uudistetaan vastaamaan vakiintunutta käytäntöä, joka poikkeaa pykälän sanamuodosta. Säätämällä hyväksymispontta ja voimaansaattamislakia koskevat määräenemmistöt saman suuruisiksi mahdollistetaan se, että päätökset sopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta tehdään eri aikoina ja loogisessa järjestyksessä. 15 Samalla eduskunnan asemaa vahvistetaan siten, että kaikki tärkeät sopimukset ja lainsäädäntöä muuttavien sopimusten irtisanominen edellyttävät eduskunnan hyväksymistä. 2.2. Hallituksen esitys EU:n jäsenyyden vuoksi tehtävistä muutoksista valtiopäiväjärjestykseen ja valtioneuvostolakiin Hallituksen esitys Euroopan unionin jäsenyyden vuoksi tehtävistä muutoksista valtiopäiväjärjestykseen ja valtioneuvostosta annettuun lakiin (HE 318/94 vp) annettiin 28.11.1994. Esitys käsittää valtiosääntökomitea 1992:n ja ETA-toimikunnan ehdotukset valtiopäiväjärjestyksen sekä komitean ehdotuksen valtioneuvostolain 3 a :n muuttamiseksi. Jälkimmäiseen ehdotukseen on yhdistetty komitean kannanotot tavanomaisten sopimusten käsittelyn siirtämisestä asianomaiselle ministeriölle ja ulkoasiainministeriön yhteensovittamistehtävästä. 13 Valtiosääntötoimikunta katsoi voimaansaattamisasetukset omaperäisiksi. Huomattava osa niistä on kuitenkin perustunut nimenomaiseen tai välilliseen lainsäädännölliseen valtuutukseen. Kun HM 21 :n 1 momentissa säilytetään aikaisempi voimaansaattamisjärjestelmä, 2 momenttiin on lisätty sanat»muut kuin 1 momentissa tarkoitetut». 14 UH-asetukseen 31.5.1990/485 verrattuna valtioneuvoston nimitysvaltaan siirtyisivät mm. ulkoasiainneuvokset ja vastaavat kehitysyhteistyöneuvokset sekä sen tehtäväänmääräämisval-taan pohjoismaisen yhteistyöministerin sijainen, apulaisosastopäälliköt ja vastaavat linjanjohtajat, neuvottelevat virkamiehet ja toimistopäälliköt. Uusi HE:n ja sen EK-käsittelyn huomioon ottava UH-asetus annettiin 10.2.1995. 15 Ks. hyväksymisponnen ja voimaansaattamislain käsittelyjärjestyksestä Ora Meres- Wuori Toimivaltasuhteet kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä (1990), s. 153-154.

360 Ora Meres-Wuori Muutokset valtiopäiväjärjestykseen ja valtioneuvostolakiin on otettu sanatarkasti valmisteluelinten ehdotuksista lukuun ottamatta VJ 52 :n 3 momenttia sekä 54 a ja 54 g : ää. VJ 52 :n 3 momenttiin on lisätty säännös, jonka mukaan Ahvenanmaan vaalipiiristä valitulla kansanedustajalla on oikeus aina olla saapuvilla suuren valiokunnan kokouksissa. 16 VJ 54 a :ssä pääministerin velvollisuus antaa eduskunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokousten asioista on korvattu muodolla, josta ei ilmene kenelle velvollisuus tietojen antamiseen kuuluu. VJ 54 g eduskunnan oikeudesta saada hallitustenvälisistä konferensseista tietoja on lisätty oikeusministeriössä. Esityksen mukaan HM 33 a :n 2 momentilla ei ole tarkoitettu syrjäyttää presidentin HM 33 :n mukaista ulkopoliittista valtaa silloin, kun kysymyksessä ovat ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat. HM 33 ja 33 a sekä parlamentaarinen hallitustapa kuitenkin edellyttävät, että presidentti ja valtioneuvosto ovat hyvässä yhteistyössä kaikissa ulkopoliittisissa kysymyksissä. 3. Eduskuntakäsittely Hallituksen esitykset lähetettiin eduskunnan perustuslakivaliokunnan valmisteltaviksi. Valiokunta pyysi valtaoikeuslainsäädäntöä koskevasta hallituksen esityksestä ja etenkin sen 4. lakiehdotuksesta ulkoasiainvaliokunnan lausunnon. 3.1. EU jäsenyyden vuoksi annettu hallituksen esitys Mietinnössään (10/94 vp/15.12.1994) EU jäsenyyden vuoksi annetusta hallituksen esityksestä perustuslakivaliokunta katsoo muutosten tarkoittavan suureksi osaksi sitä, että valtiopäiväjärjestyksen säännökset Eta-sopimuksen mukaisesta päätöksentekomenettelystä saatetaan vastaamaan EU jäsenyyttä. Asiallisesti uusia ovat säännökset tietojensaannista Eurooppaneuvoston kokouksista ja unionin perustamissopimusten muuttamista käsittelevistä konferensseista sekä siitä, että EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat käsitellään ulkoasiainvaliokunnassa eikä suuressa valiokunnassa. HM 33 a :n luonteen vuoksi ehdotetut valtiopäiväjärjestyksen muutokset vaikuttavat eduskunnan aseman lisäksi välittömästi myös tasavallan presidentin ja valtioneuvoston toimivaltasuhteisiin. HM 33 a :n 2 momentti, joka on poikkeus HM 33 :stä, merkitsee sanamuotonsa mukaan selkeästi sitä, että valtioneuvosto aina vastaa kansainvälisessä toimielimessä tehtävän päätöksen kansallisesta valmistelusta. 17 Valtioneuvostolle kuuluu 33 a :n soveltamisalalla Suomen kannan 16 Säännös pohjautuu oikeusministeriön 14.10.1994 asettaman työryhmän muistioon. Työryhmän tehtävänä oli selvittää keinot, joilla turvataan Ahvenanmaan oikeus osallistua EUasioiden kansalliseen valmisteluun. 17 Lainsäätäjän tarkoitus ilmenee SuVM:stä 2/93 vp.

Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 361 muodostaminen sekä edustajien nimeäminen ja heidän ohjimisensa. Valtioneuvoston toimintaa rajoittavat säännökset yhteistoiminnasta eduskunnan kanssa. Valtiopäiväjärjestyksen muutosten johdosta presidentin ja valtioneuvoston HM 33 a :n 2 momentin mukainen toimivallanjako koskee tapauksia, joissa EU:n toimielimet tekevät päätöksiä. Säännöstä sovelletaan kaikissa vaiheissa, joiden tarkoituksena on edistää jonkin asian saamista lopullisella ja sitovalla tavalla ratkaistuksi. EU:n keskeisin toimielin, neuvosto tekee päätöksiä yhteisöasioissa (ns. I pilari) ja hallitustenvälisillä yhteistyöaloilla (11 ja 111 pilari eli yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka sekä oikeus- ja sisäasiain yhteistyö). Valiokunta korostaa eri pilareiden rajojen selkiintymättömyyden ohella asioiden käsittelyprosessin monipolvista dynaamisuutta EU:ssa. Eurooppa-neuvosto niveltyy asetelmaan unionin ylimpänä poliittisena ohjauselimenä ja asioita liikkeelle panevana voimana. Eurooppa-neuvoston merkitys on erittäin suuri, vaikka se tekee vain poikkeuksellisesti oikeudellisesti sitovia päätöksiä. HM 33 a :n ja valtiopäiväjärjestyksen muutettavien säännösten kannalta on selvää, että Eurooppa-neuvostossa tapahtuva asioiden varhainen ja alustava käsittely on oleellinen osa säännöksissä tarkoitettujen päätösten valmisteluprosessia. Eurooppa-neuvoston kokouksessa tapahtuvan käsittelyn tarkoituksena on yleensä saada asiat myöhemmin ratkaistuiksi varsinaisin päätöksin EU:n neuvostossa tai muissa toimielimissä. Esille tulevien asioiden laatu ei sinänsä vaikuta presidentin ja valtioneuvoston toimivaltasuhteiden määräytymiseen vaan valtioneuvoston valmistelu kattaa myös yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat. Esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että valtioneuvosto määrää jo Eurooppa-neuvoston kokousten kansallisesta valmistelusta HM 33 a :n 2 momentin perusteella ja VJ 54 a :n johdosta. Valtioneuvoston valtaan sisältyy alkuperäisiä lain säädäntöperusteluja vastaavasti valta määrätä Suomen edustajien toiminnasta ja osallistumisesta päätöksentekoon. Valiokunta kuitenkin katsoo tarkoituksenmukaiseksi, että varsinkin merkittävissä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa unioniasioissa valtioneuvosto toimii läheisessä yhteistyössä presidentin kanssa. Valtioneuvoston valmisteluvallasta ja unionisopimuksen D artiklasta seuraa valiokunnan mukaan väistämättä, että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa käsiteltäessä asioita, jotka on tarkoitus saattaa EU:n valmistelu- ja päätöksentekoprosessiin. Kun Eurooppa-neuvostossa keskustellaan yleisluonteisesti ja annetaan suosituksia, joiden ei ole tarkoituskaan johtaa varsinaisiin päätöksiin, valtiosääntö antaa presidentille mahdollisuuden osallistua Eurooppa-neuvoston kokouksiin tällaisten keskustelujen osalta. Presidentin ja pääministerin samanaikainen osallistuminen näyttää kuitenkin ongelmalliselta unionisopimuksen määräysten vuoksi 18. 18 Vrt. Ranskan mallia, jonka mukaan presidentin ja hänen poliittisesta taustastaan poikkeavaa parlamentaarista enemmistöä edustavan hallituksen»yhteiselon» aikana Ranskaa edustavat presidentti ja pääministeri yhdessä. Ks. KM 1994:4, s. 359.

362 Ora Meres-Wuori EU:n perustamissopimusten muutokset hyväksytään jäsenvaltioiden hallitusten välisissä konferensseissa eivätkä muutokset ole valiokunnan mukaan esillä unionin pysyvissä toimielimessä. Muutokset tulevat voimaan, kun jäsenvaltiot ovat ratifioineet ne valtiosääntönsä mukaisesti. Kysymyksessä ei ole kansainvälisessä toimielimessä tehtävä päätös HM 33 a :n tarkoittamassa merkityksessä. Toimivallanjako presidentin ja valtioneuvoston välillä määräytyy tällöin HM 33 :n mukaan. Perustuslakivaliokunnan tekemät muutokset ehdotukseen valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta koskivat valtioneuvoston ja eduskunnan suhdetta, EU-asiain käsittelyä tai lakiteknisiä yksityiskohtia. VJ 54 a : ää muutettiin niin, että siitä il menee pääministerin antavan tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksista. Valiokunta muutti myös ehdotusta valtioneuvostolain 3 a :n muuttamisesta. Valtiosopimuksia koskevaa tehtäväjakoa ulkoasiainministeriön ja muiden ministeriöiden välillä terävöitettiin 1 momentissa. Pykälän 3 momentissa valiokunta muutti ulkoasiainministeriön yhteensovittamistehtävän kansainvälisissä asioissa avustamiseksi niiden yhteensovittamisessa, jottei ministeriöllä voitaisi tulkita olevan viimekätistä sananvaltaa näissä asioissa. 19 3.2. Valtaoikeuslainsäädäntöä koskeva hallituksen esitys Ulkoasiainvaliokunta Hallituksen esityksestä ylimpien valtioelinten valtasuhteiden tarkistamisesta antamassaan lausunnossa (3/94 vp/16.12.1994) ulkoasiainvaliokunta kiinnitti huomiota uudistuspyrkimyksiin parlamentaarisen hallitusjärjestelmän vahvistamiseksi. Ehdotus ulkoasiainhallintolain muuttamisesta ei edistä näitä pyrkimyksiä. Presidentti saisi säätämisvallan hallinnon sisäisessä järjestämisessä, ja hänen virkanimitysoikeutensa ulotettaisiin tavanomaista alemmaksi. Tämä vakiinnuttaisi presidentin ulkopoliittista johtajuutta henkilökohtaisesti käytettävänä valtaoikeutena. Vastoin HM 87 :n 2 momenttia ehdotuksen 4 :n 1 momentti mahdollistaisi sen, että presidentin asetuksella voitaisiin hänelle antaa muidenkin kuin laissa mainittujen virkamiesten tehtävään määrääminen. 20 19 Mietintöön liittyivät ed. E. Laineen. Kaarilahden ja Janssonin vastalauseet. Laineen mukaan VJ 54 b :n 3 momentissa olisi tullut säätää yksityiskohtaisesti valtioneuvoston EUasiaa koskevan kirjelmän sisällöstä ja 54 d :n 3 momentissa velvollisuus antaa valiokunnille tieto Suomen edustajan äänestyskäyttäytymisestä EU:n toimielimissä. Kaarilahti katsoi, että saattaisi olla tarpeen lisätä HM 33 a :ään 3 momentti, jonka mukaan valtioneuvosto määrää Suomen edustajat EU:n toimielimiin. Kaarilahti ja Jansson yhtyivät Laineen vastalauseeseen VJ 54 d :n 3 momentin osalta. Valiokunnan sosialidemokraattisen ryhmän enemmistö teki useita muutosehdotuksia mietinnön perusteluihin. Ks. ed. Matti Vähänäkki»Suomen suhteista ulkovaltoihin päättää presidentti...», Iltasanomat 5.1.1995. 20 Uav toteaa myös, että valtiosopimusten käsittelyä koskeva VJ 69 ehdotetaan muutettavaksi niin, että se koskisi muitakin kansainvälisoikeudellisia velvoitteita. Uav kiinnittää huomiota

Perustuslakivaliokunta Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 363 Valtaoikeuslainsäädäntöä koskevan hallituksen esityksen perustuslakivaliokunta (PeVM 16/94 vp/1.2.1995) katsoi liittyvän luontevasti 1980-luvulla valittuun valtiosäännön osittaisuudistusten linjaan. Keskeisimmin uudistus vaikuttaa vahvistamalla hallitusjärjestelmän parlamentaarisia piirteitä. Perustuslakivaliokunta esitti mahdollisessa ristiriitaisen asetussääntelyn tilanteessa perustuslain yleisten kompetenssijärjestelyjen mukaista hierarkiaa: presidentin asetus, valtioneuvoston asetus ja ministeriön asetus. Uudistuksen voimaantulon yhteydessä on aihetta selvittää, tarvitseeko valtioneuvoston yleistä toimivaltaa asetusten antamiseen joltain osin tarkistaa. Valiokunta viittasi mm. puolueettomuusmääräyksistä annettuun asetukseen presidentin HM 33 :n mukaisen toimivallan johdosta. 21 Presidentin päätöksentekomenettelyä koskevaa ehdotusta valiokunta piti johdonmukaista valtiosääntökehitystä myötäilevänä. Hallituksen esityksen antamista koskeva säännösehdotus johtaa kuitenkin siihen teoreettiseen mahdollisuuteen, että presidentin ja valtioneuvoston välisen ristiriidan seurauksena hallituksen esitystä ei voitaisi laisinkaan antaa. Valiokunta muutti tämän takia HM 34 :n 2 momentin 1 kohtaa siten, että jos presidentti ei hyväksy ehdotusta hallituksen esitykseksi, asia palautuu valtioneuvoston käsiteltäväksi. Presidentin on annettava valtioneuvoston uuden ehdotuksen mukainen hallituksen esitys eduskunnalle. 22 Merkittävin esitykseen sisältyvä uudistus koskee valiokunnan mukaan valtioneuvoston muodostamismenettelyä. Sen alkuvaiheessa hallitusneuvottelujen painopiste siirrettäisiin eduskuntaan, jolloin eduskuntavaalien tulos voisi vaikuttaa välittömästi valtioneuvoston kokoonpanoon. Valiokunta kannattaa uudistusta, jossa eduskunta saa mahdollisuuden etsiä hallituspohjaa ilman, että presidentti johtaisi eduskuntaryhmien välistä neuvottelumenettelyä. Samalla presidentillä säilytetään mahdollisuus toimia poliittisen umpikujan selvittämiseksi, mikäli eduskunnassa ei löydy valtioneuvoston muodostamiseen tarvittavaa yhteisymmärrystä. mahdollisuuteen, että EU-jäsenyyden oloissa perinteiset sisäpoliittiset asiat, jotka tulisi käsitellä perustuslain säätämisjärjestyksessä, saattavat valtiosopimuksina tulla käsitellyiksi helpomman säätämisjärjestyksen mukaisesti. Valiokunnan kannanotto jää yleisyytensä vuoksi hämäräksi. Kansainvälisoikeudellisen velvoitteen rinnastaminen valtiosopimukseen tarkoittaa vain käytännön vahvistamista. VJ 54 b :n 1 momentissa otetaan huomioon, että erityiset perustuslain säännökset voivat edellyttää EU asian käsittelylle VJ 4 a luvusta poikkeavaa menettelyä. Tällainen menettely voi perustua VJ 69 :äänkin. EU:n jäsenenä Suomi voi pyrkiä estämään perustuslaistaan poikkeavan päätöksen jo valmisteluvaiheessa. 21 Asetuksenantovaltaa koskeva uudistus ei vaikuta valtioneuvoston HM 2 :n 3 momenttiin ja 40 :n 1 momenttiin perustuvaan norminantovaltaan. Siten on edelleenkin mahdollista käyttää valtioneuvoston (ministeriön) päätöksiä. 22 PeV:n käsityksen mukaan muutos ei vaadi muutoksia HM 18 :n 2 momenttiin eikä VJ 28 :n 2 momenttiin. Uuden sääntelyn yhteisvaikutuksen nykyisten säännösten kanssa voi luonnehtia siten, että näissä perustuslainkohdissa todettuja valtaoikeuksiaan presidentti käyttää yhdessä valtioneuvoston kanssa.

364 Ora Meres-Wctori Valiokunnan käsityksen mukaan olisi valtioneuvoston muodostamisen nopeuttamistavoitteen kannalta arvokasta, jos uudessa järjestelmässä voitaisiin omaksua sellainen poliittinen käytäntö, että presidentinkierrosta vastaavan tehtävän hoitamisen katsotaan kuuluvan eduskuntavaalien perusteella edustajamäärältään suurimmaksi tulevalle eduskuntaryhmälle. Muodostamismenettelyn muita vaiheita kuin pääministerin henkilöstä päättämistä koskevat säännökset säilyisivät suunnilleen ennallaan. Valiokunta muutti ehdotusta niin, että muut ministerit presidentti nimittää asianomaisia eduskuntaryhmiä kuultuaan pääministerin ehdotuksesta. Tähän presidentti ei ole oikeudellisesti sidottu. Perustuslakivaliokunta yhtyi suureksi osaksi ulkoasiainvaliokunnan 4. lakiehdotuksesta esittämään kritiikkiin. Perustuslakivaliokunta muutti lakiehdotusta niin, ettei 2-5 :ssä edellytetä presidentin antamaa asetusta. Valiokunta poisti 4 :n 1 momentin loppuosan, joka olisi mahdollistanut tehtävään määräämisestä säätämisen asetuksella. Valiokunta poisti myös osastopäällikön presidentin tehtäväänmääräämisvallasta, koska valiokunnan mielestä ei ollut erityisiä syitä poiketa esityksen päälinjasta. Valiokunta katsoi ehdotetun valtaoikeuslainsäädännön yhdessä perusoikeusuudistuksen (HE 309/93 vp) kanssa merkitsevän viime vaalikausien aikana vilkkaasti edenneen valtiosäännön uudistamisen eräänlaista taitekohtaa. Valtiosääntöä on muutettu sekä laajahkojen kokonaisuuksien että erillisten yksityiskohtien osalta niin monien hallituksen esitysten ja lakialoitteiden pohjalta, että nyt on välttämätöntä omistaa huomiota valtiosäännön sisäiseen johdonmukaisuuteen. 23 Mietintöön liittyy viisi vastalausetta, joista 1 ja 11 on sosialidemokraattien. 1 vastalauseessa katsotaan, että hallituksen muodostamisen tulisi lähteä presidentin tekemästä pääministeriesityksestä eduskunnalle. Valtiopäiväjärjestykseen tulisi kirjoittaa tarkemmat säännökset pääministerin valinnasta. Presidentillä tulisi pysyttää oikeus nimittää ulkoasiainministeriön osastopäälliköt. 24 II vastalauseessa yhdytään muuten 1 vastalauseeseen, mutta katsotaan presidentin ulkopoliittisen aseman vuoksi, että ulkoasiainhallinnon tarkempi sääntely tulee toteuttaa presidentin asetuksella. Vasemmistoliiton edustajien 111 vastalauseessa esitetään hallituksen lakiesityksistä päättämistä valtioneuvostolle, luopumista omaperäisestä asetuksenantovallas- 23 PeV:n käsityksen mukaan valtioneuvoston tulee käynnistää valtiosäännön uudelleenkirjoittamistyö. Sen tavoitteena tulee olla, että vuonna 2000 Suomen nykyiset perustuslait on koottu yhtenäiseen Suomen Hallitusmuotoon. Tämän työn yhteydessä on vielä kokonaisuudesta käsin arvioitava ylimpien valtioelinten valtaoikeussäännösten keskinäistä tasapainoisuutta. Ks. viime vuosien ja vireillä olevista valtiosääntöuudistuksista Pekka Hallberg Suomen valtiosääntö ja Eurooppa, Juhlakirja, Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen Satakunnan Osasto r.y. 50 vuotta (1995)s.37-44. 24 Ed. Alhon, Koskisen ja Raskin 1 vastalauseessa perustellaan presidentin UM:n osastopäällikön nimitysvaltaa sillä, että esim. poliittisen osaston päällikkö työskentelee virkansa puolesta hyvin läheisessä yhteydessä presidentin kanssa. Osastopäälliköt toimivat eräissä asioissa lisäksi edustustojen päällikköjen esimiehinä. Olisi epäjohdonmukaista, mikäli presidentti nimittäisi edustustojen päälliköt muttei osastopäälliköitä. 11 vastalause on ed. Vähänäkin ja Vuoriston.

Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 365 ta ja presidentin oikeudesta antaa voimaansaattamisasetuksia, HM 32 ja 42 :n kumoamista, suppeampaa presidentin nimitysvaltaa ja nimenomaista säännöstä valtiosopimusten ennakkohyväksymisestä VJ 69 :ään. Vihreän liiton edustajan IV vastalauseessa yhdytään III vastalauseen HM 32 ja 42 :n sekä VJ 69 :n osalta. Maaseudun puolueen edustajan V vastalauseessa ei hyväksytä presidentin vallan supistamista valiokunnan esittämässä laajuudessa. Hallituksen esityksen 4. lakiehdotus tulisi hyväksyä hallituksen esittämässä muodossa. Vastalauseessa esitetään samaa muutosta VJ 69 : ään kuin III vastalauseessa. 3.3. Täysistunto Hyväksyessään EU jäsenyyden vuoksi annetun hallituksen esityksen lakiehdotukset eduskunta samalla hyväksyi seuraavan lausuman: Uudistuksen ja varsinkin 54 d :n 2 momentin henkeen sopisi hyvin, että asianomaisen ministerin olisi pyynnöstä tehtävä jälkikäteen selkoa suurelle valiokunnalle tai ulkoasiainvaliokunnalle äänestyskäyttäytymisestään EU:n neuvostossa. Eduskunta ei ole nähnyt tarvetta tämän seikan sääntelyyn, vaan asia voi jäädä parlamentaaristen menetelmien varaan. Eduskunta edellyttää kuitenkin valtioneuvoston omaksuvan tällaisen käytännön EU jäsenyyden alusta alkaen. Eduskunta korostaa, että hallituksen on valiokuntia EU:n toimielimissä esille tulevista asioista informoidessaan annettava valiokuntien käyttöön kaikki ne tiedot, joilla on merkitystä asian arvioimiselle ja mahdollisen lausunnon valmistelulle. Eduskunta edellyttää, että valiokunnan lausunto on ohjeellinen lähtökohta Suomen edustajien kannanotolle EUpäätöksenteossa, ja että milloin siitä joudutaan esimerkiksi muuttuneiden olosuhteiden vuoksi poikkeamaan, on menettelyn perusteet tarkoin selvitettävä asianomaiselle valiokunnalle. Valtaoikeuslainsäädäntöä koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset hyväksyttiin yli vaalien. 4. Lakien vahvistaminen Vahvistaessaan 31.12.1994 eduskunnan vastaukseen hallituksen esitykseen 318/94 vp sisältyvät lait tasavallan presidentti saneli lausuman valtioneuvoston pöytäkirjaan. Presidentti lähti siitä, että lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle ja presidentille yhdessä. Eduskunnan tai sen valiokunnan muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä ilmaisema käsitys ei yksin ratkaise kysymystä perustuslakien oikeasta tulkinnasta tai selityksestä, jos presidentti ei sellaista tulkintaa hyväksy. Presidentti katsoi, että perustuslakivaliokunnan tulkintaan pohjautuva kannanotto saattaisi johtaa perustavaa laatua olevaan muutokseen ylimpien valtioelinten toimivaltasuhteissa ulko- ja turvallisuuspolitiikan alueella. Kannanoton soveltaminen tekisi mahdottomaksi yhtenäisen ja johdonmukaisen ulkopolitiikan harjoittamisen.

366 Ora Meres-Wuori Hallitusmuodon 33 a koskee sellaista päätöksentekoa EU:ssa, joka kuuluu sisäpolitiikan piiriin. Sen sijaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta sääntönä on HM 33 myös silloin kun asia tulee esille EU:n päätöksenteossa. Presidentti katsoi, että hänellä on HM 33 :n nojalla toimivalta päättää, mitkä asiat kuuluvat HM 33 :n mukaan hänen päätettäviksi. Asioiden hoitaminen EU:ssa edellyttää presidentin ja valtioneuvoston hyvää yhteistyötä kaikissa kysymyksissä kummankin perustuslaillisten tehtävien puitteissa. Presidentin HM 33 :n mukainen ulkopolitiikan johtajuus koskee myös ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa EU:ssa. HM 33 :ää ei ole tarkoitettu muuttaa eikä perustuslakivaliokunnan kannanotto presidentin mielestä sovellu Eurooppa-neuvostoon. Presidentti lähti edelleen tältä osin siitä, mitä hallituksen esityksen perusteluissa asiasta on todettu. Eduskunnan hyväksymät lait koskevat eduskunnan osallistumista ja tiedonsaantia EU: ssa tapahtuvan päätöksenteon kansallisesta valmistelusta. Presidentti vahvisti lait, koska hän ei katsonut niiden olevan ristiriidassa lausumassa esittämiensä käsitysten kanssa. 5. Muutosten vaikutus ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekojärjestelmään Ylimpien valtioelinten kesken vallitsee erimielisyyttä siitä, miten EU:n jäsenyydestä johtuvat valtiosääntömuutokset vaikuttavat Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekojärjestelmään. Valtaoikeuslainsäädäntöä koskevat yleiset muutokset tulevat päätettäviksi eduskuntavaalien jälkeen. Vasta käytäntö tulee vähitellen osoittamaan lukuisten muutosten todellisen luonteen. Osa muutoksista on valmisteltu kiireellä, ja niiden perustelut ovat vajanaisia tai teoreettisia. Eduskuntavaaleilla on merkitystä eduskunnan voimasuhteisiin, uuden ministeristön kokoonpanoon sekä siihen, hyväksytäänkö muutokset valtaoikeuslainsääntöön. Vaalien jälkeen nähdään, muuttuvatko myös valtioelinten keskinäiset välit. Suomessa on ensimmäinen suoralla vaalilla valittu presidentti, jonka suosio on pysynyt korkealla. 25 Valtiosääntöongelmat voivat olla poliittisen eliitin vastareaktio uudenlaiseen presidenttiin nähden tai valtiosääntölinjaukset ovat muuttuneet. 26 Valtaoikeuslainsäädännön muutosten eduskuntakäsittely osoitti, että ristiriitaa eduskunnan ja presidentin välillä on haluttu vaimentaa. 25 Suomen Kuvalehden 1/5.1.1995 julkaiseman tutkimuksen mukaan presidentti Ahtisaari onnistui joulukuussa kasvattamaan suosiotaan marraskuun 58 %:sta 63 %:iin. 26 Max Jakobson katsoo 3.12.1994 HS:ssa, Presidentin valtaoikeudet, että kokoomus ja keskusta ovat kohdistaneet puoluepoliittisen taktikoinnin nykyisen presidentin henkilöön. Vähänäkin mielipiteessä alaviitteessä 19 tuodaan esille, että päähallituspuolueet ja heidän» myötäjuoksijansa» olivat presidentinvaalien ns. huonoja häviäjiä. Risto Uimosen HS:n kolumnissa Presidentin arvovalta 27.12.1994 katsotaan, että parlamentarismin nimissä esiintyvät poliitikot hallituksessa ja eduskunnassa ovat ryhtyneet avoimeen

Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 367 Tilanteen keskeneräisyyden johdosta seuraavassa ei tarkastella yksityiskohtaisesti ulkoja turvallisuuspoliittisen päätöksentekojärjestelmän muutoksia. Tarkastelu kohdistuu vain eräisiin keskeisiin kohtiin ja niiden välittömiin seurauksiin. 5.1. HM 33 a EU jäsenyyden oloissa Perustuslakivaliokunnan HM 33 a :n tulkinnat EU-jäsenyyden oloissa lähtevät lainsäätäjän alkuperäisestä tarkoituksesta. Valiokunta on kuitenkin jättänyt huomiotta suuren valiokunnan toteamuksen, jonka mukaan Eta-säädöksillä ei yleensä ole ulkopoliittista merkitystä, joten niitä asiallisesti vastaava sääntely on toteutettu sisäpoliittisen tehtäväjaon mukaisesti. Perustuslakivaliokunta liittää valtioneuvoston toimivaltaan nimenomaisesti yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan. Myös valiokunnan tulkinnasta, että HM 33 a :n ja valtiopäiväjärjestyksen säännösten kannalta Eurooppa-neuvostossa tapahtuva asioiden käsittely on valmistelua, voidaan esittää toisenlaisia käsityksiä. Vasta pääministerin nimenomainen lisääminen VJ 54 a :ään tietojen antajana on omiaan vahvistamaan valtioneuvoston toimivaltaa. 27 Kun HM 33 a säädettiin Eta-sopimuksen johdosta, ei silloinen lainsäätäjän tarkoitus ole suoraan sovellettavissa Eta-sopimuksesta poikkeaviin EU jäsenyyden oloihin. Pikemminkin on katsottava, että kysymyksessä on uusi lainsäädäntötilan ne. HM 33 a :ssä viitataan valtiopäiväjärjestykseen. EU jäsenyyden oloissa valtiopäiväjärjestyksen uudet säännökset ja HM 33 a muodostavat uuden kokonaisuuden, jota täydentävät perustuslakivaliokunnan kannanotot. 28 valtataisteluun presidentin kanssa. Hallitus ja eduskunta näyttävät arvioineen, että nyt on oikea aika palauttaa valtioelinten välille tasapaino, joka vallitsi ennen suoraa kansanvaalia. EU-jäsenyys antoi poliitikoille hyvän tilaisuuden iskeä takaisin, koska valtiosääntö oli avattava sen takia. Jaakko Nousiainen katsoo puolestaan 5.1.1995 HS:ssa, Valtiosääntö uudistuu pala palalta, että kysymys on enemmästä kuin suhdannekohtaisesta valtataistelusta kansanpresidentin ja puoluetoimijoiden välillä. Uuden sukupolven parlamentaarikkojen piirissä on vaadittu 1980-luvun alusta lähtien toimia eduskunnan aseman - parlamentaarisen järjestelmän - vahvistamiseksi. 27 Näyttäisi siltä, että eduskunnan sen pienen vähemmistön, jonka kannatus tarvittiin HM 33 a :n saamiseksi kiireelliseksi, käsityksistä olisi tullut lainsäätäjän tarkoitus. Ks. HM 33 a :n eduskuntakäsittelystä ja suhteesta Eurooppa-neuvostoon Ora Meres-Wuori Hallitusmuodon 33 a :n tulkinnasta erityisesti EU jäsenyyttä ajatellen, LM 6/1994 s. 780-781 ja 791-792. 28 Antero Jyränki katsoo kirjeessä HS:n päätoimittajalle 8.1.1995, ettei käsillä ollut tavanomainen perustuslain tulkinta valiokunnassa vaan eduskunnan esittämä perustuslainsäätäjän kanta. Lainsäätäjän tarkoitus on tuoreitten säädösten osalta tärkein oikeuslähde heti säädöstekstin jälkeen. Perustuslakivaliokunnan kannanotot säätämisjärjestyksestä eivät ole sitovia, mutta käytännössä niitä aina noudatetaan. Eduskunnan sisäisissä asioissa kannanotot ovat sitovia. Ks. Mikael Hidén Valtiosääntöoikeuden pääpiirteet, Mikael Hidén ja Ilkka Saraviita, 6. p. (1994) s. 64, 146, ja 263. Ks. yleisesti Esko Riepula Eduskunnan perustuslakivaliokunta perustuslakien tulkitsijana (1973) sekä Ilkka Saraviita Havaintoja perustuslakivaliokunnan toimintatavoissa ilmenneistä muutoksista, Juhlajulkaisu Antero Jyränki 1933-9/8-1993 (1993) s. 183-199 ja Martin Scheinin Perustuslain velvoittavuudesta, Eduskunnan perustuslakivaliokunnan erään kannanoton kritiikkiä, mt. s. 201-208.

368 Ora Meres-Wuori Painottaessaan HM 33 a :n valmistelua koskevaa osaa perustuslakivaliokunta ei tee eroa sen perusteella, vaatiiko päätös EU:n toimielimessä yksimielisyyden vai määräenemmistön. Hallitustenvälisillä yhteistyöaloilla päätökset tehdään pää sääntöisesti yksimielisesti ja myös yhteisöasioissa on yksimielisyyttä edellyttäviä päätösryhmiä. Tällöin Suomen kannalla on ratkaiseva merkitys EU:n päätökseen. Valtaoikeuslainsäädännön muutosten mukaan asetuksenantovalta siirtyisi pääasiallisesti valtioneuvostolle. Presidentti olisi myös viimekädessä sidottu valtioneuvoston ratkaisuehdotuksiin antaessaan hallituksen esityksiä. Siten HM 33 a :n 2 momenttiin sisältyvät valtioneuvoston muun kuin valmisteluvaltaan kuuluvan päätösvallan rajoitukset poistuisivat suurelta osin. Presidentin päätettäväksi jäävät lähinnä EY:n yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tekemät sopimukset, jotka edellyttävät eduskunnan hyväksymistä tai sisältönsä vuoksi voimaansaattamista presidentin asetuksella. 29 5.2. HM 33 :n sisältö Valtiopäiväjärjestyksen muutoksilla täydennetty HM 33 a ja sitä koskevat perustuslakivaliokunnan kannat vaikuttavat HM 33 :n sisältöön. Myös valtaoikeuslainsäädännön muutoksilla olisi joko välittömiä tai välillisiä vaikutuksia HM 33 :n sisältöön tai sen tulkintoihin. VJ 69 :n muutoksilla eduskunnan valtiosopimusten tekemistä koskevaa hyväksymisvaltaa lisättäisiin ottamalla uudeksi kriteeriksi sopimuksen»tärkeys». Presidentti ei voisi enää irtisanoa valtiosopimusta ilman eduskunnan hyväksymistä, jos irtisanominen vaikuttaa lainsäädännön sisältöön. Pääministerin valintaa koskeva ehdotus rajoittaisi presidentin mahdollisuutta vaikuttaa ministeristön kokoonpanoon ulkopoliittisista syistä. 30 Asetuksenantovaltaa koskevat säännökset edellyttäisivät, että presidentillä on laissa nimenomainen valtuutus antaa muita kuin voimaansaattamista koskevia asetuksia silloinkin, kun laki pääasiallisesti sääntelee Suomen suhteita ulkovaltoihin tai turvallisuutta. Presidentin päätöksentekoa koskeva yleinen pääsääntö kattaisi myös ulkopoliittisen päätöksenteon. Koska päätös tehdään valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta, presidentin mahdollisuus puuttua suoraan ulkopoliittisten asioiden valmisteluun vähenisi. Lisäksi presidentti voisi tehdä valtioneuvoston ehdotuksesta poikkeavan ulkopoliittisen päätöksen vasta valtioneuvoston toisen ehdotuksen jälkeen. Hallituksen esityksen presidentti voisi viimekädessä antaa tai peruuttaa vain valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti. Lakiehdotuksia koskevien halli 29 PeVM:ssä 10/94 vp kiinnitetään vain ohimennen huomiota HM 33 a :n 2 momentin toiseen valtioneuvostolle kuuluvaan tehtävään ja HE:n 285/94 vp vaikutukseen siihen. EYpäätösten täytäntöönpanon ja täydentämisen osalta toimivallan erittely vaatisi tarkempia selvityksiä. Ks. Ilkka Saraviita Vallansiirto tasavallan presidentiltä - vahingossa?, LM 5/94 s. 639-640 ja Meres-Wuori LM 6/94 s. 787-789. 30 Presidentille on tunnustettu reaalinen mahdollisuus vaikuttaa ministeristön kokoonpanoon HM 36 :n luottamusvaatimukseen katsomatta. Ks. Jyränki Presidentti (1978), s. 94-95, 227228 ja 357-359.

Viimeisten valtiosääntömuutosten vaikutus... 369 tuksen esitysten ohella myös kaikki valtiosopimuksia koskevat esitykset olisi annettava valtioneuvoston ehdottamassa muodossa sopimusvaraumia ja selityksiä myöten. Presidentin nimitys- ja muuta valtaa ulkoasiainhallinnossa vähennettäisiin. 31 Presidentin ulkopoliittinen johtovalta perustuu pääasiassa HM 33 :n säännöksiin ja niiden tulkintakäytäntöön. Presidentin mahdollisuudet toteuttaa määrittelemäänsä ulkopoliittista linjaa riippuvat kuitenkin hänen valtaoikeuksiensa kokonaisuudesta. Tämän kokonaisuuden puitteissa presidentin eri valtaoikeudet vaikuttavat toisiinsa. Jo aikaisemmat presidentin valtaoikeuksien tarkistukset ovat vähentäneet presidentin mahdollisuuksia siihen, että hänen määrittelemänsä ulkopoliittinen linja toteutuu käytännössä. 32 Nyt supistettaisiin presidentin lainsäädännöllisiä keinoja ja mahdollisuutta vaikuttaa ministeristön kokoonpanoon ulkopoliittisista syistä. Lisäksi vähennettäisiin presidentin HM 33 :n mukaisia toimivaltuuksia valtiosopimusten sekä EU:n hallitustenvälisten yhteistyöalojen ja yhteisöasioiden osalta. Hallitusmuodon 33 :n säännökset eivät ilman muita valtaoikeuksia takaa presidentin ulkopoliittista johtovaltaa. Valtiosääntömuutosten seurauksena presidentin aktiivinen johtovalta on kääntymässä passiiviseksi valvontavallaksi. Presidentti voisi estää sellaiset ulkopoliittiset ratkaisut, jotka hänen käsityksensä mukaan eivät vastaa Suomen etuja. 33 5.3. HM 33 ja 33 a :n suhde Perustuslakivaliokunta katsoo olevan erityisen tarkoituksenmukaista, että varsinkin merkittävissä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa unioniasioissa valtioneuvosto toimii läheisessä yhteistyössä presidentin kanssa. Parhaat puitteet yhteistyölle tarjonnevat valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan kokoukset presidentin läsnäollessa. Valiokunta on tehtäviltään ja kokoonpanoltaan uudistettu valtioneuvoston ulkoasiainvaliokunta. Se käsittelee turvallisuuspolitiikkaankin kuuluvia kysymyksiä, ja sillä on ulkoasiainministeriön tehtävistä riippumaton toimiala. Puolustusministeri on valiokunnan pysyvä jäsen. 34 31 Ensimmäisessä hallitusmuotoesityksessä (1/1711 vp) ulkoasioita koskeviin säännöksiin sisältyi myös valtuutettujen, konsulien ja kauppa-asiamiesten määrääminen. Kirjallisuudessa on UH:n nimitysvallan katsottu kuuluvan ulkopoliittiseen valtaan, ks. Meres-Wuori (1990) s. 12. 32 Ks. Hidénin haastattelu Keskisuomalaisessa 19.11.1988, Hallitus valmistelee presidentin vallan heikkenemistä. 33 Vrt. alaviitteessä 28 mainittu Jyrängin kirje, jonka mukaan perustuslakimuutos (HM 33 a ja VJ 4 a luku)»jossain määrin siirtää perinteistäkin ulkoasiainvaltaa presidentiltä valtioneuvostolle». Paavo Nikula, HS:n 18.1.1995, Mikä on vallan tasapaino tasavallassa?, katsoo, että em. perustuslakimuutos on tehty niin, että»henkilöedustuksesta ja eräistä asiakysymyksistäkin päättäminen kuuluu valtioneuvostolle ja tasavallan presidentillä puolestaan on edelleen määräysvalta niistä asiakysymyksistä, jotka kuuluvat ulkopolitiikan alaan.» 34 Nikula katsoo edellä mainitussa artikkelissaan, että presidentti ja valtioneuvosto on haluttu saada yhteistyöhön EU-asioissa jakamalla toimivaltaa heidän keskensä. Seppo Tiitinen, Ulko-

370 Ora Meres-Wuori Valtioneuvoston läheinen yhteistyö ja yhteisymmärrys presidentin kanssa on tarpeen paitsi valtioneuvoston ja presidentin toisistaan erillisten myös päällekkäisten ulkopoliittisten toimivaltuuksien yhteensovittamiseksi. Presidentillä on unioni asioissa ensinnäkin sellaista päätösvaltaa, joka on HM 33 a :n 2 momentissa suljettu pois valtioneuvoston toimivallasta kuten eräät EY:n yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa tekemät sopimukset. Toiseksi hänellä on päätösvaltaa muissakin unioniasioissa, joissa EU:n toimielin ei tee lopullista päätöstä. Tähän ryhmään kuuluvat eräät EU:ssa tehtävät valtiosopimukset tai niihin rinnasteiset päätökset. Neuvosto voi tehdä yleissopimuksia EU:n 111 pilarin alueella unionisopimuksen K.3 artiklan nojalla. Yleissopimukset on hyväksyttävä jäsenvaltioissa niiden valtiosäännön mukaisesti. Neuvosto voi K.9 artiklan mukaan myös siirtää eräitä 111 pilarin asioita päätettäväksi 1 pilarissa. Jäsenvaltioiden on pantava neuvoston päätös täytäntöön valtionsääntönsä mukaisesti. Määräys on kompromissi Rooman sopimuksen konferenssissa muuttamisen ja EY:n toimivallan neuvoston päätöksellä lisäämisen välillä. K.3 artiklassa viitataan Rooman sopimuksen 220 artiklan mukaisiin yleissopimuksiin, jotka jäsenvaltiot tekevät keskenään. 35 Yhteisökäytännön mukaan hallituksen edustajat voivat tehdä neuvostossa sopimuksia niin, että he eivät toimi neuvoston jäseninä. Sopimukset ovat periaatteessa kansainvälisoikeudellisesti sitovia, ja ne kuulunevat HM 33 :n alaan. Kun hallituksen edustajat tekevät Rooman sopimuksen perusteella yhteisön hallintoon liittyviä sopimuksia, niiden on kuitenkin katsottu olevan yhteisön päätöksiin verrattavia. 36 Kun neuvosto tai muu toimielin tekee päätöksen EU:n toimielimen jäsenistä, valtioneuvosto nimeää Suomen ehdokkaan päätöksen valmisteluna. Useimmiten nimitetyn jäsenen ohjiminen ei tule kysymykseen, sillä he ovat Rooman sopimuksen mukaan riippumattomia. Kun hallituksen edustajat sopivat toimielimen jäsenistä Rooman sopimuksen perusteella, on tilanne sama. 37 politiikan päätöksentekojärjestelmä, ulkopolitiikan toimijat, luento UM:n KAVAKU 22 - kurssilla 4.1.1995 painottaa, että valtioneuvoston on asianmukaista käyttää HM 33 a :n 2 momentin ja VJ 4 a luvun yhteisvaikutuksena sille nyt kuuluvaa ulko- ja turvallisuuspoliittista valtaa»ei vain läheisessä yhteistyössä, vaan myös yhteisymmärryksessä» presidentin kanssa. Hallberg (1995) s. 42 katsoo olevan perusteltua odottaa, että niin HM 33 :n kuin myös HM 33 a :n ja siihen liittyvän VJ 4a luvun soveltamiskäytäntö on ratkaistavissa toimivien yhteistyösuhteiden pohjalta. 35 Rooman sopimuksessa on muitakin määräyksiä, jotka edellyttävät jäsenvaltioiden välisiä sopimuksia. Esimerkiksi 8 c artiklan mukaan jäsenvaltiot vahvistavat keskenään tarpeelliset säännöt unionin kansalaisen suojelusta kolmannessa valtiossa. 36 Ks. P.J.G Kapteyn ja P. Verloren van Themaat Introduction to the Law of the European Communities, 2. ed. (1990), toim. Laurence W. Gormley, s. 204-208. Nimitettäessä mm. komission ja tuomioistuimen jäseniä, hallitusten edustajat toimivat tilapäisenä yhteisöelimenä. Päätökset muodostavat silloin osan yhteisöoikeutta eivätkä kuulu kansallisen valtiosäännön sopimuksentekovaltaa koskevien säännösten alaisuuteen. 37 Rooman sopimuksen mukaan jäsenvaltioiden hallitukset sopivat komission jäsenistä sekä EY:n tuomioistuimen jäsenistä ja julkisasiamiehistä. VNOS 11 :ään 31.12.1994 lisätyn 9 a kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee ehdokkaiden määräämisen tai