U 19/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tutkimusta, opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkallista ja palkatonta harjoittelua, vapaaehtoistyötä ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 25 päivänä maaliskuuta 2013 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tutkimusta, opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkallista ja palkatonta harjoittelua, vapaaehtoistyötä ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 25 päivänä huhtikuuta 2013 Sisäasiainministeri Päivi Räsänen Ylitarkastaja Mirkka Mykkänen 296432
2 U 19/2013 vp SISÄASIAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2013/151 KOMISSION EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREK- TIIVIKSI TUTKIMUSTA, OPISKELUA, OPISKELIJAVAIHTOA, PALKALLISTA JA PALKATONTA HARJOITTELUA, VAPAAEHTOISTYÖTÄ JA AU PAIRINA TYÖSKENTELYÄ VARTEN TAPAHTUVAN KOLMANSIEN MAIDEN KANSA- LAISTEN MAAHANTULON JA OLESKELUN EDELLYTYKSISTÄ 1 Yleistä Komissio on antanut 25 päivänä maaliskuuta 2013 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tutkimusta, opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkallista ja palkatonta harjoittelua, vapaaehtoistyötä ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä (KOM(2013) 151 lopullinen). Direktiiviehdotus liittyy EU:n tavoitteeseen kehittää yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa, jolla tähdätään tehokkaiden maahanmuuttomenettelyjen varmistamiseen ja oikeudenmukaisen kohtelun takaamiseen kolmannen maan kansalaisille, jotka oleskelevat jäsenmaissa laillisesti. Komission mukaan direktiiviehdotuksella pyritään helpottamaan EU:n ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden, tutkijoiden ja eräiden muiden ryhmien maahantuloa ja yli kolme kuukautta kestävää oleskelua EU:ssa ja tehdä siitä houkuttelevampaa. Voimassa olevia direktiivejä, joista toinen koskee opiskelijoita (2004/114/EY) ja toinen tutkijoita (2005/71/EY) ja jotka on saatettu Suomessa kansallisesti voimaan, muutetaan, ja ne korvataan tällä uudella direktiivillä, jossa samalla säädetään myös eräiden muiden ryhmien maahantulosta ja oleskelusta. Mainitut kaksi voimassaolevaa direktiiviä on havaittu komission tutkimuksissa heikosti implementoiduiksi liittyen mm. tutkijoiden liikkuvuuden esteisiin EU:n sisällä ja heikkoihin menettelyllisiin turvatakuisiin. Etenkin opiskelijoiden kohdalla liikkuvuus ja menettelylliset turvatakeet eivät ole riittävän selviä tai sitovia. Implementointiraportit osoittavat, että direktiivejä tulee parantaa. Näiden direktiivien uudistaminen on nyt ajankohtaista myös, koska ajat ovat muuttuneet noista vuosista, kun direktiivit on annettu. Komission perusteluiden mukaan EU:n Eurooppa 2020 -strategian yksi pääasia on henkisen pääoman turvaaminen, jolla osaltaan turvataan talouden kasvua. Kolmansista maista tapahtuva etenkin korkeasti koulutetun väestön maahanmuutto on EU:lle tärkeää, ja etenkin opiskelijoiden ja tutkijoiden maahanmuuton lisääminen on tavoiteltavaa. Ehdotus lähtee siitä ajatuksesta, että EU:n on pystyttävä houkuttelemaan muualta maailmasta lahjakkaita opiskelijoita ja tutkijoita, jotka voivat tiedoillaan ja taidoillaan edistää EU:n kasvua ja kilpailukykyä. Joka vuosi yli 200 000 opiskelijaa ja tutkijaa käyttää hyväkseen tilaisuutta muuttaa joksikin aikaa Eurooppaan. Aivan liian monet heistä joutuvat kuitenkin kohtaamaan tarpeetonta byrokratiaa. Opiskelijaviisumin tai oleskeluluvan saamista koskevat säännöt ovat usein monimutkaisia ja epäselviä. Menettelyt voivat kestää kauan ja ne voivat olla eri jäsenvaltioissa hyvinkin erilaisia, ja muuttaminen jäsenvaltiosta toiseen voi olla hyvin vaikeaa ellei mahdotonta. Tämä vähentää mahdollisuuksia saada EU-maihin lisää osaajia ja heikentää EU:n vetovoimaa maailmanluokan osaamiskeskuksena. Ehdotuksen tavoitteena on tukea sosiaalista, kulttuurista ja taloudellista kanssakäymistä EU:n ja kolmansien maiden välillä, edistää osaamisen liikkumista ja kilpailukykyä, mutta myös samanaikaisesti luoda suojatekijöitä, joilla varmistetaan näiden kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu. Direktiiviehdotuksessa asetetaan kansallisille viranomaisille selvemmät aikarajat, joiden kuluessa niiden on käsiteltävä hakemukset. Lisäksi mahdollisuuksia päästä oleskelun aikana työmarkkinoille lisätään ja helpotetaan liikkumista EU:n sisällä.
U 19/2013 vp 3 Komission tavoitteena on ehdotuksen mukaan ehdottaakin selvempiä, johdonmukaisempia ja läpinäkyvämpiä sääntöjä koko EU:hun. Ehdotus koskee kahta uutta ryhmää, joista ei ole aiemmin direktiivillä säädetty, nimittäin au pairit ja palkalliset harjoittelijat. Suomi ei ole aiemmin kansallisessa lainsäädännössään implementoinut ulkomaalaislakiin (301/2004) opiskelijadirektiivissä (2004/114/EY) olleita säännöksiä palkattomasta harjoittelusta ja vapaaehtoistyöstä, koska ne ovat olleet määrältään opiskelua huomattavasti vähäisempää ja yleensä lyhytaikaista ja koska implementointi oli jätetty jäsenvaltioiden harkintaan. Suomi on sen sijaan siirtänyt lainsäädäntöönsä tutkijadirektiivin edellyttämät säännökset, mutta käytännössä soveltanut tuon direktiivin niin salliessa direktiivin säännöksiä joustavampia kansallisia säännöksiään. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotus koskee kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksiä sekä tarvittavien lupien myöntämismenettelyjä, kun kyse on yli kolmen kuukauden kestävästä oleskelusta. Ehdotuksessa säädetään myös edellytyksistä, joiden mukaisesti kolmannen maan kansalainen voi oleskella toisessa jäsenvaltiossa. Tämän vuoksi soveltuva säädösperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 79 artiklan 2 kohdan a ja b alakohta. Ehdotuksella luodaan yhtenäiset ehdot oleskeluluvan tai pitkään oleskeluun oikeuttavan viisumin myöntämiselle jäsenmaissa. Ehdotuksella luodaan ja yksinkertaistetaan EU:n sisäistä liikkuvuutta opiskelijoiden ja tutkijoiden kohdalla, etenkin niiden kohdalla, jotka ovat Erasmus Mundus / Marie Curie - ohjelmissa. Ehdotus lisää opiskelijoiden oikeutta tehdä töitä osa-aikaisesti ja sallii opiskelijoiden ja tutkijoiden opintojen/tutkimuksen jälkeen jäädä maahan työnetsimistarkoituksessa 12 kuukauden ajaksi. Tietoa ja sen läpinäkyvyyttä lisätään, päätöksenteolle asetetaan aikarajat ja menettelyllisiä takuita parannetaan, jolloin päätös pitää perustella kirjallisesti ja päätökseen pitää voida hakea muutosta valittamalla. Hakemusmaksujen tulee olla kohtuulliset. Komission arvion mukaan toissijaisuusperiaatetta sovelletaan, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Komission perustelujen mukaan ehdotuksen tavoitteita ei voida saavuttaa riittävällä tavalla pelkästään jäsenvaltioiden toimin seuraavista syistä: - Sen sijaan että 27 eri jäsenmaata säätää näiden ryhmien maahantulon edellytyksistä toisistaan poikkeavalla tavalla, on tehokkaampaa ja yksinkertaisempaa, että edellytyksistä säädetään yhdellä tavalla. Sen lisäksi EU:n sisäisen liikkuvuuden edistäminen edellyttää EU:n laajuisen instrumentin käyttämistä. - Sopivin maahanmuuttosäännöksin lisätään nuorten liikkuvuutta kannustaen kulttuuri-, sosiaali- ja kasvatuskohtaamisiin myös epämuodollisin harjoittelumuodoin. - Yhtenäiset vähimmäissuojat ja -oikeudet opiskelijoille, tutkijoille ja muille kolmannen maan kansalaisille takaisivat vankan suojan hyväksikäyttöä vastaan, etenkin kun on kyse palkallisista harjoittelijoista ja au paireista. - Direktiiviehdotus sisältää parannuksia voimassa oleviin opiskelija- ja tutkijadirektiiveihin. - Yhteiset oikeudelliset puitteet, jotka sisältävät sopivat suojatakuut varmistaakseen aidon osaamisen siirtymisen, muodostaisivat taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuuriset kansainväliset suhteet jäsenmaiden ja lähettävien maiden välille. Ottaen huomioon maahanmuuttopolitiikan ulkoiset näkökohdat, EUinstrumentti sisältäen palkallisen harjoittelun auttaisi edelleen syventämään kokonaisvaltaista lähestymistä maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen. Siinä sekä mahdollistetaan osaamisen siirtyminen että vahvistetaan kolmansien maiden sitoutumista laittoman maahanmuuton torjuntaan lisääntyneiden laillisten muuttoreittien avulla. Ottaen erityisesti huomioon au pairit, EU-sääntely lisäisi heidän suojeluaan. - Direktiiviehdotuksesta olisi mahdollista hyötyä opintonsa suorittaneille opiskelijoille ja tutkimuksensa päättäneille tutkijoille, jotka ovat tulevaisuuden huippuosaava työntekijä-
4 U 19/2013 vp reservi, sillä he puhuvat kohdemaan kieltä ja ovat kotoutuneet siihen. - Sisältäen palkallisen harjoittelun, joka ei sisälly direktiiviehdotukseen koskien yrityksen sisällä tapahtuvia siirtoja, ehdotus täydentää tuota direktiiviehdotusta, joka on paraikaa käsittelyssä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. - Säännökset, joilla pyritään selventämään ja edistämään oikeuksia ja oleskelun edellytyksiä, edesauttavat saavuttamaan yleisen tavoitteen parantaa perusoikeuksien suojelua. Komission mukaan direktiiviehdotus jättää jäsenvaltioille runsaasti joustovaraa täytäntöönpanossa. Direktiiviehdotuksessa määritetään sitovat vähimmäisvaatimukset, mutta annetaan komission arvion mukaan jäsenvaltioille tarvittava liikkumavara. Lisäksi komissio katsoo, että direktiivi on tarkoituksenmukainen toteutustapa, koska sillä luodaan yhtenäinen sääntely kahdesta voimassa olevasta direktiivistä säätämällä ne uudelleen ja koska näin luodaan eheä oikeudellinen puite eri ryhmille kolmannen maan kansalaisia, jotka ovat tulossa EU-alueelle. Ehdotuksen mukaan direktiiviä ei sovelleta kolmansien maiden kansalaisiin: a) jotka oleskelevat jäsenvaltiossa turvapaikanhakijoina tai toissijaisen suojelun tai tilapäisten suojelujärjestelyjen perusteella; b) joiden karkottamista on lykätty tosiseikkoihin perustuvista tai oikeudellisista syistä; c) jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen yhteisössä käyttäneiden unionin kansalaisten perheenjäseniä; d) jotka ovat saaneet pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25 marraskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY30 mukaisen pitkään oleskelleen henkilön aseman jäsenvaltiossa ja jotka käyttävät oikeuttaan oleskella toisessa jäsenvaltiossa opiskellakseen tai hankkiakseen ammatillisen koulutuksen; e) jotka asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti on määritelty itsenäisiksi ammatinharjoittajiksi; f) joilla itsellään ja joiden perheenjäsenillä on kansalaisuudestaan riippumatta joko unionin ja jäsenvaltioiden välillä tehtyjen sopimusten tai unionin ja kolmansien maiden välillä tehtyjen sopimusten nojalla samanlainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla; g) jotka tulevat unioniin yrityksen sisäistä siirroista annetun [direktiivin 2013/xx/EU] nojalla harjoittelijoiksi yrityksen sisäisen siirron yhteydessä. Yleiset edellytykset. Direktiiviehdotuksessa säädetään yhteiset säännökset oleskeluluvan myöntämiselle. Kolmannen maan kansalaisen tulee näyttää luotettavin dokumentein, että hän täyttää maahantulon yleiset edellytykset (ml. voimassa oleva matkustusasiakirja, alaikäisen kohdalla huoltajan lupa tai vastaava, sairausvakuutus, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen liittyvät seikat, tosite hakemusmaksun suorittamisesta ja toimeentulon turvaaminen koko oleskeluajalleen) ja täyttää ne erityisedellytykset, jotka kuhunkin hakuperusteeseen erikseen liittyvät. Kun kaikki yleiset ja erityiset maahanpääsyn edellytykset täyttyvät, hakijat ovat oikeutettuja pitkäaikaiseen viisumiin ja/tai oleskelulupaan. Tutkijat. Ehdotuksen mukaan tutkijalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolla on tohtorikoulutusohjelmaan pääsyn mahdollistava ylempi korkeakoulututkinto, ja jonka tutkimusorganisaatio valitsee toteuttamaan sellaista tutkimushanketta, johon tavallisesti edellytetään mainittua tutkintoa. Tutkijadirektiivi (2005/71/EY) on tässä ehdotuksessa sellaisenaan pohjana. Tutkijadirektiivin sisältö säilyy tässä uudessakin ehdotuksessa pääosin samansisältöisenä. Uutena seikkana säädetään tarkemmin vastaanottosopimuksesta, jonka tutkimusorganisaatio ja tutkija tekevät, mitä tietoja sen tulee vähintään sisältää. Jotta kolmansien maiden tutkijat olisivat tietoisia tutkimusorganisaatioista, jotka voivat tehdä vastaanottosopimuksen, painotetaan tarvetta pitää luettelo hyväksytyistä organisaatioista julkisesti saatavilla ja päivittää sitä aina kun siihen tulee muutoksia. Ehdotuksen mukaan tutkija voi opettaa kansallisessa lainsäädännössä säädetyn mukaisesti ja jäsenvaltio voi määrätä opetukselle tietyn enimmäismäärän. Opiskelijat. Direktiiviehdotuksen muotoilut opiskelijoista ovat samansisältöiset kuin ne olivat opiskelijadirektiivissä (2004/114/EY). Ehdotuksen mukaan opiskelijalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, joka on hyväksytty korkea-asteen oppilaitokseen ja jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan päätoimisesti kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan, joka johtaa kyseisen
U 19/2013 vp 5 jäsenvaltion tunnustamaan korkea-asteen tutkintoon, mukaan lukien korkeakoulu- tai tohtorintutkinto; kyseeseen voivat tulla myös tällaiseen koulutukseen valmentavat opinnot kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Opiskelijan osalta säädetään myös, että opiskelijalla on oikeus työntekoon tai harjoittaa elinkeinotoimintaa tietyn enimmäistuntimäärän mukaisesti, mutta kuitenkin vähintään 20 tuntia viikossa. Vaihto-oppilaat. Direktiiviehdotuksen mukaan säädetään niistä erityisedellytyksistä, joiden nojalla kolmannen maan kansalainen voi saapua maahan oppilasvaihto-ohjelman perusteella. Tämä vastaa opiskelijadirektiivin sisältöä (2004/114/EY), jossa soveltaminen tältä osin oli jätetty jäsenvaltioiden harkintaan. Ehdotuksen mukaan vaihto-oppilaalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan hyväksyttyyn opetusohjelmaan keskiasteen oppilaitoksessa osana vaihto-ohjelmaa, jonka asianomaisen jäsenvaltion kyseiseen tarkoitukseen kansallisen lainsäädäntönsä tai hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti hyväksymä järjestö järjestää. Harjoittelijat. Ehdotus harjoittelijoiden kohdalta perustuu myös opiskelijadirektiiviin (2004/114/EY), jossa soveltaminen palkattomien harjoittelijoiden osalta oli jätetty jäsenvaltioiden harkintaan. Ehdotus sisältää nyt sekä palkattoman että palkallisen harjoittelun. Ehdotuksen mukaan palkattomalla harjoittelijalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan palkattomaan harjoitteluun kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Palkallisella harjoittelijalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan harjoitteluun, josta hän saa palkkaa, kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltio voi halutessaan edellyttää, että hakijalla on aikaisemmin hankittu sopiva koulutus, pätevyys tai ammatillinen kokemus, joka on hyödyksi harjoittelussa. Jäsenvaltio voi myös halutessaan asettaa kielitaitoedellytyksen. Lisäksi säädetään harjoitusohjelman sisällöstä. Jäsenvaltio voi lisäksi vaatia vastaanottavaa yksikköä vakuuttamaan, että harjoittelija ei täytä olemassa olevaa työpaikkaa. Vapaaehtoistyö. Ehdotuksen muotoilut perustuvat opiskelijadirektiiviin (2004/114/EY), jossa soveltaminen tältä osin oli jätetty jäsenvaltioiden harkintaan, eikä Suomessa vapaaehtoistyötä nimenomaisesti implementoitu ulkomaalaislakiin. Ehdotuksen mukaan vapaaehtoistyöntekijällä tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan tunnustettuun vapaaehtoistyöohjelmaan. Vapaaehtoistyöohjelmalla puolestaan tarkoitetaan jäsenvaltion tai unionin tunnustamaan ohjelmaan perustuvaa käytännön yhteisvastuuta toteuttavaa ohjelmaa, jolla pyritään yhteisen edun mukaisiin tavoitteisiin. Ehdotuksen mukaan maahantulo ja maassa oleskelu perustuisi vapaaehtoistyöohjelmaan. Kolmannen maan kansalainen tekee sopimuksen vapaaehtoistyöstä sen järjestön kanssa, joka vastaa asianomaisessa jäsenvaltiossa vapaaehtoistyöohjelmasta, johon hän osallistuu, ja sopimuksessa sovitaan työtehtävät, mahdollinen perehdyttäminen, työajat ja varat, joilla katetaan hänen matka-, toimeentulo- ja majoituskulunsa sekä taskurahansa koko hänen oleskelunsa ajan, sekä tarvittaessa koulutuksesta. Järjestöllä tulee olla vastuuvakuutus. Jäsenvaltio voi halutessaan edellyttää jäsenvaltion kieltä, historiaa sekä poliittisia ja yhteiskunnallisia rakenteita koskevat perustiedot. Au pair. Direktiiviehdotuksen mukaan säädetään perusteista, joiden nojalla yli 17- vuotias mutta alle 30-vuotias tai, tapauskohtaisesti perustelluissa tapauksissa, yli 30- vuotias voi tulla au pair -sijoituksen perusteella jäsenvaltioon, au pairin tehtävistä ja au pair -sopimuksesta, jonka au pair tekee isäntäperheen kanssa. Au pair tarkoittaa komission ehdotuksen mukaan henkilöä, joka tekee kevyttä kotitaloustyötä tai lastenhoitoa parantaakseen kielitaitoaan ja asemamaan tuntemustaan taskurahaa vastaan. Enemmistö jäsenmaista, Suomi mukaan lukien, ei ole ratifioinut Euroopan neuvoston vuonna 1969 tekemää Au pair -sopimusta, sillä Suomessa au pair -sopimuksiin tulee sovellettavaksi työlainsäädäntö, mikäli työsopimuslain pakottavien säännösten mukaiset työsuhteen kriteerit täyttyvät eli työtä tehdään sopimuksen perus-
6 U 19/2013 vp teella työnantajan lukuun tämän johdon ja valvonnan alaisena palkkaa tai muuta vastiketta vastaan. Lupamerkintä. Direktiiviehdotuksen mukaan, kun tämän direktiiviehdotuksen mukainen oleskelulupa myönnetään, oleskeluluvassa on oltava otsikko "tutkija", "opiskelija", "vaihto-oppilas", "palkallinen harjoittelija", "palkaton harjoittelija", "vapaaehtoistyöntekijä" tai "au pair". Lisäksi kun tutkijalle tai opiskelijalle myönnetään lupa unionin liikkuvuustoimenpiteitä sisältävän ohjelman perusteella, ohjelma on mainittava luvassa. Luvan pituus. Tutkijalle ja opiskelijalle myönnetään pääsäännön mukaan lupa yhdeksi vuodeksi ja lupaa voidaan tämän jälkeen jatkaa. Lupa voidaan myöntää vuotta lyhyemmälle ajalle, jos tutkimusprojekti tai opiskelu kestää alle vuoden. Oppilasvaihtoon ja au pair -sijoitukseen lupa myönnetään enintään yhdeksi vuodeksi. Harjoittelijan luvan pituus vastaa harjoittelun kestoa tai on enintään yhden vuoden pituinen, joskin tämän jälkeen jatkettavissa. Vapaaehtoistyöhön myönnetään lupa enintään yhdeksi vuodeksi, mutta poikkeustapauksessa sitä voidaan jatkaa, jos vapaaehtoisohjelma jatkuu yli tuon vuoden. Direktiiviehdotuksessa säädetään perusteista, joiden nojalla hakemus voidaan hylätä, joiden nojalla lupa voidaan peruuttaa ja joiden nojalla jatkolupa voidaan jättää uusimatta. Yhdenvertainen kohtelu. Ehdotuksen 21 artiklassa säädetään yhdenvertaisesta kohtelusta. Sen 1 kohdassa todetaan, että poiketen siitä, mitä yhdistelmälupadirektiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään, tutkijoilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetussa asetuksessa (EY) N:o 883/2004 määriteltyjen sosiaaliturvan alojen, kuten perhe-etuuksien, osalta. Artiklan 2 kohdassa todetaan, että vaihto-oppilailla, vapaaehtoistyöntekijöillä, palkattomilla harjoittelijoilla ja au paireilla on, siitä riippumatta, sallitaanko heidän tehdä työtä unionin lainsäädännön tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti, oikeus yhdenvertaiseen kohteluun yleisesti tarjolla olevien tavaroiden ja palvelujen saatavuuteen ja tarjontaan, lukuun ottamatta kansallisen oikeuden mukaisia asunnon saamiseen liittyviä menettelyjä. Direktiiviehdotuksen 36 johdantolauseen mukaan tutkijoilla, opiskelijoilla, vaihtooppilailla, harjoittelijoilla, vapaaehtoistyöntekijöillä ja au paireilla on yhdistelmälupadirektiivin nojalla oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa. Tuon direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan oikeus yhdenvertaiseen kohteluun oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa koskevat eräin rajoituksin ja täsmennyksin seuraavia seikkoja: a) työolot ja työehdot, joihin kuuluvat palkkaus ja irtisanominen sekä työterveys ja -turvallisuus; b) yhdistymisvapaus sekä vapaus liittyä työntekijöitä tai työnantajia edustavaan järjestöön tai minkä tahansa ammattialan järjestöön ja olla sellaisen jäsen, mukaan luettuina tällaisten järjestöjen suomat etuudet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yleisestä järjestyksestä ja yleisestä turvallisuudesta annettujen kansallisten säännösten soveltamista; c) koulutus ja ammatillinen koulutus; d) tutkintojen, todistusten ja muun ammattipätevyyden tunnustaminen asianomaisten kansallisten menettelyjen mukaisesti; e) sosiaaliturvan alat sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa (EY) N:o 883/2004; f) veroetuudet, jos työntekijän katsotaan asuvan verotuksellisesti kyseisessä jäsenvaltiossa; g) yleisesti tarjolla olevien tavaroiden ja palvelujen saatavuus ja tarjonta, kansallisen oikeuden mukaiset asunnon saamiseen liittyvät menettelyt mukaan luettuina, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin ja kansallisen oikeuden mukaista sopimusvapautta sekä h) työvoimatoimistojen tarjoamat neuvontapalvelut. Tutkijoiden ja opiskelijoiden työnhaku ja yrittäjyys. Ehdotuksen mukaan tutkijalle, jonka tutkimusprojekti on päättynyt, ja opiskelijalle, jonka opinnot ovat päättyneet, myönnetään 12 kuukauden lupa työn etsimistä tai yrityksen perustamista varten, jos ehdotuksen mukaiset yleiset edellytykset edelleen täyttyvät. Tutkijalle ja opiskelijalle voidaan asettaa määräajat, joiden sisällä hänen on osoitettava, että hän etsii työtä tai on perustamassa yritystä taikka hänellä on todelliset mahdollisuudet työllistyä tai käynnistää yritystoiminta.
U 19/2013 vp 7 Tutkijoiden perheenjäsenet. Ehdotuksen mukaan perheenyhdistämisen tulee olla mahdollista, eikä perheenjäsenten pääsyyn työmarkkinoille saa soveltaa aikarajaa. Perheenjäsenen hakemus on ratkaistava 90 päivän sisällä, kun hakemus on tullut vireille ja ehdot perheenyhdistämiselle täyttyvät, mutta 60 päivän sisällä, jos kyse on tutkijasta, joka on liikkuvuustoimenpiteitä sisältävien unionin ohjelmien piirissä. Liikkuvuus jäsenvaltioiden välillä. Direktiiviehdotuksella mahdollistetaan eräiden ryhmien mahdollisuus liikkua jäsenvaltiosta toiseen ja jatkaa siellä toimintaa ensimmäisen jäsenvaltion myöntämällä luvalla tietyn aikarajan puitteissa. Ehdotuksen mukaan tutkija saa suorittaa osan tutkimustyöstään toisessa jäsenvaltiossa. Jos tutkimustyö toisessa jäsenvaltiossa kestää enintään kuusi kuukautta, työ on mahdollista suorittaa ensimmäisen jäsenvaltion myöntämällä luvalla ja vastaanottosopimuksella, edellyttäen että tutkija täyttää muuten yleiset edellytykset maassa oleskelulle. Jos tutkimustyö kestää yli kuusi kuukautta, uusi jäsenvaltio voi vaatia uuden vastaanottosopimuksen ja voi edellyttää uuden luvan hakemista, ja luvan hakemisen tulee olla mahdollista uudessa jäsenvaltiossa. Jos uusi jäsenvaltio edellyttää uutta lupaa liikkuvuuden harjoittamiseen, tällainen lupa on myönnettävä 30 päivän määräajassa. Tietyin edellytyksin myös opiskelija ja palkallinen harjoittelija voi direktiiviehdotuksen mukaan suorittaa osan opinnoistaan tai harjoittelustaan toisessa jäsenvaltiossa, kun sen kesto ylittää kolme kuukautta, mutta ei kuutta kuukautta. Tällöin opiskelijan/harjoittelijan tulee esittää toiselle jäsenvaltiolle tietyt selvitykset ennen siirtymistään toiseen jäsenvaltioon. Kun opiskelija tai tutkija näin liikkuu toiseen jäsenvaltioon, toisen jäsenvaltion viranomaiset ilmoittavat ensimmäiselle jäsenvaltiolle päätöksestään. Jos opiskelijan siirtyminen toiseen jäsenvaltioon kestää yli kuusi kuukautta, toinen jäsenvaltio voi vaatia uutta lupaa haettavaksi. Tutkijoiden ja opiskelijoiden, jotka kuuluvat unionin ohjelmiin, liikkumista helpotetaan. Perheenjäsenten osalta vain tutkijoiden perheenjäsenten liikkuvuudesta ehdotetaan säädettäväksi. Tutkijan perheenjäsenten on mahdollista tietyin edellytyksin seurata tutkijaa toiseen jäsenvaltioon. Menettelylliset takuut ja läpinäkyvyys. Direktiiviehdotuksen mukaan ehdotuksen kattaville hakemusperusteille tulee yhtenäinen käsittelyaikamaksimi, kun hakemus on täydellinen. Hakemus on ratkaistava mahdollisimman nopeasti ja kuitenkin viimeistään 60 päivän kuluttua siitä, kun hakemus tuli vireille, ja viimeistään 30 päivässä, kun kyse on tutkijan tai opiskelijan unionin ohjelmaan perustuvasta ja liikkuvuutta osoittavasta perusteesta. Jos hakemus ei ole täydellinen, sitä pitää täydennyttää ja edellä mainitun määräajan kuluminen keskeytyy. Päätöksen tulee olla kirjallinen. Jos hakemus hylätään, muutoksenhakuohjaus pitää antaa ja päätökseen pitää voida hakea muutosta valittamalla. Läpinäkyvyys ja tiedonsaanti. Jäsenvaltion pitää saattaa saataville informaatio maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksistä, mukaan lukien minimitoimeentulon vaatimus, oikeudet, hakemukseen tarvittavat asiakirjaselvitykset ja hakemusmaksun suuruus. Myös hyväksytyistä tutkimusorganisaatioista pitää olla lista nähtävillä. Yhteyspiste. Jäsenvaltion tulee osoittaa kontaktipiste, joka on vastuussa ilmoituksista, kun kyse on kolmannen maan kansalaisten liikkumisesta jäsenmaahan tai -maasta. Näistä pidetään myös tilastoa, joka raportoidaan vuosittain komissiolle. Suotuisammat säännökset. Direktiiviehdotuksen mukaan direktiivi ei vaikuta oikeuteen hyväksyä tai pitää voimassa erityisesti liikkuvuuskumppanuuksien yhteydessä suotuisampia säännöksiä yhdenvertaisen kohtelun, tutkijoiden opetustyön, opiskelijoiden taloudellisen toiminnan, tutkijoiden ja opiskelijoiden työnhaun ja yrittäjyyden, tutkijoiden perheenjäsenten sekä menettelyjen takeiden ja avoimuuden osalta. 3 Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Direktiiviehdotuksen hyväksyminen ehdotetussa muodossaan tulee aiheuttamaan muutostarpeita kansalliseen lainsäädäntöön, erityisesti ulkomaalaislain (301/2004) oleskeluluvan myöntämistä ja hakemusmenettelyä
8 U 19/2013 vp koskevien säännösten osalta, vaikka Suomen ulkomaalaislainsäädäntö ja sen soveltamiskäytäntö vastaavatkin varsin pitkälle direktiiviehdotuksen sisältöä. Lisäksi muotoiluilla on vaikutusta sosiaaliturvalainsäädäntöön. Ehdotuksen muotoilut ulottuvat myös työoikeudelliseen ja työvoimapalveluita koskevaan sääntelyyn. Työoikeuden osalta tulee jatkotyössä selvittää ehdotuksen vaikutuksia esimerkiksi au pairien ja harjoittelijoiden työoikeudelliseen asemaan sekä työsuhteen ehtojen noudattamiseen, kun työntekijät siirtyvät EU:n sisällä toisen maan myöntämien lupien perusteella maasta toiseen. Ehdotuksen käsittelyn edetessä sen lainsäädännölliset vaikutukset täsmentyvät. 4 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 26 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat ulkomaalaislainsäädäntöä. 5 Toissijaisuusperiaate Ehdotuksen tavoitteena on helpottaa EU:n ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden, tutkijoiden ja eräiden muiden ryhmien maahantuloa ja heidän yli kolme kuukautta kestävää oleskelua EU:ssa. Valtioneuvosto pitää ehdotusta toissijaisuusperiaatteen mukaisena. 6 Taloudelliset vaikutukset Ehdotetulla direktiivillä ei ole merkittäviä välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Direktiivin sosiaaliturvajärjestelmään kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia on tässä vaiheessa kuitenkin hankala ennakolta arvioida. 7 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu ehdotuksen tavoitteisiin lähtökohtaisesti myönteisesti. EU:n talouskasvun ja kilpailukyvyn edistäminen on ehdotuksen kannatettava tavoite. EU:n yhteisen maahanmuuttopolitiikan kehittäminen, jolla tähdätään tehokkaiden maahanmuuttomenettelyiden ja oikeudenmukaisen kohtelun varmistamiseen, on edellytyksenä sille, että EU:sta tulee houkuttelevampi kohde niille kolmannen maan kansalaisille, jotka voivat tiedoillaan ja taidoillaan hyödyntää EU:n kasvua ja kilpailukykyä. Tässä suhteessa etenkin tutkijoiden ja opiskelijoiden maahanmuuton ja heidän EU:n sisäisen liikkuvuuden edistämisensä on tärkeää. Valtioneuvosto katsoo, että EU:n on myös maahanmuuttopolitiikallaan ja muilla politiikoilla tuettava pitkäjänteisesti kolmansiin maihin lukeutuvien kehitysmaiden kehitystavoitteiden saavuttamista. Monet direktiiviehdotuksen sisältämät ehdotukset edellyttävät vielä yksityiskohtaisempaa tarkastelua ennen valtioneuvoston lopullisen kannan muodostamista. Direktiiviehdotuksen kohderyhmien erilaisuudesta johtuen direktiivin tuomat oikeudet eri kohderyhmien näkökulmasta eivät vielä tässä vaiheessa ole täysin selkeitä. Valtioneuvosto katsookin, että direktiiviehdotukseen pitää saada selkeyttä asian käsittelyn edetessä. Direktiiviehdotuksen suhde muihin direktiiveihin, etenkin yhdistelmälupadirektiiviin, ja niiden kautta saataviin oikeuksiin, vaatii lisäselvitystä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että direktiiviehdotusta koskevissa neuvotteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että direktiivi olisi yhdenmukainen muilla sektoreilla voimassa tai valmisteilla olevan yhteisösääntelyn kanssa. Sosiaaliturvan ja yhdenvertaisen kohtelun osalta ehdotus vaatii lisäselvitystä. Valtioneuvoston tavoite on, että oikeus yhdenvertaiseen kohteluun olisi periaatteessa niillä direktiivin tarkoittamilla henkilöillä, joiden katsotaan olevan työntekijöitä ja jotka täyttävät sosiaaliturvalainsäädännössä työskentelylle asetetut edellytykset. Direktiiviehdotuksen 21 artiklan 1 kohta luo tutkijoille oikeuden yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetussa asetuksessa (EY) N:o 883/2004 määriteltyjen sosiaaliturvan alojen osalta. Yhdistelmälupadirektiiviin sisältyvien rajoitusten perusteella sosiaaliturvan osalta yhdenvertainen kohtelu koskisi muutoin niitä kolmansien maiden kansalaisia, jotka työskentelevät ja täyttävät sosiaaliturvalainsäädännössä työskentelylle asetetut edellytykset tai jotka ovat olleet työssä vä-
U 19/2013 vp 9 hintään kuusi kuukautta ja jotka on rekisteröity työttömiksi työnhakijoiksi. Direktiiviehdotuksessa tarkoitettujen muiden henkilöryhmien kuin tutkijoiden osalta jää kuitenkin epäselväksi ja mahdollisesti tapauskohtaisesti ratkaistavaksi, onko heillä oikeus yhdenvertaiseen kohteluun yhdistelmälupadirektiivin suomien oikeuksien perusteella vai jäävätkö he sen ulkopuolelle direktiiviehdotuksen 21 artiklan 2 kohdan perusteella. Direktiiviehdotuksen säännökset tulee yhteensovittaa yhdistelmälupadirektiivin määräysten kanssa. Ehdotuksen 36 johdantolauseessa todetaan nimittäin, että muun muassa au paireilla on yhdistelmälupadirektiivin nojalla oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa, vaikka yhdistelmälupadirektiivin soveltamisalaa koskevan 3 artiklan 2 kohdan e- alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta au paireihin. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että direktiivi toisi lisäarvoa suhteessa jo olemassa oleviin kansallisiin joustaviin menettelyihin. On huomattava, että Suomeen tähän mennessä tulleet tutkijat eivät ole käyttäneet voimassa olevan tutkijadirektiivin mahdollisuuksia lainkaan. Komission nyt esittämä ehdotus ei sellaisenaan näyttäisi tuovan nykytilanteeseen nähden uusia kannusteita hyödyntää ehdotuksen mahdollisuuksia. Jotta tutkijoiden maahanpääsyä koskevia säännöksiä ei tarvitsisi tiukentaa, valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Suomi voi säilyttää mahdollisuuden myöntää lupia tutkijoille edelleen myös kansallisessa, direktiiviehdotusta yksinkertaisemmassa menettelyssä. Ehdotuksen sisältämät määritelmät etenkin tutkijoiden ja opiskelijoiden osalta ovat voimassa olevaa ulkomaalaislakia suppeammat, mikä voi tarpeettomasti rajoittaa muiden kuin direktiiviehdotuksen määritelmän mukaisten tutkijoiden ja opiskelijoiden liikkuvuutta EU:n jäsenvaltioiden välillä. Suomen kannalta on myös tärkeää varmistaa, ettei ehdotuksella tarpeettomasti rajoiteta tutkijoiden ja opiskelijoiden maahantuloa Suomeen. Direktiiviehdotusta koskevissa neuvotteluissa tulisikin käydä keskustelua määritelmistä ja direktiivin soveltamisalasta. Direktiiviehdotuksen muotoilut tutkijoiden ja näiden perheenjäsenten, opiskelijoiden ja palkallisten harjoittelijoiden liikkuvuuden edistämisestä ovat kannatettavia. Ehdotus kuitenkin vaatii yleisemmin selventämistä, millainen menettely olisi, jotta EU:n sisäisen liikkuvuuden toteuttamisesta ei tulisi liian raskasta ja hankalaa menettelyä. Ehdotuksen jatkokäsittelyssä tulee esimerkiksi selvittää, miten käytännössä varmistetaan, että myös toisessa jäsenvaltiossa noudatetaan tuon maan työlainsäädännön vähimmäistasoa. Jäsenvaltioiden väliseen liikkuvuuteen liittyy myös muita haasteita, esimerkiksi millä tavoin koulutuksen maksuttomuus ja maksullisuus eri jäsenvaltioissa huomioidaan, miten ehdotus vaikuttaa nuorisotakuuseen, kun sen sisällöstä saadaan tarkempaa selvitystä, ja millaiseksi jäsenvaltioiden yhteyspisteiden väliseen tietojenvaihtoon liittyvät tehtävät muodostuvat. Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotus saattaa mahdollistaa maahantulosäännösten kiertämistä, harmaata taloutta ja maahanmuuttajien hyväksikäyttämistä. Sen vuoksi direktiiviehdotus kaipaa täsmentämistä lupaehtoihin liittyvistä erityisedellytyksistä ja yleisten edellytysten osalta, jotta etukäteen ennen oleskeluluvan myöntämistä voidaan mahdollisimman suurella varmuudella poistaa nämä riskit. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti osaan direktiiviehdotuksen henkilöryhmiä. On tärkeää, että niille ryhmille, jotka ovat Suomen lainsäädännön mukaan työsuhteessa, turvataan yhdenvertainen kohtelu työsuhteen ehtojen osalta. Palkallisten ja erityisesti palkattomien harjoittelijoiden, vapaaehtoistyöntekijöiden sekä au pairien osalta direktiiviehdotus saattaisi synnyttää mahdollisuuden työlainsäädännön säännösten kiertämiseen. Valtioneuvosto pitää hyvänä ehdotusta siltä osin kuin siinä mahdollistetaan valmistuneelle opiskelijalle ja tutkimuksen suorittaneelle tutkijalle oikeus jäädä jäsenmaahan 12 kuukauden määräajaksi etsimään työtä tai perustaa yritys. Ehdotus on tältä osin oikeansuuntainen, mutta vaatii vielä yksityiskohtaisempaa täsmentämistä, mitkä edellytykset tällaiselle luvalle ovat, mukaan lukien turvattu toimeentulo, ja mitä yrityksen perustamisella käytännössä tarkoitetaan. Vaikka EU:n sääntely oleskelulupahakemusten enimmäiskäsittelyajoille lisääntyy
10 U 19/2013 vp koko ajan eri hakuperusteissa, ovat käsittelyajat tässä ehdotuksessa lähtökohtaisesti hyväksyttävissä olevan pituisia. Valtioneuvostolla ei ole huomauttamista ehdotuksessa mainittuun oikeusperustaan.