Lausunto 1 (5) Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle Kuulemispyyntö kansalaisaloitteesta KAA 4/2016 vp työeläkeindeksin muuttamiseksi Kansalaisaloite ja ETK:n lausunto Kansalaisaloitteessa KAA 4/2016 vp esitetään nykyisen työeläkeindeksin muuttamista ansiotasoindeksiksi. Aloite koskee Työntekijän eläkelain 98 (ja muita työeläkelakeja), jossa säädetään työeläkkeiden indeksitarkistuksesta. Eläketurvakeskus on julkaissut aloitteen vaikutuksista laskelmiin perustuvan arvion omilla verkkosivuillaan. ETK on arvioinut aloitetta samoin perustein ja oletuksin kuin kaikkia muitakin eduskunnassa käsiteltäviä eläketurvaan liittyviä ehdotuksia. Eläketurvakeskus on jättänyt sosiaali- ja terveysvaliokunnalle aloitteesta lausuntonsa 16.2.2017. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on toivonut kokoukseensa 28.2.2017 lisää taustatietoa eläketurvan rahoitukseen ja rahoitusnäkymiin liittyen. Valiokunta on myös toivonut taustatietoa erilaisista indeksointitavoista ja niiden seurauksista sekä arvioita sijoitustuottojen kehityksestä ja tämän kehityksen vaikutuksista. Lyhyesti työeläkkeiden indeksointiin tehdyistä muutoksista Työeläkeindeksiä koskevassa kansalaisaloitteessa ehdotetaan, että palattaisiin työeläkkeiden indeksoinnissa tapaan, joka oli käytössä yli neljäkymmentä vuotta sitten. Yksityisen sektorin työeläkelaki tuli voimaan 1962. Jo 1960-luvun loppupuolelle tultaessa kävi ilmi, että yleiseen tuottavuuden nousuun perustuva ansiotasoindeksi oli väärä tapa työeläkkeiden tarkistamiseen. Erityisesti korkeat virkamieseläkkeet kehittyivät tuolloin nopeammin kuin samaa tehtävää hoitavien palkat. Tätä eläketurvassa ei ollut tavoiteltu. Havaittuja ansiotasoindeksointiin liittyviä ongelmia korjattiin siten, että työeläkkeen indeksointi muutettiin sopimuspalkkojen kehitystä paremmin heijastavaksi. Ns. puoliväli-indeksissä ansiotason kehityksen paino oli 50 % ja kuluttajahintojen muutoksen paino 50 %. Tämän katsottiin vastaavan paremmin niitä tavoitteita, joita oli aikoinaan asetettu. Työeläkkeen indeksointia muutettiin toisen kerran vuonna 1996. Tuolloin käyttöön otettiin vanhuuseläkkeissä 20/80 painotus. Vuoden 1996 indeksimuutoksessa oli vahvasti taustalla eläkejärjestelmän heikot rahoitukselliset näkymät. Toisin sanoen katsottiin, että silloiset työeläkkeen määräytymissäännöt ja puoliväli-indeksointi eivät olleet kestävällä tavalla rahoitettavissa. Indeksimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä viitattiin huoltosuhteen ja eläkemenojen kasvuun. Hallituksen esityksessä ja sen perusteluissa indeksimuutos esitettiin pysyväksi rahoituksen kestävyyttä auttavaksi ratkaisukeinoksi. Koska myöhempi väestökehitys ja väestöennusteet ovat systemaattisesti viitanneet heikkoon vanhushuoltosuhteeseen ja pysyvänä ratkaistavana ongelmana on ollut rahoituksen turvaaminen, on ymmärrettävää, että puoliväli- saati ansiotasoindeksiin ei ole sittemmin palattu.
Lausunto 2 (5) Sama indeksipainotus (20/80) säilyi vanhuuseläkkeissä mutta otettiin käyttöön muihinkin työeläkkeisiin vuoden 2005 työeläkeuudistuksessa. Tuolloin rahoituksellisen kestävyyden parantamiseksi otettiin käyttöön elinaikakerroin, joka sopeuttaa alkavien työeläkkeiden tasoa elinajan ja eläkkeellä oloajan pitenemiseen. Indeksikysymystä selvitettiin sosiaali- ja terveysministeriön asettamassa työryhmässä vuonna 2013. Indeksin muuttamista koskevien selvittelyjen jälkeen päädyttiin jatkamaan työeläkeindeksillä. Indeksit olivat myös vuoden 2014 eläkeneuvottelujen asialistalla. Hiljan uusituissa työeläkelaeissa tehtiin muutoksia muissa etuussäännöissä mutta ei tehty muutoksia työeläkkeiden indeksointiin. On hyvä tunnistaa, että kansalaisaloitteen rinnalla Suomessa esitetään eläkepolitiikasta muitakin näkemyksiä, mm. on haluttu keskustelua eläkkeiden leikkaamisesta ja työeläkemaksujen alentamisesta. Eläkepolitiikan ja indeksoinnin tavoitteista Eläketurvan ja indeksin tavoitetta mietittiin ansiotasoindeksin korvaamista käsitelleen eläkeindeksikomitean mietinnössä (1975: 44). Siihen tavoite on kirjattu näin: Maamme eläkepolitiikassa pyritään kahteen päätavoitteeseen: a) eläkkeen tulee taata vähimmäistoimeentulotaso; b) eläkkeen tulee turvata saavutettu kulutustaso eläketapahtuman sattuessa. Suomen kansallisessa eläkestrategiassa vuodelta 2002 todetaan eläketurvan tavoitteet seuraavasti: Ansioeläkejärjestelmä takaa tuloihin suhteutetut vakuutuspohjaiset aikaisemman kulutustason kohtuullisissa määrin turvaavat eläkkeet kaikille palkansaajille sekä yrittäjille ja kansaneläkejärjestelmä sitä tietyn yhteensovittamismekanismin perusteella täydentävän asumisperusteisen vähimmäiseläkkeen koko väestölle. Työeläketurva on yksilölliseen työuraan ja ansiotasoon sidoksissa olevaa turvaa. Eläkepolitiikassa on tavoiteltu kohtuullista alkavaa eläkettä ja sitä, että eläketaso säilyy eläkkeelle siirtymishetken tasolla. Nykyisen työeläkeindeksin voi arvioida vastaavan eläkepolitiikassa asetettuun tavoitteeseen. Työeläkkeen ostovoima säilyy vähintään eläkkeelle siirtymishetken tasoisena. Indeksialoite eläkepoliittisten tavoitteiden valossa Kansalaisaloitteessa kannetaan sinänsä ymmärrettävästi huolta eläkkeensaajien asemasta. Kansalaisaloitteen perustelussa verrataan ansiotasoindeksiä ja työeläkeindeksiä. Eri indeksien vertailu ei kuvaa eri väestöryhmien todellista tulokehitystä. Ensinnäkin työssäkäyvien palkkoja ei tarkisteta ansiotasoindeksillä. Toiseksi eläkkeellä olevien keskimääräinen eläke on kehittynyt suotuisammin kuin työeläkeindeksi. Keskimääräinen eläke on kehittynyt varsin samaa tahtia kuin keskimääräiset ansiot. Aloitteessa esille tuodut eläketasojen erot iän mukaan eivät johdu indeksisäännöistä vaan myös työeläketurvajärjestelmän, tuotantorakenteen ja ansioiden kehityksestä. Iäkkäämmillä on pienemmät eläkkeet erityisesti siksi, että he ovat olleet lyhyemmän ajan työeläketurvan piirissä. Kansalaisaloitteessa esitetään työeläkettä saavien ostovoiman merkittävää parantamista. Esitetyllä ansiotasoindeksoinnilla työeläkkeet nousisivat jopa työssäkäyvien sopimuspalkkoja nopeammin. Työeläkkeen nousua sopimuspalkkoja nopeammin ei voine pitää tarkoituksenmukaisena.
Lausunto 3 (5) Eläkepolitiikassa tavoitteena on pitkään ollut korjata eläketurvan rahoituksellista kestävyyttä. Kansalaisaloitteen toteuttaminen lisäisi työeläkemenoja merkittävästi. Koska kasvava työeläkemeno pitäisi rahoittaa joko työeläkemaksuja nostamalla tai työeläkevaroja purkamalla, kansalaisaloitteen toteuttaminen heikentäisi merkittävästi eläketurvan rahoituksellista kestävyyttä. Suomessa on pitkään pyritty julkisen talouden kestävyyden parantamiseen. Yksityisen ja julkisen sektorin eläkemenoja kasvattava kansalaisaloite heikentäisi julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä kuvaavaa kestävyysvajemittaria välittömästi. Suomessa ikärakenteen muutos on voimakas ja voittopuolisesti jakojärjestelmään perustuva eläketurvan rahoitusmalli on tuottanut eri sukupolville erilaisen maksurasitteen. Aikaisemmin ja nyt eläkkeellä olevien maksurasite on ollut huomattavasti pienempi kuin nyt ja tulevaisuudessa töissä olevilla Vuoden 2017 työeläkeuudistuksessa tärkeä tavoite oli sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus. Kansalaisaloitteen toteuttaminen kohdentaisi kasvavan eläkemenon lisäkustannukset työssäkäyville ja nuorille sukupolville ja siten kasvattaisi sukupolvien välisiä eroja maksurasitteessa. Eläketurvan rahoituksesta Eläketurvan rahoitusnäkymät olivat 1990-luvulle tultaessa kestämättömät. Suomen eläkejärjestelmään on tehty jo muutaman vuosikymmenen ajan muutoksia, joilla tilannetta on korjattu. Viime vuonna eduskunnassa hyväksytyillä etuus- ja rahoitussäännöillä työeläkejärjestelmän rahoitus on kokonaisuutena pitkällä aikavälillä lähellä tasapainoa. Ikärakenteen muutoksen ja etuusperusteisen eläkejärjestelmän oloissa tulevien vuosien menokehitys on ennustettavissa kohtuullisen hyvin. Rahoituksen hoitaminen on puolestaan epävarmempaa. Työeläkejärjestelmän rahoitusriskit liittyvät työllisyyskehitykseen, ansioiden kehitykseen ja sijoitustuottojen kehitykseen. Työllisyys on ollut viimeiset kymmenen vuotta tavoiteltua heikolla tasolla. Ansiokehitys on kasvanut historiasta totuttua hitaammin. Näistä tekijöistä määräytyy työeläkejärjestelmän tärkein rahoituspohja eli maksutulo. Maksutaso on nyt 24,4 % suhteessa palkkasummaan. Tavoite on ollut, että maksutasoa ei tästä enää nostettaisi. Kun maksutulon kehityksen suhteen ei ole odotettavissa merkittävää parannusta, työeläkevarojen merkitys rahoituksessa on entistä oleellisempaa. Suomen työeläkejärjestelmä on osittain rahastoiva. Rahastoja kerrytetään ja puretaan vanhuuseläkkeiden rahoittamiseksi koko ajan. Yksityisen sektorin nykyisistä varoista noin 2/3 on työssäkäyvien sukupolvien eläkkeiden rahoitusta varten, 1/3 eläkkeellä olevien eläkkeitä varten. Ikärakenteen muutokseen on ruvettu varautumaan rahastoinnissa toden teolla vasta 1990-luvun lopulla. Pitenevän elinajan ja alle uusiutumistason olevan hedelmällisyyden oloissa heikko vanhushuoltosuhde on pysyvä olotila, ei suuriin ikäluokkiin liittyvä ohimenevä vaihe. Eläkeläisten määrän kasvu lisää eläkemenoja. Työikäisten lukumäärän ei ennusteta kasvavan. Rahastoilla katetaan eläkemenon ja maksutulon erosta syntyvää vajetta jo nyt, lähivuosikymmeninä vielä enemmän. Vain rahastojen tuottojen ansiosta työeläkevakuutusmaksutaso on säilytettävissä nykyisellä tasolla. Eläketurvakeskuksen peruslaskelman mukaan nykytasoisten rahastojen maksutasoa alentava vaikutus on noin neljä prosenttia palkoista. Mikäli varat olisivat pienemmät, nykyisten ja tulevien sukupolvien maksutason tulisi olla suurempi, jotta ansaitut eläkkeet voidaan maksaa.
Lausunto 4 (5) Jos rahastointia olisi tehty enemmän, maksutaso voisi olla nykyistä matalampi ja sukupolvien väliset erot olisivat nykyistä pienemmät. Jotta maksuprosentti voisi olla nykyisellä tasolla tilanteessa, jossa eläkemeno nousee, eläkevarojen pitää pysyä samalla tasolla suhteessa palkkasummaan ja eläkemenoon. Vaikka rahastot euromääräisesti siis kasvavatkin, niiden on ajateltu kasvavan samassa tahdissa kuin eläkemenon. Rahastojen arvon ja eläkevastuun suhde eli ns. rahastointiaste on työeläkejärjestelmässä noin 28 % tuntumassa. Tälläkään tunnusluvulla rahastoinnin osuus ei ole kasvamassa. Eläketurvan rahoitukselle indeksialoite tarkoittaisi rahastointiasteen pienentämistä ja maksujen korottamista. Vaihtoehtoisesti eläketurvaa pitäisi muilla keinoin leikata saman verran kuin mitä indeksialoite menoja kasvattaa. Suomen eläkevarat olivat vuonna 2013 noin 80 % bruttokansantuotteeseen suhteutettuna. OECD:n julkaisemien tilastojen mukaan Ruotsissa eläkevastuun hoitamiseen varatut varat olivat n. 110 %, Sveitsissä 125 %, Hollannissa 165 %, Tanskassa 175 % ja Norjassa yli 200 %. Monilla Keski- Euroopan ja Etelä-Euroopan mailla rahastointiaste on erittäin matala. Niissä on myös tunnetusti oleellisia rahoitusongelmia. Herkkyydestä erilaisille oletuksille ETK:n pitkän aikavälin laskelmassa Lakisääteiset eläkkeet pitkän aikavälin laskelmat 2016 on kuvattu eläketurvaa koskevien laskelmien lähtökohtia ja oletuksia. Raportissa on myös useita erilaisia herkkyystarkasteluja. Esitetyt herkkyyslaskelmat ovat sovellettavissa myös kansalaisaloitteen arviointiin. Olennaista on, että mikäli oletukset tai toteutuva kehitys olisivat raportin peruslaskelmaa paremmat tai heikommat, myös nykylain mukainen kehityskulku olisi toisenlainen. Kansalaisaloitteen ongelmalliset rahoitusseuraukset eivät poistu optimistisemmilla oletuksilla. Erilaisia oletuksia sovellettaessa ja kaikissa kuviteltavissa oloissa eläkemeno on siis suurempi ansiotasoindeksillä kuin nykyisellä työeläkeindeksillä. Myös maksuja täytyy periä korkeampina ja julkistalous on heikommassa tilassa. Näin myös eri sukupolvien asema on epäreilumpi ansiotasoindeksin kuin nykylainsäädännön oloissa. Lähtökohtaisesti voidaan ajatella, että todennäköisyys ETK:n peruslaskelmaa heikommalle tai paremmalle kehitykselle on yhtä suuri. Eläketurvan hoitamisen kannalta on kuitenkin paljon vakavampaa, mikäli jokin pessimistisempi skenaario toteutuu. Tällöin on maksuja nostettava tai eläkkeitä leikattava. Optimistisemman skenaarion toteutuessa päättäjillä olisi mietittävänään mukavampia vaihtoehtoja: maksuja voisi laskea tai eläkkeiden määräytymistä parantaa. Suomen eläkepolitiikassa ei ole toistaiseksi ollut sellaista tilannetta, että maksuja olisi voitu pysyvästi laskea. Kun eläketurva on nykylainsäädännön oloissa lähellä kestävää, kansalaisaloitteen toteuttaminen tarkoittaisi, että siitä tehtäisiin tietoisesti kestämättömämpi. Edes ETK:n peruslaskelman kaltainen maksu- ja rahastokehitys ei olisi riittävä eläketurvan hoitamiseksi. Maksuja olisi nostettava ennemmin tai myöhemmin.
Lausunto 5 (5) Sijoitusvarojen tuotoista Kuten muidenkin oletusten osalta ETK pyrkii laskelmatyössään asettamaan peruslaskelmaa koskevan sijoitustuotto-oletuksen realistiseksi. ETK:n käyttämä reaalituotto-oletus on toistaiseksi vastannut kohtuullisen hyvin pitkän aikavälin sijoitustuottojen kehitystä. Pessimistisemmät oletukset voisivat olla perusteltuja riskienhallinnan kannalta. Eläkepolitiikkaa ei voi rakentaa optimistisille oletuksille. ETK:n laskelmissa oletuksena on seuraavan kymmenen vuoden ajan 3 % reaalituotto, ja siitä eteenpäin 3,5 % reaalituotto. Tulevaa kehitystä koskeva tuotto-oletus perustuu finanssimarkkinoilla havaittuihin tuottoihin ja rahoitus- ja finanssialan arvioihin. ETK:n tuotto-oletus rakentuu keskimääräisen sijoitussalkun eri komponenteille. Rahamarkkinasijoituksista tuotto voi nyt olla jopa negatiivinen. Joukkovelkakirjojen 10 vuoden tuotto on alhaisen korkotason oloissa historiallisen matala. Osake- ja muista sijoituksista saatava tuotto sopeutuu sijoitusmarkkinoiden näkymiin. Osakesijoituksista saatavaa riskilisää ajatellaan yleisesti noin 3-4 % suuruisena. ETK:n tuotto-oletusta on pidetty perusteltuna mutta sitä on myös kritisoitu sekä pessimistiseksi että optimistiseksi. Kansalaisaloitteen kannattajien puolelta on esitetty, että tuotto-oletus on pessimistinen. Finanssialalla ETK:n tuotto-oletusta pidetään vaativana. Joidenkin arvioiden mukaan se on optimistinen. Tuoreessa eläkevaroja käsittelevässä Liberan pamfletissa argumentoidaan, että noin 2 % tuotto olisi realistinen tuotto-oletus. Tämä on ETK:n pessimistinen skenaario. Norjassa on juuri laskettu eläkerahaston reaalituotto-oletusta 2,3 prosenttiin sijoitussalkun riskipitoisuuden lisäämisestä huolimatta. Sijoitustuottoihin liittyy merkittävää vaihtelua ja riskejä. On hyvien ja huonojen sijoitustuottojen vuosia. 2000-luvulla, ts. viimeisen kuudentoista vuoden aikana eläkevarojen tuotto on ollut miinusmerkkistä neljä kertaa. Pahin pudotus tapahtui vuonna 2008, jolloin reaalituotto oli miinus 19,2 %. Korkein havaittu tuotto on seuraavalta vuodelta, jolloin reaalituotto oli 15,9 %. OECD-maita koskevissa tuottovertailuissa Suomi pärjää kohtuullisesti. Viimeisen 10 vuoden (2006-2015) nettotuotto oli Suomessa 3,0 %. Viimeisen 5 vuoden (2011-2015) nettotuotto oli Suomessa 3,9 %. Tuottoon vaikuttaa mm. sijoitussalkun riskillisyys. Allokaation muutosten kautta sijoitussalkussa voidaan pyrkiä hakemaan parempaa tuottoa. Eläketurvan rahoituksesta vastuussa olevat tahot ovat katsoneet nykyisen sijoitusten riskin sopivaksi.