Ympäristölainsäädäntö seuranta ja vaikuttaminen Lainsäädäntöprosessit

Ympäristölainsäädäntö seuranta ja vaikuttaminen Lainsäädäntöprosessit

Ympäristölainsäädäntö - seuranta ja vaikuttaminen Lainsäädäntöprosessit

Tämän teoksen osittainenkin kopiointi on tekijänoikeuslain (404/61, siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen) mukaisesti kielletty ilman nimenomaista lupaa. Lupia teosten osittaiseen valokopiointiin myöntää tekijöiden ja kustantajien valtuuttamana KOPIOSTO ry. Muuhun käyttöön luvat on kysyttävä suoraan kunkin teoksen oikeudenhaltijoilta. JULKAISIJA Teknologiateollisuus ry ISBN 951-817-912-3 Teknologiateollisuus ry Ulkoasu ja taitto: Digital Image Group Oy Painopaikka: Tammer-Paino Oy, Tampere, 2006

ALKUSANAT EU:n ympäristösäätely ja lainsäädäntähankkeet ovat lisääntyneet voimakkaasti viimeisen kymmenen vuoden aikana. Tämä on tuonut uusia haasteita lainsäädäntätyössä mukana oleville tahoille viranomaisille, järjestöille, yrityksille ja tutkimuslaitoksille ja tahojen muodostamalle yhteistyöverkostolle. Teknologiateollisuus ry julkaisi vuonna 2004 yhdessä jäsenyritystensä kanssa Ympäristölinjauksen, joka sisältää alan yleiset tavoitteet koskien ympäristösäätelyä. Teknologiateollisuus ry:n ympäristötyöryhmä käynnisti vuoden 2005 alusta ympäristölainsäädännön seurantaan liittyvän hankkeen, jonka tarkoituksena on edistää yhteistyötä eri osapuolten välillä. Hankkeen ohjausryhmään kuuluu edustajia Teknologiateollisuus ry:stä ja sen jäsenyrityksistä, ympäristöministeriöstä sekä kauppa- ja teollisuusministeriöstä. Osana hanketta ohjausryhmä päätti selvittää nykyiset lainsäädäntäprosessit sekä EU:n että Suomen osalta ja niihin liittyvät yhteistyömenettelyt. Selvityksen tulokset on esitetty tässä julkaisussa. Julkaisussa on pyritty tiiviisti selvittämään olemassa olevat lainsäädäntäprosessit ja yhteistyömenettelyt. Lainsäädäntötyössä mukana olevat tahot muodostavat laajan yhteistyöverkoston. Seurantatyötä tekevät yritykset, järjestöt, viranomaiset ja tutkimuslaitokset. Tietoa aloitteista tulee eri tahoilta ja tiedonjakelu ei ole aina koordinoitua. Tämän vuoksi on erittäin tärkeää, että lainsäädäntähankkeiden etenemisprosessit EU:ssa ja kansallisella tasolla tiedetään ja ymmärretään. Julkaisussa kerrotaan lainsäädäntäprosessin eri vaiheet ja kulkureitit säädöstyypistä riippuen. Selvitys sisältää sanasto-osuuden, jossa käydään läpi lainsäädäntöön ja lainsäädäntäprosessiin liittyviä termejä ja menetelmiä sekä erilaisten merkitykset. Selvityksessä tuodaan esiin vaikutusmahdollisuudet eri vaiheissa. Julkaisu on tarkoitettu Teknologiateollisuuden jäsenyrityksille helpottamaan lainsäädännön kehittymisen seuraamista. Julkaisu on hyödyllinen tietolähde myös muille sidosryhmille. Julkaisun on Teknologiateollisuus ry:n toimeksiannosta kirjoittanut suunnittelija Terhi Fitch Suomen ympäristökeskuksesta. Työtä on valvonut hankkeen ohjausryhmä, johon kuuluivat Helena Castrén, Nokia Oyj Toni Hemminki, Rautaruukki Oyj Mirja Kosonen, kauppa- ja teollisuusministeriö Tiina Leino, Outokumpu Oyj Elise Sahivirta, ympäristöministeriö Marko Vainikka, Wärtsilä Oyj Carina Wiik, Teknologiateollisuus ry Helsingissä helmikuussa 2006 Marko Vainikka marko.vainikka@wartsila.com Carina Wiik carina.wiik@teknologiateollisuus.fi

Sisällysluettelo Alkusanat...3 1 JOHDANTO...5 2 EUROOPAN UNIONIN RAKENNE JA LAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTEET...6 2.1 Euroopan unionin rakenne ja oikeusjärjestys...6 2.2 Euroopan unionin toimielimet...8 2.3 Yhteisön lainsäädäntövälineet...10 2.4 Sitovien yleisten säädösten päätöksentekomenettelyt...11 2.5 Yhteispäätösmenettely...12 2.5.1 Valmisteluvaihe miten komission ehdotus syntyy...12 2.5.2 Yhteispäätösmenettelyn eteneminen...15 2.5.3 EU-asioiden kansallinen valmistelu...20 2.5.4 EU:n toimielimet ja vaikuttaminen...21 2.5.5 Onnistunut vaikuttaminen...23 2.6 Komitologiamenettely...26 2.7 EU:n ympäristöpolitiikka...28 2.8 Teknologiateollisuus vaikuttaa Euroopassa...29 2.9 Keskeisiä tiedonlähteitä...29 3 KANSALLISEN LAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTEET...32 3.1 EU-säädösten kansallinen täytäntöönpano...32 3.2 Kansallinen lainsäädäntäprosessi...35 3.3 Keskeisiä tiedonlähteitä...39 4 YHTEYSTIETOJA...41 5 SANASTO...42 5.1 EU-sanasto...42 5.2 Kansallinen sanasto...45 LÄHTEET...49 Liite 1 Yhteisön painotetut äänimäärät 1.11.2004 alkaen...51 Liite 2 Euroopan parlamentin suomalaiset jäsenet 2004-2009...52 Liite 3 Säädösvalmistelun tapahtumat EU:ssa ja toiminta Suomessa...53 Liite 4 Elinkeinoelämän Keskusliitto EK ja vaikuttaminen EU:ssa...56 Liite 5 Kirje Suomen edustajille parlamentissa...57 Liite 6 Lausunto eduskunnan ympäristövaliokunnalle...59 Liite 7 EU-lainsäädännön vaikuttamisen kenttä...61 Liite 8 Teknologiateollisuuden kansainväliset yhteistyökumppanit...62 Liite 9 Lainsäädäntötyön osapuolet...63 Liite 10 Lainsäädäntäprosessi ja dokumenttien tuottaminen...64

1 JOHDANTO Ympäristöasioihin liittyvät kansainväliset aloitteet ja erityisesti EU:n ympäristösääntely ovat lisääntyneet voimakkaasti viime vuosina (ks. kuva 1). Tämä on johtanut ympäristösääntelyn vahvistumiseen ja monimutkaistumiseen myös Suomessa. Monet säädökset koskevat kaikkia yrityksiä. Säädösten painoarvo voi kuitenkin olla erilainen yrityksestä ja sen tuotteesta riippuen. Käytännössä yrityksille aiheutuu usein vaikeita tulkintaongelmia siksi, että toimialakohtaisten ympäristösäädösten tai ympäristösäädösten ja muiden säädösten välillä on päällekkäisyyksiä. Etujärjestöjen ja yritysten on tärkeää seurata omaa toimialaansa koskevia EU:n lainsäädäntähankkeita eri vaiheissa ja mahdollisimman varhaisesta vaiheesta lähtien. Etujärjestöt vastaanottavat yritysten kannanottoja ja viestivät niitä lainsäädäntähankkeiden valmistelijoille sekä EU-tasolla että kansallisella tasolla. Yritysten tärkeänä tehtävänä on puolestaan arvioida kaavailtujen säädösten käytännön vaikutuksia yritysten toiminnalle ja tuoda arvionsa valmistelijoiden tietoon. Tämän teoksen tarkoituksena on auttaa lukijaa ymmärtämään Euroopan unionin ja kansallisten lainsäädäntäprosessien eri vaiheita ja niihin liittyviä vaikutusmahdollisuuksia. Tavoitteena on edesauttaa yritysten kykyä seurata tärkeitä lainsäädäntähankkeita ja varautua lainsäädännön muutosten tuomiin tulevaisuuden haasteisiin. Lainsäädäntötyössä mukana olevat tahot muodostavat laajan yhteistyöverkoston. Vaikka monet eri tahot välittävät tietoa lainsäädäntähankkeista, tiedonjakelu ei aina ole hyvin koordinoitua. Sääntelyn voimakkaan kasvun ja resurssipulan takia on tärkeää tiivistää eri tahojen välistä yhteistyöverkostoa. Oppaan toisena tavoitteena onkin tehostaa yhteistyötahojen keskinäistä vuorovaikutusta ja luoda pohjaa toimivalle yhteistyöverkostolle, jonka avulla yritys voi seurata ja vaikuttaa lainsäädäntähankkeisiin. Oppaan toisessa luvussa esitellään Euroopan unionin rakenne ja lainsäädännön perusteet. EU:n pääasiallinen päätöksentekomenettely, yhteispäätösmenettely ja siihen liittyvät vaikutusmahdollisuudet, on kuvattu luvussa vaiheittain. Kolmannessa luvussa keskitytään kansallisen lainsäädännön perusteisiin; EU-säädösten kansalliseen täytäntöönpanoon ja kansalliseen lainsäädäntäprosessiin. Oppaan neljänteen lukuun on koottu tärkeitä yhteystietoja. Viidennessä luvussa on eurooppalaiseen ja kansalliseen lainsäädäntöön liittyvää sanastoa. 00 00 00 00 00 00 100 0 1 1 1 10 10 11 1 1 1 1 1 1 1 1 000 001 00 0/ 00 0 1 01 Kuva 1. EU:n ympäristösääntelyn kasvu 1990-2003 (Lisbon Strategy, Status 2004, 22)

2 EUROOPAN UNIONIN RAKENNE JA LAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTEET 2.1 Euroopan unionin rakenne ja oikeusjärjestys Euroopan unioni on valtioiden muodostama yhteisö, jolle on annettu selkeästi määritellyt tehtävät. Sen perustuslaki 1 koostuu säännöistä ja perusarvoista, joiden noudattamiseen vastuulliset tahot ovat sitoutuneet. Kuvan 2 mukainen EU:n rakenne, jota kutsutaan yleisesti kolmen pilarin järjestelmäksi, vahvistettiin vuonna 1992 tehdyssä Maastrichtin sopimuksessa 2. Unionin perustana (I pilari) on Euroopan yhteisöt; Euroopan yhteisö 3, Euroopan atomienergiayhteisö Euratom 4 ja vuoteen 2002 asti Euroopan hiili- ja teräsyhteisö 5. Ensimmäistä pilaria täydentää jäsenvaltioiden yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (II pilari) ja yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa (III pilari). (Frösén 1999, 24) Ensimmäinen pilari edustaa yhteisön lainsäädäntöpuitteita. Yhteisön toimielimet voivat EY:n puitteissa antaa lainsäädäntöä vastuualueikseen nimetyillä politiikan aloilla. Euroopan yhteisöjen keskeisenä elementtinä toimivat sisämarkkinat ja niihin liittyvät perusvapaudet 6 sekä sisämarkkinoiden kilpailusäännöstö. Toinen pilari edustaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, jonka kehittämisestä jäsenvaltioiden valtionja hallitusten päämiehet ovat sopineet EU:ssa tehdyssä sopimuksessa. Kolmannen pilarin tavoitteena on yhteistä toimintaa harjoittamalla pyrkiä ehkäisemään ja torjumaan rikollisuutta, rasismia ja muukalaisvihaa. Oikeudelliseen yhteistyöhön kuuluu lisäksi esimerkiksi yhteistyön helpottaminen ja nopeuttaminen rikosasioiden käsittelyn ja tuomioiden täytäntöönpanon osalta. (Borchardt 2000, 18-21) Euroopan unioni II pilari Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka Euroopan yhteisö I pilari Euroopan yhteisöt Euratom Euroopan hiilija teräsyhteisö (ks. alaviite 5) III pilari Yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa Maastrichtin sopimuksen artiklat 11- Rooman sopimus Euratomsopimus Pariisin sopimus Maastrichtin sopimuksen artiklat - Maastrichtin sopimuksen artiklat 1- ja - Kuva 2. Euroopan unionin rakenne (Frösén 1999, 24) 1 Uusi EU:n perustuslaillinen sopimus hyväksyttiin Brysselissä 18.6.2004. Sen voimaanastuminen edellyttää sopimuksen vahvistamista kaikissa unionin jäsenvaltioissa. Uusi perustuslaillinen sopimus yhdistää aiemmat perussopimukset yhdeksi yhtenäiseksi sopimukseksi. Lisätietoa esimerkiksi Eurooppa-tiedotuksen verkkopalvelussa: www.eurooppatiedotus.fi -> julkaisut -> perustuslaillinen sopimus. Ks. myös esimerkki 1. 2 Perussopimus Euroopan unionista. Solmittiin Maastrichtissa 7.2.1992. 3 Perustettu Rooman sopimuksella vuonna 1957. Alkuperäiseltä nimeltään Euroopan talousyhteisö. 4 Perustettu erillisellä sopimuksella vuonna 1957. 5 Perustettu Pariisin sopimuksella vuonna 1951. Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamista koskeva Pariisin sopimus laadittiin vain 50 vuodeksi. Sen voimassaolo päättyi heinäkuussa 2002. 6 Tavaroiden vapaa liikkuvuus, työntekijöiden vapaa liikkuvuus, sijoittautumisvapaus, palvelujen tarjoamisen vapaus, pääomanliikkeiden vapaus ja maksuliikenteen vapaus.

Euroopan unioni ei ole rinnastettavissa valtioon, vaikka sillä joitain valtion piirteitä onkin. EU on jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, joka pitää sisällään pitkälle kehittyneitä ylikansallisen päätöksenteon muotoja. (Frösén 1999, 25) EU on myös oikeudellinen yhteisö, jossa jäsenvaltioiden kansojen taloudellista ja yhteiskunnallista rinnakkaiseloa säädellään yhteisön oikeuden perusteella. Yhteisön oikeudessa määritellään toimielinten päätöksentekomenettelyt ja säännellään niiden keskinäisiä suhteita sekä annetaan toimielimille erilaisia keinoja, kuten asetukset ja direktiivit, joilla jäsenvaltioille ja niiden kansalaisille voidaan asettaa velvoitteita. EU:n kansalaiset kuuluvat oman valtionsa ja yhteisön kansalaisina kahteen erilaiseen oikeusjärjestykseen. Yleensä yhteisön oikeuden oikeuslähteet ryhmitellään primaarioikeuteen, sekundaarioikeuteen, EY:n kansainvälisoikeudellisiin sopimuksiin, yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin ja jäsenvaltioiden välisiin sopimuksiin. Yhteisön primaarioikeudella tarkoitetaan perustamissopimuksia ja yleisiä oikeusperiaatteita. Primaarioikeus muodostuu siis niistä asiakirjoista, joilla EY ja EU on luotu eli kolmesta perustamissopimuksesta liitteineen ja pöytäkirjoineen sekä niihin myöhemmin tehdyistä lisäyksistä ja muutoksista 7. Ne muodostavat EY:n perustuslailliset puitteet. Sekundaarioikeudella tarkoitetaan oikeutta, jota yhteisön toimielimet luovat käyttäessään perustamissopimuksissa niille annettua toimivaltaa. Se koostuu lähinnä sitovista säädöksistä kuten asetuksista, direktiiveistä, suosituksista ja yleisistä sekä yksittäisistä päätöksistä. Sekundaarioikeuteen kuuluvat lisäksi EY:n ja sen toimielinten sisäistä toimintaa koskevat säädökset ja EY:n toimintaohjelmien laatiminen ja niistä tiedottaminen. Sekundaarioikeuden avulla jäsennetään yhteisön perustuslakia ja toteutetaan ja kehitetään eurooppalaista oikeusjärjestystä. EY tekee kansainvälisoikeudellisia sopimuksia kolmansien maiden 8 ja muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa. Sopimuksilla pyritään luomaan EU:n ulkopuolisten maiden kanssa hyvät taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset suhteet. Yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet kuuluvat yhteisön kirjoittamattomiin oikeuslähteisiin. Tällaisia oikeuslähteitä ovat yleiset oikeusperiaatteet ja tavanomainen oikeus. Edellisellä tarkoitetaan normeja, joilla ilmaistaan oikeutta ja oikeudenmukaisuutta koskevia peruskäsitteitä, joita jokaisen oikeusjärjestyksen on noudatettava. Jälkimmäisellä tarkoitetaan oikeuskäytännön kautta vakiintuvaa oikeutta 9, jolla täydennetään tai muutetaan primaari- ja sekundaarioikeutta. EY:n tuomioistuin onkin kehittänyt perusoikeuksia koskevia yhteisön säännöksiä ja täydentänyt niitä uusilla perussopimuksilla. Se on näin kehittänyt eurooppalaisten kirjoittamattomat perusoikeudet. Jäsenvaltioiden välisiä sopimuksia tehdään, kun halutaan säännellä oikeutta, jonka hoitamiseen yhteisön toimielimillä ei ole toimivaltaa tai kun pyritään ylittämään kansallisten järjestelyjen alueelliset rajat ja luomaan yhteisön yhtenäistä oikeutta. (Borchardt 2000, 57-63) 7 Pariisin sopimus Euroopan hiili- ja teräsyhteisöstä vuodelta 1951, Rooman sopimus eli Euroopan talousyhteisön perustamissopimus vuodelta 1957 ja Euratom-sopimus eli Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus vuodelta 1957. Maastrichtin sopimuksella Euroopan unionista (1992), Amsterdamin sopimuksella (1997) ja Nizzan sopimuksella (2001) muutettiin näitä aikaisempia perustamissopimuksia. 8 Maat, jotka eivät kuulu Euroopan unioniin. 9 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perusoikeuksia koskeva oikeuskäytäntö vakiintui vasta vuonna 1969. EY:n tuomioistuin katsoi aiemmin, ettei sen tehtävänä ollut puuttua kansallisen valtiosääntöoikeuden alaan kuuluviin ongelmiin. Sen oli kuitenkin tarkistettava kantaansa, koska se oli itse todennut yhteisön oikeuden etusijan kansalliseen oikeuteen nähden. Yhteisön oikeutta pidetään kuitenkin ensisijaisena vain, mikäli yksinomaan sen avulla voidaan taata sellainen perusoikeuksien suoja, joka vastaa kansallisten perustuslakien antamaa suojaa. (Prosessit ja toimijat EUR-Lex.)

Esimerkki 1. EU:n perustuslaillisen sopimuksen tuomia uudistuksia EU:n perustuslaillinen sopimus yhdistää eri perussopimukset ja EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännöt. Sopimukseen sisältyy myös joitain uusia elementtejä, mm. EU:n toimivallan laajeneminen. Perustuslaillinen sopimus tulee toteutuessaan lisäämään määräenemmistön käyttöä neuvostossa ja kasvattamaan parlamentin valtaa yhteispäätösmenettelyä laajentamalla. Tarkoituksena on helpottaa laajenevan unionin päätöksentekoa. Konkreettisimmat uudistukset ovat EU:n ulkoministerin ja presidentin viran perustaminen. EU:n roolia erityisesti ulko- ja turvallisuuspolitiikassa sekä poliisiasioissa vahvistetaan. EU:lle perustetaan nopean toiminnan kriisijoukot. Miljoona EU-kansalaista voi jatkossa vedota komissioon lakialoitteen tekemiseksi. Komissio voi hyväksyä tai hylätä pyynnön. Komissaarien määrä vähenee vuonna 2014, minkä jälkeen jäsenmaat saavat oman komissaarin tasavuoroin. Ministerineuvostossa päätöksiin tarvitaan vuodesta 2009 lähtien 55 prosenttia jäsenmaista ja 60 prosenttia EU:n väestöstä. Tämä korvaa aiemman monimutkaisen järjestelmän. (Etelä-Suomen Sanomat, 20.05.2005) 2.2 Euroopan unionin toimielimet Euroopan yhteisön toimielimet huolehtivat unionin käytännön toiminnasta. Jäsenvaltiot ovat luovuttaneet toimielimille ylikansallista toimivaltaa antamalla niille oikeuden säätää jäsenvaltioita ja niissä toimivia henkilöitä sitovia lainsäädäntönormeja. Toimielimet ovat velvollisia toimimaan perustamissopimuksissa määrätyin edellytyksin ja muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen. Yhteisölle uskottuja tehtäviä hoitavat viisi Euroopan yhteisöjen toimielintä ovat Euroopan parlamentti, neuvosto, komissio, tuomioistuin ja tilintarkastustuomioistuin. Yhteisöjen toimintaan osallistuu lisäksi muita elimiä, jotka avustavat varsinaisia toimielimiä. Neuvostoa ja komissiota avustavat talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea. Muita elimiä ovat Eurooppa-neuvosto, Euroopan investointipankki sekä lukuisat talous- ja rahaliittoon liittyvät elimet ja neuvoa-antavat komiteat. Varsinaisten toimielinten ja muiden elinten yhdessä muodostamaa kokonaisuutta voidaan kutsua kuvan 3 mukaiseksi toimielinjärjestelmäksi. (Joutsamo ym. 2000, 128-130) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin KOMISSIO ehdotus NEUVOSTO E U R O O P P A - N E U V O S T O Kysymykset, valvonta, luottamus- ja epäluottamuslauseet jäsentä Neuvoaantava talousja sosiaalikomitea 1 jäsentä säädös Tilintarkastustuomioistuin EUROOPAN PARLAMENTTI jäsentä Ministerineuvostoissa jäsentä (ministeri jokaisesta jäsenvaltiosta) Neuvoaantava alueiden komitea 1 jäsentä Talousarvio, kuuleminen, yhteispäätösmenettely Kuva 3. Toimielinjärjestelmä 10 (Joutsamo ym. 2000, 132) 10 Toimielinten jäsenmäärät vuoden 2005 tilanteen mukaan.

Eurooppa-neuvosto (European Council) on jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiesten ja komission puheenjohtajan vähintään kaksi kertaa vuodessa pidettävä kokous 11. Eurooppa-neuvosto ei ole virallinen toimielin. Sen asema on kuitenkin kirjattu perussopimuksiin. Eurooppa-neuvoston tehtävänä on antaa yleiset poliittiset suuntaviivat Euroopan yhdentymisprosessille sekä tehdä poliittisia periaatepäätöksiä ja laatia neuvoston ja komission toimintaa koskevia suuntaviivoja ja ohjeita. Sillä on huomattavat mahdollisuudet vaikuttaa unionin kehitykseen ja toiminnan painopisteisiin. Eurooppa-neuvostossa ratkaistaan myös erimielisyyksiä, joita ei muuten ole saatu sovituksi. Eurooppa-neuvostossa tehdyt päätökset saavat oikeudellisesti sitovan muodon neuvoston tekemillä päätöksillä. Neuvostossa (Council) ovat edustettuina jäsenvaltioiden ministerit, jotka kokoontuvat ministerineuvostoihin käsiteltävän asian mukaisissa kokoonpanoissa. Sen tärkeimmät tehtävät ovat lainsäädännön antaminen, jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittaminen, talousarvioesityksen laatiminen ja tilintarkastustuomioistuimen, talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean jäsenten nimittäminen. Lisäksi neuvosto on EY:n virkamiesten ja muun henkilöstön ylin hallintoviranomainen. Neuvosto tekee päätöksiä määräenemmistöllä 12, jolloin jäsenmaiden äänimäärät painotetaan niiden koon mukaan 13. Neuvoston kokoukset valmistelee jäsenvaltioiden pysyvistä EU-edustajista koostuva komitea, Coreper 14, joka pyrkii ratkaisemaan mahdollisimman suuren osan jäsenvaltioiden välisistä erimielisyyksistä, jotta vain vaikeimmat kysymykset vietäisiin ministereiden varsinaisiin neuvotteluihin. Coreperin jäsenet ovat EU:n jäsenvaltioiden EU-suurlähettiläitä ja heidän niin sanottuja kakkosmiehiään. Coreper kokoontuu kahdella tasolla: Coreper I käsittelee teknisiä kysymyksiä, Coreper II tärkeämpiä poliittisia kysymyksiä. Neuvostossa käsiteltävät asiat tulevat aina ensin Coreperiin. Sillä onkin tärkeä rooli neuvoston päätöksenteossa. Neuvoston alaisena toimii noin 250 työryhmää ja komiteaa, jotka valmistelevat asioita Coreperille ja muille komiteoille. (Eerola ym. 2003, 42) Komissio (Commission) on jäsenvaltioista riippumaton kollegio, jossa on 25 jäsentä (komissaaria) 15, ja sitä johtaa puheenjohtaja apunaan kaksi varapuheenjohtajaa. Komission puheenjohtaja kuuluu Eurooppaneuvostoon. Jäsenvaltioiden hallitukset nimittävät komission jäsenet viideksi vuodeksi. Komissiossa on vähintään yksi jäsen jokaisesta jäsenmaasta. Jokaisella komissaarilla on alaisuudessaan yksi tai kaksi pääosastoa, jotka vastaavat oman alansa päätösvalmistelusta 16. Pääosaston johdossa on pääjohtaja, joka vastaa tehtävistään komissaarille. Pääosastot puolestaan jakaantuvat osastoihin ja osastot yksiköihin. Jokaisen komissaarin alaisuudessa on pääosastojen lisäksi kabinetti, joka koostuu komissaarin nimeämistä virkamiehistä. Nämä henkilöt eivät välttämättä ole komission vakituista henkilökuntaa. He ovat komissaarin luottohenkilöitä. Kabinettipäälliköt kokoontuvat säännöllisesti valmistelemaan komission kokouksia. Komissio tekee yleensä päätöksensä ilman keskustelua, jos kabinettipäälliköt ovat saavuttaneet asiassa yksimielisyyden. Komissiolla on aloiteoikeus yhteisölainsäädännössä; ilman komission aloitetta päätöksentekomenettelyt eivät koskaan käynnisty. Komissio edustaa yhteisöä niillä aloilla, joissa sillä on aloiteoikeus. Sillä on myös laaja täytäntöönpanovalta 17 yhteisölainsäädännön soveltamisessa. Komissio valvoo yhteisön primaari- ja sekundaarioikeuden soveltamista ja täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Lisäksi sillä on tärkeä asema mm. kilpailuoikeudessa, jossa se hoitaa hallintoviranomaisen tehtäviä, sekä maatalous-, alue-, rakenne- ja kalastuspolitiikan hoidossa. Komissio tekee päätöksensä jäsentensä äänten enemmistöllä. 11 Kutsutaan usein myös EU:n huippukokoukseksi. 12 Vähintään 232 ääntä ehdotuksen puolesta eli 72,3 % kokonaismäärästä. 13 Jäsenvaltioiden äänten jakautuminen liitteessä 1. 14 Comité des Représentants Permanent = Coreper 15 Uuden perustuslaillisen sopimuksen myötä komissaarien määrä vähenee vuodesta 2014 eteenpäin 18 komissaariin. Komissaarien yhteystietoja, ks. luku 5. 16 Ympäristöasioissa ympäristöasioiden pääosasto. 17 Neuvoston komissiolle siirtämä toimivalta neuvoston antamien sääntöjen täytäntöönpanoon (ks. luku 2.6).

Parlamentti (Parliament) edustaa jäsenvaltioiden kansalaisia. Sen jäsenet 18 valitaan viiden vuoden välein suorilla vaaleilla. Jokaisella jäsenvaltiolla on väkilukuun suhteutettu määrä edustajia. Unionin kansalaisella on oikeus äänestää ja asettua ehdokkaaksi joko kotimaassaan tai asuinmaassaan. Tällä hetkellä parlamentissa on 732 suorilla vaaleilla valittua jäsentä, joista 14 on Suomesta 19. Parlamentti toimii puolueittain ryhmittyneenä 20. Suurin osa parlamentin jäsenistä on liittynyt johonkin parlamentin poliittisista ryhmistä, vaikka niihin kuuluminen ei olekaan pakollista. Valtaosa parlamentin työstä tehdään valiokunnissa 21, joista pysyviä on 17. Valiokunnat valmistelevat parlamentin täysistuntoon tulevat asiat. Komission jäsenet ja virkamiehet käyvät valiokuntien kokouksissa selvittämässä komission kantoja. Täysistunnossa asiat päätetään yleensä valiokunnan lausunnon pohjalta. Parlamentin roolia päätöksenteossa on vahvistettu huomattavasti, ja se onkin nykyisin neuvoston kanssa tasa-arvoinen lainsäätäjä. Parlamentti päättää EU:n budjetin harkinnanvaraisista menoista ja osallistuu koko talousarvion käsittelyyn. Parlamentti osallistuu myös komission ja sen puheenjohtajan valintaan. Komission on vastattava parlamentin sille esittämiin kysymyksiin, esitettävä kantansa julkisissa täysistuntokeskusteluissa ja esitettävä parlamentille vuosittain yleiskertomus EY:n toiminnasta. Parlamentin suostumus vaaditaan lisäksi uusien jäsenmaiden hyväksymiseen unioniin. EY:n tuomioistuin (Court of Justice of the European Communities) on riippumaton toimielin, jossa on tuomareita kaikista jäsenvaltioista. Tuomioistuimen tehtävänä on käsitellä komission tai jäsenvaltion toista jäsenvaltiota vastaan nostamat kanteet. Nämä kanteet perustuvat siihen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan. Lisäksi muut toimielimet ja jäsenvaltiot sekä sellaiset yksityiset, joita asia koskee suoraan ja henkilökohtaisesti voivat valittaa tuomioistuimeen toimielinten päätöksistä. Tuomioistuimen tehtävänä on myös antaa ennakkoratkaisuja kansallisille tuomioistuimille. Ennakkoratkaisut sitovat jäsenvaltion tuomioistuinta. Tilintarkastustuomioistuin (European Court of Auditors) valvoo yhteisön varainkäyttöä ja talousarvion noudattamista. Sillä on myös oikeus nostaa oikeuksiensa turvaamiseksi kumoamiskanteita yhteisöjen tuomioistuimessa. Talous- ja sosiaalikomitea (Economic and Social Committee) sekä alueiden komitea (Committee of the Regions) ovat pysyviä neuvoa-antavia elimiä, joissa kummassakin on 317 jäsentä (9 suomalaista). Talous- ja sosiaalikomitean jäsenet edustavat elinkeinoelämää ja työmarkkinajärjestöjä. Alueiden komiteassa istuu lähinnä maakuntien ja suurimpien kaupunkien edustajia. Euroopan investointipankki (European Investment Bank) myöntää pitkäaikaista rahoitusta yhteisön tavoitteiden mukaisiin investointiprojekteihin ja myös EU-alueen ulkopuolelle, lähinnä EU-hakijamaihin. Se tukee Euroopan yhdentymistä, tasapainoista kehitystä sekä jäsenvaltioiden taloudellista ja sosiaalista yhtenäisyyttä. (Borchardt 2000, 30-56; Toimielimet Valtioneuvoston verkkopalvelu) 2.3 Yhteisön lainsäädäntövälineet EY:n lainsäädäntövälineiden avulla yhteisön toimielimet voivat vaikuttaa kansallisiin oikeusjärjestyksiin vaihtelevasti. EY:n perustamissopimuksen mukaiset säädöstyypit ovat asetus, direktiivi, päätös, suositus ja lausunto. Näiden lisäksi toimielimillä on käytettävissään monia muitakin keinoja, joilla ne voivat vaikuttaa yhteisön oikeusjärjestykseen. Näistä tärkeimpiä ovat päätöslauselmat, julistukset, toimintaohjelmat ja komission tiedonannot. 22 18 Members of Parliament = MEP 19 Parlamentin jäsenten yhteystietoja, ks. luku 5 ja liite 2 Euroopan parlamentin suomalaiset jäsenet 2004-2009. 20 Parlamenttiryhmiä on kahdeksan. Ympäristöpoliittisesti suuntautuneiden ryhmä on vihreät. 21 ENVI = ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta 22 Julkaistut asiakirjat kuten yhteisön lainsäädäntö, ehdotukset, tiedonannot, kertomukset, vihreät kirjat ja valkoiset kirjat, asiakirjarekisterit, audiovisuaaliset asiakirjat sekä luettelo yhteisön toimielinten sivustoissa olevista esitteistä ja julkaisuista ovat saatavana osoitteessa http://europa.eu.int/documents/index_fi.htm. 10

Asetus (Regulation) sitoo sellaisenaan kaikkia jäsenvaltioita. Asetukset astuvat voimaan kaikissa jäsenvaltioissa samanaikaisesti ja niitä sovelletaan yhdenmukaisesti. Jäsenvaltio ei voi päättää soveltaa vain osaa asetuksen säännöksistä, eikä se voi kieltäytyä asetusten säännösten soveltamisesta kansalliseen oikeuteen tai käytäntöihin vedoten. Asetuksilla luodaan näin yhtenäistä lainsäädäntöä Euroopan unionin alueella. Direktiivi (Directive) on asetuksen ohella yhteisön tärkein lainsäädännön väline. Se sitoo jäsenvaltioita asetettujen tavoitteiden osalta, mutta jäsenvaltiot voivat itse valita ne keinot, joilla tavoitteet toteutetaan kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Direktiivin säännökset eivät siten automaattisesti korvaa kansallisia säädöksiä, vaan ne velvoittavat kunkin jäsenmaan muuttamaan kansallista lainsäädäntöään niiden mukaiseksi tietyn määräajan kuluessa. Direktiivejä käytetään silloin, kun halutaan lähentää jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, mutta ei nähdä tarpeelliseksi sen täydellistä yhtenäistämistä. Päätös (Decision) velvoittaa kaikilta osiltaan niitä, joille se on osoitettu. Päätöksiä voidaan osoittaa jäsenvaltioiden hallituksille, yrityksille, järjestöille tai kansalaisille. Yleensä niillä täydennetään asetuksia ja direktiivejä. Päätös on väline, jonka avulla yhteisön toimielimet sääntelevät yksittäistapauksia sitovasti. Siinä on yksilöitävä se kohderyhmä, jota se yksinomaan sitoo, ja direktiivistä poiketen se on kaikilta osiltaan velvoittava. Päätöksiä sovelletaan sellaisenaan. Suositukset (Recommendation) ja lausunnot (Opinion) määritellään EY:n perustamissopimuksissa eisitoviksi lainsäädäntövälineiksi. Suosituksissa toimielin voi kehottaa vastaanottajaa toimimaan tietyllä tavalla, lausunnoissa toimielimet taas arvioivat tilanteita ja tapahtumia yhteisössä tai jäsenvaltiossa. Suositukset ja lausunnot eivät velvoita vastaanottajia oikeudellisesti, mutta niillä on yhteisössä vahva poliittinen ja moraalinen merkitys. Päätöslauselmilla (Resolution) ilmaistaan yhteisössä ja sen ulkopuolella toteutettavia konkreettisia tehtäviä ja yhteisiä käsityksiä ja aikomuksia, jotka koskevat koko yhdentymisprosessin kehittämistä. Niiden avulla pyritään takaamaan yhteisön ja jäsenvaltioiden päätöksenteon yhteneväisyyden vähimmäistaso. Päätöslauselmia voivat antaa Eurooppa-neuvosto, neuvosto ja parlamentti. Julistukset (Declaration) voivat koskea yhteisön kehittämistä tulevaisuudessa, jolloin niiden merkitys on lähes sama kuin päätöslauselman, tai neuvoston jäsenten käsitystä tehtyjen neuvoston päätösten tulkinnasta. Jälkimmäiset julistukset kuuluvat neuvoston vakiintuneeseen käytäntöön ja ovat välttämätön keino sovitteluratkaisujen 23 saavuttamiseksi neuvostossa. Toimintaohjelmien (Action programme) avulla konkretisoidaan yhteisön perustamissopimuksissa tarkoitettuja lainsäädäntöohjelmia ja yleistä tavoitteenasettelua. Neuvosto ja komissio laativat niitä joko omasta aloitteestaan tai Eurooppa-neuvoston ehdotuksesta. Komissio voi lisäksi antaa tiedonantoja (Communication), joista merkittävimmät liittyvät lainsäädännön tai tuomioistuimen oikeuskäytännön tulkitsemiseen. Ne ilmentävät siis komission käsitystä yhteisön oikeuden sisällöstä. Tässä yhteydessä voidaan lisäksi mainita yhteisön lainsäädäntäprosessissa syntyvät valmisteluasiakirjat. Laajakantoisissa hankkeissa komissio laatii selvityksiä (vihreät ja valkoiset kirjat) ja niiden perusteella tehdään asiasta ensin suunnitelma. Vihreän kirjan avulla komissio esittelee tulevien hankkeiden suuntaviivoja. Valkoisessa kirjassa puolestaan esitellään toimenpide-ehdotukset hankkeen toteuttamiseksi. Valkoiset kirjat ovat laajempia ja yksityiskohtaisempia kuin vihreät kirjat. (Borchardt 2000, 65-72; Erkkilä ja Tiilikainen 2004) 2.4 Sitovien yleisten säädösten päätöksentekomenettelyt Alkuperäisen Rooman sopimuksen (1957) mukaan lainsäädäntövalta kuului lähes yksinomaan neuvostolle. Parlamentin mahdollisuudet osallistua päätöksentekoon rajoittuivat oikeuteen tulla kuulluksi. Parlamentin asemaa yhteisön päätöksentekoprosesseissa on kuitenkin parannettu jatkuvasti, ensin neuvoston ja 23 Sovittelumenettelystä luvussa 2.5.2. 11

parlamentin välisellä yhteistoiminnalla ja sitten vuonna 1993 Maastrichtin sopimuksella 24 käyttöön otetulla yhteispäätösmenettelyllä. Annettaessa sitovia yleisiä säädöksiä (asetuksia ja direktiivejä) voidaan käyttää kuulemismenettelyä, yhteistoimintamenettelyä, yhteispäätösmenettelyä sekä hyväksyntämenettelyä. Eri menettelyjen nimet ilmaisevat, mikä parlamentin rooli on päätöksenteossa. EU:n perustamissopimuksessa määrätään asiakohtaisesti siitä, millaisen päätöksentekomenettelyn mukaisesti säädös neuvostossa ja parlamentissa hyväksytään. Määrällisesti merkittävimmät menettelyt ovat kuulemismenettely ja yhteispäätösmenettely. Jälkimmäistä sovelletaan lähes aina tapauksiin, joissa käsitellään ympäristöasioita. Kuulemismenettely (Consultation procedure) on vanhin yhteisön päätöksenteossa käytetty menettelytapa, ja sitä sovelletaan enää sellaisiin tapauksiin, jotka eivät kuulu yhteistoiminta- tai yhteispäätösmenettelyn soveltamisalaan 25. Kuulemismenettelyssä komissio ehdottaa ja neuvosto päättää. Neuvoston on kuultava parlamenttia, mutta sillä ei ole oikeudellista velvoitetta ottaa huomioon parlamentin lausuntoja ja tarkistuksia. Yhteistoimintamenettely (Cooperation procedure) perustuu kuulemismenettelyyn, mutta siinä parlamentille annetaan enemmän mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon. Tässäkin menettelyssä neuvosto voi kuitenkin yksimielisellä päätöksellään ohittaa parlamentin kannan. Menettelyä käytetään enää talousja rahaliittoa koskevissa asioissa. Kaikki muut asiat, jotka ennen käsiteltiin sen mukaisesti, kuuluvat nyt yhteispäätösmenettelyn soveltamisalaan. Yhteispäätösmenettely (Co-decision procedure), josta on tullut EU:n pääasiallinen päätöksentekomenettely annettaessa sitovia yleisiä säädöksiä, astui voimaan vuonna 1993 Maastrichtin sopimuksella. Siinä neuvosto ja parlamentti ovat tasavertaisia. Yhteispäätösmenettely koostuu kolmesta vaiheesta: ensimmäinen käsittely 26, toinen käsittely ja kolmas käsittely, johon sisältyy sovittelu. Jos neuvosto ja parlamentti pääsevät yleiseen sopimukseen (saavuttavat riittävän yksimielisyyden), voidaan menettely saattaa päätökseen missä tahansa näistä kolmesta vaiheesta. 27 (Euroopan parlamentti 2004, 5) Hyväksyntämenettelyssä (Assent procedure) säädös voidaan antaa vain, jos parlamentti ensin hyväksyy sen. Parlamentin rooli onkin vahvimmillaan tässä menettelyssä. Se ei kuitenkaan voi ehdottaa muutoksia hyväksyntämenettelyssä, vaan ainoastaan hyväksyä tai hylätä säädöksen. Menettelyä sovelletaan esimerkiksi uusien jäsenvaltioiden liittymistapauksissa ja kolmansien maiden kanssa tehtävissä sopimuksissa. 2.5 Yhteispäätösmenettely 2.5.1 Valmisteluvaihe miten komission ehdotus syntyy Yhteispäätösmenettely alkaa, kun komissio laatii ehdotuksen säädökseksi 28. Valmistelun pohjana on komission vuosittainen työohjelma 29, jossa luetellaan kaikki valmisteltavana olevat säädöshankkeet. Ilman komission aloitetta päätöksentekomenettelyt eivät voi koskaan käynnistyä. Komission on kuitenkin toimittava yhteisön edun mukaisesti ja ehdotuksen pitää aina perustua johonkin EU:n perustamissopimuksen artiklaan. Myös neuvosto ja parlamentti voivat pyytää komissiota tekemään ehdotuksen. (Borchardt 2000, 72) 24 Maastrichtin sopimus allekirjoitettiin 7.2.1992, mutta se tuli voimaan vasta 1.11.1993. 25 Esimerkiksi rotuun, uskontoon, verotukseen ja työntekijöiden edun turvaamiseen liittyviin tapauksiin. 26 Usein käsittelyn sijaan käytetään sanaa lukeminen (reading). 27 Yhteispäätösmenettelyä käsitellään tarkemmin luvussa 2.5. 28 Ks. kuva 4. 29 Komission työohjelma vuodeksi 2005 on saatavana osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/off/work_programme/index_fi.htm 12

Komission ehdotus 30 syntyy aina laajan neuvotteluprosessin tuloksena perustuen monien eri menetelmien tuloksiin, kuten vaikutusarviointeihin ja asiantuntijaraportteihin, kansallisten asiantuntijoiden ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa käytäviin neuvotteluihin sekä komission vihreisiin kirjoihin (tulevien hankkeiden suuntaviivat) ja valkoisiin kirjoihin (toimenpide-ehdotukset). Neuvotteluprosessi käynnistetään myös komission eri osastojen välille ns. sisäisenä konsultointina 31. Näin varmistetaan kyseessä olevan säädösehdotuksen kannalta tärkeimpien näkökantojen huomioon ottaminen. (Codecision Euroopan komissio) Toimeksiannon säädösvalmisteluun antaa komission osaston tai pääosaston päällikkö, alasta vastaava komissaari tai komission yleisistunto. Ehdotuksista vastaa asianomainen komission pääosasto (ympäristöasioissa ympäristöasioiden pääosasto), jossa lainsäädännön valmistelu tapahtuu virkamiestyönä. Laajavaikutteisten hankkeiden osalta tehdään suunnitelma, joka perustuu komission laatimiin selvityksiin ja jonka perusteella komission virkamiehet laativat ensimmäisen luonnoksen säädökseksi. Luonnoksessa määritellään toteutettavien toimenpiteiden sisältö ja muoto yksityiskohtaisesti ja siitä kuullaan jäsenvaltioiden asiantuntijoita; virkamiehiä, elinkeinoelämän edustajia ja tutkijoita. Kuulemisen jälkeen laaditaan toinen, tarkistettu luonnos, joka lähetetään lausunnolle yhteisön ja jäsenvaltioiden etujärjestöihin. Tämän lisäksi järjestetään usein kuulemistilaisuuksia etujärjestöjen edustajille. Etujärjestökierroksen jälkeen säädösesitys viimeistellään ja yleensä sen lopullinen muoto päätetään komission jäsenten kokouksessa 32. Ehdotuksen hyväksymiseen komissiossa tarvitaan yksinkertainen enemmistö. 33 Ennen neuvoston käsittelyvaiheen alkua ehdotuksista pyydetään vielä lausunnot yhteisön neuvoa-antavilta elimiltä (Euroopan talous- ja sosiaalikomitea, alueiden komitea). Komissiolla on mahdollisuus peruuttaa aloitteensa ja vetää ehdotuksensa pois milloin tahansa yhteispäätösmenettelyn aikana. Komission ehdotus julkaistaan aina Euroopan unionin virallisessa lehdessä. (Borchardt 2000, 45-75; Eerola ym. 2003, 36-68) Kun säädösehdotus on hyväksytty komissiossa, se antaa virallisen ehdotuksen sekä neuvostolle että parlamentille. EU:n perustamissopimuksessa määrätään asiakohtaisesti siitä, millaisen päätöksentekomenettelyn mukaisesti säädös neuvostossa ja parlamentissa hyväksytään. Säädösehdotuksen käsittelyn etenemistä voi seurata esimerkiksi parlamentin OEIL-tietokannasta 34. (Direktiivin synty Valtioneuvosto) 30 Komission uudet ehdotukset, ehdotusluettelo ja luettelo saatavilla olevista ehdotuksista löytyvät osoitteesta: http:// europa.eu.int/eur-lex/fi/com/index1.html 31 Sisäisestä konsultoinnista käytetään joskus englanninkielistä termiä Interservice Consultation. 32 Komission puheenjohtaja kutsuu komission jäsenten kokouksen koolle. Jäsenet kokoontuvat yleensä kerran viikossa ja aina tarvittaessa. Komissio on päätösvaltainen, kun sen jäsenistä yli puolet on paikalla. Jos jäsen ei pääse kokoukseen, hänen kabinettipäällikkönsä toimii sijaisena. 33 Annettujen äänten enemmistö. 34 http://www.europarl.eu.int/oeil/index.jsp 13

KOMISSIO TAUSTA Vihreät kirjat Valkoiset kirjat Tiedonannot Raportit jne. Sisäinen interservice konsultaatio DG VALMISTELU Kuulemiset Konsultaatiot Valmistelevat virkamiehet KOLLEGIO Komissaarien kabinetit komissaaria Kuva 4. Komission lakiesityksen syntyminen (Elinkeinoelämän keskusliitto EK 2005, EU-edunvalvontakoulutus) Esimerkki 2. Komission ehdotus REACH 35 -asetukseksi Komissio julkaisi helmikuussa 2001 tulevaa kemikaalipolitiikkaa koskevasta strategiasta valkoisen kirjan, joka perustuu kemikaalien turvallisen käytön sääntelyä koskevan nykyisen EU-järjestelmän uudelleen tarkasteluun. Valkoisen kirjan julkaisemisen jälkeen uudistuksen tarpeesta oltiin laajasti yksimielisiä (neuvosto, parlamentti, teollisuus, ympäristöjärjestöt ja kuluttajajärjestöt). Komissio käynnisti kuulemismenettelyn Internetissä 15.5.-10.7.2003. Vastaajat saivat mahdollisuuden antaa vastauksensa online-kysymyslomakkeilla, sähköpostilla, faksilla ja kirjeinä. Kaikki vastaukset julkaistiin Internetissä. Vastauksia saatiin yli 6 000 ja niistä 42 % tuli teollisuusyrityksiltä tai -järjestöiltä. Lisäksi jäsenvaltioiden hallitusten ja viranomaisten edustajat, liittymistä valmistelevien maiden viranomaisten edustajat, kolmansien maiden hallitusten ja viranomaisten edustajat ja kansainvälisten organisaatioiden edustajat lähettivät kannanottoja. Noin puolet kannanotoista saatiin yksittäisiltä henkilöiltä. Lisäksi komissiolle toimitettiin kaksi suurta adressia. Ehdotettavan järjestelmän todennäköisten vaikutusten arviointia varten tehtiin erityisselvityksiä ja erillinen toteutettavuustutkimus. Ehdotuksen muotoutuessa sen vaikutuksia tarkasteltiin ja sidosryhmiä otettiin mukaan arviointityöhön. Valkoisen kirjan julkaisemisen jälkeen komissio kuuli asiantuntijoita konferensseissa, sidosryhmien työryhmissä ja komission yksiköiden ja sidosryhmien kahdenvälisissä yhteydenotoissa. Komissio kutsui lisäksi koolle kahdeksan teknistä työryhmää. Alan asiantuntijoita kuultiin koko ehdotuksen laatimisvaiheen ajan. (Pyötsiä 2004, 42, 49-54.) Sidosryhmien kuuleminen 2.4.2001 Sisäinen konsultointi komissiossa LAKIESITYS Sisäinen konsultointi komissiossa Valkoisen kirjan valmistelu Neuvoston Komission Valkoinen kirja päätelmät Internet- luonnos > kemikaalipolitiikasta Parlamentin DG ENV ehdotus > > > > Muutettu kuulemi- nen > lausunto DG ENT > > > Komission virallinen ehdotus 10/2003 1999-2/2001 2/2001 4/2001 11/2001 4/2003 5-7/2003 9/2003 35 Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals (REACH) = kemikaalien rekisteröinti, arviointi ja lupamenettely. Joulukuussa 2005 komission ehdotus REACH-asetukseksi on edennyt yhteispäätösmenettelyn toiseen käsittelyvaiheeseen; Neuvosto on vahvistanut yhteisen kannan 13.12.2005. 14

2.5.2 Yhteispäätösmenettelyn eteneminen Komission säädösehdotus lähetetään lausuntoa varten neuvostolle, parlamentille ja tarvittaessa talousja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle. 36 Ensimmäisessä käsittelyssä parlamentti lähettää ehdotuksen asiasta vastaavan valiokunnan käsiteltäväksi. Myös muut valiokunnat, joiden toimialaan asia kuuluu, voivat antaa asiasta lausunnon. Parlamentti esittää kantansa ehdotukseen ja lähettää esittelijän 37 valmisteleman ja vastaavan valiokunnan sekä täysistunnon hyväksymän lausunnon neuvostolle. Lausunto sisältää muutosehdotukset ja niiden perustelut. Parlamentille ei tässä vaiheessa aseteta aikarajaa lausunnon valmisteluun. Käytännössä tämä vaihe kestää yleensä noin 8 kuukautta, mutta se voi kestää paljon kauemminkin riippuen ehdotuksen teknisistä ja poliittisista yksityiskohdista. Neuvosto voi antaa säädöksen jo menettelyn tässä vaiheessa, jos se hyväksyy kaikki parlamentin tekemät muutosehdotukset tai jos parlamentti ei esitä mitään muutoksia komission ehdotukseen. Neuvoston päätös parlamentin lausunnon kohtalosta perustuu jäsenvaltioiden asiantuntijoista koostuvien työryhmien asiasta tekemään valmistelutyöhön. Myös komissiolla on asiantuntijarooli työryhmissä. Näiden työryhmien puheenjohtajuudesta vastaa aina EU:n senhetkinen puheenjohtajavaltio. Työryhmät raportoivat jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitealle (Coreper I tai II), joka valmistelee jokaisen neuvoston päätöksen. Päätös hyväksytään ministerineuvostossa 38. Jos neuvosto ei anna säädöstä menettelyn tässä vaiheessa, käynnistetään yhteispäätösmenettelyn toinen käsittelyvaihe. (Borchardt 2000, 80; Codecision Euroopan komissio) Toinen käsittely käynnistyy, kun neuvosto vahvistaa määräenemmistöllä yhteisen kannan, joka perustuu komission ehdotukseen, parlamentin ja komiteoiden lausuntoihin sekä neuvoston omaan näkemykseen asiasta. Yhteinen kanta valmistellaan työryhmissä ja Coreperissa. Yhteisen kannan hyväksymiseen ei ole asetettu aikarajaa. Yleensä tämä vaihe kestää noin 15 kuukautta. Joskus joidenkin poliittisesti arkojen aiheiden yhteisen kannan vahvistamiseen on mennyt useita vuosia. Yhteinen kanta perusteluineen lähetetään parlamentille toiseen käsittelyyn. Myös komissio lähettää oman tiedonantonsa parlamentille, jossa perustellaan, miksi komissio on päättänyt tukea tai vastustaa yhteistä kantaa. Parlamentilla on kolme kuukautta aikaa käsitellä yhteistä kantaa. Määräaikaa voidaan pidentää yhdellä kuukaudella. Säädös voidaan antaa yhteisen kannan mukaisesti, jos parlamentti hyväksyy sen yksinkertaisella enemmistöllä. Neuvoston ei siis tarvitse enää erikseen antaa säädöstä. Näin voidaan menetellä myös silloin, kun parlamentti ei tee päätöstä yhteisestä kannasta määräajassa. (Borchardt 2000, 81; Codecision Euroopan komissio) Jos parlamentti hylkää yhteisen kannan kokonaisuudessaan jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä 39, lainsäädäntäprosessi päättyy tähän, ja se voidaan avata uudestaan ainoastaan komission uudella ehdotuksella. Jos taas parlamentti ehdottaa jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä tarkistuksia neuvoston yhteiseen kantaan, kuten käytännössä usein tapahtuu, sen muuttama teksti palautetaan neuvostolle ja komissioon. Komissio esittää tässä vaiheessa mielipiteensä tarkistuksista. Parlamentti voi pyytää myös neuvostolta kommentteja. Neuvoston on mahdollista hyväksyä parlamentin tekemät tarkistukset, mutta sen on hyväksyttävä kaikki ehdotetut tarkistukset, jotta säädös voidaan antaa. Neuvosto voi myös hyväksyä ne muutosehdotukset, joista komissio on antanut kielteisen lausunnon. Tällöin neuvoston on kuitenkin hyväksyttävä ne yksimielisesti. Jos neuvosto hyväksyy kaikki tarkistukset, säädös annetaan tarkistetun yhteisen kannan muodossa. Neuvostolla on kolme kuukautta aikaa tehdä päätöksensä. Tätä määräaikaa voidaan pidentää kuukaudella. Toimivaltainen työryhmä valmistelee neuvoston kannan, joka esitetään Coreperille ja hyväksytään neuvostossa. (Borchardt 2000, 81) 36 Ks. kuva 5. 37 Valiokunta nimittää esittelijän (käytetään myös nimitystä raportoija, raportööri), joka seuraa asiaa koko menettelyn ajan ja antaa asiasta suosituksia vastaavalle valiokunnalle ja koko parlamentille. Esittelijä on myös vastuussa valiokunnan lausuntoraportista. 38 Ympäristöasioissa ympäristöministerit kokoontuvat ympäristöneuvostoon. 39 Vähintään 367 ääntä, riippumatta siitä, kuinka monta jäsentä äänestykseen on osallistunut (Euroopan parlamentti 2004, 6). 15

Esimerkki 3. Epävirallisia kontakteja kompromissiratkaisun aikaansaamiseksi Jos yksimielisyyteen pääseminen säädöksestä näyttää mahdolliselta jo toisen käsittelyn aikana, voidaan muodostaa epävirallisia kontakteja ratkaisun löytämiseksi. Yleensä kokouksissa ovat mukana parlamentin esittelijä, neuvoston vastuullisen työryhmän puheenjohtaja, edustaja neuvoston pääsihteeristöstä ja komission edustajat. Tarkoituksena on löytää sellainen muutosehdotusten kokonaisuus, joka on hyväksyttävissä sekä neuvostossa että parlamentissa. Myös komission rooli on tärkeä. Jos se vastustaa parlamentin muutosehdotuksia, neuvosto joutuu hyväksymään muutokset yksimielisesti. Jos nämä kokoukset osoittautuvat hyödyllisiksi ja tehokkaiksi, jäsenvaltioiden pysyvien edustajien komitean (Coreper) puheenjohtaja lähettää kirjeen asiaankuuluvan parlamentin valiokunnan puheenjohtajalle. Kirjeessään neuvosto sitoutuu hyväksymään parlamentin muutokset, jos ne ovat yhdessä löydetyn kompromissiratkaisun mukaisia. Kompromissiratkaisun mukaiset muutokset käsitellään joko parlamentin valiokunnassa tai juuri ennen täysistuntoa. Parlamentin raportoijat allekirjoittavat ne ryhmiensä puolesta. Parlamentin poliittiset ryhmät yhdistävät äänensä voidakseen hyväksyä muutosehdotukset. Jos muutosehdotukset hyväksytään saavutetun kompromissituloksen mukaisesti, neuvosto vahvistaa säädöksen ja prosessi päättyy. (Codecision Euroopan komissio) Taulukko 1. Keskeiset erot ensimmäisen ja toisen käsittelyn välillä parlamentin näkökulmasta (Euroopan parlamentti 2004, 8) Ensimmäinen käsittely Ei aikarajoja; asiasta vastaava valiokunta ja lausunnon antavat valiokunnat käsittelevät ehdotusta. Väljät kriteerit tarkistusten käsittelyyn ottamiseen. Parlamentti hyväksyy tarkistukset yksinkertaisella enemmistöllä. Toinen käsittely Kolmen tai neljän kuukauden aikarajat. Yhteistä kantaa käsittelee ainoastaan asiasta vastaava valiokunta. Tiukat kriteerit tarkistusten käsittelyyn ottamiseen. Parlamentti hyväksyy tarkistukset jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä. Jos neuvosto ei hyväksy kaikkia parlamentin tekemiä muutosehdotuksia, neuvoston puheenjohtaja kutsuu yhteisymmärryksessä parlamentin puhemiehen kanssa koolle sovittelukomitean. Tähän sovittelukomiteaan kuuluu neuvoston ja parlamentin valtuuskunnat, joihin kumpaankin kuuluu 25 edustajaa. Sovittelukomiteaan kuuluu myös komission edustajana vastuussa oleva komissaari. Tavoitteena on löytää sovitteluratkaisu, joka saa taakseen tarvittavan enemmistön sekä neuvostossa että parlamentissa. Sovittelukomitea on kutsuttava koolle kuuden viikon kuluessa. Määräaikaa voidaan pidentää kahdella viikolla. Näiden korkeintaan kahdeksan viikon aikana komission, parlamentin ja neuvoston edustajien on määrä järjestää yhteisiä epävirallisia tapaamisia, joissa valmistellaan sovittelukomitean tulevaa työtä. Sekä parlamentin että neuvoston edustajat muodostavat neuvottelevia ryhmiä, jotka raportoivat edustamalleen sovittelukomitean valtuuskunnalle. Sovittelukomitealla on 6 viikkoa aikaa saavuttaa yhteisymmärrys säädöksen tekstistä. (Borchardt 2000, 81; Eurooopan parlamentti 2004, 11) 16

Esimerkki 4. Sovittelukomitean kokoonpano ja epäviralliset kokoukset Sovittelukomitean puheenjohtajina toimivat yhdessä parlamentin varapuhemies ja puheenjohtajuutta hoitavan jäsenvaltion ministeri. Neuvoston valtuuskuntaan kuuluvat neuvoston jäsenet tai heidän edustajansa, yleensä jäsenvaltioiden edustajia Coreperin muodossa. Valtuuskunnan puheenjohtajana toimii ministeri, joka on vastuussa neuvostossa käsiteltävästä asiasta. Parlamentin valtuuskunta nimitetään jokaiseen sovittelukomiteaan erikseen. Se muodostuu 25 parlamentin jäsenestä ja 25 varamiehestä. Parlamentin kolme varapuhemiestä ovat sovittelukomitean pysyviä jäseniä. He toimivat valtuuskunnan puheenjohtajina vuorotellen. Parlamentin poliittiset ryhmät nimeävät valtuuskunnan muut jäsenet, jotka yleensä ovat vastuullisen valiokunnan jäseniä. Yleensä neuvotteluja käydään neuvoston ja parlamentin välillä epävirallisissa kokouksissa, joissa komissiolla on sovitteleva rooli ja joihin osallistuu toimielinten valtuuskuntien jäseniä. Neuvotteluiden osallistujat raportoivat edustamilleen valtuuskunnille. Kompromissiratkaisut esitetään valtuuskunnille hyväksyttäviksi. Jokaisen valtuuskunnan on hyväksyttävä ne omien sääntöjensä mukaan; enemmistöpäätös neuvoston valtuuskunnassa, yksinkertainen enemmistö parlamentin valtuuskunnassa. Sovittelumenettelyn aikarajat ovat hyvin lyhyet. Käsiteltävät asiat ovat kuitenkin usein hyvin monimutkaisia ja koskevat monia eri sidosryhmiä. Tämän takia kontakteja luodaan hyvin varhaisessa vaiheessa, yleensä jo ennen kuin neuvoston toinen käsittely saadaan virallisesti päätökseen, mutta jolloin on jo selvää, että neuvosto ei tule hyväksymään kaikkia parlamentin muutosehdotuksia. (Codecision Euroopan komissio) Yleensä asiat pyritään ratkaisemaan jo sovittelukomitean ensimmäisen tapaamisen aikana, mutta joskus sovittelukomitean on tarpeen tavata useita kertoja, jotta päästään yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä. Ennen varsinaista sovittelukomitean kokousta, valtuuskuntien puheenjohtajat ja komission jäsen pitävät virallisen kokouksen, jossa käydään läpi sovittelun pääkohtia ja tapoja, joilla ne käsitellään sovittelukomitean kokouksessa. Lisäksi kukin valtuuskunta kokoontuu valmistelukokouksiin. Tärkeissä lainsäädäntähankkeissa sovittelukomitean kokousten jälkeen järjestetään lehdistötilaisuus. (Codecision Euroopan komissio) Jos sovittelukomitea hyväksyy yhteisen säädösluonnoksen, neuvoston ja parlamentin on vahvistettava tulos ja hyväksyttävä säädös kuuden viikon kuluessa pidettävässä kolmannessa käsittelyssä. Määräaikaa voidaan pidentää kahdella viikolla. Säädöksen hyväksymiseen vaaditaan parlamentissa ehdoton enemmistö annetuista äänistä ja neuvostossa määräenemmistö, ellei käytettävä toimivaltaperuste edellytä yksimielistä päätöksentekoa. Tullakseen voimaan säädös on julkaistava Euroopan unionin virallisessa lehdessä kaikilla yhteisön virallisilla kielillä. Voimassa oleva EU-lainsäädäntö löytyy sähköisesti esimerkiksi EUR-Lex-palvelusta 40. Tiedostossa on myös ehdotuksia ja tietoja valmistelun etenemisestä. Jos sovittelumenettely epäonnistuu, lainsäädäntäprosessi päättyy siihen, ja se voidaan käynnistää uudelleen ainoastaan komission esittämän uuden säädösehdotuksen perusteella. Käytännössä vuodesta 1999 lähtien ei kuitenkaan ole ollut yhtään tapausta, jossa neuvoston ja parlamentin jäsenet eivät olisi päässeet sopimukseen sovittelukomiteassa. Useimpiin sovitteluaineistoon kuuluviin asiakirjoihin voi tutustua esimerkiksi sovittelukomiteaa koskevan parlamentin Internet-sivuston 41 kautta. Sivusto sisältää tietoa sovittelumenettelyistä sekä kaikki julkaistut sovittelumenettelyssä hyväksytyt säädökset kaikilla virallisilla kielillä. (Borchardt 2000, 81; Eerola 2003, 74; Euroopan parlamentti 2004, 18) 40 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fi/repert/index.htm 41 http://www.europarl.eu.int/code/default_en.htm 17