Istuntoasiakirja. autoalan päästömittauksia käsittelevästä tutkimuksesta (2016/2215(INI)) Autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta

Euroopan parlamentti 2014-2019 Istuntoasiakirja A8-0049/2017 2.3.2017 KERTOMUS autoalan päästömittauksia käsittelevästä tutkimuksesta (2016/2215(INI)) Autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta Esittelijät: Jens Gieseke, Gerben-Jan Gerbrandy RR\1119003.docx PE595.427v02-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

PR_INI SISÄLTÖ Sivu PÄÄTELMÄT... 3 TÄYDELLINEN TUTKIMUSRAPORTTI... 17 LUKU 1: JOHDANTO... 17 LUKU 2: TAUSTA... 22 LUKU 3: LABORATORIOTESTIT JA TODELLISISSA AJO-OLOSUHTEISSA SYNTYVÄT PÄÄSTÖT... 24 LUKU 4: ESTOLAITTEET... 37 LUKU 5: TYYPPIHYVÄKSYNTÄ JA KÄYTÖNAIKAINEN VAATIMUSTENMUKAISUUS... 46 LUKU 6: TÄYTÄNTÖÖNPANON VALVONTA JA SEURAAMUKSET... 52 LUKU 7: TUTKINTAVALIOKUNNAN VALTUUDET JA RAJOITUKSET... 58 LISÄYS A: TUTKINTAVALIOKUNNAN TOIMEKSIANTO... 65 LISÄYS B: TOIMIJAT... 68 LISÄYS C: TOIMET... 72 LISÄYS D: AIKAJANA... 82 LISÄYS E: SANASTO... 95 LOPULLISEN ÄÄNESTYKSEN TULOS ASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA... 101 LOPULLINEN ÄÄNESTYS NIMENHUUTOÄÄNESTYKSENÄ ASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA... 102 PE595.427v02-00 2/102 RR\1119003.docx

PÄÄTELMÄT autoalan päästömittauksia käsittelevästä tutkimuksesta (2016/2215(INI)) Autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 226 artiklan, ottaa huomioon Euroopan parlamentin tutkintaoikeuden käyttämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 19. huhtikuuta 1995 tehdyn Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission päätöksen 95/167/EY, Euratom, EHTY 1, ottaa huomioon autoalan päästömittauksia käsittelevän tutkintavaliokunnan asettamisesta ja sen toimivallan, jäsenmäärän ja toimikauden keston määrittelystä 17. joulukuuta 2015 tehdyn Euroopan parlamentin päätöksen (EU) 2016/34 2, ottaa huomioon moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta ja ajoneuvojen korjaamiseen ja huoltamiseen tarvittavien tietojen saatavuudesta 20. kesäkuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2007 3, ottaa huomioon puitteiden luomisesta moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymiselle 5. syyskuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/46/EY 4, ottaa huomioon ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21. toukokuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 5, ottaa huomioon 27. lokakuuta 2015 antamansa päätöslauselman autoalan päästömittauksista 6, ottaa huomioon 13. syyskuuta 2016 antamansa päätöslauselman autoalan päästömittauksia käsittelevästä tutkimuksesta (väliaikainen mietintö) 7, ottaa huomioon Euroopan parlamentin työjärjestyksen 198 artiklan 11 kohdan, A. toteaa, että Euroopan parlamentti päätti puheenjohtajakokouksen ehdotuksen perusteella 17. joulukuuta 2015 asettaa tutkintavaliokunnan tutkimaan väitettyjä rikkomistapauksia ja huonoa hallintoa autoalan päästömittauksia koskevaa unionin lainsäädäntöä sovellettaessa sekä tutkimaan komission väitettyä laiminlyöntiä todellisia ajoolosuhteita vastaavien testien nopeassa käyttöönotossa ja estolaitteiden käyttöä 1 EYVL L 113, 19.5.1995, s. 1. 2 EUVL L 10, 15.1.2016, s. 13. 3 EUVL L 171, 29.6.2007, s. 1. 4 EUVL L 263, 9.10.2007, s. 1. 5 EUVL L 152, 11.6.2008, s. 1. 6 Hyväksytyt tekstit, P8_TA(2015)0375. 7 Hyväksytyt tekstit, P8_TA(2016)0322. RR\1119003.docx 3/102 PE595.427v02-00

koskevien toimien hyväksymisessä asetuksen (EY) N:o 715/2007 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti; B. ottaa huomioon, että rikkomuksella tarkoitetaan laitonta toimintaa, toisin sanoen unionin toimielimen tai elimen tai jäsenvaltion lainvastaista toimea tai laiminlyöntiä, joka liittyy unionin oikeuden soveltamiseen; C. ottaa huomioon, että hallinnollisella epäkohdalla tarkoitetaan huonoa tai puutteellista hallintoa, josta on kyse esimerkiksi silloin, kun toimielin ei noudata hyvän hallinnon periaatteita, ja mainitsee esimerkkeinä hallinnollisista epäkohdista hallinnolliset virheet ja laiminlyönnit, toimivallan väärinkäytön, epäoikeudenmukaisuuden, väärän tai epäpätevän toiminnan, syrjinnän, vältettävissä olevat viiveet, kieltäytymisen tietojen luovuttamisesta, huolimattomuuden ja muut puutteet, jotka ovat osoitus häiriöstä unionin oikeuden soveltamisessa millä tahansa tämän oikeuden alalla; D. ottaa huomioon, että dieselhenkilöautojen markkinaosuus on kasvanut Euroopan unionissa viime vuosikymmeninä siinä määrin, että niiden osuus myydyistä uusista ajoneuvoista on nyt yli puolet lähes kaikissa jäsenvaltioissa; ottaa huomioon, että tämä dieselajoneuvojen markkinaosuuden jatkuva kasvu johtuu myös EU:n ilmastopolitiikasta, koska dieselteknologialla on huomattava etu bensiinimoottoreihin nähden hiilidioksidipäästöjen osalta; ottaa huomioon, että bensiinimoottoreihin verrattuna dieselmoottorit tuottavat polttovaiheessa paljon enemmän muita epäpuhtauksia kuin hiilidioksidia, jotka ovat erityisen ja suoraan haitallisia kansanterveydelle, kuten typen oksideja, rikkioksideja ja hiukkasia; ottaa huomioon, että kyseisille epäpuhtauksille on olemassa vähennystekniikoita, joita on otettu markkinoilla käyttöön; on antanut seuraavat päätelmät: Laboratoriotestit ja todellisissa ajo-olosuhteissa syntyvät päästöt 1. Typen oksidien (NOx) päästöjen Euro 5- ja Euro 6 -raja-arvojen hyväksymisen aikaan saatavilla olleiden, asianmukaisesti sovellettujen päästövähennystekniikoiden avulla dieselajoneuvot saavuttivat jo NOx-päästöjen Euro 5 -raja-arvon 180 mg/km ja Euro 6 - raja-arvon 80 mg/km kyseisten normien voimaantulopäivään mennessä laboratoriotestien lisäksi myös todellisissa ajo-olosuhteissa. Näytön perusteella Euro 6 - päästörajat voidaan saavuttaa todellisissa ajo-olosuhteissa polttoainetyypistä riippumatta, jos käytetään laajalti saatavilla olevaa asianmukaista teknologiaa. Tämä tarkoittaa, että jotkut autonvalmistajat ovat tietoisesti käyttäneet teknologiaa, jolla varmistetaan päästörajojen noudattaminen vain laboratoriotestissä, ja tehneet sen teknisten syiden sijasta taloudellisista syistä. 2. Useimpien Euro 3 6 -luokan dieselajoneuvojen NOx-päästöissä on suuria eroja, kun verrataan tyyppihyväksyntämenettelyihin liittyvissä uuden eurooppalaisen ajosyklin (NEDC) mukaisissa laboratoriotesteissä mitattuja päästöjä, jotka pysyvät lakisääteisissä päästörajoissa, ja todellisissa ajo-olosuhteissa mitattuja NOx-päästöjä, jotka ylittävät raja-arvon selvästi. Nämä erot koskevat dieselajoneuvojen suurta enemmistöä eivätkä ainoastaan kielletyillä estolaitteilla varustettuja Volkswagen-merkkisiä ajoneuvoja. Kyseiset erot vaikuttavat huomattavasti ilmanlaadusta ja sen parantamisesta PE595.427v02-00 4/102 RR\1119003.docx

21. toukokuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY rikkomuksiin, joihin useat jäsenvaltiot ovat syyllistyneet. 3. Komissio, jäsenvaltioiden asiasta vastaavat viranomaiset ja monet muut sidosryhmät olivat tietoisia eroista ja niiden merkittävistä kielteisistä vaikutuksista ilmanlaatutavoitteiden saavuttamiseen etenkin kaupunkialueilla ainakin vuosista 2004 2005, jolloin asetusta (EY) N:o 715/2007 oltiin laatimassa. Erojen olemassaolo on vahvistettu lukuisissa tutkimuksissa, joita yhteinen tutkimuskeskus on tehnyt vuosista 2010 2011 lähtien ja muut tutkijat vuodesta 2004 lähtien. 4. Laboratoriotesteissä ja todellisissa ajo-olosuhteissa tehdyissä testeissä on huomattavia eroja myös mitattujen hiilidioksidipäästöjen ja polttoaineen kulutuksen välillä, vaikkakin vähemmän kuin NOx-päästöissä. 5. Ennen syyskuuta 2015 erojen syynä pidettiin yleensä NEDC-laboratoriotestien puutteita, sillä testit eivät vastanneet todellisia ajonaikaisia päästöjä, sekä optimointimenetelmiä, joita autonvalmistajat olivat ottaneet käyttöön laboratoriotestien läpäisemiseksi ja joiden mukaan ne kalibroivat tarkoituksellisesti ajoneuvojensa päästövähennystekniikoita siten, että toimivat tehokkaasti vain NEDC-testin rajaehtojen toteutuessa. Erojen syynä ei yleensä pidetty kiellettyjen estolaitteiden mahdollista käyttöä. 6. Unionin lainsäätäjät eivät odottaneet uutta, aiempaa realistisempaa ja sertifioitua testimenettelyä vaan päättivät vuonna 2007 jatkaa Euro 5/6 -lainsäädännön kehittämistä ja myös säätivät vuonna 2007 komission velvollisuudesta tarkastella testisyklejä jatkuvasti uudelleen sekä tarvittaessa tarkistaa niitä, jotta ne vastaisivat asianmukaisesti todellisissa ajo-olosuhteissa syntyviä päästöjä. Tämän johdosta kehitettiin kannettavien päästöjenmittausjärjestelmien (PEMS) avulla toteutettava todellisten ajonaikaisten päästöjen (RDE) testausmenetelmä sisällytettäväksi EU-tyyppihyväksyntämenettelyyn vuodesta 2017 lähtien. Samalla otettiin käyttöön uusi käsite, vaatimustenmukaisuuden tunnusluku, joka käytännössä heikentää voimassa olevia päästönormeja. 7. Uuden ja aiempaa realistisemman laboratoriotestimenettelyn, niin sanotun kansainvälisen yhdenmukaistetun kevyiden hyötyajoneuvojen testimenetelmän (WLTP), jonka on määrä korvata vanhentunut NEDC, kehittäminen on kestänyt todella kauan. Testi on pakollinen osa kaikkien uusien ajoneuvotyyppien tyyppihyväksyntäprosessia 1. syyskuuta 2017 alkaen ja kaikille uusille ajoneuvoille vuotta myöhemmin. Komissio ja jäsenvaltiot ovat valinneet WLTP:n hiilidioksidipäästöjen, muiden epäpuhtauspäästöjen ja polttoaineenkulutuksen mittausten testimenettelyksi tyyppihyväksyntää varten. 8. Lakisääteisten RDE-testien käyttöönottoon johtaneen prosessin kohtuutonta kestoa ei voida riittävästi selittää pelkästään uuden testimenettelyn kehittämisen monimutkaisuudella, PEMS-laitteiden teknisen kehittämiseen kuluneella ajalla ja EUtason päätöksenteko- ja hallintomenettelyjen pituudella. Viivästykset johtuivat myös valituista poliittisista prioriteeteista, etujärjestöjen vaikutuksesta ja toimialan jatkuvasta painostuksesta, minkä vuoksi komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät välttämään toimialan rasittamista vuoden 2008 rahoituskriisin jälkeisessä tilanteessa. RR\1119003.docx 5/102 PE595.427v02-00

9. Moottoriajoneuvoja käsittelevän teknisen komitean (TCMV) 28. lokakuuta 2015 hyväksymässä RDE-testissä otetaan käyttöön väliaikainen vaatimustenmukaisuuden tunnusluku 2,1. Sen mukaisesti ajoneuvon NOx-päästöt saavat RDE-testissä olla 168 mg/km, ja tätä rajaa sovelletaan kaikkiin uusiin ajoneuvoihin syyskuusta 2019 (ja uusiin ajoneuvotyyppeihin syyskuusta 2017) eli neljä vuotta Euro 6 -raja-arvon (80 mg/km) voimaantulon jälkeen. Lopullista vaatimustenmukaisuuden tunnuslukua 1,5 sovelletaan kaikkiin uusiin ajoneuvoihin vuodesta 2021 (uusiin ajoneuvotyyppeihin vuodesta 2020), jolloin ajoneuvon NOx-päästöt saavat RDE-testissä olla 120 mg/km. 10. Kuten monet asiantuntijat ovat vahvistaneet, on kiistanalaista, onko RDE-menetelmään tarpeen liittää vaatimustenmukaisuuden tunnuslukuja, koska ne ovat selkeässä ristiriidassa monien Euro 6 -ajoneuvoilla tehtyjen riippumattomien testien tulosten kanssa. Nämä testit ovat osoittaneet, että jo nyt on mahdollista alittaa tunnusluvun 1,5 mukaiset NOx-päästöarvot tai jopa päästä reilusti alle tunnusluvun 1 arvojen. Vaatimustenmukaisuuden tunnusluvut eivät ole myöskään perusteltavissa teknisesti tai perustu selkeään tarpeeseen kehittää uutta teknologiaa. Pikemminkin ne mahdollistavat tehottoman teknologian käytön jatkamisen, vaikka markkinoilla on saatavilla tehokkaampaa teknologiaa, joka ei pääse leviämään vallitsevan taloudellisen tilanteen vuoksi. 11. Vaatimustenmukaisuuden tunnuslukujen käyttöönottoa ja soveltamista sovituilla tasoilla voitaisiin tosiasiassa pitää huomattavan pitkäkestoisena yleispoikkeuksena sovellettavista päästörajoista ja siten perusasetuksen (EY) N:o 715/2007 tarkoituksen ja päämäärien vastaisena, sillä paitsi että vahvistetut vaatimustenmukaisuuden tunnusluvut kuvastavat PEMS-laitteiden mittausepävarmuutta, niitä myös mukautettiin jäsenvaltioiden ja ajoneuvojen valmistajien pyyntöihin määräysten lieventämisestä ilman teknisiä perusteluja. Niinpä Euroopan parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunta suositti, että RDE-testin tapauksessa lainsäädäntövalta katsotaan ylitetyksi, koska testi ylittää asetuksen (EY) N:o 715/2007 5 artiklan 3 kohdassa säädetyt valtuudet ja on siksi EU:n oikeuden vastainen. 12. Mainituista syistä huolimatta komissiolla ei ollut poliittista tahtoa ja määrätietoisuutta toimia korkeiden NOx-päästöjen vakavuuden edellyttämällä tavalla ja antaa etusija kansanterveyden suojelulle. 13. On perusteltua ehdottaa alempaa NOx-päästörajaa dieselautoille, koska muualla maailmassa on käytössä standardeja, jotka ovat huomattavasti tiukempia kuin nykyiset EU:n standardit. Lisäksi NOx-päästöjen vähentämiseksi on jo olemassa teknologiaa, sillä EU:n autonvalmistajat saattavat Yhdysvaltojen markkinoille dieselautoja, joiden on täytettävä huomattavasti alhaisemmat NOx-päästörajat. Jäsenvaltioiden vastuu 14. Se, että jäsenvaltiot eivät osallistuneet aktiivisesti kevyiden hyötyajoneuvojen todellisia ajonaikaisia päästöjä tarkastelleeseen työryhmään (RDE-LDV), oli hallinnollinen epäkohta. Työryhmän pöytäkirjoista voidaan päätellä, että muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta (Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat, Saksa, Ranska, Tanska ja Espanja) valtaosa jäsenvaltioista ei osallistunut RDE-LDV-työryhmän työhön, vaikka ne arvostelivat komission ehdotuksia. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt osallistua ryhmän toimintaan, koska juuri ne valvovat asetuksen täytäntöönpanoa, koska PE595.427v02-00 6/102 RR\1119003.docx

dieselajoneuvojen NOx-päästöissä tiedetään olevan eroja ja koska päästöt vaikuttavat hyvin kielteisesti ilmanlaatutavoitteisin. Niiden osallistuminen olisi myös auttanut tasapainottamaan työryhmän kokoonpanoa. 15. RDE-LDV-työryhmän ja TCMV-komitean pöytäkirjoista käy ilmi, että eräät jäsenvaltiot viivästyttivät useaan otteeseen RDE-testien hyväksyntämenettelyä ja kannattivat vähemmän tiukkoja testimenetelmiä. Lisäksi useat jäsenvaltiot (Italia, Espanja, Ranska, Slovakian tasavalta, Romania ja Unkari) estivät määräenemmistön muodostamisen TCMV-komiteassa, minkä johdosta ensimmäistä RDE-pakettia koskevaa äänestystä jouduttiin lykkäämään. Tämä viivästytti koko RDE-prosessia, jota ei ole vieläkään saatu loppuun mutta jota oli alun perin määrä soveltaa vaatimustenmukaisuutta varten Euro 6 -päästörajojen käyttöönottopäivästä alkaen (vuodesta 2014 uusia tyyppihyväksyntiä ja vuodesta 2015 kaikkia uusia ajoneuvoja varten). Koska tietyt jäsenvaltiot kannattivat suurempaa vaatimustenmukaisuuden tunnuslukua, uusien automallien tarvitsee noudattaa Euro 6 -päästönormien enimmäisarvoa, josta EU:n lainsäätäjät sopivat jo vuonna 2007, vasta vuodesta 2020 alkaen. Tämä on kuusi vuotta myöhemmin kuin alun perin suunniteltiin ja kolme vuotta myöhemmin kuin komission 8. marraskuuta 2012 annetussa CARS 2020 -tiedonannossa (COM(2012)0636) esitetyssä aikataulussa. 16. TCMV-komitean kokousten pöytäkirjoista käy ilmi, että monet jäsenvaltiot (Italia, Espanja, Ranska, Slovakian tasavalta, Romania, Unkari, Tšekin tasavalta, Bulgaria, Puola, Yhdistynyt kuningaskunta ja Itävalta) vastustivat ankarasti komission kunnianhimoisempaa ehdotusta NOx-päästörajojen vaatimustenmukaisuuden tunnusluvuiksi ja pitivät sen sijaan riittävinä suurempia vaatimustenmukaisuuden tunnuslukuja eli samalla vaatimattomampia ympäristötavoitteita. Jotkin jäsenvaltiot esittivät julkisuudessa erilaisen kannan kuin TCMV-komitean kokouksissa. Komission vastuu 17. Komissio ei hyödyntänyt kaikkia TCMV-komiteassa ja RDE-LDV-työryhmässä käytettävissään olleita keinoja edistääkseen päätöksentekoprosessia ja varmistaakseen, että tyyppihyväksyntätestit mukautetaan hyvissä ajoin vastaamaan todellisia olosuhteita, kuten asetuksen (EY) N:o 715/2007 14 artiklan 3 kohdassa edellytetään. 18. Huolimatta siitä, että ajoneuvojen epäpuhtauspäästöt ovat sekä erittäin arkaluontoinen ja poliittinen kysymys että EU:n kansalaisille merkittävä huolenaihe, komissio ei yrittänyt lainkaan edistää päätöksentekoprosessia hyödyntämällä valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä annettua mahdollisuutta saattaa ehdotus käsiteltäväksi neuvoston tasolla poliittisen tietoisuuden lisäämiseksi ja vastahakoisten jäsenvaltioiden painostamiseksi entisestään. Se, että komissio ei hoitanut oikea-aikaisesti velvollisuuttaan seurata testimenettelyä ja mukauttaa se todellisiin ajo-olosuhteisiin, on hallinnollinen epäkohta. 19. Koska komissio vastaa RDE-LDV-työryhmän menettelyistä ja asialistasta, sen olisi pitänyt ohjata työryhmä valitsemaan PEMS-testausvaihtoehto jo aiemmin, sillä sitä ehdotettiin asetuksen (EY) N:o 715/2007 johdanto-osan 15 kappaleessa, se sai laajaa kannatusta RDE-LDV-työryhmässä ja yhteinen tutkimuskeskus oli jo marraskuussa 2010 todennut PEMS-testausmenetelmät riittävän luotettaviksi. Tämä on hallinnollinen epäkohta. RR\1119003.docx 7/102 PE595.427v02-00

20. Prosessissa mukana olleiden komission yksiköiden, myös yhteisen tutkimuskeskuksen, toiminnan parempi koordinointi olisi voinut merkittävästi nopeuttaa testien mukauttamista. Pääosastojen toiminnan parempi koordinointi päästölainsäädäntöä kehitettäessä ja sen täytäntöönpanoa seurattaessa olisi voinut tuottaa parempia tuloksia EU:ssa ilmanlaadun ja kansanterveyden suojelun suhteen. Se, ettei EU:n sisämarkkinasääntöjen ja ilman epäpuhtauksien lähteitä koskevien toimintapoliittisten välineiden noudattamisen vakavaan laiminlyöntiin puututtu, on hallinnollinen epäkohta. 21. Yli puolet RDE-LDV-työryhmän osanottajista oli ajoneuvojen valmistajien ja autoteollisuuden muiden alojen asiantuntijoita. Tämä johtuu muun muassa siitä, ettei komission yksiköissä ole riittävästi teknistä asiantuntemusta. Vaikka komissio kuuli sidosryhmiä laajalti ja varmisti vapaan osallistumisen RDE-LDV-työryhmään, sen olisi pitänyt tehdä vielä enemmän turvatakseen mahdollisimman hyvin asiaankuuluvien sidosryhmien tasapainoisen edustuksen, ottaen huomioon asiantuntijaryhmän erityistehtävät ja vaaditun asiantuntemuksen, kuten 10. marraskuuta 2010 annetuissa komission asiantuntijaryhmiä koskevissa horisontaalisissa säännöissä edellytetään. 22. Komission olisi pitänyt pyrkiä vähentämään RDE-LDV-työryhmässä yliedustettuna olleen toimialan edustajien määräävää asemaa, sillä he viivyttivät yhtenään ryhmän työtä avaamalla uudelleen aiheita, joita pidettiin selvitettyinä tai jopa päätettyinä. 23. Komission olisi ollut syytä pitää järjestelmällisesti selkeää ja täydellistä pöytäkirjaa RDE-LDV-työryhmän kokouksista. Tämä on hallinnollinen epäkohta. Lisäksi on valitettavaa, että moottoriajoneuvojen päästöjä käsittelevän ryhmän kokouksista ei pidetty pöytäkirjaa. Estolaitteet 24. Estolaitteita, sellaisina kuin ne määritellään asetuksen (EY) N:o 715/2007 3 artiklan 10 kohdassa, ei yleensä pidetty yhtenä mahdollisena syynä laboratoriossa mitattujen ja ajonaikaisten NOx-päästöjen eroihin. Niiden ei yleensä uskottu olevan käytössä missään EU:ssa valmistetussa henkilöautossa huolimatta siitä, että kyseisiä laitteita löydettiin Yhdysvalloissa kevyistä ajoneuvoista vuonna 1995 ja raskaista ajoneuvoista vuonna 1998 ja että yhteisen tutkimuskeskuksen vuonna 2013 julkaisemassa raportissa A complementary emissions test for light-duty vehicles käsiteltiin estolaitteiden mahdollista käyttöä. 25. Mikään taho ei ole koskaan protestoinut estolaitteiden käyttökieltoa koskevia säännöksiä ja niiden soveltamisalaa vastaan. Yksikään jäsenvaltio tai ajoneuvojen valmistaja ei kyseenalaistanut tai pyytänyt selventämään estolaitteita koskevia säännöksiä eikä myöskään kiellon täytäntöönpanoa ennen Volkswagenin tapausta. 26. Jotkut ajoneuvojen valmistajien soveltamat päästöjenrajoitusstrategiat viittaavat kiellettyjen estolaitteiden mahdolliseen käyttöön. Esimerkiksi jotkut valmistajat vähentävät päästövähennystekniikoiden tehokkuutta tiettyjen lämpötilaikkunoiden ulkopuolella, lähellä NEDC-testissä määrättyä lämpötila-aluetta, ja väittävät, että kyseinen vähennys on tarpeen moottorin suojaamiseksi vaurioitumiselta asetuksen (EY) N:o 715/2007 5 artiklan 2 kohdassa estolaitteiden käyttökiellosta säädettyjen poikkeusten mukaisesti. Tällaiset lämpötilaikkunat ovat harvoin perusteltavissa päästövähennystekniikoiden teknisillä rajoituksilla. Toiset valmistajat muuntelevat PE595.427v02-00 8/102 RR\1119003.docx

päästövähennystekniikoita vähentäen niiden tehokkuutta sen jälkeen, kun moottorin käynnistämisestä on kulunut tietty aika, joka on lähellä testin kestoa. Lisäksi monissa tapauksissa päästöt, jotka on mitattu testisyklissä, kun moottorin käynnistämisestä on kulunut tietty aika, ovat perusteettomasti suurempia kuin samassa syklissä välittömästi moottorin käynnistämisen jälkeen mitatut päästöt päästövähennystekniikoiden teknisen toiminnan vuoksi. 27. Volkswagen-skandaalin jälkeen jotkut autonvalmistajat ovat mukauttaneet lämpötilaikkunoitaan siten, että niiden nykyiset päästövähennystekniikat voivat toimia paljon suuremmalla lämpötilan vaihteluvälillä. 28. Päästövähennystekniikoiden tehokkuutta vähentävät optimointistrategiat johtuvat kaupallisista valinnoista, joita autonvalmistaja on tehnyt eri tarkoituksissa, kuten vähentääkseen polttoaineen kulutusta, lisätäkseen käyttömukavuutta, alentaakseen kustannuksia käyttämällä halvempia osia tai ratkaistakseen rakenteellisia rajoituksia. Estolaitteiden käyttökieltoa koskevat poikkeukset eivät kata näitä tarkoituksia. 29. Yksikään EU:n tai jäsenvaltion viranomainen ei etsinyt estolaitteita tai osoittanut toteen estolaitteiden laitonta käyttöä ennen syyskuuta 2015. Yksikään jäsenvaltion viranomainen tai tutkimuslaitos ei suorittanut muita testejä kuin NEDC-testejä tyyppihyväksynnässä, jossa ei yksin voida osoittaa estolaitteen käyttöä. Vaikka estolaitetta ei ehkä välttämättä huomata vaihtoehtoisessa testissä, muiden testien kuin NEDC-testin käyttö olisi voinut osoittaa epäilyttävän päästökäyttäytymisen ja antaa aiheen lisätutkimuksiin. Komissio antoi 26. tammikuuta 2017 tiedonannon ohjeista päästöjenrajoituksen lisästrategioiden arvioimiseen ja estolaitteiden asennuksen selvittämiseen. Siinä ehdotetaan estolaitteita koskevaa testausprotokollaa, jonka avulla jäsenvaltiot voivat havaita mahdollisen estolaitteen käytön testaamalla ajoneuvot olosuhteissa, jotka poikkeavat ennakoimattomasti tavanomaisista testiolosuhteista. 30. EU:n markkinoilla toimivien autonvalmistajien suuri enemmistö ilmoitti hyödyntävänsä poikkeuksia estolaitteiden käyttökiellosta, joista säädetään asetuksen (EY) N:o 715/2007 5 artiklan 2 kohdassa. Meneillään olevissa tutkimuksissa ja kansallisen tason oikeusmenettelyissä selviää, voidaanko valmistajien käyttämiä päästöjenrajoitusstrategioita pitää estolaitteiden laittomana käyttönä vai poikkeusten lainmukaisena soveltamisena. Komission ohjeissa esitetään myös menetelmiä, joiden mukaisesti kansalliset tyyppihyväksyntäviranomaiset voivat suorittaa lisäpäästöstrategioiden teknisen arvioinnin. 31. Toisin kuin raskaiden ajoneuvojen tapauksessa, autovalmistajilla ei ollut velvollisuutta paljastaa tai perustella päästöstrategioitaan. Tällainen velvoite helpottaisi estolaitteiden valvontaa. Myöskään RDE-testeissä ei pystytä tulevaisuudessa täysin poistamaan riskiä, että estostrategioita käytetään. 32. Asiantuntijat ovat todenneet yksimielisesti, että päästövilpin mahdollistavan estolaitteen varalta tehdyt ennakkotarkastukset ja tällaisen laitteen käytön mahdollinen havaitseminen sallimalla rajoittamaton pääsy ajoneuvokohtaiseen suojattuun ohjelmistoon ei ole toteuttamiskelpoinen menetelmä kyseisten ohjelmistojen monimutkaisuuden vuoksi. RR\1119003.docx 9/102 PE595.427v02-00

Jäsenvaltioiden vastuu 33. EU:n lainsäädäntöä ei estolaitteita koskevien poikkeusten osalta sovelleta yhdenmukaisesti 28 jäsenvaltiossa, mikä aiheuttaa epävarmuutta oikeudellisten säännösten tulkinnasta ja heikentää sisämarkkinoita. 34. Jäsenvaltiot rikkoivat laillista velvollisuuttaan valvoa ja panna täytäntöön estolaitteiden käyttökielto, josta säädetään asetuksen (EY) N:o 715/2007 5 artiklan 2 kohdassa. Yksikään niistä ei löytänyt Volkswagenin ajoneuvoihin asennettuja estolaitteita, eivät myöskään jäsenvaltiot, joiden viranomaiset tyyppihyväksyivät kyseiset ajoneuvot. Tutkimustemme mukaan useimmilla jäsenvaltioista ja ainakin Saksalla, Ranskalla, Italialla ja Luxemburgilla oli lisäksi näyttöä siitä, että päästöjenrajoitusstrategioissa ei keskitytty ajoneuvon käyttöön todellisissa ajo-olosuhteissa, vaan pikemminkin luotiin NEDC-testisyklin olosuhteita vastaavat olosuhteet (lämpötila, kesto, nopeus) tyyppihyväksyntämenettelyn testisyklin läpäisemiseksi. 35. Jäsenvaltiot eivät tunnu soveltavan samoja periaatteita arvioidessaan, onko estolaitteita koskevaa unionin oikeutta ja erityisesti asetuksen (EY) N:o 715/2007 5 artiklan 2 kohtaa noudatettu. 36. Useimmat jäsenvaltiot eivät pyrkineet selvittämään, mistä laboratoriossa ja ajon aikana mitattujen päästöjen suuret erot johtuivat, suorittamalla lisätestejä muissa kuin NEDCtestausolosuhteissa. Tämä on hallinnollinen epäkohta. Komission vastuu 37. Komissiolla ei ollut oikeudellista velvollisuutta itse etsiä estolaitteita mutta kylläkin oikeudellinen velvollisuus valvoa estolaitekiellon täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Vaikka asiaankuuluvat komission yksiköt olivat tietoisia ja tiedottivat toisilleen valmistajien mahdollisista asetuksen (EY) N:o 715/2007 vastaisista laittomista käytännöistä, komissio ei itse suorittanut teknisiä tai oikeudellisia lisätutkimuksia tai - selvityksiä tai antanut sellaisia yhteisen tutkimuskeskuksen tehtäväksi, eikä se myöskään pyytänyt jäsenvaltioita toimittamaan tietoja tai ryhtymään lisätoimiin selvittääkseen, oliko lainsäädäntöä mahdollisesti rikottu. Tämä on hallinnollinen epäkohta ja toimintavelvoitteen laiminlyönti. 38. Raskaita ajoneuvoja koskeva päästölainsäädäntö on aina ollut estolaitteiden kohdalla tiukempaa kuin kevyitä ajoneuvoja koskeva päästölainsäädäntö. Epäselvää on, miksi komissio ei vienyt raskaita ajoneuvoja koskevia tiukempia säännöksiä kevyitä ajoneuvoja koskevaan lainsäädäntöön. 39. Lisäksi komission oman tieteellisen elimen, yhteisen tutkimuskeskuksen, tutkimustuloksissa osoitettiin estolaitteiden mahdollinen käyttö, ja komission virkamiehet pitivät niiden käyttöä selvänä esimerkkinä testisyklihuijauksesta. Kyseessä olevan Euro 5a -dieselajoneuvon tiedot olivat myös osa yhteisen tutkimuskeskuksen vuonna 2013 julkaistua raporttia ekoinnovoinnista ja periaatteessa kaikkien komission virkamiesten saatavilla. 40. Huolimatta estolaitteiden mahdollisesta laittomasta käytöstä saaduista selkeistä viitteistä, komissio ei koskaan hyödyntänyt asetuksen (EY) N:o 692/2008 säännöstä, PE595.427v02-00 10/102 RR\1119003.docx

jonka nojalla se voi pyytää jäsenvaltioiden tyyppihyväksyntäviranomaisia toimittamaan tietoa päästöteknologian toiminnasta matalissa lämpötiloissa. 41. Komission olisi pitänyt ryhtyä jatkotoimiin yhteisen tutkimuskeskuksen ja yritystoiminnan pääosaston, ympäristöasioiden pääosaston ja ilmastotoimien pääosaston kirjeenvaihdon johdosta, jossa käsiteltiin mahdollista outoa päästökäyttäytymistä vuosina 2008 ja 2010. Väite, jonka mukaan toimiin ei ryhdytty siksi, että ajoneuvojen valmistajien estolaitteiden mahdollisesta käytöstä ei ollut viitteitä tai näyttö ei ollut selkeää, ei pidä paikkaansa, koska kirjeenvaihdossa oli siitä viitteitä. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta, koska näyttöä ei voi löytää sitä etsimättä. 42. Komission olisi pitänyt varmistaa, että yhteisen tutkimuskeskuksen tutkimustulokset ja komission yksiköissä herännyt huoli valmistajien mahdollisista laittomista käytännöistä tulevat ylimmän johdon tietoon mitä ilmeisesti ei tapahtunut jotta olisi voitu ryhtyä asianmukaisiin toimiin. Tämä on hallinnollinen epäkohta. Tyyppihyväksyntä ja käytönaikainen vaatimustenmukaisuus 43. EU:n tyyppihyväksyntä on monimutkainen prosessi, jossa ajoneuvojen valmistajat voivat valita useasta tavasta toimittaa tiedot yhdelle 28 kansallisesta tyyppihyväksyntäviranomaisesta saadakseen tyyppihyväksyntätodistuksen, joka tunnustetaan koko unionissa. 44. Nykyisessä lainsäädäntökehyksessä ei säädetä erityisestä EU:n suorittamasta ajoneuvojen tyyppihyväksynnän valvonnasta, ja sääntöjä tulkitaan jäsenvaltioissa eri tavoin osaksi siksi, ettei tyyppihyväksyntäviranomaisten ja tutkimuslaitosten väliseen tietojenvaihtoon ole tehokasta järjestelmää. 45. Teknisen asiantuntemuksen ja henkilöresurssien ja taloudellisten resurssien taso voi vaihdella huomattavasti tyyppihyväksyntäviranomaisten ja tutkimuslaitosten välillä, ja sääntöjen epäyhdenmukainen tulkinta voi johtaa niiden väliseen kilpailuun. Autovalmistajilla on periaatteessa vapaus valita tyyppihyväksyntäviranomainen ja tutkimuslaitos, joka tulkitsee sääntöjä mahdollisimman joustavasti ja löyhästi tai veloittaa palveluistaan vähiten. 46. Direktiivin 2007/46/EY mukaan tyyppihyväksyntäviranomaisen on ilmoitettava komissiolle, jos se päättää hylätä tyyppihyväksyntähakemuksen. On kuitenkin epäselvää, mihin toimiin komission olisi ryhdyttävä tällaisen ilmoituksen saatuaan ja miten nämä seurantatoimet pitäisi koordinoida jäsenvaltioiden kanssa. Ei ole olemassa selkeää ja tehokasta järjestelmää, jolla voitaisiin estää autonvalmistajaa hakemasta tyyppihyväksyntää toisessa jäsenvaltioissa, jos ensimmäinen jäsenvaltio on hylännyt sen tyyppihyväksyntähakemuksen, taikka testauttamasta mallia toisessa tutkimuslaitoksessa, jos se ei läpäissyt testiä ensimmäisessä tutkimuslaitoksessa. Jotta vältytään mahdolliselta testauksen tekniseltä polkumyynniltä, kaikki valmistajat voitaisiin velvoittaa perustelemaan komissiolle tutkimuslaitosta koskeva valintansa. 47. Tyyppihyväksynnän jälkeinen valvonta on selvästi riittämätöntä, mikä johtuu osin nykysäännöistä ja osin siitä, ettei tiedetä, mikä viranomainen vastaa markkinavalvonnasta. Tehokkaita tuotannon vaatimustenmukaisuuden, käytönaikaisen vaatimustenmukaisuuden ja elinkaaren lopun vaatimustenmukaisuuden tarkastuksia RR\1119003.docx 11/102 PE595.427v02-00

sellaisten tapausten paljastamiseksi, joissa tuotannossa tai käytössä olevat ajoneuvot eivät vastaa tyyppihyväksyttyä ajoneuvoa, ei useinkaan ole, tai ne perustuvat pelkästään asiakirjoihin eivätkä viranomaisten läsnä ollessa tehtäviin fyysisiin testeihin. 48. Käytönaikainen päästötestaus tehdään useimmiten autonvalmistajien laboratorioissa, ja nykyään se käsittää vain tyyppihyväksyntään vaadittavat NEDC-laboratoriotestit. Jäsenvaltioiden vastuu 49. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt varmistaa, että niiden tyyppihyväksyntäviranomaisilla on riittävät henkilöresurssit ja taloudelliset resurssit suorittaa testausta myös itse. Niiden ei olisi pitänyt tyytyä testeihin, joita suoritettiin autonvalmistajien sertifioiduissa laboratorioissa tutkimuslaitosten valvonnassa. Mahdolliset eturistiriidat, jotka johtuvat valmistajien sopimussuhteesta testit suorittaviin tutkimuslaitoksiin, ovat suora seuraus EU:n tyyppihyväksyntää koskevalla puitedirektiivillä perustetusta nykyjärjestelmästä, eikä niitä siksi voida pitää hallinnollisena epäkohtana. Komission ehdotuksessa uudeksi markkinavalvonta- ja tyyppihyväksyntäasetukseksi poistetaan tämä epäkohta esittämällä maksujärjestelmää, jolla katettaisiin tyyppihyväksyntätestien kustannukset. 50. Kun tutkimuslaitokset tarjoavat autonvalmistajille myös tyyppihyväksynnän saamiseen liittyviä konsulttipalveluja mitä tapahtuu tietyissä jäsenvaltioissa niiden ja valmistajien välille muodostuu toinenkin taloudellinen sidos, joka saattaa aiheuttaa eturistiriidan, koska neuvonnan tarkoituksena on varmistaa tyyppihyväksynnän saaminen. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt tutkia tällaiset mahdolliset eturistiriidat. Tämä on hallinnollinen epäkohta. 51. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt varmistaa, että tyyppihyväksyntäviranomaiset auditoivat tutkimuslaitokset asianmukaisesti. Tämä on hallinnollinen epäkohta. Tutkimuslaitoksen valitsee ensi kädessä autonvalmistaja, ja tyyppihyväksyntäviranomaisen tehtäväksi jää usein vain vahvistaa menettely lopuksi. Tyyppihyväksyntäviranomaiset käyttävät vain harvoin mahdollisuuttaan auditoida tutkimuslaitoksia ja kyseenalaistaa tutkimuslaitoksen valinta. 52. Laiminlyödessään tehokkaan ja luotettavan markkinavalvontajärjestelmän luomisen jäsenvaltiot ja etenkin ne jäsenvaltiot, joiden viranomaiset tyyppihyväksyivät ajoneuvot, syyllistyivät unionin oikeuden rikkomiseen. Kevyiden ajoneuvojen tuotannon vaatimustenmukaisuuden ja käytönaikaisen vaatimustenmukaisuuden varmentaminen perustuu usein vain autonvalmistajien tiloissa tehtyihin laboratoriotesteihin, vaikka nykylainsäädäntö ei estä erilaisten tai täydentävien testien käyttöä. 53. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle markkinavalvonnasta vastaavien elintensä nimet ja niiden valtuudet sekä mahdolliset muutokset näissä tiedoissa. Tämä on hallinnollinen epäkohta. Siitä, mitkä elimet jäsenvaltioissa vastaavat markkinavalvonnasta, ei saa olla epäselvyyttä. Komission vastuu 54. Komission olisi pitänyt koordinoida toimintaa päättäväisemmin varmistaakseen, että EU:n tyyppihyväksyntälainsäädäntöä sovelletaan yhdenmukaisesti, koska EU:n PE595.427v02-00 12/102 RR\1119003.docx

tyyppihyväksyntäprosessi on hyvin monimutkainen ja pitkälti riippuvainen jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta. 55. Komission sisäisten keskustelujen ja ulkopuolisten pyyntöjen perusteella komission olisi pitänyt pyytää jäsenvaltioilta tietoja siitä, mitä ne tekevät nykyisen autokannan ajoneuvoille, joiden päästöt eivät todellisissa ajo-olosuhteissa pysy lakisääteisissä rajoissa. Täytäntöönpanon valvonta ja seuraamukset 56. Autoalan nykyinen hallintorakenne, jossa EU:lla on vain sääntelyvaltaa ja ajoneuvojen päästömittausta koskevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpano on pääosin jäsenvaltioiden vastuulla, estää tämän lainsäädännön täytäntöönpanon tehokkaan valvonnan. Täytäntöönpanoon liittyvä komission valvontavalta rajoittuu rikkomusmenettelyjen käynnistämiseen sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei ole soveltanut EU:n lainsäädäntöä asianmukaisesti. 57. Yksi EU:n nykyisen tyyppihyväksyntäkehyksen rakenteellisista heikkouksista on se, että vain kyseessä olevalle ajoneuvolle tyyppihyväksynnän antanut tyyppihyväksyntäviranomainen voi tosiasiallisesti perua tälle ajoneuvolle annetun vaatimustenmukaisuustodistuksen. 58. EU:ssa ei ole yhtenäistä käytäntöä, joka turvaisi kuluttajille helpon pääsyn takaisinvetoa koskeviin tietoihin, eikä yhdenmukaistettua lainsäädäntökehystä kuluttajille maksettavista korvauksista, jos takaisinveto vaikuttaa haitallisesti ajoneuvon suoritustasoon. Jäsenvaltioiden vastuu 59. Jotkut kansallisia tutkimuksia suorittaneet jäsenvaltiot olivat hyvin haluttomia jakamaan selvitystensä tuloksia ja teknisten testien tietoja komission ja tutkintavaliokunnan kanssa, tai ne julkaisivat vain osan havainnoistaan. 60. Jäsenvaltiot alkoivat valvoa kevyiden ajoneuvojen päästöjä koskevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa vaaditussa määrin vasta, kun Volkswagenin päästöskandaali tuli julki syyskuussa 2015, tekemällä lisätestejä laboratoriossa ja todellisissa ajo-olosuhteissa ja käynnistämällä useita kansallisia tutkimuksia henkilöautojen epäpuhtauspäästöistä. Näiden toimenpiteiden jälkeen meneillään olevissa oikeusmenettelyissä joko saadaan tai ei saada varmuutta estolaitteiden mahdollisesta laittomasta käytöstä. 61. Jäsenvaltiot eivät ole määränneet ajoneuvojen valmistajille sen enempää taloudellisia kuin oikeudellisiakaan seuraamuksia päästöskandaalin johdosta. Ne eivät ole tehneet vaatimusten vastaisten ajoneuvojen takaisinvetoa tai jälkiasennusta koskevia pakollisia aloitteita eivätkä peruuttaneet yhtään tyyppihyväksyntää. Kaikki takaisinvedot ja jälkiasennukset ovat tapahtuneet vapaaehtoisesti ajoneuvojen valmistajien aloitteesta julkisen ja poliittisen paineen vuoksi. 62. Kansallisten tutkimusten julkisten tulosten perusteella Yhdysvaltojen viranomaisten Volkswagen-moottoreista löytämien estolaitteiden lisäksi näyttää siltä, että RR\1119003.docx 13/102 PE595.427v02-00

suurimmassa osassa dieselajoneuvoja on käytetty estostrategioita. Jäsenvaltioiden viranomaiset toimivat EU:n oikeuden vastaisesti, kun ne eivät vaatineet valmistajia poistamaan päästöjenrajoituslaitteisiin tehtyjä aikasäätöjä ja muita kuin moottorin suojaamiseksi välttämättömiä lämpötilasäätöjä sekä muita strategioita, joiden tuloksena muun muassa päästöt ovat suuremmat laboratorio-oloissa tehtävässä lämminkäynnistyksessä. 63. Jäsenvaltiot eivät seuranneet eivätkä valvoneet asianmukaisesti asetuksen (EY) N:o 715/2007 soveltamista, millä rikotaan erityisesti 5 artiklan 1 kohtaa, jossa ajoneuvojen valmistajat velvoitetaan suunnittelemaan, valmistamaan ja kokoamaan ajoneuvot niin, että ne ovat tavanomaisessa käytössä kyseisen asetuksen mukaisia, eivätkä vain laboratorio-olosuhteissa vaan myös todellisissa ajo-olosuhteissa. Päästö- ja tyyppihyväksyntälainsäädännön aiempi esittelijä teki kuitenkin hyvin selväksi, ettei parlamentti koskaan aikonut rajata tavanomaista käyttöä niihin suppea-alaisiin olosuhteisiin, joissa ajoneuvoja testataan laboratoriossa tyyppihyväksyntää varten. Hän antoi ymmärtää, että tavanomaisena käyttönä oli määrä pitää Euroopan teillä yleensä vallitsevia ajo-olosuhteita (kuten erot lämpötilassa, korkeudessa, moottorin kuormituksessa, ajoneuvon nopeudessa ym.). 64. Jäsenvaltioiden enemmistö ei luonut tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien seuraamusten järjestelmää erityisesti estolaitteiden laittoman käytön varalta, ja rikkoi näin asetuksen (EY) N:o 715/2007 13 artiklaa. 65. Monet jäsenvaltiot eivät ilmoittaneet komissiolle ajoissa (2. tammikuuta 2009 ja 29. huhtikuuta 2009 mennessä) käytössä olevaa seuraamusjärjestelmää, jolla varmistetaan estolaitteiden käyttökiellon noudattaminen, asetuksen (EY) N:o 715/2007 13 artiklan vastaisesti eivätkä puitedirektiivin 2007/46/EY 46 artiklassa säädettyä seuraamusjärjestelmää. 66. Edellä mainituista syistä jäsenvaltiot ovat laiminlyöneet nykyisen järjestelmän mukaiset velvollisuutensa panna ajoneuvojen päästöjä koskeva EU:n lainsäädäntö täytäntöön. Komission vastuu 67. Tulkiten suppeasti asetusta (EY) N:o 715/2007 komissio katsoi, että vastuu selvittää estolaitteiden mahdollinen laiton käyttö lankeaa yksinomaan jäsenvaltioille eikä sille itselleen perussopimusten valvojana. Vaikka yhteinen tutkimuskeskus oli vuoden 2013 raportissaan varoittanut estolaitteiden mahdollisesta käytöstä, komissio ei suorittanut täydentäviä teknisiä tutkimuksia, ei pyytänyt jäsenvaltioilta lisätietoja eikä pyytänyt asiasta vastaavia kansallisia tyyppihyväksyntäviranomaisia toteuttamaan täydentäviä selvityksiä ja korjaavia toimenpiteitä. 68. Komissio ei tehnyt aloitetta viedä EU:n tasolla eteenpäin koordinoitua ja pakollista takaisinveto-ohjelmaa ajoneuvoille, jotka Volkswagen-ryhmä oli varustanut laittomalla esto-ohjelmistolla. 69. Komissio odotti useita vuosia, ennen kuin se käynnisti rikkomusmenettelyt niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät ole perustaneet ajoneuvojen epäpuhtauspäästöjä koskevaa tehokasta markkinavalvontajärjestelmää ja kansallista seuraamusjärjestelmää PE595.427v02-00 14/102 RR\1119003.docx

EU:n lainsäädännön rikkomusten varalta, kuten voimassa olevassa lainsäädännössä vaaditaan. 70. Komissio ei riittävästi valvonut määräaikoja, joiden kuluessa jäsenvaltioiden piti ilmoittaa asetuksen (EY) N:o 715/2007 13 artiklan ja direktiivin 2007/46/EY 46 artiklan nojalla käyttöön otetuista seuraamuksista. Tämä on hallinnollinen epäkohta. 71. Perussopimusten valvojana komission pitäisi nostaa rikkomuskanne, jos jäsenvaltiot eivät toimi uusimpien tutkimusten havaintojen perusteella ja vaadi valmistajia poistamaan päästöjenrajoituslaitteisiin tehtyjä aikasäätöjä, tarpeettomia lämpötilasäätöjä sekä muita estostrategioita, joiden tuloksena muun muassa päästöt ovat suuremmat laboratorio-oloissa tehtävässä lämminkäynnistyksessä. Tutkintavaliokunnan valtuudet ja rajoitukset 72. Tutkintavaltiokuntien toimintaa säätelevä nykyinen lainsäädäntökehys on vanhentunut ja puutteellinen, koska se ei turvaa tarvittavia edellytyksiä käyttää Euroopan parlamentin tutkintaoikeutta tehokkaasti. 73. Vaikka tutkintavaliokunnalla ei ole valtuuksia velvoittaa ketään saapumaan kuultavaksi, se onnistui lopulta kuulemaan useimpia niistä todistajista, joita se piti tarpeellisena kuulla voidakseen suorittaa tehtävänsä asianmukaisesti. Tämä valtuuksien puute hankaloitti ja viivästytti kuitenkin huomattavasti tutkimusta ottaen huomioon, että selvitystyö oli luonteeltaan tilapäistä. Institutionaaliset toimijat etenkin jäsenvaltioissa olivat yleensä ottaen yksityisiä toimijoita vastahakoisempia hyväksymään kutsun. 74. Koska selkeitä vaatimuksia tai tarkkoja määräaikoja hyväksyä kutsu tai toimittaa pyydetyt tiedot ei ollut, julkisten kuulemisten valmistelu oli hyvin aikaavievää. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohdassa määrätyn toimielinten vilpittömän yhteistyön periaatteen lisäksi tutkintavaliokunnan pääasialliset keinot päästä näiden ongelmien yli olivat poliittinen paine ja mediajulkisuus. Yhteistyö komission kanssa 75. Joidenkin entisten komission jäsenten osallistumista monimutkaisti se, ettei nykyisissä komission jäsenten toimintasäännöissä selkeästi velvoiteta entisiä komission jäseniä tekemään yhteistyötä meneillään olevien tutkimusten kanssa ja yleensä kantamaan myöhemminkin vastuu toimikaudellaan toteutetuista toimista. 76. Viiveet pyydettyjen asiakirjojen toimittamisessa haittasivat huomattavasti valiokunnan työtä. Koska asiakirjojen laatu vaihteli, joitakin niistä oli erittäin hankala lukea ja siten myös käyttää. Komission aikaavievä sisäinen menettely, jossa valiokunnan pyyntöihin vastaaminen edellyttää kollegion hyväksyntää, sekä sen arkistointijärjestelmän puutteet viivästyttivät todistusaineiston kokoamista käytettävissä olleen ajan kuluessa. Pyydettyjen tietojen välittämistä ei myöskään ollut järjestetty käyttäjäystävällisesti, mikä vaikeutti tietojen hankkimista. 77. Komissio esti ja viivytti tarkoituksellisesti asiakirjojen ja tietojen toimittamista valiokunnalle voidakseen estää kyseisten tietojen käytön entisten komission jäsenten ja RR\1119003.docx 15/102 PE595.427v02-00

virkamiesten kuulemisissa. Tämä on vastoin toimielinten vilpittömän yhteistyön periaatetta. 78. Menettely, jonka mukaisesti oikeus tutustua sääntelykomitean pöytäkirjoihin myönnetään (edellyttää 28 jäsenvaltion nimenomaista hyväksyntää), oli tarpeettoman monimutkainen ja hidas ja perustuu lainsäädännön erittäin suppeaan tulkintaan. Siitä pitäisi luopua vastaisuudessa. Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa 79. Yhteistyö useimpien kansallisten ministeriöiden kanssa oli erittäin epätyydyttävää, ja erityisen vaikeaa oli saada niiltä vahvistus, että niiden edustajat saapuvat valiokunnan kuultaviksi. Se saatiin vasta kuukausien poliittisen painostuksen ja mediauutisoinnin jälkeen. 80. Jäsenvaltiot eivät myöskään pitäneet velvollisuutenaan tehdä yhteistyötä valiokunnan kanssa, jotta sille toimitettaisiin tietyt todisteet, mikä koski erityisesti valiokunnan pyyntöä saada täydelliset tiedot Volkswagenin tapauksen jälkeen suoritetuista kansallisista tutkimuksista ja testiohjelmista. 81. Päätöksen 95/167/EY 5 artiklassa määrätty velvollisuus ottaa jäsenvaltioihin yhteyttä niiden pysyvien edustustojen kautta loi tarpeettoman lisäportaan ja joissain tapauksissa hankaloitti ja hidasti viestintää. Yhteistyö muiden osapuolten kanssa 82. Kirjallisten todisteiden kerääminen kyselylomakkeilla muilta kuin institutionaalisilta osapuolilta sujui yleensä ottaen tyydyttävästi. Käytäntö lähettää kysymykset ennen kuulemisia kirjallisina ja lähettää myöhemminkin lisäkysymyksiä osoittautui oleellisen tärkeäksi, jotta kuulemisten aikana saatiin kerättyä mahdollisimman paljon tietoja ja niiden jälkeen voitiin selventää kysymyksiä, joihin ei saatu vastausta kuulemisen aikana joko ajan tai tiedon puutteen vuoksi. Sisäiset säännöt ja menettelyt 83. Valiokunnan toimeksiannossa asetettu vaatimus antaa välikertomus kuuden kuukauden kuluessa sen työn aloittamisesta oli turha, koska siinä ajassa ei ehditty kerätä riittävästi todisteita luotettavien päätelmien tekemiseksi. 84. Koska tutkintavaliokunnat ovat väliaikaisia, todisteiden tehokas ja nopea kerääminen on ratkaisevan tärkeää. Tämän valiokunnan valitsema toimintamalli, jossa toimikauden ensimmäiset kuukaudet keskityttiin kuulemaan teknisiä asiantuntijoita ennen kuin siirryttiin poliittisiin päättäjiin, osoittautui onnistuneeksi. Ihannetapauksessa kuulemiset olisi aloitettava vasta, kun todisteiden keruun ensimmäinen vaihe on saatu päätökseen. 85. Koska Euroopan parlamentin tutkintavaliokuntien on kyettävä erittäin lyhyessä ajassa tutkimaan valtava määrä asiakirjoja, niiden työn helpottamiseksi on olennaisen tärkeää tarkistaa sääntöjä luottamuksellisten tietojen käsittelystä Euroopan parlamentissa ja erityisesti määräyksiä parlamentin jäsenten valtuutettujen avustajien oikeudesta tutustua muihin luottamuksellisiin tietoihin. PE595.427v02-00 16/102 RR\1119003.docx

TÄYDELLINEN TUTKIMUSRAPORTTI LUKU 1: JOHDANTO 1.1. Tutkintavaliokunta ja sen toimeksianto Euroopan parlamentti päätti 17. joulukuuta 2015 asettaa tutkintavaliokunnan tutkimaan väitteitä unionin lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä rikkomuksista ja huonosta hallinnosta autoalan päästömittausten yhteydessä, tämän rajoittamatta kansallisten tai unionin tuomioistuinten toimivaltaa. Tutkintavaliokunnan asettamiseen johtaneet huolenaiheet ovat peräisin Yhdysvaltojen ympäristönsuojeluviraston (EPA) 18. syyskuuta 2015 Volkswagen-konsernille antamasta ilmoituksesta Yhdysvaltojen ilmansuojelulain rikkomisesta. Ilmoituksen mukaan konserni asensi tiettyihin dieselajoneuvoihin ohjelmiston, joka havaitsee, milloin ajoneuvolle tehdään päästötesti, ja käynnistää täysmittaisen päästöjenrajoituksen vain testin aikana, mutta vähentää sen tehoa normaalin ajon aikana. Tämän tuloksena ajoneuvot, jotka täyttävät päästönormit laboratoriossa, päästävät normaaliajossa ilmakehään typen oksideja jopa 40 kertaa enemmän. EPA:n mukaan tämä ohjelmisto on estolaite, jollaiset ovat Yhdysvaltojen ilmansuojelulain mukaan kiellettyjä. EU:ssa kevyiden ajoneuvojen päästönormit vahvistetaan asetuksessa (EY) N:o 715/2007 moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta. Yleisestä toimintaympäristöstä säädetään tyyppihyväksyntää koskevassa puitedirektiivissä 2007/46/EY, jossa vahvistetaan turvallisuutta ja ympäristöä koskevat vaatimukset, jotka moottoriajoneuvojen on täytettävä, ennen kuin ne saatetaan EU:n markkinoille. Asetuksessa (EY) N:o 715/2007 edellytetään, että ne osat, jotka voivat vaikuttaa päästöjen määrään, on suunniteltu, valmistettu ja asennettu siten, että ajoneuvo on tavanomaisessa käytössä päästönormien mukainen, ja kielletään päästöjenrajoitusjärjestelmien tehokkuutta vähentävien estolaitteiden käyttö (paitsi jos laite on perustellusti tarpeen moottorin suojaamiseksi tai turvallisuuden vuoksi). EPA:n tulokset käynnistivät useita tutkimuksia eri puolilla Euroopan unionia kiellettyjen estolaitteiden mahdollisesta käytöstä ja yleensä tyyppihyväksyntäprosessin aikana laboratoriossa mitattujen epäpuhtauspäästöjen ja todellisissa ajo-olosuhteissa mitattujen samojen päästöjen välisistä eroista. Vuosien 2010 2011 jälkeen useat tutkimukset, muun muassa komission yhteisen tutkimuskeskuksen julkaisemat raportit, ovat osoittaneet EU:n markkinoilla myytävien dieselautojen typen oksidien päästöissä olevan suuria eroja. Euroopan parlamentti hyväksyi 27. lokakuuta 2015 autoalan päästömittauksia koskevan päätöslauselman, jossa kehotettiin muun muassa suorittamaan perinpohjainen tutkimus komission sekä jäsenvaltioiden viranomaisten roolista ja vastuusta ottaen huomioon RR\1119003.docx 17/102 PE595.427v02-00

esimerkiksi ongelmat, jotka tuotiin esiin komission yhteisen tutkimuskeskuksen vuonna 2011 laatimassa raportissa. Päätöslauselmansa jatkotoimena parlamentti asetti 17. joulukuuta 2015 tutkintavaliokunnan, joka koostui 45 jäsenestä ja jonka tehtävänä oli suorittaa tällainen tutkimus. Tiivistäen ilmaistuna parlamentin hyväksymässä toimeksiannossa joka on kokonaisuudessaan lisäyksessä A edellytettiin, että tutkintavaliokunta tutkii, oliko komissio noudattanut asetuksessa (EY) N:o 715/2007 säädettyä velvoitetta seurata päästöjen mittaamisessa käytettäviä testisyklejä ja mukauttanut ne ripeästi vastaamaan todellisissa ajo-olosuhteissa syntyviä päästöjä, kun sillä oli näyttöä eroista laboratoriossa ja ajon aikana mitattujen päästöjen välillä; tutkii, olivatko jäsenvaltiot valvoneet ja oliko komissio seurannut asianmukaisesti estolaitteiden kiellon noudattamista, oliko komissio hyväksynyt toimenpiteitä, joilla puututaan estolaitteiden käyttöön, ja oliko kiellettyjen estolaitteiden käytöstä todisteita ennen Yhdysvaltojen ympäristönsuojeluviraston antamaa rikkomisilmoitusta (myös hiilidioksidipäästöjen osalta); tutkii, olivatko jäsenvaltiot säätäneet vaaditusti seuraamuksia valmistajille, jotka rikkovat asetusta (EY) N:o 715/2007, ja toteuttaneet kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöön panemiseksi; analysoi direktiivin 2007/46/EY täytäntöönpanoa, jotta varmistetaan valmistettavien ajoneuvojen ja järjestelmien vaatimustenmukaisuus hyväksytyn tyypin kanssa. Tutkintavaliokuntaa pyydettiin toimittamaan parlamentille tutkimuksen tulokset ja päätelmät sisältävä lopullinen kertomus 12 kuukauden kuluessa sen työn alkamisesta. Tutkintavaliokunta valtuutettiin myös esittämään tarpeellisiksi katsomiaan suosituksia sen vastuualueeseen kuuluvasta aiheesta. Nämä suositukset toimitetaan parlamentin käsiteltäviksi erillisessä suositusluonnoksessa. 1.2. Työskentelymenetelmät Euroopan parlamentin autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta asetettiin 2. maaliskuuta 2016, ja se kokoontui 27 kertaa. Sen puheenjohtajana toimi Kathleen Van Brempt (S&D, BE). Tutkintavaliokunta nimesi esittelijöiksi Pablo Zalba Bidegainin (EPP, ES) ja Gerben-Jan Gerbrandyn (ALDE, NL). Palba Zalba Bidegain jätti Euroopan parlamentin 24. marraskuuta 2016, ja hänen tilalleen esittelijäksi nimettiin Jens Gieseke (EPP, DE). Täydellinen luettelo tutkintavaliokunnan jäsenistä ja heidän tehtävistään on lisäyksessä B. Tutkintavaliokunnan laatima työsuunnitelma yksivuotisen toimeksiantonsa suorittamiseen tarvittavien suullisten ja kirjallisten todisteiden keräämiseksi sisälsi useita toimintalinjoja, jotka esitetään seuraavassa tiivistettynä. PE595.427v02-00 18/102 RR\1119003.docx