OIKEUSMINISTERIÖLLE Asia: Lausunto lahjusrikoksia koskevien säännösten eräistä muutostarpeista mietinnöstä (OM 9/2015) Viite : Oikeusministeriön lausuntopyyntö OM 7/41/2014 Pyydettynä lausuntona Suomen syyttäjäyhdistys ry (jäljempänä yhdistys) esittää seuraavaa: Mietinnössä on monipuolisesti käsitelty vaikutusvallan väärinkäyttöä, oikeushenkilön rangaistusvastuuta, ulkomaisen virkamiehen määritelmää sekä lahjusrikosten vanhentumisaikaa. Tulee kuitenkin vaikutelma, että siinä vaiheessa, kun on pitänyt tehdä muutosehdotuksia, ei niihin ole otettu kantaa eikä ole kunnolla perusteltu sitä, miksei muutoksiin enemmälti ole tarvetta. Esityksessä on ehdotettu ainoastaan oikeushenkilön rangaistusvastuuseen muutosta. Muutoin on katsottu, ettei muutoksiin ole tarvetta. Lainsäädännön tulee olla etupainotteista ja vähintään ajantasaista. Mielestämme säännökset tulee aina tehdä huomioiden hankalin oikeudellinen tilanne, vaikka se olisi harvinainen. Oikeusjärjestelmän uskottavuudelle ei ole eduksi, että tulee esiin tilanteita, joita ei ole käsitelty selkeästi lainsäädännössä tai jätetään tietoisesti aukkoja. Nyt valitettavasti jää edelleen tilanteita, joihin ei rikossäännöksissä oteta selkeästi kantaa. Se ei anna Suomesta hyvää kuvaa korruption vastaisessa työssä ja siihen suhtautumisessa. Tämän vuoksi muutoksia tulee tehdä ehdotettua laajemmin. I VAIKUTUSVALLAN VÄÄRINKÄYTTÖ Kyse on Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen voimaan saattamisesta Suomessa. Suo-
mi on saanut Euroopan neuvoston korruptionvastaiselta toimielimeltä (GRECO) kannanottoja tarkastuksilla ja varaumille annettu aika on nyt päättymässä. Varaumia on uusittu jo useaan kertaan, joten olisi luontevaa pyrkiä pois tilanteesta, jossa on tehtävä varaumia. Tässä mietinnössä asiaa on käsitelty ensisijaisesti siitä näkökulmasta miten vaikutusvallan väärinkäyttö kohdistuu viranomaistoimintaan. Kuitenkaan yleissopimus ei koske vain sitä. Mm. Norja on ottanut käyttöön säännökset siten, että ne koskevat sekä viranomaistoimintaa että yksityistä sektoria. Sääntelytarpeen taustalla on hyvin tärkeitä demokratian arvoja, kuten luottamus oikeusvaltioon ja poliittiseen järjestelmään. Ne ovat asioita, joihin kohdistuviin uhkiin on suhtauduttava hyvin vakavasti ja arvoja, jotka tulee turvata kaikissa tilanteissa. Emme usko, että kukaan on eri mieltä asiasta. Ne ovat myös asioita, joiden kohdalla tulee sääntelyn olla sellaista, ettei aukkoja taikka liian harmaita alueita ole olemassa. Tämän vuoksi olemme sitä mieltä, että tarvetta vallan väärinkäytön rangaistavuuteen on ja siten yleissopimus tulee saattaa voimaan. Varsinkin, kun naapurimaissammekin pääosin asia on niin tehty. Kyse on siitä, että valtaa lähellä olevat henkilöt hyötyvät tilanteesta ja ulkopuoliset käyttävät hyväkseen kyseisten henkilöiden todellista tai luuloteltua vaikutusvaltaa. Rangaistavuuden tulee kohdistua molempiin tahoihin. Nimikkeet voisivat olla vaikutusvallan väärinkäytön ostaminen ja vaikutusvallan väärinkäytön kauppaaminen. Rangaistavuuden tulee kohdistua jo asioiden valmisteluvaiheeseen eli koko päätöksentekomenettelyyn. Valmistelussa käytetään suurta tosiasiallista valtaa ja rajanvetoa pelkkään päätöksentekoon on myös turhan helppoa kiertää tietämättömyydellä. Tätä asiaa on käsitelty mietinnön sivulla 76. Sivulla 78 todetaan, että valmistelun ulottuminen rangaistavaan menettelyyn oli mukana jo työryhmämietinnössä (OMML 2009:16) Kun tarve sääntelyyn on jo vuosia sitten yleiseurooppalaisesti jo havaittu, antaa erikoisen kuvan Suomesta, jos asiaa ei saateta voimaan, vaan varaumia jatketaan. Pitäisi ainakin pyrkiä luopumaan joistakin varaumista. Tässä mietinnössä on ansiokkaasti käyty lävitse eri vaihtoehtoja, miten voitaisiin yleissopimus saattaa Suomessa voimaan. Mietinnön sivuilla 71 ja 83 on tuotu esiin varsinkin kolme asiaa, joissa uuskriminalisointiin voisi olla tarvetta. Jo niillä saataisiin osa varaumista pois. 1. Tilanne, ettei päätöksentekijä tai valmistelija taivuttelusta huolimatta toimi virkavelvollisuuksiensa vastaisesti. Mietinnössä todetaan, että tämä täyttää yritetyn yllytyksen virkarikokseen ja toimintaan kyettäisiin helposti puuttumaan säätämällä menettely sellaisena rangaistavaksi. Tällainen asiahan on säädetty rangaistavaksi mm. rikoslain 15 luvun 5 :ssä, mikä koskee yritettyä yllytystä perättömään lausumaan. Kyseinen säännös suojaa oikeudenkäytön luotettavuutta. Voi miettiä, etteikö se, että virkakoneiston päätökset tehdään virkavelvollisuuksien mukaisesti ole yhtä tärkeä suojeltava arvo. Meidän mielestämme on. Sehän voi koskea vaikka kuinka merkittäviä päätöksiä rakentamisessa, palveluiden tuottamisessa, kaavoituksessa, lainsäädännössä yms. Jo tämän vuoksi tulee muutos tehdä. Sen säätämisessä ei myöskään ole epätäsmällisyys tai muita ongelmia, joita omalla itsenäisellä säännöksellä väitetään olevan. Mietinnön sivulla 89 todetaan, ettei tällaiseen menettelyyn ole välttämätöntä tarvetta. Voi miettiä, etteikö
sopimuksen varaumien täyttäminen ole jo yksi sellainen asia. Mielestämme välttämätöntä tarvetta on. Sillä voitaisiin jo puuttua useisiin tapahtumiin, joissa päätöksentekijällä tai valmistelijalla on virkavastuu. Näin myös kansanedustajiin vaikuttaminen olisi edelleen säännöksen ulkopuolella. Valitettavasti tämä ei kuitenkaan riitä hankalissa kansainvälisissä tapauksissa. Vastoin sivulla 87 mietinnössä todettua, on lainsäädännössä todettavissa yksiselitteisiä aukkoja. Eräs suuri käytännön tarve välimiehen menettelyn itsenäiseen kriminalisoimiseen on kuitenkin siinä, että lopullisena kohteena oleva virkamies on sellaisessa maassa, jossa häneen kohdistunutta rikosepäilyä ei saada paikallisista olosuhteista johtuen koskaan selvitettyä tai se ei jopa ole edes rangaistavaa. Osallisuuskriminalisoinneista ei sellaisessa tapauksessa ole apua. Itsenäinen vaikutusvallan väärinkäyttötunnusmerkistö mahdollistaisi tällaisessa tilanteessa kotimaisen antajan menettelyn rankaisemisen ainakin siinä tapauksessa, että antajan ja ketjussa lähempänä olevan välimiehen menettely saadaan selvitettyä. Selvittäminen on usein mahdollista Suomessa olevien tapahtumien osalta kehittyneen rikostutkinnan kautta, mutta tietoa ulkomailta on mahdotonta saada tai sitä ei tarkoituksellisesti anneta. Rikosvastuun toteuttaminen olisi näin ollen mahdollista kansainvälisen kaupankäynnin yhteydessä esiintyvässä vallan väärinkäyttö tilanteessa, jossa etuus annetaan kaupassa käytetyn välittäjän välityksellä ja peitellään etuuden antajan kirjanpitoon jonkin palkkion yhteyteen. Tämä tukisi sitä, että vallan väärinkäytön kauppaamisen ja ostamisen tulisi olla itsenäisenä tekona rangaistavaa. Sellaiseen menettelyyn voitaisiin puuttua. Se myös tukkisi lainsäädännöllistä aukkoa. Näin pystytään puuttumaan jo tilanteisiin, joissa teko ei edes etene yritetyksi yllytykseksi tai sellaisesta ei ole mahdollista saada näyttöä. 2. Välittäjä ei edes yritä vaikuttaa. Esityksessä on tuotu esille, että petossäännöksillä voidaan puuttua asiaan. Se koskee kuitenkin vain ehdottajan ja välittäjän välistä suhdetta. On epäuskottavaa, että ehdottajat kovin suuresti pyrkisivät tuomaan asioita esiin, jos heitä petetään. Toisaalta tällöin suojeltava olisi se epäasiallisen tarjouksen tekijä. Käsityksemme mukaan kyse olisi kuitenkin paljon laajemmin vaikuttavasta asiasta, jossa suojeltavana on yhteiskunta ei ainoastaan tämä kahden henkilön välinen tilanne. Toiminnan paheksuttavuus on sellaista, ettei petossäännös sitä pelkästään täytä. Mietinnön sivulla 84 on käyty lävitse asiaa ja kannatamme tilannetta, että rangaistussäännös koskisi myös sellaisia tilanteita, joissa välittäjä ei edes yritä vaikuttaa. Se selkeyttäisi tilannetta ja toisaalta, jos se katsotaan mahdollisesti myös petokseksi, on kyse menettelystä, jota ei ole mitään tarvetta suojella. 3. Kansanedustajan tilanne. Siihen ei edes tarvitse puuttua tässä vaiheessa, jos puututaan ainoastaan tapahtumiin, joissa päätöksentekijällä tai valmistelijalla on virkavastuu. Tällöin asiaan voidaan kansanedustajien osalta palata myöhemmin. Määritelmä. Termi epäasiallinen vaikuttaminen. Pitää muistaa, että rikoslainsäädäntö on täynnä määritelmiä, joissa on arvolataus ja ne saavat tarkemman merkityksen oikeuskäytännön kautta. Mikä on kohtuullista? Mikä on todennäköistä? Mikä on harhaanjohtava tieto? Mikä on muu kuin tavanomainen vieraanvaraisuudeksi katsottava lahja? Mikä on omiaan vaikuttamaan virkamieheen? Mikä on järjestäytynyt rikollisryhmä? Mikä on oikeudeton etu? Työturvallisuuslain 28 on käytetty termiä epäasiallinen kohtelu. Sen määrittely on jätetty oikeuskäytännön varaan.
Nämä kaikki on kyetty säätämään ja määrittelemään. Jos kansanedustajat jätetään ulkopuolelle, on helppoa säätää asia koskemaan virkavelvollisuuksien vastaisuutta. Mutta mielestämme epäasiallisen vaikuttamisen-termin sisältöä ja määritelmän tekemistä tulisi jatkaa myös muun kuin virkavelvollisuuden osalta. On se kyetty määrittelemään muissakin maissa, myös useissa pohjoismaissa, joten sen ei pitäisi tuottaa ongelmia. Lain esityöt ja määritelmäsäännös ovat juuri ne paikat, joissa se voidaan tehdä. Nyt on käytössä jo muiden maiden säännöksiä ja esitöitä sekä yleissopimuksen esityöt. Harvoin alkutilanne niin hyvä kuin se nyt on. Rangaistusasteikko. Rangaistusasteikon tulee olla vähintään sakkoa taikka 2 vuotta vankeutta. Se osaltaan osoittaisi toiminnan paheksuttavuutta. Vuoden rangaistusmaksimi kertoisi pikemmin väheksyvästä suhtautumisesta asiaan. Jo tavallisen varkauden rangaistusmaksimi olisi korkeampi. Kahden vuoden rangaistusmaksimilla on myös se vaikutus, että vanhentumisaika olisi viisi vuotta riippumatta siitä, mihin rikoslain lukuun säännökset sijoitettaisiin. Niiden tulisi sekä ostamisen että kauppaamisen osalta olla tietenkin samat. Pitäisi myös pohtia, olisiko jo nyt arvioitava tarve törkeille tekomuodoille. Mielestämme olisi. Kyse voi olla miljoonien taikka jopa suurempien yksittäisten päätösten tilanteista, jolloin on erikoista, ettei törkeää tekomuotoa ole. Rangaistusmaksimeilla on myös vaikutusta siihen, miten asioita voidaan tutkia ja millaisia pakkokeinoja käyttää. Telepakkokeinojen käyttäminen olisi luultavasti tärkeä tutkintakeino eikä sitä saisi rajata ulkopuolelle vakavissa tilanteissa. Muu kuin viranomaistoiminta. Käsityksemme mukaan Suomessa on tärkeää ulottaa vaikutusvallan väärinkäyttö koskemaan myös muuta kuin viranomaistoimintaa. Ainakin tilanteissa, joissa julkinen sektori omistaa yhtiöitä ja niiden avulla hoitaa julkisia palveluita. Tulee muistaa, että varsinkin kunnallistasolla yhä enemmän kunnallista toimintaa siirtyy kuntien täysin omistamien yhtiöiden hoidettavaksi. Tällöin niiden toiminnasta ei enää ole saatavissa julkisuuslain mukaisesti tietoa. Se on käsityksemme mukaan myös yksi peruste tällaisille järjestelyille. Niissä kuitenkin käytetään julkisia varoja ja hoidetaan julkisia palveluita, joten niiden valvonnan ja väärinkäytöksiin tulee pystyä puuttumaan kuin muuhun julkisen vallan toimintaan. Jo näidenkin syiden vuoksi säännöksen tulee koskea myös koko julkisen hallinnon omistamaa toimintaa. Ainoita säännöksiä, missä näin on tällä hetkellä, ovat säännökset julkisista hankinnoista. Niitä on noudatettava yhtiöissä, jotka julkinen valta omistaa vähintään 50 %:sesti. Toisaalta virkamiehiä koskevat rangaistussäännökset eivät kuitenkaan sovellu asioihin, vaikka heidät julkisen vallan edun valvojina on nimetty yhtiöiden hallintoon. Tällöin olisi tärkeää, että edes vaikutusvallan väärinkäyttöä koskevat säännökset koskisivat tilanteita. Mietinnön sivulla 68 on todettu jo Grecon selvitysmuistiossa lausutun, että säännöksillä suojataan julkisen hallinnon päätöksentekoprosessin läpinäkyvyyttä ja puolueettomuutta. Tähän voidaan myös puuttua säätämällä julkisesti omistetuissa yhtiöissä toimivien henkilöiden kuuluvan virkamiehen käsitteen alle. Näinhän on tilanne mm. Islannissa. Toisaalta liikelaitoksissa toimivathan jo ovat Suomessa jo määritelmän alla. Asia voidaan myös todeta ainoastaan vaikutusvallan väärinkäyttöä koskevassa säännöksessä. Mietinnössä on sivulla 87 todettu, että Suomessa esiintyy erityisesti nk. rakenteellisen korruption eräitä moitittavia tyyppejä. Asiaa ei kuitenkaan ole täsmennetty lisää kovin paljon, mutta on viitattu toiminnan läpinäkyvyyden riittävyyden ja valvonnan huolehtimiseen. Nämäkin osaltaan viittaisivat tarpeeseen, että vaikutus vallan väärinkäytön säännökset koskisivat myös julkisen hallinnon omistamia yhtiöitä.
II OIKEUSHENKILÖN RANGAISTUSVASTUU Syyttäjäyhdistys kannattaa mietinnössä esitetyillä perusteilla oikeushenkilön rangaistusvastuun liittämistä törkeää kirjanpitorikosta koskeviin säännöksiin. Oikeushenkilön rangaistusvastuun liittämisestä tilintarkastusrikokseen ei ole katsottu olevan tarvetta. Asiaa on perusteltu sivulla 101 sillä, että tilintarkastusrikosta on vaikea mieltää tehtäväksi oikeushenkilön puolesta. Tämän osalta toteamme, että säännöksen tarvetta arvioitaessa on muistettava, että on mahdollista, että jonkun yhtiön toiminnassa yleisemmin annetaan paikkansa pitämättömiä tilintarkastuslausuntoja tarkoituksena edistää tarkastettavasta kohteesta annettavaa erheellistä luotettavaa kuvaa esimerkiksi rahoituksen hakemista varten. Näitä lausuntoja voi antaa useampikin henkilö kyseisestä tilintarkastusyhteisöstä. Tällaisiin tilanteisiin olisi hyvä kyetä puuttumaan oikeushenkilön rangaistusvastuulla. Tällaisen menettelyn paheksuttavuudesta tuskin on erimielisyyttä. Tilintarkastuskertomuksilla on suuri vaikutus luotonannossa. Ne ovat ulkopuolisen tahon antamia lausuntoja, joissa osaltaan vakuutetaan, että tiedot tilinpäätöksessä ovat oikein. Väärien tietojen antamisen vaarallisuudesta luotonannolle tuskin on epäselvyyttä. Tässä tilanteessa siihen on hyvä saattaa mm. tällaiset tilanteen oikeushenkilön rangaistusvastuun alle. Sen vuoksi syyttäjäyhdistys ehdottaa, että myös tilintarkastusrikos olisi sellainen rikos, johon voitaisiin liittää oikeushenkilön rangaistusvastuu. Kyseisessä rikoksessa ei ole törkeää tekomuotoa, joten oikeushenkilön rangaistusvastuu tulee liittää siis perusmuotoiseen rikokseen vakavissa tilanteissa. Näin asia olisi verrannollinen törkeän kirjanpitorikokseen. Vakava tilanne on esimerkiksi, kun tekoja on yhtiössä useita tai jostakin tuomitaan vankeusrangaistus. III ULKOMAISEN VIRKAMIEHEN MÄÄRITELMÄ. Tämän asian kohdalla perustellaan asiaa kansainvälisen yleissopimuksen vaatimuksilla. Asiassa todetaan olevan puutteita sopimukseen verrattuna, mutta katsotaan, ettei muutokseen ole tarvetta. Mielestämme muutoksia olisi tehtävissä hyvin pienellä vaivalla, joten kannattaisimme sen tekemistä. Mielestämme antaa erikoisen kuva kansainvälisen sopimuksen noudattamisesta, jos todetaan, ettei Suomi täytä sopimuksen sen edellytyksiä, mutta asiaan palataan, jos OECD huomauttaa asiasta. Eikö se vaikuta kysymyksiä herättävältä kansainvälisesti ja syö sitä kuvaa, että Suomessa puututaan ankarasti korruptioon? Sääntely olisi hyvä saattaa ainakin sellaiselle tasolle, että ulkomaisen virkamiehen vastuu olisi samalla tasolla kuin kotimaisen virkamiehen ja ulkomaisen parlamentaarikon samalla tasolla kuin kotimaisen parlamentaarikon. Jo näin saataisiin Suomen lainsäädäntö paremmin vastaamaan OECD:n yleissopimusta. Kansanedustajan lahjontaa koskevan säännöksen saattamista vastaamaan OECD:n yleissopimuksen 1 artiklan vastuuedellytyksiä voisi siten arvioida erikseen. IV VANHENTUMISAJAT
Syyttäjäyhdistys ei myöskään kannata lahjusrikoksille erilaista vanhentumisjärjestelmää kuin muille rikoksille. Syyteoikeuden vanhentumisajan jatkamista koskevassa lainsäädännössä tulee kuitenkin todeta nykyistä täsmällisemmin, että vanhentumisaikaa jatketaan sen teon osalta, jota tutkitaan eikä sidota asiaa niin tiukasti henkilöön, jota asia koskee. Nyt vanhentumisajan jatkamisen jälkeen voi hyvin ilmetä, että teosta onkin vastuussa vähintään yhtä paljon muitakin henkilöitä. Jos tällöin asiaa jatketaan vain yhden henkilön kohdalla ei se ole tasapuolista häntä kohtaan. Yhteiskunnankin kannalta tärkeämpää on selvittää onko kyseinen vakava rikos tapahtunut kuin jo alkuvaiheessa rajata henkilöpiiriä. Voi pitää jopa irvokkaana, että tällöin yhtä paljon asiaan osallistunut on todistajana asiassa ja toinen vastaajana. Tämä tulisi todeta edes täsmällisemmin esitöissä. Sari Aho Suomen syyttäjäyhdistyksen hallituksen puheenjohtaja Jukka Haavisto Suomen syyttäjäyhdistyksen hallituksen jäsen