OIKEUSMINISTERIÖ VASTAUS Demikratia-, kieli-ja perusoikeusasioiden yksikkö 22.1.2016 OM 17/05/2014 Viite: VTV tarkastus; Julkisen hallinnon asiakaspalvelun kehittäminen (VTV235/54/2014) Palaute; Julkisen hallinnon asiakaspalvelun kehittäminen - SADe-ohjelman Osallistumisympäristökokonaisuus Valtiontalouden tarkastusvirasto on 5.1.2016 laatinut muistion viitekohdassa nimettyyn tarkastukseen oikeusministeriön edustajien tapaamisen pohjalta. Tarkastuksessa selvitettiin, onko julkisen hallinnon asiointipalveluratkaisujen kehittämisessä otettu huomioon hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvan palveluperiaatteen mukaisesti palvelun tuotantomallin tehokkuus ja palvelujen asiakaslähtöisyys, joka näkyy palvelun käyttäjälähtöisenä kehittämismallina. Tarkastusvirasto on pyytänyt palautteen tarkastusmuistioon 22.1.2016 mennessä. Oikeusministeriö pitää asiakaslähtöistä ja kustannustehokasta poikkihallinnollista sähköisten palvelujen kehittämistä tärkeänä. Osallistumisympäristö-hankekokonaisuuteen liittyen oikeusministeriö esittää seuraavat huomiot: Muistion kohta 2: Palvelut Muistiossa (s 4.) todetaan, että "Tarkastuksessa kiinnitettiin huomiota siihen, että Lausuntopalvelun lisäksi SADe-ohjelmassa toteutettiin työ- ja elinkeinoministeriön hankkeessa lausuntotyökalu. Tarkastuksessa ei ilmennyt perusteita sille, miksi SADe-ohjelmassa lausuntotyökalu toteutettiin erillisenä palveluna, vaikka samaan aikaan oikeusministeriö kehitti lausuntopalvelua osana SADe-ohjelman osallistumisympäristön palvelukokonaisuutta. Oikeusministeriöstä tarkastuskäynnin yhteydessä saadun tiedon mukaan keskustelua yhteistyöstä käytiin työ-ja elinkeinoministeriön kanssa, mutta ne eivät johtaneet konkreettiseen yhteistyöhön, jossa työ- ja elinkeinoministeriön tarpeet olisi voitu ottaa huomioon lausuntopalvelun määrittelyissä". Oikeusministeriö yhtyy työ-ja elinkeinoministeriön näkemykseen, että oikeusministeriön ja työ-ja elinkeinoministeriön välillä käytiin keskusteluja kyselypalvelun yhteishankinnasta vuonna 2012. Kyselypalvelun määrittelyvaiheessa todettiin, että käyttötarpeet ovat erilaiset ja yhteishankinta olisi näin nostattanut palvelukokonaisuuden kustannuksia. Yrityksen palvelukokonaisuudessa toteutettu työkalu on kehitetty rahoitushakemuksien sisäiseen käsittelyyn liittyvään lausuntoprosessiin, jossa käsitellään asiakkaan henkilötietolain mukaisia salaisia tietoja. Starttiraha turvaa yrityksen perustajan toimeentulon yrityksen alkuvaiheessa. TE-toimistot tilaavat rahoitus-ja lausuntotyökalun avulla Uusyrityskeskuksilta asiantuntijalausunnon asiakkaan liiketoimintasuunnitelmaan. Lausunnon antaja arvioi siis määrätyn starttirahaa hakevan asiakkaan yrittäjänä toimimisen edellytyksistä. Lausunnon antajat kilpailutetaan määräajoin TEM:n ohjeistuksen perusteella. Oikeusministeriön lausuntopalvelun avulla pyydetään ja annetaan Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Eteläesplanadi 10 PL 25 02951 6001 09 1606 7730 HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO Sähköpostiosoite oikeusministerio@om.fi
2(5) lausuntoja sähköisesti. Lausuntoja voivat antaa kaikki organisaatiot ja kansalaiset. Lausuntopalvelu edistää näin ollen avoimuutta ja hyvää hallintoa. Muistio kohta 3 Rahoitus ja kustannukset Muistion sivulla 5 todetaan, että "Osallistumisympäristön kokonaisrahoitustarve 2 390 000 euroa on mainittu valtiovarainministeriön päätöksessä 29.10.2010. Kokonaisrahoitustarve muuttui valtiovarainministeriön 8.2.2011 tekemässä määrärahanjakopäätöksessä 2 370 000 euroon. Kokonaisrahoitustarve muuttui jälleen 2.1.2012 valtiovarainministeriön päätöksessä 2 390 000 euroon. Valtiovarainministeriön 3.4.2014 tekemässä päätöksessä kokonaisrahoitustarve muuttui 3 070 000 euroon ja jälleen 8.1.2015 tehdyssä päätöksessä kokonaisrahoitustarve nousi 3 550 000 euroon sekä vielä 22.4.2015 lisärahoituspäätöksessä 3 750 000 euroon. Siten voidaan todeta, että hankkeen kokonaisrahoitustarve on kasvanut hankkeen kuluessa yli miljoona euroa". Muistiossa (s.6) todetaan lisäksi, että "Määrärahapäätösten perusteella Osallistumisympäristöhankkeen budjetointia ei ole tehty luotettavasti eikä määrärahapäätöksien valmistelua ole tehty huolellisesti. Alkuperäinen kokonaisrahoitustarve on kasvanut hankkeen toteutuksen aikana 1 360 000 euroa ja määrärahapäätöksiin nähden 1 692 000 euroa". Oikeusministeriö toteaa, että budjetin kasvaminen on merkittävältä osalta johtunut SADE - hankkeen tavoitteena olleesta asiakas-ja kansalaiskeskeisestä toteutustavasta, jossa palvelujen ja toiminnallisuuksien tarve on hankkeen aikana määritelty uudelleen sidosryhmien kanssa, sekä toimintaympäristössä tapahtuneista merkittävistä muutoksista. Osallistumisympäristö-hankkeen esiselvitys tehtiin vuonna 2010. Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta JUHTA hyväksyi hankkeen esiselvityksen tuotokset lokakuussa 2010 ja hanke siirtyi toteutusvaiheeseen 1.11.2010 alkaen ensimmäisenä SADe - ohjelman palvelukokonaisuutena. Hankkeen esiselvitysvaiheessa vuonna 2010 on laadittu myös Osallistumisympäristö-hankkeen alkuperäinen hankesuunnitelma. Osallistumisympäristö-hankkeen (OSY) tavoitteena on ollut modernisoida osallistumisen verkkotyökaluja ja -prosesseja helppokäyttöiseksi työkalupakiksi kansalaisille, järjestöille ja viranomaisille. Pelkän tekniikan sijasta hankkeessa ja sen lopputuotteissa kyse on ollut laajemmasta toimintatapojen muutoksesta. Jatkuva vuoropuhelu kansalaisten, järjestelmätoimittajien, kehittäjien ja virkamiesten kanssa on ollut tärkeässä roolissa koko hankkeen ajan. Osallistuvassa prosessissa toteutettu hanke on aiheuttanut muutostarpeita alkuperäiseen hankesuunnitelmaan. Uusien esille tulleiden tarpeiden myötä hankkeen kokonaiskustannukset ovat myös jonkin verran kasvaneet. Alkuperäisen hankesuunnitelman laatimisen jälkeen toimintaympäristössä on tapahtunut muutoksia jotka ovat aiheuttaneet muutoksia alkuperäiseen toimintasuunnitelmaan ja nostaneet hankkeen kokonaiskustannuksia. Vuonna 2012 tuli voimaan kansalaisaloitelaki (12/2012), jonka yksityiskohdat eivät olleet tiedossa vuonna 2010. Perustuslain (731/1999) yhdenvertaisten osallistumismahdollisuuksien luomisen näkökulmasta nähtiin tarpeelliseksi mahdollistaa kansalaisaloitteiden kerääminen sähköisen
3(5) tietoverkon välityksellä. Kannatusilmoitusten sähköisestä keräämisestä ja oikeusministeriön verkkopalvelusta on säädetty kansalaisaloitekin 7 :ssä ja 8 :ssä. Kansalaisaloite.fi palvelu on osoittautunut erittäin toimivaksi ja suosituksi vaikuttamisen kanavaksi. Kansallisen vaalitutkimuksen mukaan 80 prosenttia kansalaista näki kansalaisaloitteen parantaneen suomalaisen demokratian toimivuutta. Muistiossa (s. 8) todetaan, että ettei "Osallistumisympäristö-hankkeessa ole arvioitu kustannuksia luotettavasti eikä määrärahan käyttö ole ollut määrärahanjakopäätösten mukaista ja käytön seuranta asianmukaista. Ministeriö toteaa, että Osallistumisympäristöhankkeen ja asiakaskäyttöönoton tuen määrärahat ja niiden seuranta on raportoitu VMrltä saadun ohjeistuksen mukaisesti. VM:n virkamiehiä on konsultoituja VM:lle on raportoitu muutoksista. SADE -hankkeen koordinaattori on ollut Osallistumisympäristöhankeen ohjausryhmän jäsen. Hankkeen ohjausryhmässä on käsitelty kaikki hankkeeseen liittyvät merkittävät muutokset ja hankinnat. Muistion kohta 4 Palvelujen tuotantomalli VTV:n muistiossa (s. 8) todetaan että "Kuntalaisaloite perustuu kuntalakiin, jolloin myös tähän liittyvä palveluntarjonta tulisi olla säädetty laissa erityisesti, kun kysymys on kuntien toimialaan liittyvästä palvelusta. Lisäksi useiden kuntien www-sivustoilla on otettu käyttöön erillisiä sähköisiä aloitelomakkeita kuntalaisten käyttöön. Joissakin kunnissa aloitteen käsittelyä voi myös seurata. Kuntalaissa tarkoitettua kannatusilmoitusten keräämistä ei pystytä näillä sivustoilla tekemään. Tästä syystä ainakin jossakin määrin voidaan pitää ongelmallisena sitä, että oikeusministeriö on ryhtynyt tarjoamaan palvelua, joka ei kuulu selkeästi sen toimialaan eikä tehtäviin ja toisaalta tällaisen verkkopalvelun tarjoamisesta ja siihen liittyvistä menettelyistä ei ole säännöksiä lainkaan, toisin kuin kansalaisaloitteessa. Sinällään valtakunnallinen kuntalaisaloitepalvelun tarjoaminen voi olla perusteltua alueellisen tasapuolisuuden vuoksi sekä yhdenmukaisen palvelun tarjoamiseksi. Toisaalta kunnat voivat hankkia vastaavan aloitepalvelun myös kilpailluilta markkinoilta. Kuntalaisaloitepalvelu ei ole sääntelyn puuttumisen vuoksi yksinomaan viranomaisen toimesta tuotettava palvelu." Oikeusministeriö toteaa, että Perustuslain 14 :n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Säännöksessä ei ole täsmennetty keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvoitteensa täyttää. Säännöksen perustelujen mukaan (HE 309/1993 vp. s. 62/1) keino voi olla esimerkiksi erilaisia osallistumisjärjestelmiä koskevan lainsäädännön kehittäminen ja yksilön vaikuttamismahdollisuudet voivat toteutua vapaana kansalaistoimintana tai nimenomaisten mekanismien, kuten kansanaloitteen, kautta. Oikeusministeriön tehtävänä on (oikeusministeriö työjärjestys 24 ) vastata "vaali- ja muiden osallistumisoikeuksien toteutumisen sekä kansalaisvaikuttamisen yleisten edellytysten edistämisestä ja seurannasta" Valtioneuvoston demokratiapoliittisessa selonteossa VNP 3/2014 vp. linjataan että kuntalaisten suoria osallistumismahdollisuuksia kehitetään kuntalain kokonaisuudistuksen yhteydessä.
4(5) Kuntalaisaloite.fi -palvelu tarjoaa mahdollisuuden kuntalain (28, 31 ) mukaisten kuntalaisaloitteiden tekemiseen ja kuntalaisaloitteisiin osallistumiseen niissä kunnissa, jotka ovat liittyneet mukaan palveluun. Kuntalain kokonaisuudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli kuntademokratian vahvistaminen. Uusi kuntalaki astui voimaan 1.1.2015. Osallistumista ja vaikuttamista koskevat pykälät astuvat voimaan seuraavan valtuustokauden alussa 1.6.2017. Kuntalaisaloite.fi -palvelu avattiin syyskuussa 2013 ja siihen on jo liittynyt yli 2/3 suomen kunnista. SADE-hanke tarkoituksena oli tuottaa palveluja sekä valtiolle että kunnille ja puolet SADE -hankkeen rahoituksesta tuli kunnilta. Osallistumisympäristöhankkeesta tehdyn kustannushyötylaskelman mukaan on arvioitu että yhteisen palvelun tuottaminen kunnille on ollut kustannustehokasta. Hankkeen kustannushyötylaskelman mukaan palvelu yhtenäistää kuntalaisaloitteiden tekemisen prosessia ja tuo merkittäviä kustannussäästöjä. Olettama perustuu siihen että olisi kalliimpaa jos jokainen kunta hankkisi vastaavanlaisen palvelun itse. Hanke on lisäksi noudattanut valtioneuvoston linjausta, jonka mukaan yhteisiä tietojärjestelmiä tulisi tuottaa kustannusten säästämiseksi VTV:n raportin sivulla 8 todetaan, että "Lausuntopalvelu.fi on puolestaan tyypillinen kyselyjärjestelmään perustuva sovellus, jollaisia on saatavissa kilpailuilta markkinoilta". Tältä osin sitä ei voitaisikaan järjestää lakisääteiseksi viranomaispalveluksi. Toisaalta kuntalaisaloite.fi-ja lausuntopalvelu.fipalvelujen tarjoamista ei ole säädetty myöskään oikeusministeriön tehtäväksi. Ne ovat kuitenkin palvelutuotantomallin perusteella selkeästi viranomaisen vastuulla toimivia palveluita." Ministeriö toteaa, että oikeusministeriö tehtävänä on oikeusministeriö työjärjestyksen 24 mukaan vastata "vaali- ja muiden osallistumisoikeuksien toteutumisen sekä kansalaisvaikuttamisen yleisten edellytysten edistämisestä ja seurannasta" Lausuntomenettely perustuu hallintolain (434/2003) kuulemispykälään ja lakiin viranomaistoiminnan julkisuudesta (621/1999). Valtioneuvoston demokratiapoliittisessa selonteossa VNP 3/2014 vp. linjattiin (linjaus 14), vuorovaikutteisten valmistelumenetelmien kehittämisestä ja että ministeriöiden vuorovaikutteisessa valmistelussa käytetään otakantaa ja lausuntopalvelua. Oikeusministeriö on lisäksi valmistelut uudet säädösvalmistelun kuulemisohjeet joiden tavoitteena on luoda yleiset raamit kuulemiseen säädösvalmistelussa. Ohjeella korvataan vuonna 2010 valtioneuvoston periaatepäätöksenä annettu ohje Kuuleminen säädösvalmistelussa (oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 18/2010). Kuuleminen on keskeinen osa säädösvalmistelua ja sen on tarkoitus edistää valmistelun avoimuutta ja hyvää laatua. Ohjeeseen on myös lisätty sähköisten työvälineiden käyttö säädösvalmistelun kuulemisessa (Lausuntopalvelu.fi ja Otakantaa.fi). Lausuntopalvelu.fi tarjoaa työvälineitä julkishallinnon avoimeen lausuntomenettelyyn. Palvelussa julkaistut pyynnöt ovat julkisesti kaikkien saatavilla ja niihin voivat antaa lausuntonsa kaikki kiinnostuneet. Lausunnon pyytäjille on tarjolla raportointityökaluja aineistojen jatkokäsittelyä varten. Palvelu tehostaa lausuntomenettelyä tarjoamalla yhdenmukaisen verkkopalvelun, jossa voidaan julkaista lausuntopyyntöjä, antaa lausuntoja ja hallinnoida annettuja lausuntoja. Palvelu lisää lausuntojen käsittelyn läpinäkyvyyt
5(5) tä. Lausuntopalvelu.fi -palvelu tullaan vuonna 2016 liittämään kansalliseen palveluväylään (KAPA) ja tarkoitus on vaiheittain ottaa käyttöön KAPA:n taijoamat palvelunäkymät, palvelutieto varanto ja valmistautua tunnistus sekä rooli- ja vakuutuspalvelun käyttöönottoon. Lausuntopalvelu.fi tullaan lisäksi liittämään valtioneuvoston uuteen VAHVA - asianhallintajärjestelmän ja uuteen valtioneuvoston hankerekisteriin. Hankkeen ja palveluiden tuottavuuspotentiaalia, merkittävyyttä ja toteutuksen kustannustehokkuutta on arvioitu ennen muuta SADe -ohjelman toteuttamassa kustannusten ja hyötyjen arviointityössä. Arvioinnissa on Osallistumisympäristön palvelukokonaisuuden nostettu esiin erityisesti palvelujen käyttäjilleen tuoma aikasäästö sekä keskitettyjen, eri tahojen käytössä olevien, palveluiden kokonaistaloudellisuus. Hankkeen klusteri ryhmä on taloudellisen merkittävyyden ja kustannustehokkuuden ohella korostanut myös hankkeen ja siinä tuotetun palvelukokonaisuuden sisällöllisen merkittävyyden demokratian kehittämistyölle Suomessa. Valtiokonttorin 18.12.2015 julkaisemassa selvityksessä "Valmiina digikiriin - digitalisaatio ja virastojen tuottavuuspotentiaali" todetaan sivuilla 26-27 että valtionhallinnossa tehdään vuosittain tuhansia lausuntopyyntöjä säädösmuutoksista ja erialisista hankkeista, niiden tuloksista, selvityksistä, muistiosta ym. Lausuntopyyntöihin saadaan vuosittain tuhansia lausuntoja muilta viranomaisilta....asiakirjojen käsittely on kokonaisprosessina tarkasteltuna hallitsematonta ja tehotonta." Valtiokonttori esittää raportissaan toimenpiteenä että "kehitetään lausuntopalvelu.fi-portaalia siten, että se toimisi julkishallinnon yhteisenä ainoana kanavana lausuntomenettelyyn. Paperina tai sähköpostitse toteutettavista lausuntopyynnöistä tulee luopua kokonaan." Johtaja, demokratia, kieli ja perusoikeusasioiden yksikkö Niklas VVilhelmsson Neuvotteleva virkamies, demokratia, kieli ja perusoikeusasioiden yksikkö